3.3. Актуальні проблеми сучасного етапу систематизації законодавства про адміністративну відповідальність

Незалежно від того, яка концепція систематизації законодавства про адміністративну відповідальність - модель суцільної кодифікації чи модель концептуальної кодифікації – при розробці відповідних кодексів будуть мати місце проблеми загального характеру, які потребують відповідного вирішення.

Це обумовлює наявність у складі Кодексу трьох обов’язкових частин: загальної, матеріальної і процесуальної частини. В даному випадку терміни “загальна”, “матеріальна” та “процесуальна” відображають, перш за все, зміст відповідних структурних одиниць КАВ і не обов’язково повинні бути відображені у їх назвах.

Загальна частина має включати норми, якими визначаються завдання КАВ, поняття адміністративної відповідальності, поняття законодавства про адміністративну відповідальність, правила формування КАВ та межі його дії у часі, у просторі та за колом осіб.

Призначення загальної частини полягає у нормативному встановленні кола відносин, які є предметом регулювання КАВ. Виходячи із концептуального призначення КАВ, його завданнями має бути визначене, перш за все, те, що цей Кодекс має своїм завданням створення системи принципів, які мають реалізовуватись у всіх випадках притягнення різноманітних суб’єктів до адміністративної відповідальності незалежно від того, яким нормативним актом передбачено встановлення і реалізація такої відповідальності.

З огляду на це принципове значення має нормативне визначення поняття адміністративної відповідальності. Наявність такого визначення дасть можливість визначати, в яких випадках слід користуватись концептуальними положеннями КАВ при реалізації норм інших законів, що встановлюють адміністративну відповідальність. При цьому ознаки адміністративної відповідальності мають бути сформульовані таким чином, щоб виключити можливість виникнення спорів про вид відповідальності, а відтак і про необхідність застосування норм КАВ в конкретних випадках.

Наступним логічним елементом загальної частини КАВ слід вважати норму, яка пов’язує визначення поняття адміністративної відповідальності із законодавством про адміністративну відповідальність. На нашу думку поняттям “законодавство про адміністративну відповідальність” має охоплюватись весь масив нормативно-правових актів, які містять склади правопорушень, за які передбачено застосування стягнень або інших санкцій в адміністративному порядку, а також нормативно-правових актів, що визначають відповідні правила застосування зазначених стягнень або санкцій.

Оскільки модель концептуальної кодифікації не передбачає включення до КАВ всіх підстав адміністративної відповідальності, обов’язковим слід вважати наявність норми або норм, які визначають умови включення до КАВ нових складів правопорушень.

І, нарешті, загальна частина КАВ має містити норми, якими визначається дія цього кодексу у часі, в просторі та за колом осіб. В даному випадку доцільно використати традиційні положення про зворотну силу закону, а також встановити особливості відповідальності іноземців та осіб без громадянства.

Матеріальна частина КАВ має містити основну частину нормативної моделі адміністративної відповідальності. При цьому слід зауважити на тому, що в цій частині мають бути сконцентровані норми, які утворюють її концептуальну складову. Іншими словами, в цій частині належне місце має належати принципам адміністративної відповідальності. Ці принципи повинні бути сформульовані таким чином, щоб їх можна було використати без додаткового тлумачення в тому числі й при створенні нових складів адміністративних правопорушень.

Оскільки згадані принципи мають бути придатними як для правозастосовчої, так і для правотворчої діяльності, перш за все слід сформулювати нормативне визначення поняття адміністративного правопорушення, яке має включати необхідну і достатню кількість ознак підстав адміністративної відповідальності. При цьому слід звернути увагу на те, що достатніми елементами адміністративного правопорушення, які потребують узагальненого описання є суб’єкт, об’єктивна сторона і суб’єктивна сторона. Окремого описання об’єкту правопорушень, як це зроблено в чинному КпАП (стаття 9) не потрібно, оскільки ознаки об’єкта прямо випливають із змісту об’єктивної сторони. Наявність в нормативній моделі адміністративного правопорушення вказівки на суб’єктивну сторону є реалізацію принципу відповідальності за вину, який, як було показано вище прямо випливає із принципу верховенства права.

Що стосується суб’єкту адміністративного правопорушення, то вказівка на його види є необхідною з огляду на те, що суб’єктами відносин адміністративної відповідальності можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Крім того, для зручності бажано визначити окремими термінами адміністративні правопорушення фізичних осіб (наприклад “адміністративний проступок”) та адміністративні правопорушення юридичних осіб.

Оскільки об’єктивна сторона адміністративних правопорушень конкретизується у відповідних складах, то за межами загального визначення поняття адміністративного правопорушення немає необхідності описувати характеристики об’єктивної сторони.

В той же час, необхідним є описання найбільш загальних характеристик суб’єктів адміністративних правопорушень і, в першу чергу фізичних осіб. Справа в тому, що юридична особа набуває адміністративну деліктоздатність з моменту її створення і втрачає її з моментом свого припинення. В той же час, деліктоздатність фізичної особи пов’язана з певними характеристиками, зокрема віком і осудністю. Ця обставина вимагає урахування при описанні нормативної моделі адміністративного правопорушення фізичної особи.

Окремо слід зазначити, що одночасно із встановленням мінімального віку з настанням якого фізична особа може бути притягнутою до адміністративної відповідальності слід вирішити питання про наслідки вчинення адміністративних правопорушень особами у віці меншому ніж вік адміністративної відповідальності.

З поміж спеціальних суб’єктів у матеріальній частині логічно розмістити норму, яка визначає обумовлюючий характер зв’язку між елементами об’єктивної сторони адміністративного правопорушення вчиненого посадовою особою.

Що стосується відповідальності іноземців та осіб без громадянства, то, по-перше, відповідні норми є в Законі України “Про статус іноземців та осіб без громадянства”, а по-друге така норма логічно вписується у загальну частину при описанні дії КАВ за колом осіб.

Аналогічним чином в загальній частині слід відзначити особливості дії КАВ відносно військовослужбовців, а особливості застосування до них окремих видів стягнень слід передбачити в нормах, що описують відповідні стягнення.

Логічно наступними мають бути норми, що визначають форми вини фізичних осіб, причому у відповідній статті мають бути відтворені всі можливі її форми. Що стосується вини юридичних осіб, то цю проблему можна вирішити однією нормою в якій встановити, за яких умов дії юридичної особи вважаються винними. Такий підхід позбавить необхідності побудови складних і незручних для застосування юридичних конструкцій стосовно форм вини юридичних осіб.

Наступна група норм стосується визначення переліку адміністративних стягнень та інших адміністративних санкцій та особливостей визначення їх кількісних і якісних характеристик. Для зручності сприйняття і користування, всі норми, що стосуються конкретного виду адміністративного стягнення мають міститися в одній нормі. Так, кожна така норма повинна містити:

- описання змісту адміністративного стягнення;

- кількісні характеристики та способи їх обчислення (якщо стягнення, виходячи із його змісту має такі характеристики);

- якісні характеристики (якщо стягнення, виходячи із його змісту має такі характеристики);

- особливості застосування стягнення.

Окремо слід визначити перелік видів адміністративних санкцій, що застосовуються до юридичних осіб, а також неповнолітніх.

І, нарешті, найважливішою складовою матеріальної частини КАВ мають стати принципи адміністративної відповідальності. До таких принципів слід віднести принцип законності при накладенні адміністративних стягнень, принцип адекватності адміністративного стягнення характеру і ступеню суспільної шкідливості адміністративного правопорушення, принцип обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності, принцип гуманізму, принцип оперативності тощо. При цьому, якщо принцип законності та принцип адекватності можуть бути викладені в одній нормі кожен, то для вираження принципу обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності необхідно сформулювати декілька норм, які б охоплювали всі можливі обставини, що виключають адміністративну відповідальність.

Принцип гуманізму має виражатися у нормах, які описують обставини, що пом’якшують та обтяжують адміністративну відповідальність.

Принцип оперативності передбачає встановлення строку, протягом якого можливе накладення адміністративного стягнення чи застосування інших адміністративних санкцій. При цьому мають бути враховані три ситуації: строк накладення адміністративного стягнення на фізичних осіб, строк застосування адміністративних санкцій до юридичних осіб і особливості визначення строку накладення адміністративних стягнень та інших адміністративних санкцій у випадку, коли до адміністративної відповідальності притягуються одночасно юридична особа та її посадова (службова особа).

Набагато більшою за обсягом ніж загальна і матеріальна частини КАВ має стати його процесуальна частина, причому, на відміну від них, процесуальна частина повинна розпочинатись із завдань та принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення. Це принципово важливо з огляду на те, що детальна регламентація процедур розгляду справ про адміністративні правопорушення юридичних осіб в КАВ неможлива з наведених у п.4.2 причин.

До таких принципів слід віднести принцип законності, принцип презумпції невинуватості, принцип рівності, принцип об’єктивності істини, принцип поєднання диспозиційності та офіційності у провадженні у справах про адміністративні правопорушення, принцип обов’язковості рішень у справах про адміністративні правопорушення, принцип гласності і відкритості провадження тощо.

Наступним, обов’язковим елементом процесуальної частини КАВ мають стати норми, які визначають принципи визначення підвідомчості справ про адміністративні правопорушення. Принципового вирішення в даному випадку потребують два питання: по-перше, за якими критеріями розгляд справ про адміністративні правопорушення має відноситись до компетенції судів; по-друге, за якими критеріями розгляд справ про адміністративні правопорушення має відноситись до компетенції органів виконавчої влади та інших органів адміністративної юрисдикції; по-третє, які посадові особи уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення і приймати рішення по них.

Що стосується підвідомчості справ про адміністративні правопорушення судам, то про це йшлося у п.3.3.

Органи виконавчої влади, на нашу думку, мають наділятися адміністративно-юрисдикційними повноваженнями в тих сферах, де вони здійснюють державний контроль або нагляд. При цьому правом розглядати відповідні справи і накладати адміністративні стягнення або застосовувати інші адміністративні санкції мають бути наділені посадові особи того органу або структурного підрозділу відповідного органу, що здійснює контрольно-наглядові функції. У свою чергу, визначення конкретних посадових осіб і закріплення за ними адміністративно-юрисдикційних повноважень має здійснюватись або тим суб’єктом, який визначає правовий статус відповідного державного органу, або безпосереднім керівництвом цього органу.

Певну юридико-технічну проблему представляє спосіб закріплення юрисдикційних повноважень конкретних органів виконавчої влади або інших суб’єктів стосовно відповідних складів адміністративних правопорушень. Той спосіб, що обрано в чинному КпАП, є досить незручним. Справа в тому, що норми, якими визначається підвідомчість справ конкретним органам адміністративної юрисдикції зведені в окремий розділ і в окремих статтях глави 17 цього розділу за кожним органом закріплено певні статті Особливої частини розділу ІІ КпАП за їх номерами. Тобто, для того, щоб відшукати, якому органу підвідомчі справи про адміністративні правопорушення передбачені тією чи іншою статтею Особливої частини необхідно проглядати всі статті глави 17. Крім того, справи по окремих видах адміністративних правопорушень можуть бути підвідомчими двом або більше органам (наприклад правопорушення у галузі торгівлі, громадського харчування, сфері послуг, в галузі фінансів і підприємницької діяльності), що вносить додаткові ускладнення.

З точки зору зручності користування, орган, якому підвідомчі відповідні справи може вказуватись у тій статті, в який визначається склад конкретного правопорушення, хоча це й викличе певне збільшення обсягу Особливої частини.

Подальше формування процесуальної частини КАВ має відбуватись відповідно до класичної структури провадження у справах про адміністративні правопорушення тобто за його стадіями. Власне кажучи, на сьогодні дискусія стосовно стадій провадження у справах про адміністративні правопорушення ведеться переважно навколо питання: чи потрібно окремо виділяти стадію порушення справи про адміністративне правопорушення.

На нашу думку, виходячи із того, що адміністративні правопорушення в переважній більшості є очевидними і можуть фіксуватися в момент їх вчинення, виділяти окремо стадію порушення справи про адміністративне правопорушення недоцільно, за винятком ситуації, коли така справа порушується судом за зверненням зацікавленої особи. В даному випадку не складається протокол про адміністративне правопорушення, а його роль виконує звернення зацікавленої особи за якою суд виносить ухвалу про порушення провадження у справі про адміністративне правопорушення. Подальший же хід провадження є стандартним.

З урахуванням загальноприйнятого поділу провадження у справах про адміністративні правопорушення на стадії, у процесуальній частині КАВ мають бути виділені такі глави, як “Адміністративне розслідування”, “Розгляд справи про адміністративне правопорушення”, “Засоби забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення”, “Виконання рішень про накладення адміністративних стягнень”, “Особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб”.

Виходячи з того, що стадії будь-якого юридичного процесу характеризуються наявністю відповідної мети, результати досягнення якої оформлюються у відповідному процесуальному документі, у зазначених главах КАВ мають бути визначені мета діяльності уповноваженого суб’єкта на даній стадії, послідовність і зміст вчинюваних дій, а також спосіб оформлення результатів діяльності у відповідному процесуальному документі.

Оскільки саме на стадії адміністративного розслідування реалізується принцип об’єктивності істини, то у відповідній главі мають бути описані способи забезпечення об’єктивності істини, зокрема, закріплені положення про докази та їх джерела. Крім того, враховуючи те, що принцип об’єктивності істини притаманний не тільки провадженню у справах про адміністративні правопорушення, але й кримінальному, цивільному, господарському процесам та адміністративному судочинству, перелік джерел доказів має бути узгоджений з відповідними джерелами у згаданих видах процесів. При цьому, враховуючи велику кількість видів органів адміністративної юрисдикції, а також специфіку контрольно-наглядової діяльності та специфіку самих правопорушень, уявляється доцільним наділити зазначені органи дискреційними повноваженнями щодо самостійного встановлення порядку збирання і фіксації окремих видів доказів у справах про адміністративні правопорушення.

Принцип об’єктивності оцінки реалізується на стадії розгляду справи про адміністративне правопорушення. При цьому предметом оцінки в даному випадку мають виступати послідовно, спочатку те, наскільки в наданих для розгляду матеріалах справи (тобто на стадії адміністративного розслідування) дотримано принцип об’єктивності істини. Потім, за умови позитивної відповіді на попереднє питання, здійснюється оцінка вчиненого адміністративного правопорушення з метою визначення адміністративного стягнення, яке за кількісними та (або) якісними характеристиками відповідає характеру вчиненого правопорушення. Іншими словами тут реалізується принцип адекватності адміністративного стягнення вчиненому адміністративному правопорушенню.

З урахуванням зазначених вимог до змісту стадії розгляду справи про адміністративне правопорушення, у відповідній главі КАВ мають бути передбачені норми, які визначають завдання розгляду справи про адміністративні правопорушення, способи оцінки об’єктивності істини по матеріалах справи та правові наслідки такої оцінки як у випадку позитивного, так і негативного висновку про це. Крім того, виходячи з вимог ч.2 статті 19 Конституції України, мають бути описані зміст і послідовність дій уповноважених суб’єктів, що здійснюють розгляд справи про адміністративне правопорушення, а також зміст і форму документу, в якому закріплюються результати цієї стадії.

Забезпечення реалізації принципів об’єктивності оцінки та об’єктивності істини вимагає також наявності норм, які, по-перше, визначають правовий статус учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення, а, по-друге, регламентують перелік і правила застосування засобів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Правовий статус учасників провадження є важливим, в першу чергу, з точки зору забезпечення легітимності доказів, за допомогою яких досягається об’єктивність істини та об’єктивність оцінки. У свою чергу засоби забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення дають можливість уповноваженим органам в межах закону вчинювати певні дії, спрямовані на забезпечення отримання необхідних доказів, а також для забезпечення нормального ходу провадження.

Це обумовлює необхідність наявності відповідних глав у складі процесуальної частини КАВ.

Ще одним важливим моментом, який випливає із необхідності забезпечення реалізації принципу оперативності провадження у справах про адміністративні правопорушення, є необхідність встановлення часових меж розгляду справи про адміністративне правопорушення.

Оскільки одним із важливих принципів, на яких будується нормативна модель адміністративної відповідальності є принцип реалізовуваності реакції, то в структурі провадження у справах про адміністративні правопорушення обов’язковим елементом має бути стадія виконання рішення у справі про адміністративне правопорушення, а відтак цьому має бути присвячено відповідну главу в КАВ. У статтях цієї глави мають бути описані механізми практичної реалізації накладених адміністративних стягнень.

Як було зазначено вище, обов’язковим для нормативної моделі адміністративної відповідальності є принцип страхування об’єктивності. Практичне втілення цього принципу полягає у встановленні порядку оскарження рішень у справах про адміністративні правопорушення. При цьому слід врахувати той факт, що в Україні створена і розпочала свою діяльність система адміністративних судів.

Відповідно до вимог Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративні позови на рішення по справах про адміністративні правопорушення розглядаються місцевими загальними судами як адміністративними судами. З урахуванням того, що судове оскарження є значно ефективнішим ніж адміністративне з огляду на те, що на прийняття рішення по скарзі не впливають корпоративні інтереси, можна залишити лише судовий порядок оскарження рішень у справах про адміністративні правопорушення.

Крім того, в контексті збереження за прокуратурою функції загального нагляду необхідним є збереження можливості опротестування рішення у справі про адміністративне правопорушення прокурорами.

В окремій главі мають бути зосереджені норми, що визначають особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення (про притягнення до адміністративної відповідальності) юридичних осіб. Перш за все слід зазначити, що в усіх випадках притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб мають бути дотримані встановлені цим Кодексом принципи адміністративної відповідальності та принципи провадження по відповідних справах. Якщо законами не встановлено порядку провадження у відповідних справах, то мають застосовуватись норми КАВ.

І, нарешті останнім розділом КАВ має стати розділ “Окремі підстави адміністративної відповідальності” в який мають увійти склади правопорушень та санкції за їх вчинення, які зараз містяться в Особливій частині розділу ІІ КпАП. Але при формуванні цього розділу необхідно переглянути існуючий перелік правопорушень і видалити із нього ті, які є застарілими або суперечать самій ідеї адміністративної відповідальності. Такими, наприклад, можна вважати розпивання спиртних напоїв на виробництві (стаття 179 КпАП) або марнотратне витрачання паливно-енергетичних ресурсів (стаття 98 КпАП). В першому випадку боротьбу з подібними явищами можна проводити за допомогою засобів дисциплінарної відповідальності зусиллями керівництва підприємств, установ чи організацій, а в другому – засобами економічного впливу.

З урахуванням викладеного, структура Кодексу України про адміністративну відповідальність може виглядати таким чином, як це запропоновано в Додатку 1.