3.2. Концептуальні засади систематизації сучасного законодавства про адміністративну відповідальність

Очевидно, що серед усіх існуючих видів систематизації законодавства, для потреб адміністративної відповідальності найбільшою мірою підходить саме кодифікація.

Традиційні погляди на зміст кодифікації полягають в тому, що вона є формою докорінної переробки діючих нормативних актів у певній сфері відносин, способом якісного впорядкування законодавства, забезпечення його узгодженості і компактності, а також розчистки нормативного масиву, звільнення його від застарілих, таких що не виправдали себе норм.

Кодифікація – це форма правотворчості. Будучи узагальненням діючого регулювання, вона в той же час спрямована на встановлення нових норм, що відображають назрілі потреби суспільної практики і долають прогалини правового регулювання, на заміну невдалих, застарілих правових приписів новими. Кодифікація – це форма удосконалення законодавства за змістом, і її результатом є новий зведений законодавчий акт стабільного змісту, який замінює раніше діючи нормативні акти з даного питання. Поєднання у кодифікації впорядкування і оновлення законодавства дозволяє розглядати її як найбільш досконалу, вищу форму правотворчості [260, c. 359–360].

Все вище сказане повною мірою відноситься і до сфери адміністративної відповідальності. На сьогодні можна констатувати існування значною мірою дезінтегрованого масиву законодавства про адміністративну відповідальність, який складається з двох основних видів нормативно-правових актів, які відповідають двом основним типам адміністративної відповідальності:

– перший – це чинний КпАП та деякі інші акти законодавства, що встановлюють адміністративну відповідальність на його засадах (Закони України „Про боротьбу з корупцією”, „Про державне регулювання ринку цінних паперів” тощо);

– другий – це акти окремих галузей законодавства, зокрема, податкового митного, валютного та інших, що встановлюють адміністративну відповідальність на інших, ніж передбачено в КпАП, засадах.

Звідси випливає, що подолання принципових прогалин і нормативних колізій, що фактично склалися в правовому регулюванні адміністративної відповідальності, об’єктивно неможливе без проведення суцільної систематизації різнорідних актів адміністративно-юрисдикційного законодавства. При цьому, з огляду на велику кількість колізій, неузгодженостей та прогалин у правовому регулюванні, систематизацію законодавства про адміністративну відповідальність слід проводити у формі кодифікації. Але, перш за все має бути створена концепція відповідного кодифікованого акту, на підставі якої можна проводити відповідну систематизаційну роботу.

Для створення відповідної концепції необхідно вирішити низку завдань, серед яких основними можна вважати такі:

– визначення сфери правового регулювання, яка має бути охоплена відповідним кодифікаційним актом;

– визначення меж кодифікації;

– визначення структури кодифікованого акту;

Найбільш складними в цьому переліку є перші два завдання. В попередніх розділах було виділено фактично два взаємопов’язаних правових явища які можуть бути покладені в основу кодифікації. Це нормативна конструкція адміністративної відповідальності та інститут адміністративної відповідальності.

Вибір як основи кодифікації нормативної конструкції або інституту адміністративної відповідальності має свої переваги і недоліки. Створення кодифікованого акту на основі норм, які утворюють нормативну конструкцію, є набагато простішим, робить кодифікований акт досить стабільним, оскільки саме нормативна конструкція зазнає найменше змін, але при цьому його застосування неможливо без додаткових нормативних актів, які визначають конкретні підстави адміністративної відповідальності – склади конкретних правопорушень. Для правозастосування в такому випадку необхідно звертатись як мінімум до двох нормативно-правових актів: в якому визначено нормативну конструкцію адміністративної відповідальності і в якому визначено склади конкретних адміністративних правопорушень.

З іншого боку, кодифікація, в основу якої покладено весь інститут адміністративної відповідальності в цілому, дасть можливість створити єдиний нормативно-правовий акт, що містить в собі і нормативну конструкцію адміністративної відповідальності і всі можливі склади адміністративних правопорушень.

Якщо уважно подивитись на описаний вище досвід кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність, то неважко помітити, що у радянські часи законодавець пішов еволюційним шляхом від Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення, до відповідних кодексів. При цьому в Основи представляли собою не що інше, ніж нормативну конструкцію адміністративної відповідальності зі всіма її атрибутами. А Кодекси про адміністративні правопорушення містили в собі норми, що утворювали повноцінний інститут адміністративної відповідальності.

Теоретично є можливим повторити шлях систематизації, пройдений за радянських часів, але практично це зробити неможливо, оскільки довелося б проводити, так би мовити, “декодифікацію” чинного КпАП, що в принципі є неможливим. Проте наявність такого нормативно-правового акту, яким є КпАП, певним чином обмежує законодавця у виборі варіантів систематизації.

Але і в цьому випадку є два можливих шляхи або способи систематизації. Перший з них можна умовно назвати „суцільна кодифікація”, яка полягає в тому, що за основу майбутнього кодифіковано акту береться чинний КпАП. При цьому в нього додаються норми, які передбачають адміністративну відповідальність і фізичних і юридичних осіб, але знаходяться за межами чинного КпАП. При цьому доопрацьовується загальна частина КпАП з урахуванням особливостей відповідальності юридичних осіб.

В той же час обрання такого варіанту викликає цілу низку проблем. По-перше, чи необхідно збирати до кодексу всі склади відповідних правопорушень і чи можливо це зробити? По-друге, чи мають увійти до кодексу норми, які регламентують процедури притягнення до відповідальності юридичних осіб і чи можливо це зробити? Ці питання мають більше практичне ніж теоретичне значення, до того ж вони мають вирішуватись в комплексі.

Якщо до одного акту включаються всі склади правопорушень, а процесуальні конструкції залишаються за його межами, то фактично здійснюється систематизація складів правопорушень, що важко пояснити з точки зору доцільності. Яка користь від того, що в одному документі будуть зібрані всі можливі склади адміністративних правопорушень ? Тим більш, що і суб’єктів правопорушень, і органів адміністративної юрисдикції досить велика кількість і для притягнення до адміністративної відповідальності навряд чи вдасться обійтися лише одним нормативно-правовим актом.

Якщо ж ми поставимо за мету узагальнити і процесуальні конструкції і підстави адміністративної відповідальності, ми неминуче зіштовхнемося з цілою низкою проблем.

Першу з цих проблем можна сформулювати як проблему виділення із окремих законів норм, що описують ознаки складу правопорушення і, в першу чергу, юридичних осіб.

Як і для адміністративного правопорушення, об’єктивні ознаки, що характеризують зовнішній бік правопорушення юридичної особи, у сукупності складають його об’єктивну сторону. До ознак об’єктивної сторони традиційно відносять само діяння і наслідки його вчинення, причинний зв’язок між ними, час, місце, спосіб і засоби вчинення адміністративного правопорушення. Проте для правопорушень юридичних осіб нехарактерні вказівки на час, місце, спосіб і засоби їх вчинення. Найчастіше описується тільки саме протиправне діяння і досить нечасто його суспільно шкідливі наслідки.

Діяння, як основна ознака об’єктивної сторони правопорушення юридичної особи також як і для фізичних осіб, може проявлятись у діях або бездіяльності. Дія - це активна протиправна поведінка, що спричинила або загрожує спричинити шкоду суспільним відносинам, які охороняються за допомогою норм інституту адміністративної відповідальності. Бездіяльність, у свою чергу, це протиправне, усвідомлюване утримання від вчинення дій, які особа була зобов’язана чи могла вчинити, внаслідок чого було завдано або виникла загроза завдання шкоди суспільним відносинам, які охороняються за допомогою норм інституту адміністративної відповідальності.

Складність і багатоаспектність видів діяльності яка здійснюється багатьма суб’єктами господарювання і є предметом державного регулювання, обумовлює певні особливості формулювання окремих елементів складів правопорушень таких суб’єктів і, в першу чергу, юридичних осіб. Але, слід зазначити, що розгляд справ про правопорушення в адміністративному порядку висуває певні вимоги юридико-технічного характеру для формулювання саме об’єктивної сторони. Однією із таких вимог слід вважати відсутність суб’єктивних оціночних характеристик діяння або таких, що мають гіпотетичний характер. Це необхідно для того, щоб виключити привнесення у розгляд справи елементів спору про наявність або відсутність об’єктивної сторони, інакше було б необхідним застосовувати судову процедуру розгляду (правосуддя). Проілюструємо це на прикладі вітчизняного конкурентного законодавства.

Так, статтею 13 Закону України “Про захист економічної конкуренції” встановлено, що зловживанням монопольним (домінуючим) становищем на ринку, зокрема, визнається:

1) встановлення таких цін чи інших умов придбання або реалізації товару, які неможливо було б встановити за умов існування значної конкуренції на ринку;

2) застосування різних цін чи різних інших умов до рівнозначних угод з суб'єктами господарювання, продавцями чи покупцями без об'єктивно виправданих на те причин;

3) обумовлення укладання угод прийняттям суб'єктом господарювання додаткових зобов'язань, які за своєю природою або згідно з торговими та іншими чесними звичаями у підприємницькій діяльності не стосуються предмета договору;

4) обмеження виробництва, ринків або технічного розвитку, що завдало чи може завдати шкоди іншим суб'єктам господарювання, покупцям, продавцям;

5) часткова або повна відмова від придбання або реалізації товару за відсутності альтернативних джерел реалізації чи придбання;

6) суттєве обмеження конкурентоспроможності інших суб'єктів господарювання на ринку без об'єктивно виправданих на те причин;

7) створення перешкод доступу на ринок (виходу з ринку) чи усунення з ринку продавців, покупців, інших суб'єктів господарювання.

У п.1 наведеного переліку має місце вказівка на характеристики гіпотетичного характеру, які фактично не можуть бути перевіреними, а відтак не можуть вважатись достовірно доведеними. Такою характеристикою ціни є неможливість її встановлення за умов існування значної конкуренції на ринку. Наявність такої обставини можна або припускати або встановлювати її експериментальним шляхом. Очевидно, що експериментальний шлях в даному випадку є неможливим, а обвинувачення у вчиненні будь-якого правопорушення лише на підставі припущення про можливість його наявності є неприпустимим.

Прикладом оціночної категорії, що є елементом об’єктивної сторони є вказівка у п.2 на відсутність “об’єктивно виправданих на те причин”. Проблема полягає в тому, що оцінка об’єктивної виправданості причин представляє собою складне завдання, в тому числі, філософського плану. Аналогічна обставина має місце і у п.6.

У п.3 робиться посилання на торгові та інші чесні звичаї, тобто певні неформалізовані джерела, що знову ж таки ускладнює кваліфікацію протиправного діяння.

Крім того, досить часто в законодавстві дається загальне визначення правопорушення через характеристики його об’єктивної сторони з наведенням відкритого переліку таких правопорушень. Така ситуація має місце як раз у вищезгаданій статті 13 Закону України “Про захист економічної конкуренції”, оскільки у частині 1 цієї статті зазначено, що зловживанням монопольним (домінуючим) становищем на ринку є дії чи бездіяльність суб'єкта господарювання, який займає монопольне (домінуюче) становище на ринку, що призвели або можуть призвести до недопущення, усунення чи обмеження конкуренції, зокрема обмеження конкурентоспроможності інших суб'єктів господарювання, або ущемлення інтересів інших суб'єктів господарювання чи споживачів, які були б неможливими за умов існування значної конкуренції на ринку.

Такий спосіб формулювання складів правопорушень дає можливість Антимонопольному Комітету України досить вільно трактувати зміст об’єктивної сторони зловживання монопольним (домінуючим) становищем на ринку, оскільки загальні ознаки об’єктивної сторони пов’язані тільки з гіпотетичними наслідками.

Інший юридико-технічний аспект формулювання об’єктивної сторони правопорушень юридичних осіб стосується використання спеціальної термінології для позначення суттєвих елементів об’єктивної сторони правопорушення. Так, наприклад, відповідно до статті 8 Закону України “Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів господарювання, пов'язаної з виробництвом, експортом, імпортом дисків для лазерних систем зчитування”, за порушення вимог цього Закону до суб'єктів господарської діяльності застосовуються фінансові санкції у вигляді штрафів у разі:

– здійснення господарської діяльності по виробництву дисків для лазерних систем зчитування без ліцензії - 200 відсотків вартості виробленої продукції, але не менше 5000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

– виробництва дисків для лазерних систем зчитування без нанесення спеціальних ідентифікаційних кодів – 200 відсотків вартості виробленої продукції, але не менше 3000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

– виробництва дисків для лазерних систем зчитування без дозволу осіб, яким належить авторське право та/або суміжні права, – 200 відсотків вартості виробленої продукції, але не менше 3000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

– експорту, імпорту дисків для лазерних систем зчитування, обладнання та сировини, передбачених цим Законом, без наявності ліцензії – 200 відсотків вартості імпортованої чи експортованої продукції, але не менше 3000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

– невиконання вимог цього Закону щодо технологічного забезпечення виробником наявності на дисках для лазерних систем зчитування спеціальних ідентифікаційних кодів ліцензованим обладнанням – 5000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Якщо розглядати наведені склади правопорушень поза контекстом відповідного закону, то для їх практичного використання необхідно з’ясувати декілька питань. По-перше, слід з’ясувати що мається на увазі під “дисками для лазерних систем зчитування”. Що представляють собою таки диски більшість технічно грамотного населення уявляє достатньо чітко. Але це тільки на рівні уявлення про диск як фізичний об’єкт. Проте у статті 1 згаданого закону зазначено, що диск для лазерних систем зчитування - будь-який оптичний диск для лазерних систем зчитування із записом або з можливістю запису на ньому інформації, що відображає об'єкти авторського права чи суміжних прав, або без запису такої інформації.

У свою чергу, виробництво дисків – діяльність, пов'язана із застосуванням технологічного процесу по переробці сировини в оптичні носії інформації у формі диску для лазерних систем зчитування, матриць, під час якого одночасно з виготовленням диску здійснюється запис на нього інформації, яка є об'єктом авторського права та/або суміжних прав, або без запису, а також реалізацією дисків або матриць власного виробництва;

Такий спосіб викладення об’єктивної сторони правопорушення вимагає для здійснення правильної його кваліфікації звертатись не тільки до статті де власне і викладено його ознаки, але й до інших статей закону, де закріплені визначення термінів. В межах застосування одного закону це досить просто, але якщо здійснювати кодифікацію всіх адміністративних правопорушень, то ситуація ускладнюється: для правильного застосування відповідних адміністративних стягнень або інших санкцій слід додатково звертатись і до закону, де міститься визначення термінів.

Іноді законодавець не вказує на зміст конкретних ознак правопорушення використовуючи для його описання бланкетні норми. Так, відповідно до статті 82 Закону України „Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”, на підприємства, установи і організації, які здійснюють діяльність у сфері використання ядерної енергії, у разі порушення норм, правил і стандартів з безпеки або умов дозволів на ведення робіт, якщо ці порушення завдали або могли завдати шкоди здоров'ю людей чи навколишньому природному середовищу, органами державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки може бути накладено штрафи. В даному випадку об’єктивна сторона правопорушення описана за допомогою бланкетної норми і для кваліфікації правопорушення необхідно використовувати правила і стандарти з безпеки або умови дозволів на ведення робіт у відповідній сфері.

Аналогічним чином об’єктивна сторона правопорушень за які можуть бути застосовані заходи впливу Національним банком України визначені в Законі України “Про банки і банківську діяльність”. Так, у статті 73 цього закону зазначено, що у разі порушення банками або іншими особами, які можуть бути об'єктом перевірки Національного банку України відповідно до цього Закону, банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України або здійснення ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, Національний банк України адекватно вчиненому порушенню має право застосувати заходи впливу. В даному випадку для кваліфікації вчиненого правопорушення слід звертатись до відповідних актів банківського законодавства та нормативно-правових актів Національного банку України.

Іноді при формулюванні об’єктивної сторони правопорушення відсилка робиться не на інший нормативно-правовий акт, а на інші статті цього ж акту. Так, статтею 23 Закону України “Про захист прав споживачів” встановлено, що у разі порушення законодавства про захист прав споживачів суб'єкти господарської діяльності сфери торгівлі, громадського

харчування і послуг несуть відповідальність, поряд з іншим, за відмову споживачу в реалізації його прав, установлених пунктом 1 статті 14 і пунктом 3 статті 15 цього Закону, – у десятикратному розмірі вартості товару, виконаної роботи (наданої послуги) виходячи з цін, що діяли на час придбання товару, замовлення роботи (надання послуги), але не менше двох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Відповідно до п. е) частини 2 статті 46 Закону України “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”, за порушення вимог щодо додержання тиші та обмежень певних видів діяльності, що супроводжуються шумом, встановлених частинами другою, третьою та четвертою статті 24 цього Закону, підприємство, установа, організація, громадянин - суб'єкт господарської діяльності сплачує штраф у розмірі від п'ятдесяти до чотирьохсот п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Така ситуація також ускладнює кодифікацію законодавства про адміністративну відповідальність.

Вказівка на наслідки, як обов’язковий елемент об’єктивної сторони правопорушення юридичної особи, зустрічається в законодавстві нечасто. Так, наприклад, вже згадуваною статтею 82 Закону України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” встановлено, що на підприємства, установи і організації, які здійснюють діяльність у сфері використання ядерної енергії, у разі порушення норм, правил і стандартів з безпеки або умов дозволів на ведення робіт, якщо ці порушення завдали або могли завдати шкоди здоров’ю людей чи навколишньому природному середовищу, органами державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки може бути накладено штрафи.

В даному випадку наслідки також мають гіпотетичний характер, як і у вищенаведеному прикладі зі статтею 13 Закону України “Про захист економічної конкуренції”, але саме діяння тут полягає в порушенні норм, правил і стандартів, тобто воно само по собі вже є протиправним, а відтак вже може бути підставою відповідальності.

В окремих випадках в законі, що встановлює відповідальність за певні правопорушення вказано тільки ознаки діяння, а в підзаконних нормативно-правових актах присвячених регулюванню процедур застосування різноманітних санкцій в адміністративному порядку, визначаються суспільно шкідливі наслідки такого діяння. Так, статтею 37 Закону України “Про зовнішньоекономічну діяльність” встановлено, що спеціальні санкції можуть бути застосовані до суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності або іноземних суб’єктів господарської діяльності за порушення цього або пов’язаних з ним законів України. У свою чергу, Положенням про порядок застосування до суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності та іноземних суб’єктів господарської діяльності спеціальних санкцій, передбачених статтею 37 Закону України “Про зовнішньоекономічну діяльність”, затвердженим наказом Міністерства економіки України від 17 квітня 2000 року №52, встановлено, що санкції у вигляді тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності можуть застосовуватись Міністерством економіки України до суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності в разі проведення ними таких дій у сфері зовнішньоекономічних відносин:

– які можуть зашкодити інтересам національної економічної безпеки;

– які призводять до порушень міжнародних зобов’язань України;

– якщо суб’єкт зовнішньоекономічної діяльності, до якого раніше була застосована санкція – індивідуальний режим ліцензування, протягом року після її застосування не вжив заходів щодо приведення у відповідність своєї діяльності до вимог чинного законодавства у сфері зовнішньоекономічної діяльності.

Що стосується таких факультативних ознак об’єктивної сторони адміністративних правопорушень фізичних осіб, як місце, час, спосіб вчинення правопорушення, то вони іноді мають місце і у правопорушеннях юридичних осіб. Так, наприклад, правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачена Законом України “Про виключну (морську) економічну зону України”, можуть бути вчинені тільки в межах цієї зони; частина правопорушень, відповідальність за вчинення яких передбачена Законом України “Про відповідальність підприємств, їх об’єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування” можуть бути вчинені тільки в населених пунктах тощо.

Про наявність такої ознаки, як спосіб вчинення правопорушення, можна казати, наприклад, коли об’єктивна сторона виражається через узагальнене поняття відповідного правопорушення і відкритий перелік подібних правопорушень. Так, можна вважати що наведений у статті 13 Закону України “Про захист економічної конкуренції” перелік діянь, які є зловживаннями монопольним (домінуючим) становищем, представляють собою способи такого зловживання.

В окремих випадках об’єктивна сторона правопорушення юридичних осіб може виражатись не в діях або в бездіяльності, а існувати у вигляді протиправного стану [264] або цивільно-правового делікту [66].

Таким чином, можна констатувати, що специфіка викладення норм, що передбачають адміністративну відповідальність юридичних осіб, обумовлює значні труднощі при виділенні їх із окремих законів для включення у відповідний кодекс.

Друга проблема, яка неминуче виникне в процесі суцільної кодифікації, це проблема кодифікації норм, що визначають порядок провадження у справах про правопорушення юридичних осіб з огляду на відсутність єдиної процесуальної конструкції та їх суттєву різноманітність.

Ще одним суттєвим зауваженням до суцільної кодифікації є те, що й досі немає обрунтованого пояснення необхідності концентрувати всі склади адміністративних правопорушень в одному кодексі. Такий хід був зрозумілий, коли здійснювалась кодифікація законодавства про адміністративні правопорушення у 80-х роках минулого сторіччя, адже відбулася якісна зміна у відповідному нормативному масиві – регулювання відносин адміністративної відповідальності піднялося із підзаконного на законодавчий рівень. Проте зараз такої потреби немає, тим більш, що у Конституції України закріплене положення про те, що діяння які є адміністративними правопорушеннями встановлюються виключно законами.

Обрання як орієнтира для кодифікації Кримінального Кодексу теж є недоречним, оскільки Кримінальний Кодекс, як було показано вище, є актом деліктного регулювання, тобто іншим способом визначити і закріпити злочинність діяння неможливо. Норми Кримінального Кодексу переважно є самостійними нормами, а норми чинного КпАП – переважно представляють собою лише санкції норм, що містяться в інших нормативно-правових актах.

Досить незвичною точкою зору є позиція, що є прямо протилежною суцільній кодифікації і яка була озвучена Д. Білаком. Так, він вважає, що санкції за адміністративні правопорушення мають встановлюватись в окремих нормативно-правових актах (наприклад штрафи за вирубку лісів або екологічні санкції), а правила та процедури мають встановлюватись виключно в Кодексі адміністративних процедур та Кодексі адміністративного судочинства [265, c. 64]. При цьому, пропозиції щодо виведення за межі кодифікованого нормативного акту процесуальних норм, що регламентують порядок притягнення до адміністративної відповідальності, то така позиція знаходить як своїх прихильників [266, c. 8–9] так і супротивників [267, с. 12; 268, с. 75].

Оскільки систематизація означає приведення певної множини елементів в систему, то ключовим її моментом буде встановлення системних зв’язків між цими елементами. У випадку суцільної кодифікації такі зв’язки створюються через надання сукупності норм єдиної форми у вигляді кодексу до якого ввійдуть всі відповідні норми. Але системні зв’язки можна організувати й іншим способом – через створення єдиних засад реалізації таких норм, тобто створення відповідних принципів, які й будуть відігравати роль зв’язків між всіма нормами, що регламентують адміністративну відповідальність, хоча й містяться вони в різних нормативних актах. Побудований на такому способі створення системних зв’язків спосіб систематизації можна умовно назвати „концептуальною кодифікацією”. Така кодифікація має на меті не об’єднання в одному нормативно-правовому акті абсолютно всіх норм, що стосуються адміністративної відповідальності, а створення єдиної, логічної і стабільної нормативної конструкції адміністративної відповідальності на основі системи відповідних принципів.

В цьому випадку за основу також може бути взятий чинний КпАП, але, при цьому мають бути суттєво доопрацьовані понятійний апарат адміністративної відповідальності; описані підстави адміністративної відповідальності з урахуванням того, що суб’єктами адміністративних правопорушень визнаються і фізичні і юридичні особи; визначено перелік і принципи застосування адміністративних стягнень та інших санкцій; обставини, що виключають адміністративну відповідальність; принципи взаємозв’язку з іншими нормативно-правовими актами тощо. В такому варіанті кодифікації обов’язково необхідно передбачити норми, які б розповсюджували дію норм-принципів відповідного кодифікованого акту на всі випадки притягнення до адміністративної відповідальності, в тому числі за правопорушення, склади яких передбачені в інших законах. Обов’язковими для застосування, зокрема, мають бути принципи адміністративної відповідальності та основні принципи провадження у справах про адміністративні правопорушення.

За рахунок того, що у концептуальному кодексі будуть міститись визначальні принципи адміністративної відповідальності, він зможе значною мірою усунути прогалини, що існують на даний момент в чинних законах, що встановлюють адміністративну відповідальність. З іншого боку це дасть можливість спростити розробку майбутніх законів з відповідних питань.

Що ж стосується тієї частини КпАП, де розташовані конкретні склади адміністративних правопорушень, то вона має залишитись в тому ж обсязі, але з урахуванням змін у системі адміністративних стягнень і формулюваннях об’єктивної сторони деяких складів. при цьому обов’язково мають бути сформульовані принципи поповнення цієї частини новими складами правопорушень.

Перевагами такого варіанту можна вважати те, що в результаті його реалізації отримується стабільний нормативно-правовий акт, зручний у використанні всіма суб’єктами адміністративно-деліктних відносин. При цьому назвою, яка абсолютно точно відповідає його змісту буде „Кодекс України про адміністративну відповідальність”. Акцент має робитись не адміністративному правопорушенні, а саме на адміністративній відповідальності, оскільки саме вона, з погляду логіки правотворчості, є явищем первинним відносно адміністративного правопорушення.

На нашу думку необхідно переходити від спроб створення кодексів „правопорушень”, до створення концептуальних кодексів. При чому кодекс тут буде виступати результатом систематизації законодавства лише частково, а більшою мірою він буде кодексом в розумінні органічного закону, що створює концептуальну основу одного із видів владної державної діяльності, однієї із поширених форм реалізації виконавчої влади – адміністративної відповідальності.

Перевагою концептуальної кодифікації можна вважати те, що в результаті її здійснення, з одного боку, не порушується системність норм, що містяться в актах законодавства, які регламентують різні сфери суспільних відносин і водночас містять норми про адміністративну відповідальність у цих сферах, а з іншого – створюється нова система норм, норм інституту адміністративної відповідальності. При цьому існування однієї системи жодним чином не заважає існуванню іншої.

Як зазначає В.П. Нагребельний: ” Закріплена Конституцією України переорієнтація ролі держави стосовно пріоритетності людини і громадянина вимагає створення правової бази, звільненої від застарілих і колізійних норм, дублювань, не переобтяженої нормативно-правовими актами локальної дії, а головне такої, що містить достатню кількість призначених регулювати сучасні суспільні відносини актів, перш за все законів, які перебувають у певному системному взаємозв’язку, є ефективними і зрозумілими, зручними у користуванні не лише для фахівця, а й для пересічного громадянина” [269, c. 5].

На сьогодні існує декілька концепцій кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність, але всі вони переважно базуються на ідеї суцільної кодифікації, причому головною метою такої кодифікації є об’єднання в одному нормативно-правовому акті всіх складів адміністративних правопорушень [270 – 273]. Посилює тенденції до обрання саме такого способу кодифікації й досвід інших пострадянських країн, жодна з яких не відступила від цієї моделі в процесі прийняття нових відповідних кодексів.

У квітні 2004 року до Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України був поданий і зареєстрований за №5558 Проект Кодексу України про адміністративні проступки покликаний замінити нині діючий КпАП.

Проект Кодексу України про адміністративні проступки (далі - Проект) на відміну від проектів багатьох інших законів був доступним для обговорення широким колом як науковців, так і громадськості, було проведено декілька круглих столів на яких свої думки з приводу проекту висловлювали відповідні фахівці, причому як теоретики так і практики, проект був навіть виданий окремим виданням [232]. І хоча під час обговорень, гострих дискусій висловлювалось дуже багато зауважень та пропозицій, нажаль, більша частина з них залишилась поза увагою розробників Проекту.

Нажаль, в тому вигляді, в якому зараз існує Проект, він не вирішує головного завдання, яке ставилося перед ним, а саме подолати принципові прогалини і нормативні колізії, що фактично склалися в правовому регулюванні адміністративної відповідальності. Зазначений Проект, який являє собою дещо поліпшений варіант чинного КпАП, сприяє цьому дуже незначною мірою. Справа в тому, що він принципово зорієнтований на врегулювання лише одного з існуючих типів адміністративної відповідальності і це можна вважати його вирішальною концептуальною вадою [274, c. 3; 275, с. 19–20].

Другою, на наш погляд, суттєвою концептуальною вадою Проекту є підхід до вибору предмету кодифікації. У назві Проекту - „Кодекс України про адміністративні проступки”, акцент зроблено на адміністративних проступках і складається враження, що ключовою метою кодифікації є об’єднання в одному акті всіх складів адміністративних проступків. Але ж це не так. Власне адміністративні проступки є тільки підставою виникнення такого явища, як адміністративна відповідальність, тому і Проект має бути спрямований на всебічне врегулювання комплексу відносин адміністративно-деліктного характеру.

Використана у Проекті традиційна побудова КпАП, що передбачає включення до нього всього переліку адміністративних правопорушень, „підриває” головні достоїнства будь-якого кодифікованого акта – повноту регламентації у ньому регульованих відносин, що забезпечує, з одного боку, пряму дію його норм, а з іншого – високу стабільність його змісту. Саме такі достоїнства властиві, наприклад, Кримінальному Кодексу України, принципи побудови якого використані при підготовці як чинного КпАП, так і Проекту.

Але ж пряма дія норм КК забезпечується тим, що в його Особливій частині дуже мало статей, де використані бланкетні норми, до того ж найбільш важливим для кваліфікації злочинів є описання не стільки самого злочинного діяння, скільки його суспільно небезпечних наслідків, оскільки переважна більшість складів злочинів є матеріальними.

Принципово інша картина має місце у випадку кодифікації за моделлю Проекту. Тут, на відміну від КК, переважна більшість складів адміністративних проступків є формальними, а сама об’єктивна сторона більшості проступків полягає у порушенні різноманітних правил, порядків, інструкцій, взагалі законодавства. Тобто норми, в яких описуються склади таких правопорушень, є бланкетними і для їх правильного застосування необхідно скористатися додатковими нормативними джерелами, іноді - відразу кількома.

Окрім того, звертає на себе увагу те, що переважна більшість норм Особливої частини Проекту є за суттю нічим іншим, як санкціями інших норм і до того ж норм різної галузевої належності. За такого підходу до кодифікації, фактично відбувається „розчленування „ відповідної норми, коли її гіпотеза і диспозиція містяться в одному нормативно-правовому акті, а санкція в іншому. Тобто така кодифікація призводить не до посилення єдності та поліпшення якості нормативного масиву, що має бути її провідним завданням, а навпаки – до „розпорошення” змісту окремих норм по різних актах законодавства, а у ряді випадків – і по різних галузях права [274, c. 4].

Неможливо обминути увагою і той факт, що перелік адміністративних проступків дуже часто змінюється (в основному в напрямі розширення), а це є результатом великої рухомості суспільних відносин, які потрапляють у сферу публічного управління. Тому правильним було б відмовитись від традиції включати в єдиний кодифікований акт весь масив складів адміністративних проступків, оскільки в цьому немає об’єктивної потреби, і це не виправдовується з точки зору дотримання вимог систематизації і нормопроектування.

Така практика прийнята, зокрема, у ФРН. Правовою основою матеріальної частини адміністративно-деліктного законодавства ФРН є рамочний Федеральний закон “Про адміністративні правопорушення” (Ordnungswidrigkeitengesetz). Переважна ж більшість норм, що регламентують відповідальність за адміністративні правопорушення міститься в галузевих законах та нормативних постановах що відносяться до джерел адміністративного законодавства ФРН [276, c. 46].

Так, загальна частина адміністративно-деліктного законодавства ФРН базується на нормах (розділ І “Загальні приписи” (§§ 1–34) рамочного закону), що регламентують правила та умови накладення адміністративних покарань, зокрема поняття адміністративного правопорушення та ознаки його складу, формально-правові критерії покарання тощо. Особливістю процесуальної частини адміністративно-деліктного законодавства є регулювання процесуальних аспектів досудового і судового провадження не тільки нормами рамочного федерального закону “Про адміністративні правопорушення” (розділ 3 “Процесуальні приписи” (§§ 35–110)). Зокрема § 46 цього закону передбачається використання також Кримінально-процесуального Кодексу ФРН (Strafprozessordnung), закону “Про суд у справах неповнолітніх” (Jugengerichtsgesetz) та федерального конституційного закону “Про судочинство” (Gerichtverfassungsgesetz). Особлива частина адміністративно-деліктного законодавства ФРН також формується не тільки із норм рамочного закону (розділ 2 “Окремі адміністративні правопорушення” (§§ 111–131), але й із норм інших законів, що встановлюють покарання [276, c. 60–61].

Фактично логіка розвитку адміністративного законодавства України побудована на закономірностях розвитку адміністративного права і розуміння його місця в системі права, підштовхує до думки про правильність напрямку концептуальної кодифікації. Значна кількість законів, що складають основу адміністративного законодавства є саме концептуальними законами. Таким можна вважати Закони України “Про державну службу”, “Про ліцензування окремих видів господарської діяльності”, “Про місцеві державні адміністрації” тощо. В цілому ж можна зробити висновок про те, що суцільна кодифікація в адміністративному праві недоцільна та й неможлива, з огляду на величезну різноманітність суспільних відносин, що утворюють його предмет.