2.4. Адміністративні стягнення та інши адміністративні санкції

Адміністративне стягнення є правовим наслідком вчиненого особою адміністративного правопорушення, мірою державного примусу, своєрідним вторгненням у сферу правових благ і майнових інтересів винної особи.

У статті 23 КпАП зазначено, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами. Як видно із цього визначення, адміністративне стягнення, на відміну від кримінального покарання, не є карою за вчинене правопорушення, а цілями його застосування є тільки виховання правопорушника і попередження вчинення правопорушень.

Але, сучасний перелік адміністративних стягнень певною мірою не відповідає цілям адміністративної відповідальності і сучасним умовам, в яких функціонує цей інститут.

Так, одним із адміністративних стягнень, згідно зі статтею 26 КпАП є попередження. Хоча в законі жодним чином не пояснено, в чому полягає цей вид стягнення, традиційно вважається, що зміст попередження як адміністративного стягнення полягає в офіційному, від імені держави, осуді протиправного діяння органом адміністративної юрисдикції та у попередженні особи, що вчинила адміністративне правопорушення про неприпустимість подібних діянь у майбутньому. Попередження розраховано на виховний ефект і не охоплює майнових або інших прав особи.

Власне кажучи, попередження в сучасних умовах носить переважно інформативний характер, оскільки жодним чином не викликає для правопорушника будь-яких обмежень майнового чи особистого характеру. З огляду на це, попередження навряд чи можна вважати саме стягненням, а відтак і застосовувати його як стягнення. Водночас попередження про неприпустимість подібних діянь в майбутньому може застосовуватись як альтернатива адміністративним стягненням у випадках вчинення незначних правопорушень з мотивів, наприклад, незнання відповідних правових норм. Але, якщо особі винесено попередження і вона вчинює правопорушення повторно, то цей факт має вважатись обставиною, яка обтяжує відповідальність.

На нашу думку, письмовим попередженням було б доцільно замінити усне зауваження, яке орган уповноважений вирішувати справу може винести при звільненні порушника від адміністративної відповідальності за умов малозначності вчиненого адміністративного правопорушення відповідно до статті 22 КпАП.

Найбільш розповсюдженим видом адміністративних стягнень є штраф. Штраф є грошовим стягненням, що накладається за адміністративні правопорушення у випадках і розмірі, встановлених КпАП та іншими законами України. Адміністративне стягнення у формі штрафу є найбільш розповсюдженим, оскільки він передбачений як єдине або альтернативне стягнення за переважну більшість адміністративних правопорушень, склади яких містяться в Особливій частині КпАП. З огляду на це, з усього спектру адміністративних стягнень, тільки штраф став окремим предметом в деяких наукових дослідженнях [210–213].

В цілому, штраф, як адміністративне стягнення є досить добре дослідженим явищем, а проблемі ефективності застосування штрафів буде приділено окрему увагу в наступних розділах.

Оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, полягає в його примусовому вилученні за рішенням суду і наступній реалізації з передачею вирученої суми колишньому власникові з відрахуванням витрат по реалізації вилученого предмета.

Оплатне вилучення, наприклад, транспортного засобу може застосовуватись за повторне протягом року вчинення будь-якого з порушень: керування водіями транспортними засобами, не зареєстрованими (неперереєстрованими у встановленому порядку, з підробленим номерним знаком, без номерного знаку або з номерним знаком, що не належить цьому засобу, а так само з умисно прихованим номерним знаком (ч.5 статті 121). Оплатне вилучення небезпечних речовин або предметів може застосовуватись за порушення правил їх перевезення на повітряному транспорті (ч.3 статті 133), а у випадках ухилення від реалізації вогнепальної гладкоствольної мисливської чи холодної зброї, а також пневматичної зброї калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів за секунду і боєприпасів громадянами, у яких органами внутрішніх справ анульовано дозвіл на їх зберігання і носіння, зазначені предмети підлягають обов’язковому оплатному вилученню.

Слід зазначити, що за своєю природою оплатне вилучення предмета більшою мірою має характер заходу адміністративного припинення і попередження, ніж стягнення. З одного боку вилучення предмету, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, позбавляє порушника можливості використати його ще раз в аналогічній якості. З іншого – порушник одержує компенсацію вартості цього предмету. Тобто матеріальні інтереси якщо і страждають, то несуттєво.

З огляду на це слід підтримати точку зору про те, що оплатне вилучення доцільно використовувати виключно як додатковий вид адміністративного стягнення [214, с.

Серед передбачених законодавством адміністративних стягнень та кримінальних покарань чільне місце належить такому заходу, як конфіскація.

Конфіскація (від лат. Confiscatio – відібрання майна до казни) означає примусове і безоплатне вилучення у власність держави всього або частини майна, що належить особі [18, с. 624].

Якщо в кримінальному праві конфіскація є досить усталеним явищем, застосування якого не викликає суттєвих суперечок, то при застосуванні конфіскації як адміністративного стягнення виникає низка проблем, які залишились поза увагою дослідників і майже не знайшли свого відображення у відповідній літературі. При цьому конфіскація розглядається переважно в контексті аналізу всієї системи адміністративних стягнень [214, c. 76–82].

В адміністративному законодавстві України конфіскація як один із заходів адміністративної відповідальності існує досить давно. В Адміністративному Кодексі УРСР 1927 року конфіскації разом із реквізицією було присвячено навіть цілий розділ [216, c. 28–31]. У статті 173 цього кодексу зазначалося, що конфіскацією називається безплатне примусове вилучення державною майна, застосовуване за вироком суду як захід соціальної оборони, а також з наказу адміністративної влади у випадках, передбачених у цьому кодексі і в спеціальних законах [216, c. 30]. Цікаво, але фактично до 2001 року конфіскація могла застосовуватись як в судовому, так і в адміністративному порядку [121, c. 95]. Більш того, на момент прийняття у 1984 році Кодексу Української РСР про адміністративні правопорушення, ще фактично діяв Закон про реквізіцію і конфіскацію майна, затверджений постановою ЦВК та РНК РРФСР від 28 березня 1927 року, який визначав випадки застосування конфіскації як у судовому, так і в адміністративному порядку [217, c.

Проте на сьогодні проблема полягає в тому, що в преважній більшості передбачених КпАП випадків, конфіскація як адміністративне стягнення не може бути застосована. І основною причиною цього є неузгодженість між нормами загальної частини КпАП, нормами Особливої частини розділу ІІ КпАП, а також ЦК України. Спробуємо розглянути, в чому ж проявляється така неузгодженість і яким чином вона впливає на можливості застосування конфіскації.

Відповідно до статті 29 КпАП, конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, полягає в примусовій безоплатній передачі цього предмета у власність держави за рішенням суду. Конфісковано може бути лише предмет, який є у приватній власності порушника, якщо інше не передбачено законами України.

У свою чергу, відповідно до статті 354 ЦК України, до особи може бути застосовано позбавлення права власності на майно за рішенням суду як санкція за вчинення правопорушення (конфіскація) у випадках, встановлених законом.

Виходячи з цих двох базових норм можна стверджувати, що конфіскації, як адміністративному стягненню притаманні такі ознаки:

а) зміст конфіскації полягає у примусовому позбавленні права приватної власності на певне майно;

б) таким майном може бути тільки предмет, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення;

в) при конфіскації право власності на предмет переходить до держави;

г) перехід права власності не пов’язаний з будь-яким відшкодуванням вартості конфіскованого предмета його попередньому власникові;

д) конфіскація може бути застосована тільки за рішенням суду.

Зазначені твердження є очевидними і не потребують додаткових пояснень. Але якщо проаналізувати конкретні склади правопорушень, що містяться в Особливій частині розділу ІІ КпАП, то можна дійти дуже цікавих висновків.

По-перше слід звернути увагу, що декілька статей передбачають застосування конфіскації відносно предметів, які не можуть знаходитись у приватній власності правопорушника.

Але, якщо продукція виготовлена незаконно, вона не може знаходитись у приватній власності порушника. Це випливає із положень статті 328 ЦК, в якій зазначено, що право власності набувається на підставах, що не заборонені законом, зокрема із правочинів. Крім того, у 51-2 КпАП йдеться про конфіскацію обладнання та матеріалів, які призначені для виготовлення відповідної продукції, тоді як знаряддям вчинення правопорушення можна вважати обладнання і матеріали які були використані для виготовлення такої продукції, що не одне і те ж саме. З аналогічних підстав не можуть бути конфісковані фальсифіковані алкогольні напої чи тютюнові вироби, що передбачено статтею 177-2 КпАП тощо.

Аналогічним чином не можуть бути конфісковані відповідно до статті 42-2 КпАП продукти харчування чи інша продукція, радіоактивно забруднені понад рівні, що допускаються. Це обумовлено тим, що статтею 7 Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” , встановлено, що виробництво та реалізація продукції, радіоактивна забрудненість якої перевищує допустимі рівні вмісту радіонуклідів, за винятком продукції науково-виробничого та дослідного характеру, забороняються. Тобто право власності на таку продукцію в силу статті 328 ЦК набуватись не може, а відтак і конфіскації вона не підлягає.

В окремих випадках передбачається застосування конфіскації за правопорушення вчинені посадовими особами. Так, статтею164-5 КпАП, встановлено, що зберігання або транспортування алкогольних напоїв чи тютюнових виробів, на яких немає належним чином розміщених марок акцизного збору, або з підробленими чи фальсифікованими марками акцизного збору посадовими особами підприємств-виробників, імпортерів і продавців цих товарів, - тягне за собою накладення штрафу від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією таких алкогольних напоїв або тютюнових виробів. В даному випадку суб’єктом правопорушення є посадова особа, а предмети, що підлягають конфіскації є власністю відповідних юридичних осіб.

По-друге, частина статей передбачає конфіскацію предметів, які не відносяться ні до знарядь вчинення правопорушення, ні до його безпосереднього об’єкту. Так, наприклад, статтею 160-2 КпАП встановлено, що незаконна торговельна діяльність, тобто здійснення угод купівлі-продажу товарів чи інших предметів з ухиленням від реєстрації в установленому порядку з метою одержання неконтрольованого державою прибутку, якщо розмір цього прибутку не перевищує семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, - тягне за собою накладення штрафу від п'яти до двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією цих товарів і виручених грошей. В даному випадку виручені гроші як раз не є знаряддям або безпосереднім об’єктом правопорушення, а відтак їх конфіскація буде суперечити вимогам статті 29 КпАП.

Деякі відмінності притаманні конфіскації, як адміністративному стягненню, що застосовується за порушення митних правил відповідно до МК. Так, відповідно до статті 322 МК предметом конфіскації є товари - безпосередні предмети порушення митних правил, товари із спеціально виготовленими сховищами (тайниками), що використовувалися для приховування безпосередніх предметів порушення митних правил від митного контролю, транспортні засоби, що використовувалися для переміщення безпосередніх предметів порушення митних правил через митний кордон України. Але головною відмінністю є те, що відповідно до Митного Кодексу України конфіскація зазначених товарів і транспортних засобів застосовується незалежно від того, чи є ці товари, транспортні засоби власністю особи, яка вчинила правопорушення.

В даному випадку зазначене положення статті 322 МК суперечить положенню статті 354 ЦК, згідно з якою позбавлення права власності на майно може бути застосовано до особи за вчинення правопорушення. Якщо ж, наприклад, транспортні засоби належали на праві власності не особі, яка вчинила правопорушення, застосування конфіскації буде суперечити вимогам ЦК.

Слід зазначити, що крім КпАП та МК, аналогічні проблеми з конфіскацією мають місце і в інших законах. Так, статтею 6 Закону України „Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними” передбачено, що наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори, що знаходяться в незаконному обігу, а також обладнання, яке використовується для їх незаконного виготовлення, підлягають конфіскації у встановленому законом порядку.

Оскільки зазначені засоби і речовини знаходяться в незаконному обігу, то у осіб, які здійснюють цей обіг не може виникнути право власності на них, а відтак вони не можуть бути предметом конфіскації.

Відповідно до статті 29 Закону України „Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг”, у разі встановлення при застосуванні реєстратора розрахункових операцій виробничих дефектів в його конструкції чи програмному забезпеченні, які дозволяють спотворювати інформацію про обсяг розрахункових операцій чи обсяг операцій з купівлі-продажу іноземної валюти, яка заноситься до фіскальної пам'яті, до виробника чи постачальника цього реєстратора за рішенням органів державної податкової служби України застосовується фінансова санкція у розмірі п'ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. При цьому такі реєстратори підлягають конфіскації, виробник або постачальник зобов'язаний повернути їх вартість суб'єкту підприємницької діяльності, а зазначена модель реєстратора розрахункових операцій у встановленому порядку виключається з Державного реєстру реєстраторів розрахункових операцій.

В даному випадку правопорушення вчиняє виробник або постачальник реєстратора, а конфіскується він у суб’єкта підприємницької діяльності, який його використовує.

Таким чином, аналіз чинного законодавства, яке передбачає конфіскацію як санкцію за певне правопорушення, показує, що його реалізація є досить проблематичною з огляду на необхідність додержання принципу законності при притягненні будь-якої особи до юридичної відповідальності уповноваженими державними органами. Водночас важко заперечувати необхідність примусового вилучення тих об’єктів, про які йшлося вище.

Цілком очевидно, що в арсеналі адміністративних стягнень, що накладаються на фізичних осіб, а також санкцій, що застосовуються до юридичних осіб не вистачає такого інструменту, який би на законних підставах давав би можливість примусово вилучати певне майно без встановлення обов’язкових вимог щодо визначення права власності на це майно.

Уявляється, що подібним інструментом могло би стати безоплатне вилучення, тим більш що відповідні конструкції передбачені окремими законами. Так, наприклад, статтею 63 Закону України “Про тваринний світ” встановлено, що незаконно добуті (зібрані) об'єкти тваринного світу, виготовлена з них продукція, знаряддя правопорушень підлягають безоплатному вилученню в установленому законом порядку.

Водночас, термін “безоплатне вилучення” не зовсім коректно використовувати відносно грошей або доходів, оскільки одразу виникає питання про те, а чи може бути вилучення грошей оплатним, що само по собі є безглуздям. З огляду на це, було б доцільним йменувати відповідний захід, наприклад, “безкомпенсаційним вилученням”, тобто таким, яке не передбачає будь-якої компенсації за вилучене майно.

В законі відповідну норму можна було б сформулювати таким чином: “Безкомпенсаційне вилучення речі, в тому числі грошей або валютних цінностей, полягає в її примусовому вилученні з подальшим знищенням, утилізацією або зверненням у власність держави відповідно до чинного законодавства без надання особі, у якій ці речі було вилучено, компенсації у будь-якій формі.”

Згадування про знищення або утилізацію вилучених речей є необхідним з огляду на те, що їх перебування у державній власності може бути абсолютно недоцільним, наприклад, з огляду на небезпечні їх властивості (радіоактивну забрудненість, непридатність для споживання або використання тощо) і загрозу завдання шкоди іншим особам.

Відсутність згадування про те, що річ, яка підлягає вилученню є знаряддям або безпосереднім об’єктом правопорушення, на відміну від оплатного вилучення чи конфіскації, обумовлена тим, що, як було показано вище, вилученню не завжди підлягають речі, що є такими.

Таким чином, весь спектр адміністративних стягнень або санкцій майнового характеру має включати: оплатне вилучення предмету, що є знаряддям або безпосереднім об’єктом правопорушення; безкомпенсаційне вилучення речі; конфіскацію предмету, що є знаряддям або безпосереднім об’єктом правопорушення.

Позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові (права керування транспортними засобами, права полювання), застосовується на строк до трьох років за грубе або систематичне порушення порядку користування цим правом. При цьому, строк позбавлення спеціального права обчислюється роками, місяцями або днями. Така система обчислення строку дає можливість обрати міру відповідальності адекватну вчиненому правопорушенню з урахуванням всіх його обставин.

У практиці найбільш часто застосовується як адміністративне стягнення застосовується позбавлення права керувати транспортними засобами. За даними судової статистики, у 2006 році позбавлення права керувати транспортними засобами було застосовано до 52,4 тис. осіб, з них до 50,6 тис. осіб за керування транспортними засобами у стані сп’яніння (стаття 130 КпАП).

При детальному аналізі змісту адміністративного стягнення у вигляді позбавлення спеціального права наданого даному громадянинові звертає на себе увагу той факт, що зміст цього стягнення не відповідає його назві. Відповідно до частини 2 статті 321 КпАП, після закінчення призначеного строку позбавлення спеціального права, а також у разі його скорочення відповідно до статті 320 цього Кодексу особі, щодо якої застосовано даний захід адміністративного стягнення, повертаються в установленому порядку вилучені у неї документи. Вилучене посвідчення водія транспортного засобу повертається особі, яку було позбавлено права керування транспортними засобами, після проходження нею перевірки знань правил дорожнього руху у Державній автомобільній інспекції.

Відповідно до наведеної норми фактично відбувається не позбавлення права керування транспортним засобом, а тимчасове обмеження можливості використання наданого суб’єктивного права через вилучення документа, що підтверджує його наявність. Тобто право залишається, але неможливим стає вчинити акт реалізації цього права.

Очевидно, що позбавлення будь-якого суб’єктивного права, отримання якого підтверджується відповідним документом, має відбуватися через скасування цього документа. Якщо ж цей документ, наприклад посвідчення водія, не скасовується, то не можна казати і про відсутність у особи, якій це посвідчення видано, права керувати транспортними засобами.

Крім того, якщо відбувається позбавлення спеціального права, то його відновлення має здійснюватись у повній відповідності до передбаченої законом процедури первинного набуття цього права. Інша річ, що законом може бути обмежено строк, після спливу якого зазначене право може бути відновлене.

Таким чином, для приведення у відповідність змісту і назви адміністративного стягнення у вигляді позбавлення спеціального права, необхідно змінити процедуру його виконання.

Ще одним адміністративним стягненням зміст якого не відповідає його назві є виправні роботи. Відповідно до статті 31 КпАП, виправні роботи застосовуються на строк до двох місяців з відбуванням їх за місцем постійної роботи особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, і з відрахуванням до двадцяти процентів її заробітку в доход держави. За даними судової статистики, у 2006 році адміністративне стягнення у вигляді виправних робіт було застосовано до 1,3 тис. осіб.

Слід звернути увагу на те, що виправні роботи за своїм змістом не відокремлюються від виконання особою, до якої застосовано такий вид адміністративного стягнення, своєї основної трудової функції, тобто особа продовжує працювати там де і працювала і виконувати ті самі трудові (службові) обов’язки, які й виконувала раніше. Відтак, як виправні, такі роботи ніяк виступати не можуть. Характер стягнення ж має тільки обов’язок відрахування до двадцяти відсотків заробітку в доход держави. Таким чином виправні роботи є фактично грошовим стягненням з розстроченим виконанням.

Виправні роботи є єдиним видом стягнень, відносно якого КпАП встановлено можливість його заміни іншими видами стягнень. Зокрема, статтею 325 встановлено, що у разі ухилення особи від відбування виправних робіт, застосованих за вчинення дрібного хуліганства, постановою судді невідбутий строк виправних робіт може бути замінено штрафом від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або адміністративним арештом з розрахунку один день арешту за три дні виправних робіт, але не більш як на п'ятнадцять діб. Цією обставиною фактично і вичерпується унікальність цього адміністративного стягнення.

Адміністративний арешт полягає в утриманні особи, що вчинила адміністративне правопорушення в умовах ізоляції від суспільства. фактично адміністративний арешт є короткочасним позбавленням волі. Адміністративний арешт установлюється і застосовується лише у виняткових випадках за окремі види адміністративних правопорушень на строк до п'ятнадцяти діб. Адміністративний арешт призначається районним, районним у місті, міським чи міськрайонним судом (суддею).

На відміну від інших видів адміністративних стягнень, адміністративний арешт є яскраво вираженим каральним заходом. Навіть відомий російський вчений Н.С. Таганцев свого часу зауважував: “Очевидно, що подібні заходи адміністративних стягнень, що накладаються не по суду, так близько межують з покараннями у вузькому сенсі, що теоретичне і практичне відділення їх одне від одного уявляється майже неможливим...” [223, c. 18]

Оскільки адміністративний арешт застосовується у виняткових випадках, необхідно звернути увагу на те, які випадки можна вважати винятковими. Проте у КпАП критерії винятковості для застосування адміністративного арешту відсутні.

Проблематичним є також те, що адміністративне стягнення у вигляді адміністративного арешту накладається виключно судом, а рішення судів у справах про адміністративні правопорушення є остаточними і не підлягають перегляду в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення. Тобто особа, щодо якої застосовано адміністративний арешт, фактично позбавлена права на захист своїх прав.

І ще однією суттєвою проблемою є те, що виконання адміністративного стягнення у вигляді адміністративного арешту покладається на органи внутрішніх справ. З огляду на це існує небезпека використання адміністративного арешту відносно осіб, підозрюваних у вчиненні злочину для проведення дізнання або навіть слідчих дій.

Такий стан справ вимагає встановлення такого механізму застосування адміністративного арешту, який унеможливлює зловживання ним. Елементами такого механізму можуть бути, наприклад, обмеження можливості застосування адміністративного арешту за правопорушення, яке вчинено особою вперше; закріплення можливості оскарження рішення суду щодо застосування адміністративного арешту; забезпечення обов’язкової участі у провадженні у справі про адміністративне правопорушення, за яке може застосовано адміністративний арешт, захисника тощо.

Якщо в сучасній науковій літературі проблемні питання адміністративних стягнень досить ретельно досліджені, то проблемам систематизації заходів адміністративної відповідальності юридичних осіб увага майже не приділялась. Основною причиною цього є те, що заходи адміністративної відповідальності юридичних осіб розпорошені по численних законах та підзаконних актах, норми яких часто відносять до різних галузей права. Водночас робляться спроби вирішити згадану вище проблему в процесі законотворчої діяльності.

У вітчизняному законодавстві спроба систематизувати заходи адміністративної відповідальності юридичних осіб була зроблена у Господарському Кодексі України (далі – ГК), зокрема у главі 27 „Адміністративно-господарські санкції”.

Прийняття ГК дало багато приводів для роздумів, викликало величезну кількість спорів і породило бажання оцінити норми цього кодексу з точки зору сучасних наукових уявлень про зміст і функції фундаментальних правових інституцій і зокрема юридичної відповідальності. Наукові публікації з цього приводу майже відсутні, за винятком декількох науково-практичних коментарів ГК [224; 225]. Нажаль існуючі коментарі не дають відповідей на більшість актуальних питань, але проблема надто складна, вона стосується фундаментальних основ юриспруденції і тому потребує більш уважного і грунтовного дослідження.

Відповідно до статті 238 ГК, за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб'єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб'єкта господарювання та ліквідацію його наслідків. У свою чергу, у статті 239 визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до своїх повноважень та у порядку, встановленому законом, можуть застосовувати до суб'єктів господарювання такі адміністративно-господарські санкції:

– вилучення прибутку (доходу);

– адміністративно-господарський штраф;

– стягнення зборів (обов'язкових платежів);

– зупинення операцій за рахунками суб'єктів господарювання;

– застосування антидемпінгових заходів;

– припинення експортно-імпортних операцій;

– застосування індивідуального режиму ліцензування;

– зупинення дії ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання певних видів господарської діяльності;

– анулювання ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання окремих видів господарської діяльності;

– обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання;

– скасування державної реєстрації та ліквідація суб'єкта господарювання;

– інші адміністративно-господарські санкції, встановлені цим Кодексом та іншими законами.

При цьому слід зазначити, що значна частина санкцій, наведених в цьому переліку за своїм змістом або не відповідає визначенню адміністративно-господарських санкцій у статті 238 ГК, або не є заходом юридичної відповідальності, або взагалі поєднує в собі ці недоліки [226].

В цілому, із усього переліку адміністративно-господарських санкцій наведених у статті 239 ГК, такими, що дійсно є заходами юридичної відповідальності і в основному відповідають ознакам адміністративно-господарських санкцій є вилучення прибутку (доходу), стягнення зборів (обов’язкових платежів), припинення експортно-імпортних операцій і застосування індивідуального режиму ліцензування, а також зупинення або анулювання ліцензії (патенту) на здійснення суб’єктом господарювання окремих видів господарської діяльності. Зазначені санкції є заходами адміністративної відповідальності, оскільки всім ним притаманна така ознака, як застосування в адміністративному порядку переважно органами виконавчої влади [227].

Проблема класифікації адміністративно-господарських санкцій полягає в тому, що адміністративно-господарські санкції віднесено в ГК до розділу „Відповідальність за правопорушення у сфері господарювання”. Але всі адміністративно-господарські санкції за своїм змістом повністю охоплюються більш широким поняттям - „заходи адміністративного примусу”. Особливістю цих заходів є те, що всі вони тим чи іншим чином пов’язані з правопорушеннями, кожен з них має конкретну мету, і власне в залежності від цієї мети вони поділяються на заходи адміністративного попередження (адміністративно-запобіжні заходи), заходи адміністративного припинення і заходи адміністративного стягнення (адміністративної відповідальності) [6; 228; 229]. Заходи адміністративного попередження мають на меті попередити вчинення правопорушення, заходи адміністративного припинення – припинити його, а заходи адміністративної відповідальності – покарати винну особу за вже вчинене правопорушення з метою попередження вчинення таких правопорушень як цією особою, так й іншими. Слід також відзначити, що теорія адміністративного примусу досить добре розроблена в адміністративному праві, а її здобутки можуть бути корисними у різних сферах правового регулювання [230; 231].

Якщо відволіктися від визначення поняття „адміністративно-господарські санкції”, наведеного у статті 238 ГК, то переважна більшість адміністративно-господарських санкцій, за винятком антидемпінгових заходів, за своїми ознаками як раз і є або заходами адміністративного припинення, або заходами адміністративної відповідальності.

З огляду на поширеність у законодавстві України санкцій, які за своїм змістом є адміністративно-господарськими (в розумінні ГК), доцільно було б у ГК виділити норми глави 27 в окремий розділ з аналогічною назвою, а вже всередині цього розділу провести поділ на заходи адміністративного припинення та заходи адміністративної відповідальності. При цьому, перелік таких заходів слід сформувати на більш високому рівні узагальнення, який би відповідав потребам правозастосування у самих різних сферах господарської діяльності. Крім того, такий підхід значно полегшив би кодифікацію законодавства про адміністративну відповідальність через можливість узгодження переліку заходів адміністративної відповідальності, що можуть бути застосовані до фізичних і юридичних осіб.

В проекті Кодексу України про адміністративні проступки (далі – Проект), розробленому під керівництвом В.С. Стефанюка, незважаючи на те, що суб’єктами адміністративних проступків крім фізичних визнано також юридичних осіб, окремо заходи адміністративної відповідальності юридичних осіб не виділяються. Зі змісту адміністративних стягнень, перелік яких наведено у главі 5 Проекту, можна зробити висновок, що до юридичних осіб можуть бути застосовані адміністративні стягнення у вигляді штрафу; конфіскації товарів, сировини, засобів виробництва та інших предметів, які стали знаряддям вчинення або безпосереднім предметом адміністративного проступку, грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного проступку; анулювання ліцензії на певний вид господарської діяльності; скасування державної реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності. Окремо у статтях 37–39 Проекту передбачені стягнення, що застосовуються до об’єднань громадян [232, c. 23–29]. Водночас, зазначені положення Проекту не охоплюють всіх можливих видів заходів адміністративної відповідальності юридичних осіб та їх форм, які мають місце у сучасному українському законодавстві.

З урахуванням викладеного, проведемо огляд, аналіз та узагальнення існуючих заходів адміністративної відповідальності юридичних осіб, визначення їх узагальнюючих характеристик спробуємо побудувати нормативну конструкцію заходів адміністративної відповідальності юридичних осіб для потреб кодифікованого нормативного акту з питань адміністративної відповідальності.

На відміну від адміністративних стягнень, що застосовуються до фізичних осіб, заходи адміністративної відповідальності юридичних осіб є набагато більш різноманітними і в залежності від змісту цих заходів їх можна поділити на заходи майнового характеру, заходи пов’язані з обмеженням дієздатності юридичних осіб та заходи організаційного характеру.

Найбільш уживаними у практиці є заходи майнового характеру серед яких можна виділити фінансові санкції; конфіскацію майна; вилучення прибутку (доходу) або інших незаконно отриманих сум.

Фінансові санкції представляють собою заходи впливу на юридичних осіб, що полягають у стягненні з них певних грошових сум. Найбільш поширеними серед фінансових санкцій є штраф і пеня. Різниця між цими формами фінансових санкцій полягає в тому, що розмір штрафу, як правило, виражається у фіксованій сумі, яка розраховується за певними правилами, а розмір пені є пропорційним строку, протягом якого застосовується цей вид фінансових санкцій.

Для визначення розміру штрафу, що накладається на юридичних осіб, крім традиційного для фізичних осіб визначення розміру штрафу на основі неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, використовуються різні методи, зміст яких залежить від параметрів господарської діяльності юридичної особи. Так наприклад, розмір штрафів, що накладаються Антимонопольним комітетом України на суб’єктів господарювання відповідно до Закону України “Про захист економічної конкуренції”, розраховується у відсотках від доходу (виручки) суб’єкта господарювання від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) за останній звітний рік, що передував року, в якому накладається штраф. Згідно з Законом України “Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування”, штрафи визначаються у відсотках до вартості виконаних з порушеннями робіт, у відсотках до вартості розробленої документації, відсотках до вартості реалізованої продукції, відсотках до вартості об'єктів, у розмірі плати за видачу ліцензій на відповідний вид господарської діяльності у будівництві. Відповідно до Закону України “Про ціни і ціноутворення” штрафи стягуються у розмірі кратному сумі необгрунтовано одержаної виручки, згідно з Законом України “ Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні” - у відсотках прибутку (надходжень), одержаних в результаті неправомірних дій тощо. В окремих випадках, як наприклад у Законі України „Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів”, розмір штрафу встановлюється просто у гривнях.

Нестандартний спосіб визначення розміру штрафів передбачено Положенням про порядок встановлення розмірів та накладення штрафів на підприємства, установи і організації, які здійснюють діяльність у сфері використання ядерної енергії, у разі порушення ними норм, правил і стандартів безпеки або умов дозволів на ведення робіт, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 29 червня 1996 року №708. Відповідно до цього положення, за базову величину штрафу береться величина, що дорівнює п'яти тисячам неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Для обчислення розміру штрафу застосовується величина неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, встановлена на час винесення постанови про накладення штрафу, а конкретний розмір штрафу залежить від виду діяльності ліцензіата, рівня порушення, тривалості роботи з порушенням до і після його виявлення та факторів поправки величини штрафу, що впливають на порушення.

Пеня як різновид фінансових санкцій зустрічається в законодавстві набагато рідше за штраф. Аналогічний вид санкцій використовується в цивільному праві як неустойка. Зміст пені в обох випадках однаковий, але в залежності від порядку реалізації він може виступати і як міра адміністративної відповідальності юридичних осіб і як неустойка в цивільно-правовій відповідальності.

Так, наприклад, статтею 14 Закону України „Про державний матеріальний резерв” передбачена відповідальність за операції з матеріальними цінностями державного резерву.

Відповідно до п.7 цієї статті, у разі виявлення фактів оформлення безтоварних операцій із закладення матеріальних цінностей до державного резерву підприємства, установи і організації - відповідальні зберігачі сплачують штраф у розмірі 100 відсотків вартості не закладених до державного резерву матеріальних цінностей, а також пеню за кожний день прострочення з моменту оформлення зазначених операцій до фактичного закладення матеріальних цінностей до державного резерву. П.8 передбачено, що за несвоєчасне повернення до державного резерву позичених матеріальних цінностей одержувач сплачує штраф у розмірі 100 відсотків вартості неповернених матеріальних цінностей і пеню за кожний день прострочення до повного виконання зобов'язання. Аналогічним чином у п.п. 9, 10, 14 та 15 цієї статті за різноманітні порушення передбачено застосування фінансових санкцій у вигляді пені.

Особливістю пені у зазначеному випадку є те, що вона застосовується органом виконавчої влади, що здійснює управління державним матеріальним резервом.

Пеня, як фінансова санкція, що застосовується в адміністративному порядку, часто використовується згідно з вимогами податкового законодавства. Так, п. 16.1.1. Закону України „Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” встановлено, що після закінчення встановлених строків погашення узгодженого податкового зобов'язання на суму податкового боргу нараховується пеня.

В окремих випадках фінансові санкції, що застосовуються до юридичних осіб в адміністративному порядку мають назву „неустойка”. Такий вид фінансових санкцій, зокрема, згадується у статті 14 Закону України „Про державний матеріальний резерв”. Але така фінансова санкція хоча і має назву притаманну цивільно-правовій відповідальності, але застосовується органом виконавчої влади, що здійснює управління державним резервом. Проте такі випадки є поодинокими і їх можна вважати виключенням із загального правила.

Як й інші види заходів адміністративної відповідальності, конфіскація, що застосовується за правопорушення юридичних осіб має свої особливості. Відповідно до статті 354 Цивільного Кодексу України, до особи може бути застосовано позбавлення права власності на майно за рішенням суду як санкція за вчинення правопорушення (конфіскація) у випадках, встановлених законом. Норми частини законів, якими передбачається застосування конфіскації як заходу адміністративної відповідальності юридичних осіб, узгоджуються з положеннями Цивільного Кодексу. Так, статтями 22 і 24 Закону України “Про виключну (морську) економічну зону України” передбачено конфіскацію засобів і знарядь, із застосуванням яких вчинено порушення, а статтею 26 - конфіскацію морського, повітряного судна або споруди, з якої вчинено забруднення. Водночас, статтею 27 встановлено, що право застосовувати конфіскацію, передбачену статтями 22, 24 та 26 цього Закону, надається районному (міському) суду за місцем затримання порушника. Проте, в чинному законодавстві передбачається конфіскація і в адміністративному порядку. Так, відповідно до статті 9 Закону України “Про акцизний збір на алкогольні напої та тютюнові вироби”, начальники державних податкових інспекцій України та їх заступники мають право приймати постанови про конфіскацію алкогольних напоїв та тютюнових виробів, що реалізуються торговельними підприємствами без наявності на пляшці (упаковці), пачці (упаковці) марок акцизного збору.

Ще одним різновидом заходів адміністративної відповідальності майнового характеру, що застосовуються до юридичних осіб є вилучення прибутку (доходу) або інших незаконно отриманих сум. Так, згідно зі статтею 14 Закону України “Про ціни і ціноутворення”, вся необгрунтовано одержана підприємством, організацією сума виручки в результаті порушення державної дисципліни цін та діючого порядку визначення вартості будівництва, що здійснюється із залученням коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів, а також коштів державних підприємств, установ та організацій підлягає вилученню в доход відповідного бюджету залежно від підпорядкованості підприємства, організації. Відповідно до прийнятої на виконання цього закону Інструкції про порядок застосування економічних та фінансових (штрафних) санкцій органами державного контролю за цінами, затвердженої наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерства фінансів України від 03.12.01 N 298/519, необгрунтовано одержані суб'єктами господарювання, унаслідок порушень порядку встановлення і застосування цін, суми виручки та штрафи підлягають вилученню згідно із законодавством на підставі рішень, прийнятих органами державного контролю за цінами. Зазначені в рішеннях суми перераховуються суб'єктами підприємницької діяльності - порушниками за належністю самостійно, а в разі неподання установам банків платіжних документів зазначені суми стягуються відповідно до вимог законодавства.

До заходів адміністративної відповідальності, що застосовуються за вчинення правопорушень юридичними особами і пов’язані з обмеженням їх дієздатності, відносяться зупинення дії або анулювання ліцензії на здійснення певного виду діяльності наданої юридичній особі, а також обмеження у здійсненні певних видів діяльності.

Законом України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” встановлено, що анулювання ліцензії - це позбавлення ліцензіата органом ліцензування права на провадження певного виду господарської діяльності. Орган ліцензування приймає рішення про анулювання ліцензії протягом десяти робочих днів з дати встановлення підстав для анулювання ліцензії, яке вручається (надсилається) ліцензіату із зазначенням підстав анулювання не пізніше трьох робочих днів з дати його прийняття.

Положення цього закону конкретизовані в інших законах, які регламентують правила здійснення цих видів господарської діяльності, але в одних законах анулювання ліцензії відноситься до заходів відповідальності, а в інших розглядається окремо від них. Так, наприклад, відповідно до статті 26 Закону України “Про радіочастотний ресурс України” яка має назву “Відповідальність за порушення законодавства у сфері радіочастотного ресурсу України”, у разі несплати щомісячного збору протягом шести місяців відповідна ліцензія на використання радіочастотного ресурсу України, а також дозволи на використання відповідних радіоелектронних засобів і радіовипромінювальних пристроїв анулюються без компенсації збитків користувачу із стягненням суми заборгованості у судовому порядку. Водночас, у Законі України “Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів” анулювання ліцензії лежить за межами статті 17 “Відповідальність за порушення норм цього Закону”.

В окремих нормативно-правових актах замість терміну “анулювання ліцензії” використовуються терміни “позбавлення ліцензії” або “відкликання ліцензії”. Так, відповідно до статті 16 Декрету Кабінету Міністрів України “Про систему валютного регулювання і валютного контролю”, за невиконання уповноваженими банками обов'язків, передбачених пунктом 4 статті 4 та пунктом 2 статті 13 цього Декрету, застосовуються такі міри відповідальності, як позбавлення генеральної ліцензії Національного банку України на право здійснення валютних операцій або штраф у розмірі, що встановлюється Національним банком України. У свою чергу статтею 73 Закону України “Про банки і банківську діяльність” передбачено такий захід впливу, як відкликання банківської ліцензії та ініціювання процедури ліквідації банку.

Самостійним різновидом заходів адміністративної відповідальності, пов’язаних з обмеженням дієздатності юридичної особи є тимчасове зупинення дії ліцензії на певний вид діяльності. Так, наприклад, відповідно до статті 24 Закону України „Про електроенергетику”, однією із санкцій, що можуть застосовуватись Національною комісією регулювання електроенергетики України (НКРЕ) є зупинення дії ліцензії на здійснення підприємницької діяльності з постачання електричної енергії на відповідній території. Відповідно до п.26 Порядку застосування санкцій за порушення законодавства про електроенергетику, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 липня 2000 р. N 1139, НКРЕ має право приймати рішення про зупинення дії ліцензії на провадження підприємницької діяльності з постачання електричної енергії на відповідній території на термін до одного року.

Крім зупинення дії ліцензії, обмеження права здійснення певних видів діяльності може проявлятись і в інших формах. Так, відповідно до статті 37 Закону України „Про зовнішньоекономічну діяльність”, за порушення цього або пов'язаних з ним законів України до суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності або іноземних суб'єктів господарської діяльності можуть бути застосовані спеціальні санкції, зокрема у вигляді застосування до конкретних суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності та іноземних суб'єктів господарської діяльності індивідуального режиму ліцензування або тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності.

Ще одним прикладом подібних заходів адміністративної відповідальності можуть бути санкції, що застосовуються Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку і її територіальними відділеннями. Відповідно до статті 39 Закону України „Про цінні папери і фондову біржу”, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку і її територіальні відділення у разі відхилення від умов, визначених у дозволах на здійснення діяльності по випуску і обігу цінних паперів, а також у статуті та правилах фондової біржі, поряд з іншими, можуть застосовувати такі санкції, як зупиняти на строк до одного року передплату і продаж цінних паперів, зупиняти на певний строк укладення угод з окремих видів діяльності по випуску і обігу цінних паперів.

Заходи адміністративної відповідальності, що застосовуються до юридичних осіб і мають організаційний характер представлені примусовою реорганізацією юридичної особи або її ліквідацією.

Примусова реорганізація, як захід відповідальності передбачається Законами України „Про захист економічної конкуренції” та Законом України „Про банки і банківську діяльність”. Так, відповідно до статті 53 Закону України „Про захист економічної конкуренції”, якщо суб'єкт господарювання зловживає монопольним (домінуючим) становищем на ринку, органи Антимонопольного комітету України мають право прийняти рішення про примусовий поділ суб'єкта господарювання, що займає монопольне (домінуюче) становище. В даному випадку примусова реорганізація відбувається і формі поділу.

Відповідно до Положення про застосування Національним банком України заходів впливу за порушення банківського законодавства, затвердженого Постановою Правління Національного банку України від 28.08.2001 N 369 Національний банк має право прийняти рішення про примусову реорганізацію банку в разі істотної загрози платоспроможності банку, тобто якщо банк за рівнем достатності капіталу віднесений до значно недокапіталізованих або критично недокапіталізованих банків та має загальну рейтингову оцінку "4" або "5" за системою CAMEL. Примусова реорганізація відбувається шляхом приєднання або виділення.

Що стосується ліквідації юридичної особи, то єдиним випадком ліквідації юридичної особи в адміністративному порядку є ліквідація банку за рішенням Національного банку України.

Відповідно до статті 73 Закону України „Про банки і банківську діяльність”, у разі порушення цього Закону чи нормативно-правових актів Національного банку України, що спричинило значну втрату активів або доходів, і настанні ознак неплатоспроможності банку Національний банк України має право відкликати ліцензію та ініціювати процедуру ліквідації банку згідно з положеннями цього Закону. Слід зазначити, що в даному випадку захід впливу є комбінованим і складається із відкликання ліцензії та ініціювання процедури ліквідації, тобто окремо його складові не застосовуються.

Таким чином, можна зробити висновок, що заходами адміністративної відповідальності юридичних осіб, з урахуванням відповідного рівня узагальнення їх змісту, відповідно до чинного законодавства можуть виступати:

– фінансові санкції – це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному порядку стягнення, розмір яких встановлюється у грошовому еквіваленті. Конкретна форма та розмір фінансових санкцій встановлюються законом, що визначає склади відповідних правопорушень;

– майнові санкції – це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному або, за клопотанням органу адміністративної юрисдикції, в судовому порядку, стягнення, що передбачають перехід права власності на майно, цінні папери, доходи або інші об’єкти цивільних прав без визначення їх вартісного еквіваленту;

– обмежувальні санкції - це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному порядку стягнення, що передбачають обмеження дієздатності юридичних осіб стосовно певних видів діяльності. Обмежувальні санкції можуть встановлюватись у вигляді обмеження, повного чи тимчасового зупинення, відкликання чи позбавлення ліцензій або інших видів спеціальних дозволів, а також у вигляді встановлення обмежувальних режимів діяльності юридичних осіб. Конкретні форми обмежувальних санкцій встановлюються законом, що визначає склади відповідних правопорушень;

– організаційні санкції - це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному або, за клопотанням органу адміністративної юрисдикції, в судовому порядку, стягнення, що передбачають примусову реорганізацію або припинення юридичної особи.