<<
>>

3.1. Фактори, які впливають на ефективність контролю як функції державного управління

Контроль як функцію державного управління необхідно оцінювати не за витраченими зусиллями й коштами, а, передусім, за рівнем ефективності контрольної діяльності. Складність, суперечливість і динамізм сучасного розвитку державності потребують прискорення реформування всієї державно-управлінської системи, удосконалення контролю за формуванням доходної частини бюджетів і використанням державних коштів, які призначені для забезпечення розв¢язання найважливіших державних проблем.

Саме тому визначення факторів ефективності податкового контролю як управлінської функції має вирішальне значення. Ефективним реформований контроль у податковій сфері буде лише в тому разі, якщо контрольна діяльність, тобто реалізація функцій системи суб’єктів контролю, приведе до розв’язання завдань, які стоять перед нею і бажаного суспільно корисного результату.

Управлінська діяльність, як і кожен конкретний вид діяльності, за своєю суттю і результатами має бути ефективною – в цьому полягає її суть і призначення. Вважаємо, що найбільш вдале тлумачення категорії “ефективність” дав В.В. Цвєтков, відповідно з яким у вузькому значенні ефективність – це результат, наслідок якихось причин, сил, діянь, у широкому – це відносини, що складаються в суспільстві з приводу економії часу в усіх формах їх прояву в процесі функціонування робочої сили, економії, визначеною метою, основними економічними законами формації, а ефективність управління визначена ним як ефект (результат), що зіставлений з витратами на його досягнення [[136]]. Доведене нами твердження, що податковий контроль є функцією державного управління, дає підстави застосувати загальну модель визначення ефективності управління до названого контролю. Таким чином, сформулюємо поняття ефективності податкового контролю як результату контрольної діяльності уповноважених суб’єктів, що зіставлений з різними витратами (грошовими, правовим, технічними, людськими та іншими) на його досягнення.

Рівень ефективності контрольної діяльності зумовлений складною взаємодією багатьох чинників – організаційного, технічного, політичного, соціально-психологічного та морально-ідеологічного характеру. Саме тому виникає об’єктивна необхідність визначити основні фактори, які впливають на ефективність контролю у сфері оподаткування як функції державного управління.

Це насамперед правовий фактор, сутність якого полягає в наявності відповідної якісної правової бази. Саме право встановлює стиль поведінки людей, забезпечує соціально-політичну, психологічну й організаційну направленість управлінського діяння, закріплює нормативно оформлену директивну основу управління, визначає права і обов’язки (компетенцію) державних органів, їхніх структурних підрозділів та службових осіб, встановлює правильне співвідношення між обсягом повноважень і відповідальністю апарату управління, закріплює найраціональніший процес управлінської діяльності, підтримує належну організованість і дисципліну учасників управлінського процесу. Ось чому без знання правового фактора неможливо визначити і здійснити на практиці систему заходів з підвищення ефективності як державного управління в цілому, так і контролю як його функції.

У процесі застосування правових норм суб’єктами-платниками і органами податкового контролю реалізується регулююча дія права, що сприяє розвитку іниціативи, творчого ставлення до виконання службових обов’язків. Виключно висока якість правової регламентації податкового контролю надає йому ознак законності, систематичності, стабільності й ефективності.

На підставі дослідження національної системи податкового контролю вважаємо, що діючій законодавчій базі контролю у сфері оподаткування, на жаль, притаманні негативні риси: відсутність системності, повноти і конкретності визначення правового статусу і компетенції суб’єктів контролю, методів податкового контролю, наявність потиріч і дублювання, - у зв’язку з чим вплив правового фактора на ефективність контролю у названій сфері в сучасних умовах у позитивному розумінні є обмеженим.

Наступним фактором впливу на ефективність податкового контролю, який перебуває з правовим фактором у тісній взаємодії, є морально-етичний фактор. Цей фактор включає цілий ряд елементів, а саме: професійну й правову культуру, моральність, етику. На жаль, правова культура й пов’язана з нею правосвідомість у сучасному суспільстві атакуються правовим нігілізмом, який знижує ефективність впливу правового та морально-етичного факторів на організацію і функціонування системи податкового контролю. Кожний вид діяльності, кожна професія має власну мораль, що свідчить про зв’язок професіоналізму, професійної культури з моральністю. Професіоналізм, культура контрольної діяльності – це організованість, дисциплінованість, засвоєння наукових досягнень, оволодіння мистецтвом управління як окремою особою, так і колективом співробітників, які здійснюють контрольну дільність. Згідно з моральністю як нормою особистої чесності, публічна посада не повинна використовуватися для досягнення власних корисливих цілей. Особливості контрольної діяльності формують певні соціально-психологічні якості та здібності контролюючого суб’єкта, який у сфері оподаткування завжди є представником державної влади. Особливе місце в системі професійної етики посідає етика державного службовця, оскільки вона значною мірою характеризує відносини держави і громадянина. Кризовий стан українського суспільства, уповільнений економічний розвиток, систематичні порушення фінансової дисципліни з боку платників податків потребують належної професійної етики державних службовців, виховання їх особистих моральних і психологічних якостей.

Сутністю економічного фактора впливу на ефективність контролю за дотриманням законодавства в податковій сфері є: по-перше, визначення податку як економічної категорії, по-друге, наявність сучасних економічних умов розвитку та забезпечення функціонування держави. В економічному ракурсі податки наповнюють державний і місцеві бюджети України, виступають регулятором виробництва і споживання, активно стимулюють або дестимулюють розвиток виробництва, залучення інвестицій, зростання ВВП.

Таким чином, виконанання дохідної частини Державного бюджету України є умовою забезпечення життєдіяльності держави, соціальної стабільності населення.

Важливим фактором, який впливає на ефективність контролю у податковій сфері як функції державного управління є політичний фактор. У національних сучасних умовах з приводу фіскальної політики, а, особливо, напрямів її реформування часто конфліктують законодавча та виконавча гілки державної влади, про що, наприклад, свідчать звернення Президента України до Конституційного Суду України з приводу компетенції Рахункової палати України (1999, 2001 р.р.) з метою ліквідації права контролювати палатою виконання дохідної частини Державного бюджету (що на користь виконавчої влади), а народних депутатів – з метою їх розширення (що на користь законодавчої влади). Дохідна частина державного бюджету виступає в свідомості представників державної влади предметом розподілу політичної влади та відстоювання власних політичних позицій, а не фундаментом загальної політичної й економічної стабільності в державі, у зв’язку з чим державна політика контролю у сфері оподаткування є непослідовною.

Резюмуючи викладене, доходимо висновку, що до основоположних факторів впливу на ефективність контролю за дотриманням законодавства у сфері оподаткування як управлінської функції належать такі:

1) правовий;

2) морально-етичний;

3) економічний;

4) політичний.

У контексті проблематики, що досліджується, вважаємо необхідним більш детально проаналізувати такі елементи правового фактора, що впливає на ефективність контролю, як державний примус і юридична відповідальність. У з’язку з чим, стверджуємо, що становлення і розвиток нової Української державності вимагає переосмислення суті й соціального призначення багатьох правових явищ, інститутів і категорій з позиції пріоритету права над державою, природніх прав людини і громадянина над іншими цінностями в суспільстві.

Одними з найбільш важливих гарантій дотримання правової державності є інститут державного примусу та інститут юридичної відповідальності.

За їх допомогою вирішуються завдання забезпечення соціальної стабільності, охорони суспільства від злочинних посягань і інших правопорушень, захисту прав і свобод громадян, розвитку і забезпечення незалежності і демократії.

Головним проявом податкового контролю з метою дотримання податкового законодавства є надання суб’єктам цього контролю права застосування заходів державного примусу.

Державний примус у сфері забезпечення дотримання податкового законодавства – це система встановлених законодавством України заходів попередження, припинення та відновлення, які застосовуються до суб’єктів виконання податкового зобов’язання з метою контролю, забезпечення режиму законності в податковій сфері, а у випадках вчинення податкових правопорушень застосування до них заходів юридичної відповідальності (кримінальної, адміністративної, дисциплінарної, фінансово-правової).

Заходи попередження застосовуються суб’єктами контролю у сфері оподаткування з метою запобігання податковим правопорушенням. До них належить: право державної податкової служби перевіряти на підконтрольних об’єктах грошові документи, бухгалтерські книги, звіти, плани, кошториси витрат та іншу документацію щодо фінансово-господарської діяльності, а також здійснювати перевірку касових операцій з готівкою та цінними паперами, матеріальних цінностей, їх обліку, зберігання і витрачання; право органів Державного казначейства України одержувати від установ банків відомості про стан поточних бюджетних рахунків підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, які використовують кошти державного бюджету та державних позабюджетних фондів; право органів державної податкової служби України обстежувати будь-які виробничі, складські, торговельні та інші приміщення підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та житло громадян, якщо воно використовується як юридична адреса суб’єкта підприємницької діяльності, а також для отримання доходів.

Визначальною ознакою заходу припинення є прямий юридично-владний вплив органів, які здійснюють податковий контроль, на суб’єктів оподаткування.

Ці заходи застосовуються, якщо необхідно в примусовому порядку припинити протиправні дії й не допустити настання їх негативних для суспільства і держави наслідків. Заходи припинення виконують також функцію процесуального забезпечення, тобто вони забезпечують притягнення у майбутньому правопорушника (за умови достатнього обсягу доказів) до одного з видів юридичної відповідальності. Прикладами цих заходів можуть слугувати: право органів вимагати від посадових осіб міністерств, інших центральних та місцевих органів державної виконавчої влади, підприємств, установ і організацій усунення виявлених порушень установленого порядку виконання державного бюджету; припиняти фінансування з державного бюджету підприємств, установ і організацій у разі виявлення фактів порушень установленого порядку виконання державного бюджету з повідомленням про це керівників відповідних міністерств і відомств; право органів вилучати (з залишенням копій) документи, що свідчать про приховування (заниження) об’єктів оподаткування, несплату податків, інших платежів; зупиняти операції на рахунках платників податків в установах банків, інших фінансово-кредитних установах, за винятком операцій щодо сплати податків та інших платежів.

Заходи відновлення застосовуються з метою відшкодування завданих податковим правопорушенням збитків, поновлення справедливого (попереднього) правового становища. Заходи запобігання і припинення, які застосовуються до суб’єктів сфери оподаткування, як правило, випереджують здійснення заходів юридичної відповідальності.

У вітчизняній науковій літературі інституту юридичної відповідальності присвячено немало робіт. Питання про поняття та сутність юридичної відповідальності розглядалися в працях О.С. Іоффе, О.Е. Лейста, Н.С. Малеіна, П.Є. Недбайло, І.С. Самощенка, М.Х. Фарукшина та інших авторів. Проте більшість з цих робіт були опубліковані понад десять і більше років назад. Але, в умовах формування громадянського суспільства і правової держави поняття юридичної відповідальності вимагає загальнотеоретичного переосмислення. У сучасному правознавстві відсутнє єдине визначення поняття юридичної відповідальності. У зв’язку з чим слова І. Канта про те, що юристи все ще у пошуку визначення поняття права, можна із впевненістю віднести й до проблеми тлумачення юридичної відповідальності. Юридичну відповідальність як правовий інститут необхідно розглядати комплексно з різних кутів зору: як різновид соціальної відповідальності, правову категорію, правовідносини, регулятор поведінки суб’єктів, ціннісне явище. Саме тому різноманітними можуть бути й визначення юридичної відповідальності.

У сучасному українському правознавстві розуміння юридичної відповідальності включає два аспекти: ретроспективний і перспективний. Ретроспективна відповідальність – це відповідальність за вже скоєне протиправне діяння і тому носить реальний характер. Перспективна ж відповідальність передбачає свідоме, відповідальне ставлення індивидів до власних вчинків, людей, роботи, тобто це основа поведінки суб’єктів, що виключає порушення правових приписів.

Більшість учених розглядає юридичну відповідальність як реакцію держави на правопорушення (як санкцію за скоєне протиправне діяння, як покарання порушника правових приписів, як примушення особи, яка порушила правову норму і т.і.). Проте ці визначення не охоплюють перспективної відповідальності.

Широкого розповсюдження набули й інші визначення, суть яких полягає в тому, що юридична відповідальність – це правовідносини, що виникають між державою і правопорушником, у відповідності з якими на останнього покладається обов’язок нести несприятливі наслідки свого діяння. Вважаємо, що дане визначення більш точне, позаяк охоплює і перспективну, і ретроспективну відповідальність (відповідно як загальне чи конкретне правовідношення). Проте, як у цьому, так і в інших випадках держава розглядається лише як правоуповноважений суб’єкт, який реалізує відповідальність.

Тобто, традиційно юридична відповідальність розцінюється лише як відповідальність громадян, посадових осіб і організацій перед державою. Про відповідальність же держави практично не йдеться.

Проте корінні зміни, що відбулися у нашій державі, у стосунках держави і особи (визнання державною владою приорітету права над державою, проголошення людини вищою цінністю, законодавче закріплення приорітетності міжнародно-правових принципів і норм і тощо) дозволяють розширити коло суб’єктів юридичної відповідальності. Вважаємо, що завдання становлення громадянського суспільства і розбудови правової держави вимагають встановлення взаємної відповідальності держави й особи, посилення відповідальності саме органів державної влади перед громадянами. Така принципово важлива тенденція закріплена в статті 56 Конституції України: “Кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень” [43].

Ідея відповідальності держави перед людиною і громадянином знаходить все більшого утвердження в законодавстві нашої держави. Видання незаконного нормативного акта, що порушує права, свободи й інтереси громадян і юридичних осіб – це правопорушення, яке призводить до зловживання правом видавати власні приписи, перевищення влади у сфері правотворчості. Юридична відповідальність у даному випадку виявляється у формі відміни незаконного акта або дисциплінарної відповідальності.

Резюмуючи вище викладене, необхідно зазначити, що в сучасному супільстві проблема юридичної відповідальності набуває іншої ролі, іншого соціального значення: інститут юридичної відповідальності необхідно розгядати з позиції природних прав людини, завдань формування громадянського суспільства і правової держави. Під час складного перехідного періоду від одного стану економіки, податкової системи і процесу, політики і права до іншого як ніколи зростає відповідальність саме державного апарату перед суспільством за становлення і розвиток нової української державності. В сучасних умовах відповідальність держави, її органів і посадових осіб набирає реального характеру і в податково-правовій сфері. Встановлення норм відповідальності держави перед громадянином свідчить про визнання державою приорітету прав людини і громадянина над іншими цінностями. А якщо громадяни нашої держави сплачують податки і обов’язкові платежі до державного бюджету, у переважній більшості мають відношення до фінансування з державного бюджету, то їм належить природне право і щодо отримання інформації про належне використання бюджетних коштів у держави, її органів і посадових осіб.

Таким чином, враховуючи всі названі аспекти, юридичну відповідальність необхідно визначити як правовідносини між державою й іншими суб’єктами права, що виникають на підставі їхніх взаємних обов’язків нести несприятливі наслідки за порушення правової норми. Отже, юридична відповідальність за порушення податкового законодавства України (у широкому значенні) – це правовідносини між державою й іншими суб’єктами права, що виникають на підставі їх взаємних обов’язків нести несприятливі наслідки за порушення норм податкового законодавства.

Контроль і відповідальність належать до важливих державно-правових інститутів, існування й розвиток яких спрямовані на забезпечення ефективного механізму державного управління. Інститут контролю та інститут юридичної відповідальності перебувають у тісному взаємозв’язку: контроль виступає важливим засобом забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні, в результаті порушення яких застосовується юридична відповідальність.

Основною метою реалізації результатів контролю у сфері державного управління не є застосування карних заходів, тобто юридичної відповідальності. Це - вимушений захід, який слід розцінювати як об’єктивну необхідіність, зумовлену наявністю правопорушення. Тому відповідальність як наслідок контролю є вимушеним заходом впливу і застосовується за умови, коли вичерпані всі інші заходи впливу [[137]].

Юридична відповідальність виступає визначальним елементом правового фактора і гарантом забезпечення ефективності контролю за дотриманням законодавства у сфері оподаткування, одже одним з її приципів є невідверненість покарання, яка означає, що жодне правовпорушення не повинне залишитися непокараним [[138]].

Питання щодо юридичної відповідальності за правопорушення у сфері оподаткування буде висвітлено у наступному параграфі. Тут же розглядалося воно піднято лише як один з елементів правового фактора, що впливає на ефективність контролю у сфері оподаткування.

<< | >>
Источник: ЯКОВЕНКО ОЛЕКСАНДР ОЛЕКСАНДРОВИЧ. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ РЕАЛІЗАЦІЇ КОНТРОЛЮ У СФЕРІ ОПОДАТКУВАННЯ ЯК ФУНКЦІЇ УПРАВЛІННЯ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ –2007. 2007

Еще по теме 3.1. Фактори, які впливають на ефективність контролю як функції державного управління:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -