1.4. Місце адміністративно-деліктних норм в системі адміністративного права

В процесі здійснення досліджень в самих різних галузях права, досить часто виникає питання про галузеву належність тих чи інших норм чи інститутів. Причому, найбільш проблематичним на сьогодні є не стільки пошук назв для складових системи права, скільки обґрунтування меж тих чи інших галузей, підгалузей та інститутів права.

Давно стало звичним, що найбільш великими утворенням в рамках системи права є галузь права. На думку В.С. Нерсесянца, галузь права – це сукупність однопорядкових норм, що регулюють певний рід суспільних відносин [89, c. 430]. М.Н. Марченко вважає, що галузь права представляє собою сукупність відносно відокремлених, автономних юридичних норм, що регулюють певну область (сферу) суспільних відносин [90, c. 441]. У свою чергу В.В. Лазарев стверджує, що галузь права – це сукупність правових норм, яка утворює самостійну, відокремлену частину системи права, що регулює якісно однорідну сферу суспільних відносин, своїм особливим методом [91, c. 249]. При цьому однаковим у наведених підходах до визначення меж галузі є вказівка на те, що предметом регулювання для галузі виступають суспільні відносини одного роду.

Але як встановити, що певні суспільні відносини є однорідними по відношенню до інших? Відповіді на це питання немає, навіть з огляду на те, що найбільш розповсюдженою точкою зору стало те, що основним критерієм поділу права на галузі є предмет і метод правового регулювання. Отже, необхідним стає пошук такого методу дослідження системи права, який би дозволив без суттєвих суперечностей обґрунтувати існуючі в теорії права підходи до описання структури системи права в цілому та окремих його галузей на прикладі адміністративного права.

Як справедливо відмічає В. Селіванов, відомо, що якими є методологічні засади пізнання і перетворення реальних явищ, такі й теоретичні висновки. Методологія має передувати будь-який теорії [92, c.

Об’єктом дослідження в нашому випадку є сукупність діючих у державі правових норм, причому не просто сукупність, а така, що має властивості системи. Одним із методів, який можна використати для дослідження і описання різноманітних систем, є метод типології. Відомо, що за способом побудови розрізняють емпіричну та теоретичну типологію. В основі першої полягає якісна обробка і узагальнення опитних даних, фіксація сталих ознак подібності та відмінності, що знаходяться індуктивним шляхом, систематизація та інтерпретація отриманого матеріалу. Теоретична типологія передбачає побудову ідеальної моделі об’єкта, узагальнене вираження ознак, фіксацію принципів таксономічного описання множини досліджуваних об’єктів. Теоретична типологія спирається зазвичай на розуміння об’єкта як системи, що пов’язано з виділенням системоутворюючих зв’язків, з побудовою уявлень про структурні рівні об’єкта. Така типологія слугує одним з головних засобів пояснення об’єкта і створення його теорії [93, c. 564].

Для дослідження структури системи права найбільш підходить метод теоретичної типології, але для побудови чіткої і стабільної структури потрібний критерій класифікації з відносно невеликою кількістю таксономічних одиниць. Пошук зазначеного критерію наводить на думку про те, що, по-перше, він так чи інакше має бути пов’язаний з одним із елементів загальної структури суспільних відносин, а, по-друге, повинна бути виділена така його характеристика, яка обмежує кількість таксономічних одиниць до розумних меж. Таким елементом, зокрема, є суб’єкти суспільних відносин. З одного боку різновидів суб’єктів суспільних відносин є надзвичайно багато, оскільки вони мають досить велику кількість ознак, але з іншого боку ми знаємо, що суспільні відносини існують за наявності, як мінімум, двох суб’єктів і цей факт дає можливість виділити таку характеристику яка задовольняє вимогам до критерію класифікації.

1. Юридично-рівноправні суб’єкти. Юридична рівноправність суб’єктів полягає в тому, що їх права та обов’язки мають взаємний характер і жоден з цих суб’єктів не має відносно іншого владних повноважень.

2. Юридично-нерівноправні суб’єкти. Юридична нерівноправність суб’єктів полягає в тому, що один з них має по відношенню до іншого владні повноваження, а їх відносини мають переважно однонаправлений характер. Наприклад, право суб’єкта влади видати владний припис і обов’язок підвладного суб’єкта його виконати або право підвладного суб’єкта звернутись до органу влади і обов’язок органу влади розглянути його звернення.

3. Комбінований варіант. Два або більше юридично-рівноправних суб’єкта і один, який має відносно них владні повноваження. Причому відносини між ними обумовлюються спільним об’єктом. Прикладом таких відносин є відносини за участю суду в процесі виконання ним функції правосуддя (позивач – відповідач – суд, сторона обвинувачення – сторона захисту – суд). В ціх випадках дві сторони є процесуально рівноправними, а суд має відносно них владні повноваження [94, с. 3–6].

Іноді, подібний зазначеному характер зв’язків між суб’єктами правовідносин, пропонується розуміти як метод правового регулювання [95, c.14], що є помилкою, оскільки в даному випадку ми відходимо від традиційного розуміння методу, як способу досягнення певної мети.

Слід відзначити, що виділення предмету правового регулювання з урахуванням характеристики взаємного становища сторін властиве сучасним поглядам на предмет адміністративного і цивільного права. Так, В.Б. Авер’янов зазначає, що адміністративне право слід визначити як сукупність (систему) правових норм, які регулюють суспільні відносини, що формуються в ході забезпечення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також в процесі державного і самоврядного управління в сферах соціально-економічного й адміністративно-політичного розвитку та охорони громадського порядку [6, с.

Ще більш конкретно зазначені ознаки предмета правового регулювання для цивільного права відображені у статті 1 Цивільного Кодексу України, згідно з якою цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників.

За вищевказаним критерієм можна виділити лише три фундаментальні галузі права: цивільне, адміністративне і судове. Думка про виділення судового права не є новою і їй свого часу було присвячено низку наукових праць [96]. До його складу мають увійти сучасні процесуальні галузі права, такі як цивільно-процесуальне право, кримінально-процесуальне право, господарсько-процесуальне право та адміністративно-процесуальне право.

Оскільки традиційною є точка зору, згідно з якою поряд з предметом правого регулювання критерієм поділу права на галузі є метод правового регулювання, певну увагу слід приділити і цьому явищу.

Терміном „метод” найчастіше позначають спосіб досягнення якої-небудь мети, вирішення конкретного завдання. Описати метод правового регулювання означає розкрити його (правового регулювання) технологію, охарактеризувати інструменти, за допомогою яких здійснюється правове регулювання та способи їх використання.

В теорії права, як правило прийнято виділяти два методи правового впливу: метод децентралізованого регулювання і метод централізованого, імперативного регулювання. Метод децентралізованого регулювання побудовано на координації цілей та інтересів сторін у суспільних відносинах і застосовується для регламентації відносин суб’єктів громадянського суспільства, що задовольняють у першу чергу свої приватні інтереси, тобто у сфері галузей приватноправового характеру. Метод централізованого, імперативного регулювання базується на відносинах субординації між учасниками суспільних відносин.

М.Н. Марченко, також виділяє два основних метода правового регулювання, один із яких називається авторитарним методом правового регулювання, а інший – методом автономії. На його думку авторитарний метод, або, як його ще називають, метод владних приписів (імперативний метод), представляє собою такий спосіб правового регулювання, за якого особі або особам – учасникам (суб’єктам) правовідносин надається лише один, строго визначений варіант поведінки. При цьому нормами права точно визначаються порядок виникнення і припинення, характер, обсяг і зміст прав і обов’язків сторін – учасників суспільних відносин, врегульованих за допомогою даних норм права. Сутність іншого методу правового регулювання – метода автономії або диспозитивного методу полягає в тому, що нормами права встановлюються не заборони або приписи певної поведінки, а лише межі, в яких учасники суспільних відносин самостійно визначають варіанти своєї взаємної поведінки, самостійно встановлюють свої взаємні права та обов’язки [90, c. 444].

Іноді, крім зазначених імперативного і диспозитивного, як методи правового регулювання властиві окремим галузям права виділяють також методи заохочення, автономії і рівності сторін, рекомендацій, переконання та примусу тощо [98, c. 235].

Дещо відрізняється підхід до визначення методу правового регулювання у представників галузевих наук. Так, Д.М. Бахрах для описання методу адміністративного права пропонує схему, згідно з якою головні ознаки методу правового регулювання виявляються при відповіді на такі питання:

- яким є встановлюване юридичне положення сторін;

- з якими юридичними фактами пов’язується виникнення, зміна, припинення правовідносин;

- як визначаються права та обов’язки суб’єктів правовідносин;

- як вони захищаються.

За допомогою цієї схеми Д.М. Бахрах виділяє два найбільш специфічних, якісно визначених методи правового регулювання – адміністративно-правовий та цивільно-правовий [99, c. 4–5]. Таку ж схему використовує В.І. Тертишніков, характеризуючи метод цивільного процесуального права [100, c. 5–6].

Водночас, слід відзначити, що сучасні дослідники цілком справедливо звертають увагу на те, що, наприклад, адміністративному праву притаманні і імперативний і диспозитивний методи правового регулювання [6, c.74–77], що ставить під сумнів положення теорії права про імперативний метод правового регулювання як характерний атрибут адміністративного права. На цю суперечливість свого часу звертав увагу В.Д. Сорокін, який піддав критиці існуючи в теорії права і галузевих юридичних науках погляди на зміст методів правового регулювання, розвиваючи при цьому ідею про єдиний для всіх галузей права метод правового регулювання [101, c. 97–130].

Але майже у всіх точках зору на зміст методів правого регулювання є спільний момент, який полягає в тому, що метод правового регулювання визначається характером і змістом регульованих відносин, тобто предметом правового регулювання. Відповідно до галузевих ознак формуються основні характеристики метода правового регулювання [102, c. 222].

В такому випадку можна стверджувати, що описати метод правового регулювання притаманний галузі права можна тільки тоді, коли чітко визначені межи предмета правового регулювання для цієї галузі. Очевидно, що якщо між предметом і методом існує зв’язок обумовлюючого характеру, вони одночасно не можуть бути підставами класифікації галузей права. Оскільки метод формується завдяки виділенню предмета, то логічним буде висновок про те, що окремі сукупності правових норм здатні виконувати методоутворюючу функцію.

Свого часу С.С. Алексєєв справедливо зазначав, що вирішальною рисою галузевого методу правового регулювання є загальне юридичне положення суб’єктів відповідних правовідносин, їхній правовий статус [103, с. 134–135]. А характерне для предмету правового регулювання взаємне положення сторін правовідносин визначає, у свою чергу, характер впливу на зміст та підстави виникнення цих відносин.

Відомо, що юридичним змістом відносин є суб’єктивні права та юридичні обов’язки сторін, а фактичним змістом є безпосередня діяльність суб’єктів, спрямована на реалізацію зазначених прав та обов’язків. Очевидно вплив на цей елемент суспільних відносин буде мати вираз у способі визначення прав та обов’язків. Для відносин юридично-рівноправних суб’єктів нормами права встановлюються лише загальні правила поведінки, її межі, права і обов’язки описуються в загальному вигляді без кількісних і якісних характеристик , а конкретність таким правам і обов’язкам надають самі суб’єкти правовідносин.

Для відносин за участю владного суб’єкта характерним є те, що права і обов’язки суб’єктів таких відносин встановлюються максимально конкретно і закріплюються у нормативно-правових актах.

Характер впливу на підстави виникнення відносин буде визначатися виходячи із змісту впливу на зміст відносин, описаний вище. Оскільки для відносин юридично-рівноправних суб’єктів характерно те, що конкретність правам та обов’язкам надають самі суб’єкти, то головним фактом на підставі якого вони виникають має бути дія пов’язана із їх взаємним волевиявленням. Найбільш відома форма такого волевиявлення – це договір.

Для двох інших варіантів головною підставою виникнення відносин має бути дія пов’язана з одностороннім волевиявленням сторін, причому форми такого волевиявлення можуть бути різними.

Що стосується об’єкта відносин, то цей елемент не має визначального значення для описання методу правового регулювання, оскільки з приводу однакових предметів, благ, цінностей, дій тощо можуть виникати самі різноманітні відносини, між різними за своїм правовим становищем суб’єктами і з різних підстав.

Таким чином, чітко визначених галузевих методів правового регулювання може бути лише три, причому при їх реалізації можуть бути одночасно задіяні різноманітні правові норми, як імперативні, так і диспозитивні. Ці методи відповідно можна іменувати як „метод цивільного права”, „метод адміністративного права” і „метод судового права”.

Зазначені три методи правового регулювання відповідають сучасним цивільному, адміністративному і процесуальним галузям права.

Завдяки тому, що для кожної з цих галузей можна виділити свій яскраво виражений метод правового регулювання, їх з повним правом можна йменувати методоутворюючими галузями. У свою чергу, в рамках цих галузей утворюються нормативні конструкції, які в подальшому використовуються при регулюванні нових суспільних відносин.

Решта ж галузей, які використовують зазначені вище методи правового регулювання, а розрізняються лише за предметом, можна вважати предметними галузями. При цьому вони в більший чи менший мірі будуть похідними від цивільного та адміністративного права, які будуть виступати для них як системні джерела [104, c. 3–6].

Цікаво, що всі автономні методи правового регулювання – метод цивільного права, метод адміністративного права і метод судового права дають відповідні конструкції відомих видів юридичної відповідальності –цивільно-правової, адміністративної та кримінальної. У свою чергу використання у такий предметній галузі як трудове право методів цивільного та адміністративного права обумовило виникнення матеріальної і дисциплінарної відповідальності. Перша з яких за нормативною конструкцією подібна цивільно-правовій, а інша – адміністративній.

Ще одним важливим моментом, який стосується методів правового регулювання є те, що методи правового регулювання мають свої особливості на різних рівнях правового регулювання. Такими рівнями, крім рівня галузі права, можна вважати, зокрема, рівень окремої правової норми і рівень нормативно-правового акту.

Метою регулювання одиничної норми є, як правило, визначення міри можливої або належної поведінки певного суб’єкта. Ці цілі реалізуються за допомогою відомих методів, а саме: надання суб’єктивного права та встановлення обов’язку або заборони. Але до цих трьох методів правового регулювання необхідно додати ще один – метод констатації. Сутність методу констатації полягає не у визначенні міри можливої або належної поведінки, а у закріплені юридично значущих ознак того чи іншого об’єкта (суб’єкта, предмета, явища), тобто таких ознак, які мають значення для юридичної кваліфікації. Так, наприклад, ч. 1 статті 40 Цивільного Кодексу України установлює, що фізична особа визнається недієздатною з моменту набрання законної сили рішенням суду про це. В даному випадку констатуються часові характеристики моменту, з якого фізична особа визнається недієздатною. У свою чергу, у статі 80 ЦК зазначено, що юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку. Юридична особа наділяється цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем і відповідачем у суді. В даному випадку закріплюються, констатуються ознаки юридичної особи.

На рівні нормативно-правового акту можна виділити вже інші методи правового регулювання і, знову ж таки, в залежності від мети правового регулювання. Якщо метою прийняття нормативно-правового акту є визначення правового статусу того чи іншого суб’єкта, то основним методом правового регулювання буде статусний метод. Статусний метод передбачає визначення за допомогою різноманітних правових норм правосуб’єктності певного учасника правових відносин, тобто визначення кола притаманних йому суб’єктивних прав і юридичних обов’язків, а також його право- і дієздатності. Яскравими прикладами нормативно-правових актів, в яких використано саме статусний метод правового регулювання є Закони України „Про місцеві державні адміністрації”, „Про Національний банк України”, „Про Антимонопольний комітет України”, „Про державну податкову службу”, „Про державну службу”, затверджені Указами Президента України положення про міністерства, державні комітети тощо.

Якщо метою нормативно-правового акту є регламентація процедур реалізації суб’єктивних прав або юридичних обов’язків суб’єктів правовідносин, то для правового регулювання використовується метод надання процесуальної форми. Такий метод правового регулювання використаний в усіх існуючих процесуальних кодексах, в Законах України „Про звернення громадян”, „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” тощо.

Досить часто в нормативно-правових актах використовується метод деліктного регулювання, який полягає в тому, що регулювання суспільних відносин відбувається шляхом визначення моделей суспільно-шкідливої, небажаної для суспільства поведінки і встановлення заходів юридичної відповідальності за вчинення відповідних діянь. Такий метод, зокрема використаний у Кримінальному Кодексі України, Кодексі України про адміністративні правопорушення, Законах України „Про захист економічної конкуренції”, „Про захист від недобросовісної конкуренції” тощо.

Ще одним, досить яскраво вираженим методом правового регулювання, який використовується при створенні нормативно-правових актів є метод правових режимів. Сутність цього методу полягає у встановленні правил здійснення тих чи інших видів діяльності, без надання їм чітко визначеної процесуальної форми. Зокрема такий метод правового регулювання широко використовується в Цивільному, Бюджетному та Митному Кодексах, Законах України „Про зовнішньоекономічну діяльність”, „Про банки і банківську діяльність”, „Про електроенергетику”, „Про телекомунікації” тощо.

Слід зауважити, що зазначені методи є універсальними і в багатьох випадках використовуються в комплексі.

Притаманний конституційному праву статусний метод правового регулювання обумовлює і особливості нормативної конструкції конституційної відповідальності. Конституційна відповідальність проявляється, зокрема, через можливість усунення Верховною Радою України зі свого поста Президента України в порядку імпічменту або через повноваження Президента України припинити повноваження Верховної Ради України, що є атрибутом системи стримувань і противаг, без яких неможливо функціонування державної влади організованої за принципом поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Причому ця взаємна можливість притягнення до відповідальності з боку двох найважливіших носіїв державної влади обумовлена як раз змістом статусного методу правового регулювання: якщо правовий статус одного суб’єкта включає його право на позбавлення за певних обставин правового статусу іншого суб’єкта, то останній повинен мати аналогічне за змістом право.

Методи правового регулювання які використовуються на різних рівнях правового регулювання суттєво різняться між собою ще й тому, що різні за обсягом нормативні утворення по-різному співвідносяться з механізмом правового регулювання.

На рівні одиничної норми механізм правового регулювання складається власне тільки із самої норми, а її вплив на суспільні відносини обмежується інформаційним впливом, оскільки зміст більшості одиничних норм, як правило, не дає уявлення про спосіб їх реалізації. Але для того, щоб перевести цю норму у площину практичної реалізації, необхідно створити відповідний правовий механізм, закріпити способи реалізації правових норм. Так, наприклад, мало наділити орган виконавчої влади адміністративно-юрисдикційними повноваженнями, необхідно ще й визначити процедури практичної реалізації таких повноважень, надати їм процесуальну форму. І це завдання вирішується на більш високому рівні правового регулювання – рівні нормативно-правового акту, яким є наприклад КпАП.

Наступним, найчастіше згадуваним елементом структури системи права є інститут права. На думку В.С. Нерсесянца, правовий інститут - це сукупність одно порядкових норм, що регулюють певний вид суспільних відносин [89, c. 430]. В.В. Лазарев вважає, що правовий інститут – це сукупність норм, що складають частину галузі права, регулюють вид або певну сторону однорідних суспільних відносин [91, c. 249]. У свою чергу Л.А. Морозова стверджує, що правовий інститут – це група норм права, пов’язаних між собою предметно-функціональними зв’язками, таких, що регулюють конкретний вид суспільних відносин і набувають в силу цього відносну сталість і самостійність функціонування [113, c. 230].

Майже всі теоретики права солідарні в одному, а саме в тому, що галузі права регулюють суспільні відносини певного роду, а інститути – виду. Тобто предмет регулювання галузі співвідноситься з предметом регулювання інституту як род і вид. З цього можна зробити висновок, що предмету регулювання інституту мають бути властиві всі ознаки предмету регулювання галузі і, крім того, притаманні додаткові специфічні ознаки.

Родові ознаки притаманні згаданим вище галузям права найкраще відбиваються у методі правового регулювання, який обумовлюється саме особливостями його предмету, про яки йшлося вище [114, с. 125–134]. Тобто можна стверджувати, що в кожному інституті права має повністю відбиватися метод правового регулювання, притаманний відповідній галузі права. Іншими словами, на прикладі кожного інституту певної методоутворюючої галузі можна повністю описати її метод правового регулювання.

Що ж стосується видових ознак, їх також має бути обмежена кількість. В адміністративному праві, наприклад, виділення інститутів зручно здійснювати за елементарними формами реалізації виконавчої влади. За таким принципом можна виділити інститути організаційно-владного впливу, владного планування, реєстрації, ліцензування, сертифікації, патентування, державного контролю, адміністративної відповідальності, нормативного регулювання, виконавчого провадження, виконання кримінальних покарань тощо. Об’єднання декількох окремих елементарних форм реалізації виконавчої влади дає більш складні утворення такі наприклад як державне управління (сукупність інститутів організаційно-владного впливу, владного планування, реєстрації, ліцензування, сертифікації, патентування, державного контролю, адміністративної відповідальності, нормативного регулювання), державне регулювання (реєстрації, ліцензування, сертифікації, патентування, державного контролю, адміністративної відповідальності).

Якщо проаналізувати зміст норм, які регламентують притягнення до адміністративної відповідальності і містяться в КпАП, то неважко побачити, що їх цілком достатньо, щоб повністю описати метод правового регулювання і ознаки цього методу абсолютно чітко свідчать про те, що тут має місце саме метод правового регулювання притаманний адміністративному праву.

Так, суб’єкти, що знаходяться на різних, так би мовити, полюсах відносин адміністративної відповідальності є юридично нерівноправними і між ними відсутні відносини організаційного підпорядкування. Наприклад, це громадянин і орган (посадова особа) державної санітарно-епідеміологічної служби або посадова підприємства і орган захисту прав споживачів тощо. Відносини адміністративної відповідальності завжди виникають за ініціативою органу (посадової особи) адміністративної юрисдикції і згода іншої сторони відносин не потрібна. Права і обов’язки учасників відносин адміністративної відповідальності чітко і повністю регламентовані нормативно-правовим актом – наприклад, КпАП. Все це свідчить, що відповідна сукупність норм утворює інститут саме адміністративного права.

Цілком логічним буде питання про місце в системі адміністративного права таких загальновизнаних інститутів як, наприклад, орган виконавчої влади або державна служба. З цього приводу доцільним буде згадати про місце в системі права такої галузі як конституційне право.

Справа в тому, що конституційне право є генетично первинним відносно згаданих вище цивільного, адміністративного і судового права. Це обумовлено тим, що ще до того, як суспільні відносини отримають здатність відчувати правовий вплив, необхідним є взагалі окреслити коло можливих суб’єктів права і визначити їх правове положення. Зазначену функцію і виконують норми конституційного права. Конституція України визначає правові статуси, так би мовити, первинних суб’єктів, а саме громадян, органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Оскільки правові статуси складаються не тільки з комплексу прав та обов’язків тих чи інших суб’єктів, але й з правосуб’єктності, то цілком логічним є віднесення до конституційного права і всіх процесуальних норм, якими регламентовано порядок створення визначених у Конституції органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також прядок набуття фізичними особами громадянства. Тобто конституційне право реалізує регулятивну статичну функцію права.

Аналогічним чином в межах кожної галузі має існувати складова, яка б виконувала статичну функцію – функцію визначення спеціальних правових статусів суб’єктів відповідних відносин. В адміністративному праві таку функцію як раз і виконують інститут органу виконавчої влади та інститут державної служби. В цивільному праві ця функція реалізується за допомогою інститутів фізичної та юридичної особи, а в судовому – інститутів судді, позивача, відповідача, підсудного тощо. Таки інститути з повним правом можна назвати “статусні інститути”. Інститути ж, через які реалізується регулятивна динамічна функція – можна іменувати функціональними.

Таким чином, в межах адміністративного права можна виділити статусні і функціональні інститути. Причому інститут адміністративної відповідальності буде в чистому вигляді функціональним інститутом, через який реалізується регулятивна динамічна функція адміністративного права.

Але й самі інститути також є досить складними утвореннями. Ядро інституту складає його, так звана нормативна конструкція. Під нормативною конструкцією слід розуміти сукупність правових норм, які описують певне правове явище як узагальнену модель, що може бути використана як єдине ціле для регулювання багатьох видів суспільних відносин [115, с. 263–266]. Так, наприклад, нормативну конструкцію адміністративної відповідальності утворюють норми, що містяться у розділі І, загальній частині розділу ІІ, розділах IV і V Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Якщо ж до нормативної конструкції додати норми, що регулюють функціонування даної конструкції у певній сфері реалізації виконавчої влади, то ми отримаємо інститут як цілісний елемент галузі адміністративного права. У свою чергу, нормативні конструкції всіх інститутів адміністративного права зібрані разом, утворюють, так би мовити, функціональне ядро адміністративного права або, як часто кажуть, його загальну частину.

В структурі галузі адміністративного права можна виділити й інші утворення, зокрема на підставі класифікації нормативних моделей за сферами реалізації виконавчої влади. Іншими словами можна об’єднати прояви інститутів адміністративного права у конкретній сфері реалізації виконавчої влади. Такі нормативні масиви можна йменувати підгалузями адміністративного права. За таким принципом, зокрема, можна виділити транспортне, енергетичне, аграрне, медичне, поліцейське право та інші підгалузі адміністративного права.

Підгалузі адміністративного права можна формувати й в іншій, так би мовити, системі координат. Так, наприклад, спорідненими з відносинами, що регулюються нормами інституту адміністративної відповідальності є відносини в яких реалізується діяльність відповідних органів щодо припинення різноманітних правопорушень. Оскільки ці відносини також можна вважати адміністративно-деліктними, то норми, що їх регулюють у сукупності з нормами інституту адміністративної відповідальності можуть утворювати підгалузь адміністративного права з назвою “адміністративно-деліктне право”.

Схожу точку зору стосовну змісту адміністративно-деліктного права висловлює Ю.Н. Старілов, щоправда він не виокремлює його як підгалузь адміністративного права. Зокрема, він стверджує, що адміністративно-деліктне право є частиною загального адміністративного права і встановлює так звані адміністративно-деліктні (адміністративно-юрисдикційні відносини, тобто відносини, що виникають у процесі застосування заходів адміністративного примусу уповноваженими органами і посадовими особами до суб’єктів, що порушують обов’язкові для всіх правила поведінки [116, c. 12].

Але слід звернути увагу на той факт, що в значній кількості сфер реалізації виконавчої влади існує й цивільно-правове регулювання. Це стосується в першу чергу транспортної, енергетичної, будівельної, аграрної, банківської та багатьох інших сфер. Виходячи з цього, можна, поєднавши відповідні адміністративно-правові та цивільно-правові норми отримати нові, так би мовити, предметні галузі права з аналогічними назвами. Ці галузі права є результатом логічного розвитку двох зазначених фундаментальних галузей права. Їх (предметні галузі) не можна ставити поруч на один щабель у загальній структурі системи права з цивільним або адміністративним правом, оскільки вони є результатом розвитку останніх.

Водночас існують сфери реалізації виконавчої влади, в яких є відсутнім цивільно-правове регулювання. Такими сферами, наприклад є сфера державних фінансів або сфера митної справи. Цим сферам абсолютно чітко відповідають фінансове право та митне право, які, на наш погляд, помилково часто вважають окремими галузями права, хоча їм притаманні всі ознаки підгалузі адміністративного права.

Водночас слід звернути увагу на непоодинокі спроби довести положення про те, що адміністративна відповідальність має характер автономної галузі права. Так, В.К. Колпаков стверджує, що вихідною теоретичною базою для визначення предмета регулювання адміністративно-деліктного права як галузевої інституції є концепція поділу правових норм і відносин на регулятивні й охоронні. Відповідно до цієї концепції, норми, пов’язані з наданням суб’єктам права чи покладанням на них обов’язків з метою забезпечення нормальної організації суспільних відносин, іменуються регулятивними чи первинними. Норми, що встановлюють правові наслідки правопорушень, називаються охоронними (вторинними) [8, c. 92].

На наш погляд поділ правових норм і відносин на регулятивні та охоронні є досить умовним і певним чином застарілим. Вже досить звичним для нас стало положення про те, що правове регулювання суспільних відносин здійснюється за допомогою двох базових методів правового регулювання: імперативного і диспозитивного. При цьому, невід’ємним атрибутом імперативного регулювання є зобов’язуючи та забороняючи правові норми.

Імперативне регулювання знайшло своє місце у багатьох галузях права завдяки своїй універсальності і досить чітко відпрацьованому механізму, проте поряд зі звичайним імперативним регулюванням, яке полягає у встановленні правових обов’язків і заборон, досить велика частка суспільних відносин урегульована, так званим “методом деліктного регулювання”, який полягає у встановленні юридичної відповідальності за ті чи інші діяння.

Саме той факт що, деліктне регулювання тісно пов’язано із юридичною відповідальністю, в цілому, так би мовити, маскує цей метод за масивом звичайного імперативного регулювання. Саме цим і обумовлюється те, що метод деліктного регулювання поки що не став повною мірою предметом досліджень науковців, а відтак майже не знайшов свого висвітлення у науковій літературі.

Метод деліктного регулювання, зокрема, широко використаний при формуванні особливої частини Кримінального Кодексу України та особливої частини розділу 2 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Для більшої наочності, проілюструємо цей метод прикладами із КпАП України.

Так, наприклад, стаття 173-1 КпАП встановлює відповідальність за поширення неправдивих чуток, що можуть викликати паніку серед населення або порушення громадського порядку. Справа в тому, що незважаючи на явну імперативність даної норми, вона має нестандартну для такої норми структуру.

Із теорії права відомо, що імперативна норма права, як правило, має трьохелементну структуру, яку утворюють гіпотеза, диспозиція і санкція. Гіпотеза містить вказівку на умови або обставини, за наявності яких слід користуватись правилом поведінки, яке викладено у диспозиції норми, а санкція містить вказівку на наслідки невиконання припису диспозиції. Начебто все зрозуміло. Але, якщо спробувати розібратися з тим, яки елементи містить норма, закріплена статтею 173-1 КпАП, то у складі цієї норми неможливо виділити більше двох елементів, а саме гіпотези і диспозиції.

Більш того, можна стверджувати і про відсутність гіпотези, але гіпотезу можна вивести контекстуально і позначити її простим словом “завжди”. Іншими словами, норму статті 173-1 можна викласти таким чином: Завжди (за будь яких умов), поширювання неправдивих чуток, що можуть викликати паніку серед населення або порушення громадського порядку, тягне за собою накладення штрафу накладення штрафу ... . В даному випадку відсутній такий елемент норми, як санкція, оскільки у цій нормі не сформульовано позитивного правила, за порушення якого має накладатись штраф, а поширення неправдивих чуток, яке тягне за собою накладення штрафу, сформульовано як диспозиція.

Для порівняння подивимось на зміст статті 175 КпАП, яка представляє собою класичну санкцію, до того ж досить великої кількості норм. У цій статті зазначено, що порушення встановлених законом правил пожежної безпеки, а також використання пожежної техніки та засобів пожежегасіння не за призначенням – тягне за собою попередження, або накладення штрафу на громадян від 0,5 до семі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб – від трьох до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

В даному випадку є в наявності і гіпотеза правової норми, і диспозиція, що міститься безпосередньо у правилах пожежної безпеки, а згадана стаття представляє собою у чистому вигляді санкцію кожного правила пожежної безпеки.

Властивості, притаманні статті 173-1, проявляються також і у нормах статей 173 (Дрібне хуліганство), 176 (Виготовлення, зберігання самогону та апаратів для його вироблення), 177 (Придбання самогону та інших міцних напоїв домашнього вироблення), 178 (Розпивання спиртних напоїв в громадських місцях і поява в громадських місцях у п’яному вигляді), 181-1 (Заняття проституцією) КпАП та деяких інших, що дає можливість дещо по іншому поглянути на зміст протиправності адміністративних правопорушень.

У статті 9 КпАП зазначається, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Протиправність, як неодмінна властивість адміністративного правопорушення науковцями трактується по-різному. Так, на думку О.М. Якуби, адміністративному правопорушенню (адміністративному проступку) властива загальна для всіх правопорушень объективна якість – протиправність діяння, оскільки воно має вираз в порушенні або невиконанні діючих адміністративно-правових норм [117, c. 162–163] Аналогічної точки зору дотримуються Б.В. Россинський та В.С. Четвериков. Так, Б.В. Россинський вважає, що протиправність означає, що вчиненням даного діяння (дії або бездіяльності) обов’язково порушені норми права. Жодне антисуспільне діяння не може бути визнане адміністративним правопорушенням, і за його вчинення не може наступати адміністративна відповідальність, якщо при цьому не були порушені норми права [118, c. 403] У свою чергу, В.С. Четверіков зазначає, що протиправність діяння полягає в тому, що воно порушує конкретну норму права. Ці норми можуть належати не тільки адміністративному, але й фінансовому, земельному, митному, трудовому та іншим галузям права, які охороняються нормами адміністративного права [119, c. 92].

Іншої точки зору на зміст протиправності адміністративного правопорушення дотримуються Ю.П. Битяк, Л.В. Коваль, А.С. Васильєв та деякі інші науковці. Так, на думку Ю.П. Битяка, протиправність означає, що дію чи бездіяльність прямо заборонено адміністративно-правовими нормами. Ознака протиправності вказує також на неприпустимість аналогії закону, що сприяє зміцненню законності, виключає можливість притягнення до адміністративної відповідальності за діяння, не передбачені законодавством про адміністративні правопорушення [120, c. 162]. Л.В. Коваль вважав, що для характеристики соціальної сутності адміністративного правопорушення має значення вказівка на те, що це діяння, яке посягає на який-небудь правовий об’єкт. Таким об’єктом є загальнообов’язкове правило, регульовані чи охоронювані ним суспільні відносини, права або свободи громадян. Ознака протиправності випливає із факту його заборонності законом як такого, що завдає шкоди або загрожує небезпекою. Протиправність виділяє адміністративне правопорушення як юридичний факт із низки інших, хай і неправомірних дій (утримань від дій), на вчинення яких закон не встановив будь-яких правових заборон [58, c. 29]. У свою чергу, А.С. Васильєв зазначає, що протиправність – це юридичне вираження суспільної небезпеки адміністративного проступку. Сутність її полягає в тому, що конкретне суспільно небезпечне діяння визнається адміністративним проступком тільки в тому випадку, коли воно передбачене діючим законодавством [121, c. 38].

Схожу точку зору висловлює також і В.К. Колпаков, який стверджує, що адміністративна протиправність у теорії адміністративного права являє собою юридичне вираження суспільної небезпеки і шкідливості. Вона означає, по-перше, що діяння , яке є шкідливим і суспільно небезпечним для охоронюваних адміністративно-деліктними нормами відносин, оголошується законодавцем забороненим; по-друге, діяння, яке офіційно, у відповідному нормативно-правовому акті оголошене законодавцем забороненим, є шкідливим і суспільно небезпечним [8, c. 195].

Таким чином можна сформулювати два основних підходи до визначення змісту протиправності адміністративного правопорушення:

- протиправність означає, що діяння полягає у порушенні приписів правових норм, за що і встановлена юридична відповідальність;

- протиправність полягає у забороні вчинення певних діянь шляхом встановлення за них юридичної відповідальності.

Власне кажучи, перший підхід не викликає заперечень і він чітко кореспондує з простим імперативним регулюванням. Його, власне кажучи, було б правильніше позначити як “бланкетне регулювання”, оскільки у законі визначається тільки санкція за порушення норм, які містяться в інших нормативно-правових актах.

Що стосується другого підходу то, з ним виникають певні проблеми. По-перше, якщо поглянути на ту ж саму статтю 175 КпАП, виникає питання: чи потрібно розуміти її так, що цією статтею заборонено порушувати правила пожежної безпеки? Цілком зрозуміло, що правила для того і встановлюються, щоб їх дотримувались і додаткової заборони їх порушувати непотрібно. Більш того у самих правилах пожежної безпеки досить багато заборон і тоді згадану статтю слід розуміти як заборону порушувати заборону. Здається, що такий підхід є нелогічним.

По-друге, якщо поглянути на розглянуту нами вище статтю 173-1, то чи можна розглядати її як заборону поширювати неправдиві чутки, адже прямої заборони в цій статті не міститься. Крім того, в жодному нормативному акті не міститься обов’язку громадян не поширювати неправдиві чутки. Якщо ж згадати, що відносно громадян має діяти режим правового регулювання відповідно до якого їм дозволено все, крім того, що прямо заборонено законом, то неприпустимим є будь-яке виведення заборон логічним шляхом із норм, які прямо таких заборон не містять. Крім того, у ч.1 статті 19 Конституції України зазначено, що правовий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Із цього випливає, що і будь-яка заборона також має бути передбачена законодавством.

Отже, не можна вважати протиправним поширення неправдивих чуток, адже це діяння не порушує жодних заборон і не є невиконанням закріпленого правовою нормою обов’язку. Водночас воно, безумовно, є суспільно-шкідливим і тому потребує адекватних заходів реагування з боку держави. Крім того, можна звернути увагу на те, що переважній більшості подібних адміністративних правопорушень властиво те, що вони хоча безпосередньо і не порушують певних норм права, проте посягають на суб’єктивні права інших осіб. Тобто таким правопорушенням стає властивою, так би мовити, опосередкована протиправність.

В набагато більших обсягах деліктне регулювання використовується в кримінальному праві. Той факт, що більшість злочинів мають матеріальні склади і пов’язані із заподіянням реальної шкоди, робить деліктне регулювання домінуючим у кримінальному праві. Встановлення суспільно-небезпечних наслідків обов’язковою ознакою об’єктивної сторони багатьох злочинів фактично переводить правове регулювання із площини простого імперативного регулювання в площину деліктного регулювання.

Так, наприклад, у Кримінальному Кодексі України стаття 270 передбачає відповідальність за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки. Зокрема частиною першою цієї статті встановлено, що порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, якщо воно спричинило виникнення пожежі, якою заподіяно шкоду здоров'ю людей або майнову шкоду у великому розмірі, - карається штрафом від п'ятдесяти до ста двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до трьох років.

В даному випадку теж, як і у статті 175 КпАП є посилання на порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, але ключовим моментом тут є виникнення пожежі, якою заподіяно шкоду здоров'ю людей або майнову шкоду у великому розмірі. Фактично, не саме порушення вимог пожежної безпеки тягне за собою кримінальну відповідальність, а виникнення пожежі, якою заподіяно шкоду здоров'ю людей або майнову шкоду у великому розмірі. Порушення вимог пожежної безпеки є тільки причиною пожежі. Іншими словами, із введенням додаткового елементу в об’єктивну сторону правопорушення (в нашому випадку суспільно-небезпечних наслідків) санкція норми перетворюється на диспозицію іншої норми. (На цю обставину, до речі, свого часу звертав увагу відомий російський юрист В.Ф. Тарановський [122, c. 593].) Таким чином, просте імперативне регулювання відносин у сфері забезпечення пожежної безпеки здійснюване за допомогою правил пожежної безпеки та статті 175 КпАП доповнилось відповідним деліктним регулюванням цих відносин.

В цілому можна констатувати, що деліктне регулювання полягає у встановленні юридичної відповідальності за діяння, яки за своїм характером не є прямими порушеннями встановлених законом обов’язків або заборон і яким властива опосередкована протиправність.

Слід відзначити, що метод деліктного регулювання широко використовується і за межами згаданих вище кодексів. Яскравим прикладом використання цього методу може бути Закон України “Про захист від недобросовісної конкуренції”. У статтях 4-19 цього закону визначається які діяння є недобросовісною конкуренцією, а у статтях 21 і 22 встановлюється юридична відповідальність за такі діяння.

Все сказане підтверджує, що поділ норм та правовідносин на регулятивні та охоронні є не зовсім коректним. Можна впевнено стверджувати, що в Особливій частині розділу ІІ КпАП, а також в переважній більшості законів, якими встановлюється адміністративна відповідальність юридичних осіб, домінують не окремі “охоронні” норми, а лише виділені санкції звичайних регулятивних норм. З огляду на це є неможливим виділення в окрему галузь права не самих норм, а тільки їх санкцій. Деліктне ж регулювання тільки доповнює традиційне імперативне.

Все вищесказане, на нашу думку, обґрунтовано спростовує точки зору подібні висловленій В.Гіжевським та Е.Демським, які вважають, що вже сьогодні можна поставити питання про формування адміністративно-деліктного права за зразком кримінального права України. На їх думку, адміністративно-деліктне право теж регулює певні суспільні відносини як і кримінальне право, має свій предмет і метод регулювання, які суттєво відрізняються від предмету адміністративного права [123, c. 83]. Щоправда зазначені автори не наводять відповідних суттєвих відмінностей.

На перший погляд, питання визначення структури системи права в цілому та структури окремих галузей права має виключно теоретичне значення, але за умов обґрунтованого розв’язання цих питань можна отримати й практичну користь. Зокрема, описання структури системи адміністративного права може дати ключ до визначення виду та меж систематизації відповідного законодавства. Так, можна припустити, що систематизація відповідного законодавства має відбуватися за двома напрямками: або за інститутами адміністративного права або за його підгалузями.