1.3. Державно-службові відносини у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави

Діяльність щодо забезпечення внутрішньої безпеки, яка є однією із функцій будь-якої держави, актуалізує питання про місце державно-службових відносин серед інших суспільних відносин у цій сфері, їх правове регулювання, приведення статусу учасників цих відносин у відповідність до сучасних завдань, які стоять перед державою в цілому та державним управлінням, зокрема [468, с.17].

Вивчення особливостей державно-службових відносин у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави неможливе без з’ясування таких категорій як «суспільні відносини», «правовідносини», «служба», «державна служба», «державні службовці», «види державної служби» [482, с.51]. Розглянемо ці категорії більш детально. Так, під суспільними відносинами розуміють систему сталих зв’язків між суб’єктами суспільства, які регулюються як правовими, так і неправовими нормами (звичаями, нормами моралі). У свою чергу, правовідносини є різновидом суспільних відносини, які врегульовані лише нормами права. Щодо ознак правовідносин, то до них, як правило, відносять такі: становлять різновид суспільних відносин, оскільки складаються між людьми або колективами як суб’єктами права з приводу соціального блага або забезпечення якихось інтересів; є результатом свідомої діяльності (поведінки) людей; є вольовими відносинами, що, з одного боку, проявляється у втіленні в них волі держави, з іншого – у втіленні волі учасників правовідносин; виникають, припиняються або змінюються, як правило, на основі норм права у разі настання передбачених правовою нормою фактів; мають, як правило, двосторонній характер і є особливою формою взаємного зв’язку між конкретними суб’єктами через їх права, обов’язки, повноваження і відповідальність, які закріплені в правових нормах; охороняються державою, забезпечуються заходами державного впливу [511, с.347].

Служба є одним із видів суспільно корисної та цілеспрямованої діяльності людей у суспільстві та державі. У різні історичні етапи (періоди) розвитку людської цивілізації служба характеризувала особливості праці окремої категорії осіб, які займалися не фізичною, а розумовою працею. Слушним, на наш погляд, є твердження О. Ю. Оболенського: «На ранньому етапі розвитку цивілізації внаслідок розвитку виробничих сил відбувся поділ праці, що дало поштовх до виникнення певних соціальних груп, кожна з яких знайшла певну нішу. У результаті цієї соціальної стратифікації виокремилися люди, що займалися безпосередньо певною службою ще задовго до появи держави. Раніше за трьох великих поділів праці відбувся ще один – поділ людської діяльності на розумову (зокрема, служба) і фізичну (виробництво)» [443, с.40].

При розподілі праці у стародавніх державах сформувалась «управлінська еліта», яка була відокремлена від основної маси виробників і з часом перетворилася на окрему групу людей – «службовців». Як зазначають С. В. Ківалов та Л. Р. Біла, у Стародавньому Єгипті такими людьми були: фараони, візирі, «скарбничі бога», скарбничі, «охоронці печатки», міністри, радники тощо. У Стародавньому Римі – принцепси, сенатори, консули, претори, диктатори, проконсули, пропретори, префекти, квестори, легати, цензори, еділи, презеси, прокуратори, судді, асесори та ін. У Візантійській імперії – басілевси, епанагоги, дукі, полемархи, архонти, стратігі, філомброти, прітани та ін. [326, с.11-12].

Служба у сучасному її розумінні як спеціалізована сфера трудової діяльності виникла разом з державою і завжди була й є її невід’ємною складовою, що, в першу чергу, обумовлено об’єктивною необхідністю влади мати спеціальний апарат управління, який був би здатний виконувати державні завдання. На ранніх етапах розвитку людської цивілізації основним призначенням служби були: служіння правителю (монарху, царю тощо); захист держави; охорона та забезпечення безпеки і порядку в державі. Більшість із цих завдань служби є актуальними та затребуваними й досі.

Сучасна концепція розвитку цивілізації ґрунтується на визнанні свободи доступу до ресурсів та економічної діяльності, на поширенні соціальних прав і можливостей, політичному самовираженні громадян. Її реалізація передбачає єдиний перелік вимог до інститутів держави, а саме: прозорість механізму державного управління, доброчесний уряд, відкриті правова та фінансова системи, правова та соціальна безпека населення, захист історичної та культурної спадщини як головного джерела самопізнання та гідності народу, результативний та ефективний механізм держави і державний апарат, професійно підготовлені державні службовці з високим соціальним статусом [443, с.7].

Як зазначає В. Л. Коваленко, під «службою» можна розуміти, зокрема, і вид діяльності людей (як різновид праці), і явище, й організаційно-правову форму самостійного державного органу або окремого типу чи виду державної служби (наприклад, Служба безпеки, державна виконавча служба, військова служба, міліцейська служба, дипломатична служба, державна спеціалізована служба тощо). У релігійному аспекті «служба» також має кілька значень (християнська, мусульманська, іудейська, святкова, публічна тощо) [332, с.281]. Доречно зауважити, що в українській мові дієслово «служити» має близько десятка значень [543, с.557]. Ймовірно тому правники досі не виробили загальноприйнятого визначення терміна «служба».

Зважаючи на викладене, до ознак служби державної, тобто у її вузькому розумінні, доцільно віднести таке: вона є одним із видів суспільно-корисної та цілеспрямованої діяльності людей; виникла разом з державою і завжди була і залишається її невід’ємною складовою, що, в першу чергу, обумовлено об’єктивною необхідністю влади мати спеціальний апарат управління, який був би здатен виконувати державні завдання; професійна форма виконання та реалізації державної влади; її змістом є розумова діяльність; це робота, професійне заняття службовця, а також місце його роботи; професійна діяльність, яка в переважній більшості випадків пов’язана з керівництвом та управлінням; є похідною від політичного устрою держави, форми правління, системи державних органів, демократизації суспільних відносин.

Основною формою служби є державна служба як ключовий елемент системи державного управління, від ефективного функціонування якого залежить додержання конституційних прав і свобод громадян, послідовний і сталий розвиток країни [83]. В іншому нормативному акті – Концепції розвитку законодавства про державну службу від 5 січня 2005 року № 1 [84] – зазначено, що державна служба є невід’ємною передумовою сильної демократії, важливого інструмента забезпечення задоволення прав та свобод людини і громадянина, формування та реалізації державної політики, з чим ми цілком погоджуємося.

У науковій літературі дотепер пропонуються різні визначення поняття державної служби. Так, на думку Г. В. Атаманчука та М. М. Казанцева, державна служба – це практична і професійна участь громадян у здійсненні цілей і функцій держави» [206, с.37]. За визначенням О. Ю. Оболенського, державна служба – це робота державних службовців, яка є постійним видом трудової професійної діяльності, оплачується з державного (або місцевого) бюджету і передбачає виконання повноважень органів державної влади чи місцевого самоврядування [443, с.60]. Л. В. Коваль визначає державну службу як адміністративно-правове відношення службовця, який перебуває на посаді в державних органах, об’єднаннях громадян, недержавних структурах за призначенням, обранням, конкурсом, контрактом до цих організацій, що має своїм змістом обов’язкову діяльність щодо реалізації управлінських функцій [335, с.41]. Ю. П. Битяк під державною службою розуміє «здійснювану на основі Конституції, законів України діяльність по формуванню апарату державних органів та інших державних організацій, професійну діяльність осіб, що займають посади в державних органах та державних організаціях, з практичного виконання функцій та соціально важливих завдань держави, забезпечення прав і свобод громадян, яка оплачується за рахунок державних коштів» [227, с.56]. На думку О. В. Петришина, державна служба – це «професійна діяльність осіб, що займають в установленому порядку посади в державних органах та інших державних організаціях по практичному здійсненню їх функцій і завдань, яка оплачується із державного бюджету» [456, с.167].

З наведеного можна зробити висновок, що державна служба науковцями розглядається як: 1) професійна діяльність; 2) вид трудової діяльності; 3) така, що оплачується з державного (або місцевого) бюджету; 4) передбачає виконання повноважень органів державної влади чи місцевого самоврядування; 5) діяльність щодо реалізації управлінських функцій; 6) практичне виконання функцій та соціально важливих завдань держави.

Державну службу розглядають у різних аспектах: 1) соціальному, політичному і правовому [520, с.130-131; 312, с.74-75]; 2) соціальному, політичному, організаційному, структурному, правовому, процесуальному, соціологічному, моральному [313, с.36]; 3) як професійну діяльність; відповідну галузь права; галузь українського законодавства; галузь науки; спеціальність вищої освіти й навчальну дисципліну [316, с.3]; 4) організаційному – як системи державних органів, на які Конституцією і законами України покладено повноваження щодо виконання завдань і функцій держави; процесуальному – правила і процедури, що встановлені законом для прийняття на службу, її проходження, її припинення; в) людському – корпус осіб, яким присвоюються ранги державних службовців [332, с.281].

Науковці виокремлюють й різні ознаки державної служби. Так, наприклад, такими ознаками С. В. Ківалов та Л. Р. Біла називають те, що це: а) професійна діяльність; б) діяльність у державних органах та їх апараті; в) заробітна плата за рахунок державних коштів [326, с.14].

До основних ознак сучасної державної служби М. І. Іншин відносить такі: а) це професійна діяльність, тобто вона є для державного службовця професією – необхідністю виконувати відповідні посадові повноваження; б) у межах даної професійної діяльності реалізується компетенція державних органів; в) змістом діяльності державних службовців є виконання завдань і функцій держави, необхідних для життєдіяльності суспільства; г) це професійна діяльність, яка оплачується з державного бюджету; д) вона має владний характер і забезпечується заходами державного примусу; е) специфіка нормативної бази регулювання державної служби знаходить своє виявлення через поєднання різних галузей права публічно-правової та приватноправової систем; ж) переважання розумової праці в процесі професійної трудової діяльності, володіння особливим предметом праці – інформацією; з) цей різновид трудової діяльності проходить у відповідності до встановлених кваліфікаційних розрядів; і) виконання службово-трудової діяльності здійснюється відповідно до внутрішнього трудового розпорядку [313, с.37-38].

Ю. П. Битяк до ознак державної служби відносить такі: а) державна служба – це професійна діяльність осіб, що займають посади в державних органах та їх апараті (законодавчих, виконавчих, судових, прокуратурі); б) така діяльність є частиною організаційної діяльності держави; в) ця діяльність здійснюється на основі Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів; г) ця діяльність спрямована на комплектування особового складу державних органів та інших державних організацій і правове регулювання праці державних службовців; д) зміст діяльності державних службовців полягає в практичному виконанні завдань і функцій держави (її органів) у вирішенні інших соціально важливих завдань, забезпеченні прав і свобод громадян; є) оплата праці державних службовців здійснюється із Державного бюджету [227, с.54-55].

Зважаючи на те, що сьогодні існує законодавче визначення державної служби, під якою у ст.1 Закону України «Про державну службу» [22] розуміється професійна діяльність осіб, що займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів, її ознаки мають бути похідними від цього законодавчого визначення. Серед них, на думку дисертанта, доцільно виділити такі:

1. Це професійна діяльність, тобто діяльність, яка для службовця є професією, тобто основним родом трудової діяльності і пов’язана з виконанням посадових повноважень як основного і єдиного виду діяльності, за який офіційно сплачується заробітна плата.

2. Зайняття посади в державних органах та їх апараті. Відповідно до ст. 2 Закону України «Про державну службу» посада – це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень. Під державним органом необхідно розуміти самостійний вид органів державної влади, який згідно з конституційним принципом поділу державної влади наділений відповідними завданнями, функціями, повноваженнями, структурними особливостями та спеціальною компетенцією. Апарат державного органу – це організаційно поєднана сукупність структурних підрозділів і посад, які призначені для здійснення консультативних чи обслуговуючих функцій щодо виконання відповідними органами закріплених за ними повноважень, тобто його структура.

3. Практичне виконання завдань і функцій держави. Ми підтримуємо Ю. П. Битяка, що «завдання і функції держави, реалізація яких покладається на державну службу, випливають із Конституції України та законів. Суть їх полягає у забезпеченні суверенітету, незалежності, демократичного розвитку України – соціальної, правової держави, де людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави» [227, с.26]. Недоліком чинного Закону України «Про державну службу» необхідно визнати те, що у ньому відсутній перелік основних завдань та функцій державної служби, які є похідними від завдань та функцій держави та створених нею органів. У науковій літературі до завдань державної служби, як правило, відносять: охорону конституційного ладу України, створення умов для розвитку громадянського суспільства, виробництва, забезпечення вільної життєдіяльності особи, захист прав, свобод і законних інтересів громадян; формування суспільно-політичних і державно-правових умов для практичного здійснення функцій державних органів; забезпечення ефективної роботи державних органів відповідно до їх компетенції; вдосконалення умов державної служби і професійної діяльності державних службовців; створення і забезпечення належного функціонування системи підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців; забезпечення принципу гласності в діяльності державних службовців і державних органів, дотримання законності, викорінення бюрократизму, корупції та інших негативних явищ у системі державної служби [326, с.15].

На думку дисертанта, до завдань державної служби, які має бути закріплено у Законі України «Про державну службу», необхідно віднести такі: реалізація державної політики держави в усіх її сферах; забезпечення суверенітету, незалежності та демократичного розвитку держави Україна; забезпечення недоторканності і безпеки людини, її життя і здоров’я, честі і гідності; забезпечення реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб; надання державних та громадських послуг; забезпечення прозорості і відповідальність у сфері державної служби та її раціоналізації; забезпечення професіоналізації державної служби; забезпечення участі громадян у процесі прийняття державних рішень, об’єктивного та оперативного інформування громадськості України про діяльність державних органів і державних службовців; адаптація державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу.

Функції державної служби є похідними від її завдань. Слід погодитись з Ю. П. Битяком, який зазначає, що «в широкому розумінні функції державної служби – це основні напрями практичної, соціально корисної, професійної діяльності людей по виконанню державою свого соціального призначення – організації державної діяльності» [227, с.27]. Цікаве визначення функцій державної служби запропонував Ю. М. Старілов, розуміючи під ними «загальні, типові, що мають спеціальну спрямованість, види взаємодії між суб’єктами та об’єктами управління, характерні для всіх управлінських зв’язків, що забезпечують досягнення узгодженості і впорядкованості в сфері державного управління» [520, с.190]. На думку дисертанта, функції державної служби – це основні напрями практичної реалізації її мети та завдань.

Вчені пропонують і різні варіанти класифікації функцій державної служби, поділяючи їх на: функції законодавчої (регулятивної), виконавчої (виконавчо-розпорядчої) та судової (правоохоронної) влади [227, с.28]; загальні і специфічні [256, с.27]; загальні, спеціальні (специфічні) і допоміжні [227, с.29]; основні, загальні, специфічні, допоміжні; спеціальні [326, с.16]; правотворчі, правозастосовчі, правозахисні, регулятивні, організаційні [442, с.23].

Не заперечуючи цінність наведених класифікацій функцій державної служби, вважаємо доцільним поділити їх на дві групи: 1) зовнішні, які пов’язані із виконанням основних завдань, що покладені на державні органи (наприклад, для ОВС – це боротьба із правопорушеннями, охорона громадського порядку та забезпечення громадської безпеки; для СБУ – забезпечення державної безпеки України; для органів пожежної безпеки – захист життя і здоров’я громадян, приватної, колективної та державної власності від пожеж, підтримання належного рівня пожежної безпеки на об’єктах і в населених пунктах; для органів Державної прикордонної служби України – забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні); 2) внутрішні, пов’язані із забезпеченням виконання зовнішніх функцій (кадрова, інформаційна, матеріально-технічна, фінансова та ін.).

4. Одержання заробітної плати за рахунок державних коштів. Державні кошти необхідно розуміти у широкому значенні, тобто кошти, які надходять із державних та місцевих бюджетів, оскільки державна служба деяких категорій службовців (наприклад, працівників міліції) оплачується також з місцевих бюджетів.

Таким чином, під державною службою варто розуміти професійну діяльність державних службовців, які займають посади в державних (представницьких) органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату, як правило, за рахунок державного бюджету чи відповідних місцевих бюджетів.

Поняття «державний службовець» є похідним від категорії «державна служба». У фаховій літературі зустрічаються різні визначення цього поняття. Так, В. Л. Коваленко під державними службовцями пропонує розуміти службових осіб, які склали Присягу державного службовця України та проходять державну службу в державних органах (їх апаратах) за рахунок державних коштів з метою реалізації відповідної частини завдань та функцій держави [332, с.284]. Ю. П. Битяк державними службовцями визначає громадян України, які здійснюють професійну діяльність на посадах (або адміністративних посадах) у державних органах та їх апараті (органах виконавчої влади та їх апараті), на державних підприємствах, у державних установах (організаціях), наділені повноваженнями щодо практичного виконання функцій і завдань, покладених державою на відповідні органи і організації для забезпечення реалізації громадянами своїх прав у різних галузях і сферах суспільної діяльності, і отримують заробітну плату за рахунок державних коштів [227, с.118]. С. В. Ківалов та Л. Р. Біла термін «державний службовець» трактують в широкому та вузькому розумінні. У широкому розумінні – як професійного працівника будь-якої державної організації: органу, установи, підприємства; у вузькому – професійних працівників органів державної влади [326, с.19-20].

На думку дисертанта, під державним службовцем необхідно розуміти громадянина України, який займає відповідну посаду в державному (представницькому) органі чи його апараті, здійснює професійну діяльність щодо практичного виконання завдань і функцій держави, одержує заробітну плату, як правило, за рахунок державного бюджету чи відповідного місцевого бюджету, і статус якого як державного службовця визначено відповідним законодавчим чи підзаконним актом.

Виконання державними службовцями різноаспектних завдань та функцій актуалізує питання про розгляд окремих видів державної служби. Як зазначають С. В. Ківалов та Л. Р. Біла, «найчастіше державну службу класифікують на такі види: а) службу в органах законодавчої, виконавчої та судової влади; б) цивільну та мілітаризовану (воєнізовану) службу; в) цивільну та спеціалізовану службу; г) державну (у державних органах та військову) і цивільну (муніципальну службу, службу в державних організаціях і установах, в апаратах політичних партій, у громадських організаціях, у недержавних, некомерційних організаціях, приватних підприємствах тощо)» [326, с.16].

На думку дисертанта, більш обґрунтованим є поділ державної служби на: 1) цивільну (державна служба, муніципальна служба); 2) мілітаризовану (служба у військових органах та воєнізованих (мілітаризованих) правоохоронних органах). Цивільна служба, у свою чергу, поділяється на два види: цивільна загальна служба, яка полягає у здійсненні загальних функцій, що характерні для будь-якого виду державної служби, і не відрізняється галузевою специфікою; цивільна спеціальна служба, яка регулюється конкретними правовими актами, а її службовці наділені спеціальною компетенцією.

У свою чергу, державна служба залежно від гілок влади поділяється на такі види: служба в апараті Верховної Ради України; в органах виконавчої влади; у судах і органах прокуратури.

Відповідно до ст. 9 Закону України «Про державну службу» правовий статус Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступників, голів постійних комісій Верховної Ради України та їх заступників, народних депутатів України, Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та членів Конституційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду України, Голови та суддів вищого спеціалізованого суду України, Генерального прокурора України та його заступників регулюється Конституцією та спеціальними законами України. Регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та інших, здійснюється відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено законами України.

На думку дисертанта, цивільна служба від мілітаризованої відрізняється: 1) порядком зарахування на державну службу; 2) порядком заміщенням посад; 3) порядком присвоєння рангів (спеціальних звань); 4) правилами проходження державної служби; 5) видами встановлених обмежень; 6) порядком проходження атестації; 7) порядком притягнення до відповідальності; 8) правом носіння зброї, спеціальних засобів та спеціального форменого одягу.

У ст. 15 цього ж Закону виокремлюється і такий вид державної служби як патронатна. Зокрема, у цій статті зазначено, що Президент України, Голова Верховної Ради України, члени Уряду України, глави місцевих державних адміністрацій мають право самостійно добирати та приймати осіб на посади своїх помічників, керівників прес-служб, радників і секретарів згідно з штатним розписом і категорією, що відповідає посаді (патронатна служба). Порядок перебування на державній службі таких осіб встановлюється відповідними органами.

Кожен вид державної служби має своє правове оформлення, характеризується особливими ознаками і спеціальним правовим статусом [227, с.47]. Більшу увагу у цьому підрозділі ми приділимо саме мілітаризованій державній службі, яка характерна для органів внутрішніх справ, органів Служби безпеки, органів пожежної безпеки та органів Державної прикордонної служби, які виконують завдання щодо забезпечення внутрішньої безпеки суспільства та держави від внутрішніх загроз, що є наслідком вчинення правопорушень.

У науковій літературі до мілітаризованої служби відносять, як правило, службу в органах: Міністерства внутрішніх справ України; Служби безпеки України; Управління державної охорони України; органах, які здійснюють охорону державного кордону України; Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; Міністерства оборони України; Державної податкової служби, Державної митної служби, Департаменту виконання покарань [227, с.48-49; 313, с.46; 316, с.90; 326, с.16; 332, с.302; 443, с.166]. Ю. П. Битяк до мілітаризованої служби пропонує відносити службу і «в інших органах виконавчої влади, де встановлені спеціальні звання, – у Міністерстві транспорту України, Антимонопольному комітеті України, Державному казначействі України та ін. [227, с.48].

Науковці виокремлюють і різні ознаки мілітаризованої служби. Так, на думку О. Ю. Оболенського, «для мілітаризованої служби є характерними захист життя і здоров’я людей, забезпечення безпеки громадян, порядку управління, основних прав громадян» [443, с.166]. Схожу точку зору поділяє А. Г. Кабанець [316, с.90]. Ю. П. Битяк зазначає, що «мілітаризована служба має багато особливостей, які знаходять своє відображення в нормативно-правових актах, що встановлюють правове становище цих видів державної служби і відповідних державних службовців» [227, с.48]. Д. М. Бахрах серед ознак мілітаризованої державної служби називає такі: 1) професіональним обов’язком службовців цієї категорії є захист життя і здоров’я людей, забезпечення безпеки громадян і встановленого порядку управління, основних прав громадян і публічних інтересів, матеріальних цінностей, охорона громадського порядку і правопорядку; 2) вступ на державну службу мілітаризованого характеру здійснюється особами, які досягли, як правило, вісімнадцятирічного віку; 3) існування спеціальних особливих дисциплінарних статутів, положень про дисципліну, обумовлених специфічними посадовими функціями мілітаризованих службовців; 4) ці службовці мають особливі умови вступу на службу, її проходження, присвоєння спеціальних звань, проведення атестації і припинення служби; 5) існування встановленого в спеціальних адміністративно-правових нормативних актах особливого правового статусу мілітаризованих службовців (права, обов’язки, відповідальність, спеціальні пільги і т.д.); 6) особливий порядок притягнення до правової відповідальності (особливо адміністративної і матеріальної) [212, с.21-23].

Погоджуючись в цілому із наведеними ознаками, хочемо висловити власну позицію щодо деяких із них. Так, на думку дисертанта, такі ознаки як «забезпечення основних прав громадян і публічних інтересів громадян», «вступ на державну службу мілітаризованого характеру здійснюється особами, які досягли вісімнадцятирічного віку», «існування встановленого в спеціальних адміністративно-правових нормативних актах особливого правового статусу мілітаризованих службовців (права, обов’язки, відповідальність, спеціальні пільги і т. д.)» характерні для усіх без винятку державних службовців.

Вважаємо доцільним до ознак мілітаризованої служби віднести і право носіння, зберігання та застосування вогнепальної зброї та спеціальних засобів; наявність спеціального форменого одягу; встановлення суворої дисципліни, яка більш наближена до військової; наявність спеціальних звань.

Отже, з’ясувавши основні категорії, перейдемо до безпосереднього аналізу особливостей державно-службових відносин у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави.

Слід підкреслити, що сьогодні серед науковців різних галузей права немає загальноприйнятої думки стосовно того, якою галуззю права регулюються відносини у сфері державної служби. Тому такі відносини називають «службово-трудовими» [313, с.99; 388, с.3-4; 438, с.155-162], або «державно-службовими», [284, с.309-313; 326, с.3, 30, 44; 443, с.133] через що у їх регулюванні спостерігається пріоритетність норм трудового чи адміністративного права. Так, прихильники концепції службово-трудових відносин у державній службі посилаються в основному на ст. 3 Кодексу законів про працю України, в якій зазначено, що «законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, виду діяльності та галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами» [3]. Один із прихильників концепції державно-службових відносин твердить, що «державна служба тому і є державною, що відносини, які виникають при її встановленні, організації, регулюванні, проходженні, засади відповідальності державних службовців є відносинами публічно-правовими і регулюються нормами публічного права. Поза межами службових відносин державні службовці можуть виступати як суб’єкти приватно-правових відносин, у межах службово-правових відносин вони завжди суб’єкти публічного права» [227, с.44].

Інші науковці вказують, що правовий інститут державної служби має міжгалузевий характер і регулюється нормами як адміністративного права, так і трудового права [213, с.10; 255, с.61; 571, с.44]. Наприклад, В. О. Юсупов відносини у сфері державної служби поділяє на дві основні групи: 1) відносини, що виникають у процесі організації державної служби, а саме – у зв’язку з підготовкою, добором і розстановкою кадрів; встановленням статусу у зв’язку із заміщенням посад, проведенням оцінки праці і просуванням по службі. Такі відносини, на його думку, носять адміністративно-правовий характер; 2) відносини, які виникають у ході реалізації державної служби, тобто в процесі діяльності працівника всередині державного органу, в процесі організації робочого часу та відпочинку; щодо дисципліни й оплати праці; у процесі функціонування кадрів управління поза межами цих органів. Відповідно, цю групу відносин можна віднести до галузі трудового права [571, с.44].

Існує ще одна думка, яка заслуговує на увагу. Так, О. Ю. Оболенський зазначає, що «державно-службові відносини» є об’єктом регулювання законодавства про державну службу. У зв’язку з цим такі відносини вчений поділяє на дві групи: 1) відносини, які виникають у процесі організації державної служби, а саме – у зв’язку з підготовкою, добором і розстановкою кадрів; встановленням статусу державної ради, у зв’язку із заміщенням посад, проведенням оцінки праці і просуванням по службі; 2) відносини, які складаються: у процесі реалізації державної служби, тобто в процесі організації робочого часу та часу відпочинку; щодо дисципліни і оплати праці; у процесі функціонування кадрів управління поза межами цих органів [443, с.67].

На думку дисертанта, державна служба є комплексним інститутом, у зв’язку з чим регулюється нормами конституційного, адміністративного, трудового, фінансового та інших галузей законодавства. Наприклад, адміністративно-правовими нормами регулюються: прийняття на державну службу (призначення на посаду); прийняття присяги та урочистого зобов’язання; стажування; організація професійної підготовки службовців; порядок присвоєння спеціальних звань; заохочення і притягнення посадових осіб до відповідальності; атестація; просування (переміщення) по службі; забезпечення безпеки під час виконання службових обов’язків.

Нормами трудового права регулюються: встановлення робочого часу та часу відпочинку; пенсійне забезпечення; соціально-правовий захист службовців, оплата праці; сумісництво. Деякі аспекти проходження служби регулюються як адміністративно-правовими нормами, так і нормами трудового права, наприклад: організація професійної підготовки службовців; притягнення до дисциплінарної відповідальності. Однак, домінуючими у сфері державної служби все ж є державно-службові відносини, які регулюються нормами адміністративного права.

У науковій літературі державно-службові правовідносини визначаються як «державно-правові відносини служби і відданості державного службовця, який вступає на службу» [520, с.23]. Вчені виокремлюють специфічні ознаки державно-службових відносин. Так, О. Ю. Оболенський до таких відносить: 1) ці відносини є державно-правовими, тобто вони більшою мірою регулюються нормами державного та адміністративного права; 2) державно-службові правовідносини – це особливі (статусні) правові відносини, що визначають статус державних службовців; 3) державно-службові правовідносини – це відносини довіри, служби й відданості державного службовця, що принципово зумовлює права та обов’язки державних службовців; 4) службові правовідносини – це владні державно-правові відносини, що означає верховенство державного суверенітету і незалежності, суверенність владних дій державних службовців, можливість вживати організаційно-розпорядчі і адміністративні заходи, здійснювати адміністративно-юрисдикційні дії як у самому органі державної влади, так і щодо зовнішніх суб’єктів права; 5) державно-службові відносини пов’язані з управлінням посадою, тобто державний службовець здійснює функції держави і вирішує коло державних завдань [443, с.134].

З огляду на викладене, вважаємо доцільним до особливостей державно-службових відносини у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави віднести таке:

1. Такі відносини є публічно-правовими, оскільки в переважній більшості регулюються нормами адміністративного права.

2. Основною метою виникнення, зміни чи припинення таких відносин є забезпечення охорони та захисту людини, суспільства та держави від внутрішніх загроз, які є наслідком вчинення правопорушень.

3. Їх обов’язковими учасниками є мілітаризовані державні службовці [227, с.48-49] органів внутрішніх справ, служби безпеки, пожежної охорони та прикордонної служби, правовий статус яких закріплено у спеціальному законодавстві.

4. Можуть бути як зовнішніми (реалізація владних повноважень стосовно непідпорядкованих їм суб’єктів), так і внутрішніми, які складаються з питань організації та проходження служби.

5. Вони виникають в односторонньому порядку, оскільки пов’язані із виданням адміністративного акта (наказу, в деяких випадках – Указу Президента чи розпорядження Голови Уряду).

6. Складаються у ході організації державної служби та її проходження, у зв’язку з: прийняттям на державну службу (призначенням на посаду); прийняттям присяги чи урочистого зобов’язання; присвоєнням спеціальних звань; просуванням (переміщенням) по службі; стажуванням; встановленням умов проходження державної служби, зокрема, визначенням посадових повноважень та відповідальності; забезпеченням безпеки під час виконання службових обов’язків; організацією професійної підготовки службовців; оцінюванням професійної діяльності; контролем за діяльністю підлеглих.

7. Учасники таких відносин можуть бути як юридично нерівними, так і юридично рівними, однак нерівність є домінуючою у цих відносинах, що полягає у підпорядкованості волі одного суб’єкта іншому.

8. Визначальним методом регулювання державно-службових відносин є імперативний, який базується на владі і підпорядкуванні.

Таким чином, державно-службові відносини у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави доцільно визначити як урегульовані адміністративно-правовими нормами суспільні відносини, які складаються як під час зовнішньої, так і внутрішньо-організаційної діяльності мілітаризованих правоохоронних органів і спрямовані на організацію та забезпечення належного проходження державної служби їх службовцями.