<<
>>

3.2. Адміністративно-правові гаранти захисту прав фізичних та юридичних осіб країн Європейського Союзу в Україні

Проблема адміністративно-правових гарантій захисту прав як фізичних, так і юридичних осіб завжди актуальна для будь-якої демократичної держави. Не є винятком і Україна, у Конституції якої закріплено низку фундаментальних прав і свобод людини та громадянина.

Однак правове закріплення навіть найпрогресивніших законодавчих конструкцій не означає їх автоматичного втілення у сфері суспільних відносин. За відсутності чіткого механізму реалізації та відповідних гарантій проголошені права та свободи залишаються декларативними і швидше сприяють розвиткові правового нігілізму в населення, ніж формуванню та зміцненню громадянського суспільства.

Не можна не погодитися з переконанням вітчизняних науковців, що в сучасному світі проблема захисту прав людини вийшла за межі кожної окремої держави і набула міжнародного значення. Це викликало гостру потребу в створенні універсальних міжнародно-правових стандартів, які б визначали ту верхню межу, нижче якої держава в реалізації прав і свобод громадян не повинна опускатися. Це є яскравим свідченням того, що права людини перестали бути об’єктом внутрішньої компетенції кожної окремої держави, а стали справою міжнародного співтовариства [32].

Як слушно зауважує О. Ящук, на сьогодні як ніколи «реформування норм адміністративного законодавства у сфері адміністративної відповідальності повинно відбуватися на основі пріоритету захисту прав людини та громадянина, установлення загальних засад у відповідності з реаліями сьогодення» [239, с. 154].

Г оворячи про адміністративно-правовий зміст процесу забезпечення прав і свобод особи, К.В. Степаненко зазначає, що розвиток національного адміністративного права протягом останніх часів дав змогу виділити специфіку та сутність його реформування - забезпечення прав і свобод особистості. При цьому автор передбачає необхідність формування «позанаціональної системи дотримання стандартів існування людини» [215], що поєднала б міжнародні позиції з вітчизняним усвідомленням щодо адміністративно-правових гарантій прав і свобод особистості.

Підтвердженням цьому є також переконання зарубіжних учених, на думку яких, найбільш важливими аспектами взаємодії права ЄС і національного права є його безпосередня (пряма) дія та верховенство стосовно національно-правових норм. Перший принцип (прямої дії) стосується імплементації, а другий принцип (верховенства права) - набуття чинності правом Співтовариств [242, с. 301]. По суті право ЄС становить собою систему норм, що пов’язує всі держави, які завдяки правовому механізму були трансформовані в національні правові системи даних країн [241, с. 164].

Отже, можна зробити припущення, що наявні в міжнародному праві концептуальні підходи в галузі закріплення прав людини й головних її свобод повинні бути змінені. Від однобічного закріплення частини їх правового статусу у вигляді окремих прав і свобод варто перейти до розроблення та прийняття загальновизнаних стандартів статусу людини загалом, що передбачає не тільки права й свободи, а й обов’язку людини та громадянина. Необхідно також розробити й прийняти загальновизнані стандарти обов’язків держав щодо захисту прав людини й основних свобод.

На пріоритетності проблеми захисту прав і свобод особистості, необхідності створення ефективних засобів захисту проти порушення прав учасників адміністративно-правових відносин, урахування подібних вимог відповідних міжнародно-правових документів наголошують і Д. Галлиган [49, с. 77], В.О. Кондратьєв, О.І. Петрова [170, с. 78-85], М. Дей [61], В.В. Іванов [83], О.В. Пабат [164], В.І. Варивода, А.М. Слюсар [36], Н.П. Каменська [87], А.М. Кучук [125] та ін.

Не зважаючи на досить тривалий час, який минув із моменту приєднання України до Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод, для України проблема гарантій захисту прав фізичних осіб залишається однією з найбільш гострих. Це здебільшого пояснюється неспроможністю остаточно переосмислити та змінити традиційний підхід до сприйняття прав людини з природно-правових позицій, які для більшості правників усе ще залишаються ефемерною ідеєю, що має швидше теоретичний, ніж практичний характер.

Слід зазначити, що не менш гострою видається і проблема адміністративно-правових гарантій захисту прав юридичних осіб, у тому числі іноземних. Адже, як зазначає О. Олькіна, права юридичних осіб є похідними від прав людини, в основі їх правової природи лежить діалектична єдність об’єктивного і суб’єктивного права індивіда, і в цій якості зазначені права мають властивості публічності, невідчужуваності, рівної юридичної сили, гарантованості та захищеності [160, с. 123].

У найбільш широкому значенні поняття «гарантія» тлумачиться як порука в чомусь, забезпечення чого-небудь. У більш вузькому, правовому, - законодавчо закріплені засоби охорони прав і свобод громадян, способи їх реалізації, а також засоби охорони правопорядку, інтересів суспільства і держави [39, с. 222]. У контексті нашого дослідження гарантія усвідомлюється як один із найбільш важливих елементів адміністративно-правового статусу іноземних фізичних та юридичних осіб, що ґрунтується на принципах законності, верховенства права, рівноправності тощо.

При цьому на сьогодні думки численних науковців збігаються в тому, що найбільшої ваги набуває саме принцип законності. Адже, на їх думку, фундаментальною складовою останнього, а отже, наріжним каменем існування правової держави, є ідея верховенства закону [57]. Цей принцип передусім виражається у вимогах: 1) суворого додержання та виконання юридичних норм; 2) забезпечення дотримання законодавства всіма невладними фізичними та юридичними особами; 3) невідворотності покарання за правопорушення; 4) суворого дотримання правотворчими органами юридичної техніки тощо [12].

Зазвичай адміністративно-правові гарантії забезпечення прав як фізичних, так і юридичних осіб розглядаються в єдиному руслі і, як правило, зводяться до розгляду специфіки засобів їх забезпечення.

Система юридичних гарантій прав і свобод громадянина характеризується сукупністю взаємопов’язаних і взаємодіючих нормативно- правових та інституційно-організаційних засобів їх забезпечення. До гарантій також належать розвиток суспільно-політичної активності громадян, формування в останніх свідомого ставлення до використання прав і свобод, виконання обов’язків; підвищення рівня їх правової культури; активізацію діяльності об’єднань громадян, що сприяють захисту прав, свобод і законних інтересів [92, с.

28].

Нормативно-правові гарантії забезпечення прав і свобод громадянина - це передбачені нормами матеріального та процесуального права юридичні засоби забезпечення реалізації, охорони й захисту прав і свобод. За характером правових норм вони поділяються на матеріальні й процесуальні; за сферою дії - на міжнародні та внутрішні; за джерелом закріплення - на конституційні й галузеві. Окремим нормативно-правовим засобом забезпечення прав, свобод і законних інтересів особи є юридична відповідальність.

Інституційно-організаційні гарантії забезпечення прав і свобод громадян - це передбачені в нормативно-правових актах суспільно-політичні інституції, на які покладаються відповідні функції та повноваження щодо організації й здійснення юридичного забезпечення реалізації, охорони і захисту прав та свобод громадянина. За суб’єктами здійснення забезпечувальної діяльності вони можуть поділятися на державні й громадські.

Гарантії можна розглядати і як своєрідну групу прав громадян, які сприяють реалізації та охороні й захисту їхніх прав, свобод і виконанню ними обов’язків. Ці права мають подвійний характер, тому що виступають і як права, і як гарантії. Такими гарантіями у сфері виконавчої влади є право на звернення до органів державного управління, право на відшкодування збитків, заподіяних незаконним рішенням, діями або бездіяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, право користування передбаченими законом пільгами тощо. Здійснюючи названі права, громадяни власними діями сприяють забезпеченню свого адміністративно-правового статусу [23].

Цілком погоджуємося із думкою А. Купіна стосовно того, що правові гарантії складаються з декількох елементів. По-перше, це чітко сформульовані положення законів, яким регулюється питання застосування адміністративних стягнень; усунення протиріч між правовими нормами, порушення чи недотримання яких ініціює застосування карних адміністративних санкцій (стягнень). Другим важливим елементом є дотримання принципів притягнення до адміністративної відповідальності та принципів адміністративного провадження.

Третій елемент - державний контроль, тобто функція держави, здійснювана з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень і їх правомірності. Зміст державного контролю передбачає спостереження, аналіз і перевірку діяльності відповідних органів та їх посадових осіб щодо виконання поставлених перед ними завдань, дотримання установлених державою правил, норм і стандартів [122, с. 91].

З огляду на вищезазначене, Україна не може ігнорувати необхідність розвитку законодавства про права іноземців. Уже Конституцією України передбачено, що іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов’язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України (стаття 26); статус іноземців та осіб без громадянства визначаються виключно законами України (стаття 92). Саме цим питанням присвячені спеціальний Закон «Про правовий статус іноземців», окремі положення більш ніж тридцяти інших законів України, прийнятих, як правило, з дотриманням Конвенції; про статус апатридів від 28 вересня 1954 р. Конвенції про статус біженців від 28 липня 1951 р. Декларацій про права людини стосовно осіб, які не є громадянами країни, в якій вони проживають, від 13 грудня 1985 р. Міжнародної конвенції про захист прав усіх працівників-мігрантів та членів їхніх сімей від 18 грудня 1990 p. та інших, а також десятки підзаконних актів, серед яких слід в першу чергу назвати Порядок продовження строку перебування та продовження або скорочення строку тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства на території України, затверджений

Постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2012 р. № 150 [177] і Порядок видачі, продовження дії та анулювання дозволу на застосування праці іноземців та осіб без громадянства, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 27 травня 2013 р. № 437 [176].

Проте, незважаючи на чималий перелік подібних нормативних актів, означене питання все ж залишається проблемним.

Як зазначалося в попередніх підрозділах, КУпАП уже не відповідає умовам сьогодення, і як правильно зауважує В. Колпаков, є кодексом цінностей «старої і вже віджитої тоталітарної системи, в якій правові відносини формувалися за принципом «заборонене все, що не дозволено законом», а втручання держави в усі сфери суспільного буття, прав і свобод людини було нормою» [102, с. 85].

Як наслідок, діюче законодавство України про адміністративну відповідальність є неефективним у забезпеченні прав і свобод громадян, у тому числі іноземних, у підтриманні громадського порядку та нездатне забезпечити законність на належному рівні через свою нестабільність у разі внесення постійних змін та наявності дещо «розмитих», нечітких формулювань. Так, стаття 155-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачає відповідальність за порушення порядку проведення розрахунків, але законодавець у жодній частині не визначає, в чому саме може виявитися таке порушення. Чи це буде невикористання електронних контрольно-касових апаратів (інших реєстраторів розрахункових операцій), чи факт невидачі чека, чи ненадання оплаченої послуги або інші дії [178, с. 42]. Отже, положення Кодексу дуже суперечливі, що становить основу для порушення прав громадян та сприяє корупції при здійсненні адміністративної діяльності [28, с. 64].

Слід зауважити, що пріоритетним напрямом удосконалення вітчизняної законодавчої бази щодо забезпечення гарантій захисту прав фізичних та юридичних осіб країн ЄС повинно бути вивчення та врахування тенденцій розвитку європейського адміністративного права. Як зазначає Р. Мельник, адміністративне право ЄС було створено на базі адміністративного права країн, що утворили Європейський Союз, взявши від нього найбільш важливі, насамперед для захисту та гарантування прав, свобод та законних інтересів приватних осіб, елементи, які власне, і склали його систему [142, с. 118]. Воно здебільшого викладене в установчих документах Союзу і базується на юриспруденції Європейського Суду справедливості. При цьому головними принципами європейського адміністративного права є такі:

1. Принципи пріоритету і прямої дії права.

2. Кожен громадянин будь-якої країни-учасниці є як громадянином своєї держави, так і громадянином Європи. Країни-учасниці можуть нести відповідальність перед фізичними особами за порушення законодавства Співтовариства. Якщо громадянин є жертвою акту «поганого управління» з боку якого-небудь інституту Співтовариства або його органу, він може апелювати до Європейського омбудсмену.

3. Під час тлумачення законів Співтовариства застосовується телеологічний метод побудови. У преамбулі будь-якого заходу Співтовариства викладається його мета. Це допомагає в подальшій інтерпретації.

4. Усі адміністративні акти обмежені головними принципами недискримінації за ознаками статі чи національності.

5. Принцип рівності, який передбачає, щоб до схожих ситуацій не підходили з різними мірками, а різні ситуації не трактували однаково, за винятком тих випадків, коли таке трактування об’єктивно виправдане.

6. Система Співтовариства гарантує широкий спектр фундаментальних прав. Проте необхідно зазначити, що тільки у виняткових випадках захід, ужитий Співтовариством, можна вважати незначним на тій підставі, що він порушує міжнародні права людини.

7. Принцип субсидіарності, що тягне за собою регулювання на якомога нижчому рівні. Він важливий при визначенні меж компетенції Співтовариства. Одним із його проявів є надання, де це можливо, переваги національній нормі над нормою, установленою Співтовариством.

8. Принцип адміністративного права, тобто принцип юридичної визначеності. У європейському законодавстві він означає, що прийняті Співтовариством заходи, що тягнуть за собою юридичні наслідки, повинні бути чіткими й точними й вони повинні бути роз’яснені порушеним особам, для того щоб ті могли зрозуміти, коли починаються юридичні наслідки.

9. Заходи, вжиті Співтовариством, і національне законодавство, що приводить їх у дію, повинні дотримуватися принципу пропорційності. Засоби, які вони застосовують для досягнення своїх цілей, повинні давати можливість досягти такі цілі й не повинні виходити за межі необхідного для досягнення цих цілей.

10. Принцип законних очікувань, який захищає тих, хто розумно й сумлінно покладається на дії або заходи інститутів Співтовариства [49, с. 235].

Отже, на нашу думку, зазначені принципи повинні стати вихідними позиціями вже найменших кроків щодо реформування вітчизняного адміністративно-правового інституту.

Аналізуючи функціонування європейської системи із захисту прав людини та громадянина, слід сказати про правовий статус Комісара з прав людини. Комісар із прав людини є незалежною інстанцією в межах Ради Європи, якому доручено сприяти інформуванню та додержанню стандартів щодо прав людини в 47 державах-членах Ради Європи. Ініціативи щодо створення інституту було прийнято Радою Європи Другому Саміті в Страсбурзі 10-11 жовтня 1997 р. 7 травня 1999 р. Комітет міністрів ухвалив резолюцію, якою заснував посаду Комісара і визначив його повноваження. Перший комісар, Альваро Хіль Роблес, обіймав цю посаду з 15 жовтня 1999 р. по 31 березня 2006 р., після чого його змінив Томас Хаммарберг.

Головні повноваження комісара з прав людини викладені у Резолюції (99)50 про Комісара Ради Європи з прав людини. Відповідно до цієї Резолюції, комісар повинен:

- сприяти ефективному дотриманню прав людини, а також надавати державам-членам сприяння у здійсненні Радою Європи стандартів у сфері прав людини;

- сприяти освіті та підвищенню обізнаності громадськості у сфері прав людини в державах-членах, що входять до Ради Європи;

- визначити можливі недоліки в законодавстві та практиці його застосування у сфері прав людини;

- сприяти діяльності національних інститутів омбудсмена та інших структур з прав людини, а також надавати рекомендації та інформацію, що стосуються захисту прав людини в усьому регіоні [126].

Серед органів Європейського Союзу, які спеціалізуються на захисті прав людини, необхідно також назвати Агенство Європейського Союзу з основних прав (European Union Agency for Fundamental Rights (FRA), яке було засноване у Відні на підставі Регламенту Ради (ЄС) № 168/2007 від 15 лютого 2007 р. [240].

Повага до прав людини й основних свобод належить до спільних цінностей усіх держав-членів Європейського Союзу. Відповідно до статті 6 Договору про Європейський Союз, Союз поважає основні права, гарантовані Європейською конвенцією про захист прав людини і основних свобод, підписаної в Римі 4 листопада 1950 р., оскільки вони випливають із загальних конституційних традицій держав-членів, у якості загальних принципів права Співтовариства.

Таким чином, запроваджуючи заходи в межах євроінтеграційних процесів, нашій країні слід бути готовою, у першу чергу, законодавчо, до прийняття зазначених європейських принципів у цій сфері, їх органічного зрощення з системою національних цінностей і законодавчих пріоритетів як їх відображення.

На сьогодні законодавство України передбачає досить широкий спектр особистих прав і свобод для іноземних громадян та осіб без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах. Перелік основних прав, свобод та обов’язків іноземців міститься в Законі України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства». Так, ст. 2 (Засади правового статусу іноземців та осіб без громадянства) передбачено: «Іноземці та особи без громадянства мають ті ж права і свободи та виконують ті ж обов’язки, що і громадяни України, якщо інше не передбачено Конституцією, цим та іншими законами України, а також міжнародними договорами України» [195].

Іноземці, зокрема, мають право на відпочинок, охорону здоров’я, житло, участь в об’ єднаннях громадян, але вони не можуть бути членами політичних партій України.

Відповідно до змісту зазначеного документа, вони можуть займатися інвестиційною, зовнішньоекономічною та іншими видами підприємницької діяльності, передбаченими законодавством України (ст. 7). Іноземці мають право на трудову діяльність в Україні, але не можуть призначатись на деякі посади або займатись певною трудовою діяльністю, якщо відповідно до законодавства України це пов’язано з належністю до громадянства України (ст. 8).

Іноземці мають право володіти майном на території України, успадковувати і заповідати його, а також мати особисті немайнові права. Зазначені фізичні особи можуть звертатися до суду та до інших державних органів із питань захисту їх особистих, майнових та інших прав. У судочинстві іноземці, як учасники процесу, користуються такими самими процесуальними правами, що й громадяни України.

Відповідно до ст. 23 Закону України «Про правовий статус іноземців та соіб без громадянства», іноземці в Україні не мають виборчих прав, тобто вони не можуть обирати і бути обраними до органів державної влади й самоврядування, не можуть брати участь у референдумах [195].

Окремим розділом у Законі про правовий статус іноземців регламентується порядок в’ їзду в Україну та виїзду з України іноземців. Вони можуть в’їжджати в Україну за дійсними національними паспортами або документами, які їх замінюють. Водночас вони повинні отримати в’їзну візу, якщо інше не передбачено законодавством України. В Законі існують певні обмеження щодо в’ їзду в Україну іноземців та їх виїзду з України. Законодавство України передбачає відповідальність іноземців за вчинені злочини, адміністративні або інші правопорушення. Для іноземців, поряд з іншими видами відповідальності, передбачено скорочення терміну тимчасового перебування в Україні, а також видворення за межі України.

Особливої актуальності набуває проблема адміністративно-правових гарантій забезпечення прав фізичних та юридичних осіб у процесі застосування до них адміністративних стягнень, що ґрунтується на певних чинниках:

1) економічному - побудова ринкової економіки потребує державного регулювання господарських відносин конкретними правовими засобами, водночас коло цих засобів, підстави застосування та їх види мають визначатися на законодавчому рівні; 2) політичному - необхідність створення та підтримки режиму законності у сфері виконавчої влади з метою забезпечення захисту в адміністративно-правових відносинах умов для належної реалізації прав та свобод громадян; 3) нормативно-правовому - створення в Україні нового та реформування чинного адміністративного законодавства має відбуватися на підставі науково обґрунтованого врахування тих соціальних, економічних, політичних змін, що відбуваються, з метою створення ефективного правового механізму захисту суспільних відносин [122, с. 91].

Застосування адміністративних стягнень, як і будь-які інші дії органів виконавчої влади, мають здійснюватись у повній відповідності до Конституції України та законів України. Зрозуміло, що найкращою гарантією дотримання прав і свобод як громадян, так і юридичних осіб під час адміністративного провадження, є високий рівень професіоналізму посадових осіб державних органів усіх рівнів, об’ єктивний та індивідуальний підхід до вирішення кожної справи, ретельне вивчення матеріалів та всебічний аналіз обставин справи.

Водночас посадова особа, яка є представником органу, уповноваженого розглядати справи про адміністративне правопорушення, це лише людина, тому необхідно брати до уваги і так званий людський фактор та відсутність ідеальних умов здійснення професійної діяльності. Отже, поряд із цим необхідно існування й інших гарантій. Вони проявляються в праві на оскарження рішень і дій органів державної влади, в адміністративному, судовому та парламентському державному контролі. Наявна система гарантій, навіть при їх недосконалості, є досить важливою, оскільки, з одного боку, застерігає уповноважених осіб та державні органи від вчинення дій, що суперечать нормам закону, стимулюють зростання правосвідомості та професіоналізму, а з іншого - гарантують особам, щодо яких здійснюється адміністративне провадження, об’єктивність та неупередженість вирішення справи [122, с. 96].

Одним із головних суб’єктів безпосереднього забезпечення гарантій захисту прав фізичних та юридичних осіб країн ЄС є ДМС України. Її діяльність у цьому напрямі можна розглянути на прикладі долучення до процесів міграції. Зазначена служба розпочала свою діяльність у 2011 р., у межах реалізації своїх функцій вона:

- здійснює оформлення і видачу іноземцям та особам без громадянства запрошень для в’ їзду в Україну, документів для тимчасового перебування або постійного проживання в Україні, а також виїзду за її межі, студентських квитків студентам із числа іноземців та осіб без громадянства, вилучає ці документи та проставляє в документах, що посвідчують особу іноземців та осіб без громадянства, відмітки про заборону в’їзду в Україну в передбачених законодавством випадках;

- приймає рішення про скорочення строку перебування іноземців та осіб без громадянства в Україні, видворення, у тому числі у примусовому порядку, іноземців та осіб без громадянства з України, заборону в'їзду в

Україну іноземців та осіб без громадянства, здійснює заходи, пов'язані з видворенням іноземців та осіб без громадянства з України;

- проводить аналіз міграційної ситуації в Україні, проблем біженців та інших категорій мігрантів, розробляє поточні та довгострокові прогнози із зазначених питань та ін. [163].

Серед пріоритетів служби, наприклад, - протидія нелегальним проявам міграційних процесів, що власне і є однією з найбільш дотичних до проблеми забезпечення прав і свобод іноземців під час притягнення їх до адміністративної відповідальності.

Аналіз міграційної ситуації в Україні свідчить, що вона розвивається набагато швидше, ніж її правове регулювання. За даними Державної прикордонної служби України, на сьогодні спостерігається суттєве збільшення в’їзду в Україну іноземних громадян. Завдяки своєму географічному розташуванню Україна є країною транзиту нелегальних мігрантів, у першу чергу - частиною центральноєвропейського маршруту - одного з п’яти головних трансграничних маршрутів незаконної міграції. Маршрут транзиту пролягає через Росію, Україну, Польщу, Словаччину, Угорщину в країни Західної Європи. За таких умов усе очевиднішою стає загроза того, що ситуація може вийти з-під контролю.

В аналогічній ситуації в Нідерландах, органи державної влади були вимушені запровадити активний моніторинг на своєму державному кордоні іноземців, які не є громадянами країн Європейського Союзу, тоді як Європейська комісія намагалися від влади цієї країни, щоб було послаблено контроль на внутрішніх європейських кордонах.

Так, у 2010 р. голландські поліцейські на прикордонній території виявили 3,2 тисячі нелегалів і 4 тисячі осіб, підозрюваних у різних злочинах і позбавлених права на в’їзд у країну. Цією ситуацією були стурбовані чиновники з Європейської комісії, але їх занепокоїли не потоки нелегальної міграції усередині Євросоюзу, а активність голландських поліцейських (відповідно до Шенгенської угоди забороняється систематичний контроль на внутрішніх кордонах). У свою чергу, голландські політики звинуватили Брюссель у підриві національної безпеки. Разом із тим, Європейська комісія стверджує, що повна свобода на внутрішньому кордоні країн ЄС важливіше, ніж спроби її контролю.

Ураховуючи зазначене, деякі країни Європейського Союзу (Нідерланди, Іспанія, Італія), в такій ситуації намагаються посилити правоохоронну складову в галузі міграційної політики, а міжнародна практика свідчить, що більшість міграційних служб входить до складу МВС, оскільки вони відповідають за надання адміністративних послуг у сфері міграції, адаптацію мігрантів у власне суспільство.

Функції з контролю у міграційній сфері та протидії нелегальній міграції у країнах ЄС покладено не на міграційні служби, які акцентуються на гуманітарних завданнях, а безпосередньо на поліцейські відомства. До компетенції поліції належать:

1) протидія незаконній міграції;

2) боротьба з її організованими формами;

3) контроль за дотриманням міграційного законодавства всередині країни;

4) прикордонний контроль.

У діяльності ДМС України найголовнішим проблемним питанням є питання налагодження взаємодії між органами влади, що здійснюють діяльність у сферах міграції. Досвід 1990-х 2000-х років продемонстрував неефективність існування міжвідомчих урядових органів у питаннях міграційної політики, тому з 2009 р. таких органів в Україні вже немає.

У 2011 році спільним наказом АДПС, Мінінфраструктури, МВС, МЗС, Мінфіну, СБУ та Нацдержслужби від 12 жовтня 2011 р.

№ 753/423/737/288/1283/392/30 затверджено Порядок обміну даними між суб’єктами інтегрованого управління кордонами, яким створено Контактний аналітичний центр з метою обміну статичною інформацією та проведення спільних аналітичних досліджень, на основі яких готуються рекомендації щодо проведення заходів із боротьби з нелегальною (незаконною) міграцією. Проте цей нормативний акт стосується виключно однієї зі сфер міграції - протидії нелегальній (незаконній) міграції.

ДМС України повною мірою не може здійснювати боротьбу з організованими формами нелегальної міграції, виявляти та припиняти протиправну діяльність у цій сфері, ліквідовувати канали нелегальної міграції, оскільки ця функція має виключно правоохоронний характер, у той час, як ДМС України не має відповідних повноважень, а є лише дозвільно- реєстраційним органом.

Під час брифінгу в Кабінеті Міністрів України голова ДМС М.М. Ковальчук заявив про те, що, за різними оцінками, в Україні перебуває близько 30 тис. нелегальних мігрантів. За його словами, зараз в Україні приблизно стільки мігрантів, як в Італії 30 років тому, але якщо не буде здійснюватися єдиної державної міграційної політики, кількість мігрантів може хаотично зростати, а контролювати міграційні процеси досить складно.

Відсутність у діяльності ДМС України правоохоронної складової не дає змоги ефективно впливати на ці негативні процеси, у той час коли протидія нелегальній міграції є одним із пріоритетних напрямів забезпечення національних інтересів для країни.

Таким чином, у ДМС України втрачається елемент практичної реалізації заходів у сфері протидії нелегальній міграції, особливо з її організованими формами. Проблема більшою мірою полягає в тому, що з часу утворення ДМС у напрямі протидії нелегальній міграції не досягнуто, зокрема, не реалізовано принципові завдання в цій сфері, а саме: не визначено пріоритети у сфері боротьби з нелегальною міграцією та планування заходів, спрямованих на покращання стану протидії цьому явищу; не створено єдиної інформаційної бази даних про іноземців, які не виїхали з України після закінчення строку перебування в країні, та організації профілактичної роботи з протидії нелегальній міграції, тощо.

На сьогодні, в Україні виникла нагальна потреба у розробленні механізму щодо суттєвого ускладнення умов перебування нелегальним мігрантам. Зокрема, необхідним є: спрощення процедури видворення нелегальних мігрантів; збільшення штрафних санкцій для юридичних осіб за залучення праці нелегальних мігрантів; зобов’язання власників орендного житла перевіряти міграційний статус потенційних орендарів; обов’язок перевіряти імміграційний статус особи при зверненні до банку, отримання посвідчення водія. Крім того, розгляд апеляцій на рішення про видворення осіб необхідно здійснювати лише після їх видворення.

З метою упорядкування діяльності ДМС України, Кабінет Міністрів України видав низку нормативно-розпорядчих актів, якими утворив територіальні органи ДМС України, затвердив граничну чисельність працівників центрального апарату ДМС України та її територіальних органів, прийняв пропозиції МВС України і ДМС України щодо передачі цілісних майнових комплексів пунктів тимчасового перебування, пунктів тимчасового розміщення до сфери управління ДМС України.

Пунктом 3 Указу Президента України № 405 визначено, що до законодавчого врегулювання організації та діяльності ДМС України для забезпечення виконання покладених на ДМС України завдань щодо реалізації державної політики у сфері протидії нелегальній міграції, а також притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері реєстрації фізичних осіб, видачі документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство, слід утворити в МВС України підрозділ міліції міграційного контролю загальною граничною чисельністю 1500 одиниць, функціонально підпорядкувавши його ДМС України.

На виконання цього Указу Президента України, МВС України наказом від 3 квітня 2012 р. № 281 створило в структурі апарату Міністерства

Управління міліції міграційного контролю. У складі головних управлінь, управлінь МВС України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі були утворені підрозділи міграційного контролю. Створення цих підрозділів відбулося за рахунок скорочення відповідної кількості посад у підрозділах у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб.

Законами України від 18 вересня 2012 р. № 5294-VI та від 16 жовтня 2012 р. № 5459-VI до повноважень ДМС України у повному обсязі були передані функції щодо протидії нелегальній міграції, а також притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства при реєстрації фізичних осіб, видачі документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство.

З огляду на прийняття зазначених законів, МВС України наказом від 1 грудня 2012 р. № 1108 ліквідувало Управління міліції міграційного контролю МВС України та підрозділи міліції міграційного контролю в ГУМВС (УМВС) України.

Однак, підрозділи, які б виконували завдання щодо запобігання та протидії нелегальній міграції, іншим порушенням міграційного законодавства у ДМС України не були створені.

Таким чином, з ліквідацією у структурі МВС України підрозділів міліції міграційного контролю та відсутністю аналогічних підрозділів у системі міграційної служби, утворилася адміністративна прогалина, за якою завдання щодо запобігання та протидії нелегальній міграції, іншим порушенням міграційного законодавства на сьогодні практично нікому виконувати.

Проблема вимагає термінового нормативно-правового врегулювання. З наданням ДМС України повноважень у реалізації державної політики у сфері протидії нелегальній міграції Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність» Служба не була визначена суб’єктом оперативно-розшукової діяльності.

Відсутність цих повноважень та оперативних підрозділів, які б виконували ці функції, фактично призвели до зупинення практично всіх заходів щодо попередження, своєчасного виявлення та видворення за межі держави нелегальних мігрантів, викриття причин і умов, які сприяють учиненню противоправних дій, здійснення профілактики правопорушень на території України тощо, що раніше здійснювалися органами внутрішніх справ. Зазначена правова колізія потребує законодавчого врегулювання.

Встановлено інші неузгодженості у сфері правового регулювання діяльності ДМС України, які потребують удосконалення та внесення відповідних змін. При цьому відсутність підрозділів, які б виконували заходи щодо запобігання і виявлення нелегальних мігрантів, поточного та перспективного їх планування, а також достовірної статистичної інформації призвели до зниження результативності та ефективності діяльності ДМС України.

Зокрема, це позначилось на кількості виявлених і видворених підрозділами ДМС за межі України нелегальних мігрантів, яка останнім часом неухильно зменшується. Одним із чинників, який впливає на ефективність виконання ДМС України завдань з реалізації державної політики у сфері протидії нелегальній (незаконній) міграції, є її належне інформаційно- аналітичне забезпечення, зокрема, спроможність отримувати інформацію з інших джерел щодо осіб, які перетнули державний кордон, та осіб, які не виїхали за межі України по закінченню строку перебування в Україні.

Для покращання обміну між правоохоронними органами інформацією з міграційних питань, у 2008 р. було введено в дію Інтегровану міжвідомчу інформаційно-телекомунікаційну систему контролю осіб, транспортних засобів та вантажів, які перетинають державний кордон (систему «Аркан»), суб’єктами якої є: Адміністрація Держприкордонслужби України, Служба безпеки України, Служба зовнішньої розвідки України, Міністерство внутрішніх справ України, Державна митна служба України, Державна податкова адміністрація

України, Міністерство закордонних справ України, Міністерство праці та соціальної політики України.

Серцевиною цієї системи мав стати інформаційний ресурс (бази даних) підсистем системи «Аркан» органів виконавчої влади, які забезпечують інформаційну взаємодію між суб’єктами системи. Шляхом вирішення цієї проблеми повинно було стати створення у ДМС України відомчої підсистеми «Аркан» та включення Служби до суб’єктів системи «Аркан», що на сьогодні не реалізовано. Відповідно не створено бази даних про іноземців, які не виїхали з України після закінчення строку перебування в країні. Водночас, запровадження відомчої підсистеми «Аркан» дозволило б зменшити навантаження на працівників органів ДМС України, які задіяні у виконанні завдань протидії нелегальній міграції, та оптимізувати їх чисельність.

Таким чином, зазначені проблеми не дають змоги ефективно вживати заходів, направлених на протидію нелегальній міграції. В свою чергу, не визначення підрозділів, які б виконували такі функції, неналежне інформаційно-аналітичне забезпечення призвели до того, що цей орган самостійно не спроможній виконувати завдання у сфері протидії нелегальній (незаконній) міграції.

Проблема комплектування підрозділів міграційного контролю, вирішення якої залежить від прийняття Верховною Радою України Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності Міністерства внутрішніх справ», а також рішень Уряду України, вимагає термінового нормативно-правового врегулювання.

Відсутність заходів, направлених на боротьбу з нелегальною міграцією, та підрозділів, які б їх виконували створили умови, за якими ДМС України неспроможна виконувати завдання у сфері протидії нелегальній міграції. За таких обставин, кількість виявлених і видворених за межі України нелегальних мігрантів неухильно зменшується і фактично зводиться нанівець. Одна з важливих функцій державної політики - протидія нелегальній міграції на

території країни практично не виконується. Тому доцільним є розроблення чіткого плану заходів щодо створення в системі міграційної служби підрозділів міграційного контролю; унесення змін до Закону України «Про оперативно- розшукову діяльність», у частині визначення ДМС України суб’єктом оперативно-розшукової діяльності; створення в ДМС України відомчу підсистему інтегрованої міжвідомчої інформаційно-телекомунікаційної

системи щодо контролю іноземних громадян, які перебувають на території України з будь-якою метою, а також про іноземців, які не виїхали з України після закінчення строку перебування в країні; визначення пріоритетів у сфері боротьби з нелегальною міграцією та спланування заходів, спрямованих на покращання стану протидії нелегальній міграції.

Особливе місце в забезпеченні прав і свобод зазначеної категорії осіб відводиться питанню видворення іноземців за територію України. Як зазначає В. Колпаков, на сьогодні деліктне законодавство містить закони, що мають ознаки неправових нормативних актів. Це, наприклад, низка положень Закону України «Про правовий статус іноземців», якими практично заблокована можливість юридично-коректного застосування до іноземців адміністративного видворення як стягнення, передбаченого ст. 24 КУпАП за вчинення адміністративного правопорушення. Аналіз відповідних положень зазначеного закону дає можливість проілюструвати на практичному законотворчому прикладі встановлення домінуючого становища державної сили і «політичної доцільності» над юридичною справедливістю, а також негативні наслідки такого становища. Прийняттю і введенню в дію юридичних норм з неправовими компонентами спонукає не тільки фактична відсутність у держави адміністративно-деліктної політики, а й суттєві прогалини в детермінації методологічної бази щодо дослідження адміністративного проступку і відповідальності за його вчинення [102, с. 86-87].

У разі прийняття рішення про видворення іноземця за межі України в його паспортному документі негайно анулюється віза, вилучаються документи на право перебування в Україні та проставляється штамп про видворення та заборону в’їзду. Рішення органу внутрішніх справ може бути оскаржено до суду. Оскарження зупиняє виконання рішення про видворення, крім випадків, коли необхідність негайного видворення зумовлена інтересами убезпечення національної безпеки України чи охорони громадського порядку.

Забороняється видворення іноземців до країн, де їх життю або свободі загрожує небезпека через їх расу, віросповідання (релігію), національність (підданство), належність до певної соціальної групи або політичні переконання.

Іноземець має право повідомити про рішення щодо його видворення адвоката або іншого фахівця в галузі права, який згідно із законодавством має право надавати правову допомогу, а також дипломатичного представника своєї країни чи іншу особу (на власний розсуд). На бажання іноземця, адвоката, або фахівця в галузі права, дипломатичного представника тощо, їх побачення проводиться віч-на-віч у кімнаті для короткострокових побачень із забезпеченням їх безпеки.

Виконання прийнятого рішення про видворення з країни зупиняється в разі звернення іноземця із усним клопотанням про надання статусу біженця або притулку в Україні. У разі прийняття рішення про надання статусу біженця рішення про видворення скасовується.

У разі прийняття рішення про втрату чи позбавлення статусу біженця, про відмову в наданні іноземцю статусу біженця чи в оформленні документів для вирішення питання щодо надання відповідного статусу, чи відмову в прийнятті заяви про надання цього статусу та використання іноземцем права на оскарження таких рішень, виконання рішення про видворення з країни, прийнятого органами внутрішніх справ, зупиняється при набранні чинності остаточного рішення суду по суті скарги [37, с. 78-79].

Положення Закону про правовий статус іноземців враховують встановлені законодавством України і міжнародними договорами привілеї та імунітети, які надаються співробітникам дипломатичних представництв та працівникам консульських установ іноземних держав в Україні, а також іншим особам. Тобто для зазначених категорій осіб законодавством передбачений режим найбільшого сприяння. Для всіх інших категорій іноземців визначено національний режим, який передбачає, що іноземці не тільки зрівняні в правах із громадянами України, за винятком політичних прав, а й на них покладаються певні обов’язки. Подібна практика повністю відповідає міжнародно-правовим документам у сфері прав людини, соціального захисту та ін.

Варто зазначити, що правосуб’єктність іноземних осіб прямо залежить від характеру регульованих суспільних відносин, що визначається предметом і методом його правового регулювання, а не правовою природою джерела права, яким передбачено регулюючу норму. Факт участі норм іншої правової системи в регулюванні суспільних відносин не трансформує їх, не перетворює ці відносини і їхні суб’єкти у відносини й суб’єктів іншої правової системи. Тому фізичні і юридичні особи в межах міжнародних відносин можуть бути наділені лише транснаціональною, а не міжнародною правосуб’єктністю.

За своєю правовою природою міжнародні угоди, що укладаються за участі нашої держави, фактично є адміністративними договорами,

ускладненими «іноземним елементом», і їх варто розглядати як міжнародні адміністративні договори.

Особлива роль у забезпеченні адміністративно-правових гарантій захисту прав фізичних та юридичних осіб країн ЄС в Україні належить правоохоронним органам, які вирішують найбільш широке коло питань у цій сфері. Їх функції у механізмі захисту прав іноземців різноманітні: від створення гарантованих умов їх реалізації в громадських місцях до захисту порушених, із застосуванням найсуворіших за законом примусових заходів.

Таким чином, в умовах активних євроінтеграційних процесів, якими означена вітчизняна законотворча та правозастосовча системи, відчувається особлива потреба у формуванні чіткого механізму адміністративно-правових гарантій захисту прав фізичних та юридичних країн ЄС в Україні.

<< | >>
Источник: ВІХРОВА ВІКТОРІЯ СТАНІСЛАВІВНА. АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ФІЗИЧНИХ ТА ЮРИДИЧНИХ ОСІБ КРАЇН ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ В УКРАЇНІ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2015. 2015

Еще по теме 3.2. Адміністративно-правові гаранти захисту прав фізичних та юридичних осіб країн Європейського Союзу в Україні:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -