Введение

Актуальность темы исследования. На современном этапе социальноэкономического развития России особую актуальность приобретают вопросы реализации и защиты права граждан свободно, бесплатно и без каких-либо разрешений перемещаться и пребывать на землях различных категорий, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также иметь доступ к соответствующим территориям, общественно значимым объектам (памятникам истории, лесным ресурсам, водным объектам общего пользования).

В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 03.03.2012 № 279-р «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 года» одними из основных задач государственной политики по управлению земельным фондом являются: создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя, в том числе, учет общественных потребностей, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношения.

Тем самым, это гарантирует и обеспечивает реализацию фундаментальных экологических, социальных, культурных, политических и

иных прав, а также позволяет удовлетворять свои жизненно важные потребности любому проживающему на соответствующей территории.

Законодательство всех без исключения социально-ориентированных, демократических государств современности исходит из понимания того, что природные ресурсы, в том числе, земельные, являются национальным достоянием. Статья 9 Конституции РФ^[1] признает землю основой жизни и деятельности населения. Часть 1 ст. 9 гласит, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».

В современной ситуации интересы населения в сфере пользования природными ресурсами, в том числе землей, должны рассматриваться прежде всего в аспектах доступности и защищенности права общего

природопользования.

Наличие земель с режимом общего землепользования является де-факто основанием признания субъективного права на общее землепользование. Но данное право недостаточно обеспечено и гарантировано, в том числе мерами ответственности и отсутствием возможности у гражданина эффективно осуществлять защиту своего индивидуального права гражданско-правовыми и судебными средствами.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования

Юридические категории и правовые институты, связанные с общим землепользованием, остаются недоработанными в отечественной науке.

Право на общее землепользование до настоящего времени не выступало самостоятельным предметом научных исследований, хотя такие категории, как общее природопользование, право общего природопользования, общее водопользование, общее землепользование, рассматривались авторами,

начиная с советского периода, в том числе, такими, как Е.А. Бабайцева, М.М. Бринчук, М.И. Васильева, В.Е. Головченко, О.С. Колбасов, Т.И. Макарова, А.Я. Рыженков и др.

Отдельные аспекты общего землепользования, существование общего землепользования в качестве объективного явления правовой действительности, рассматривались в работах таких авторов, как М.М. Бринчук, И.О. Краснова, О.И. Крассов, С.А. Сосна. Отдельным аспектам общего землепользования также посвящено опубликованное недавно диссертационное исследование А.П.

В целом же, следует констатировать наличие существенного исследовательского пробела, по причине которого место общего землепользования в системе земельных правоотношений РФ, концептуальные положения данного правового института остаются не проработанными, что, в свою очередь, затрудняет разработку и совершенствование земельного законодательства, регламентирующего столь важную и социально значимую сферу общественных отношений.

Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере общего землепользования, то есть использования гражданами земель в личных целях, для беспрепятственного передвижения и (или) пребывания на определенной территории, иметь доступ к природным объектам и общественно значимым материальным объектам (имуществу),

беспрепятственной реализации иных конституционных прав и свобод.

Предметом исследования являются правовые нормы,

регламентирующие общественные отношения в сфере общего

землепользования, в частности, нормы, определяющие режим общего землепользования на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляющие доступ к природным объектам, естественным экосистемам и общественно значимым ^[2]

материлаьным объектам, что является юридическим признанием

субъективного права на общее землепользование а также практика применения названных правовых норм, теоретические подходы ученых к решению проблем, связанных с изучаемой тематикой.

Целью исследования выступила разработка теоретических положений, направленных на развитие доктрины земельного и экологического права об общем землепользовании, а также формулирование практических

рекомендаций по оптимизации института общего землепользования.

Цель исследования предопределила постановку следующих задач:

- комплексно изучить место общего землепользования в системе земельных правоотношений РФ;

- проанализировать концептуальные подходов к правовому

регулированию отношений общего землепользования;

- уточнить понятие и сущность общего землепользования, а также правоотношения общего землепользования;

- раскрыть правовую природу права на общее землепользование;

- рассмотреть соотношение права на общее землепользование и права общего природопользования;

- охарактеризовать систему законодательства, регулирующего отношения общего землепользования;

- раскрыть правовые характеристики земель с режимом общего землепользования;

- осуществить историко-правовой анализ статуса земель общего пользования;

- рассмотреть аспекты регламентации общего землепользования в законодательстве зарубежных стран;

- проанализировать основания возникновения права на общее землепользование;

- раскрыть ограничения права на общее землепользование;

- рассмотреть особенности административной и судебной защиты права на общее землепользование;

- сформулировать практические рекомендации по оптимизации защиты права на общее землепользование.

Методологическую основу исследования составил комплекс общенаучных и частнонаучных методов познания. Общетеоретической основой исследования являются диалектический и системный подходы к познанию правовых явлений. Применялись общенаучные методы (анализа и синтеза, индукции и дедукции, метод обобщения, сравнительно-исторический метод) и частнонаучные метод юридической науки - формальноюридический, а также сравнительно-правовой, и методы толкования норм права, - грамматический, системный, исторический, логический.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды ученых в области земельного и природоресурсного права: Н.Н. Аверьяновой, В.Б. Агафонова, А.П. Анисимова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, В.К. Быковского, М.И. Васильевой, Е.А. Галиновской, Н.Г. Жаворонковой, В.А. Зелик, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, О.И Крассова, Е.Н. Романовой, А.П. Ушаковой.

В аспекте неотъемлемости права на общее землепользование и его естественной правовой природы изучались труды ученых в области теории права: М.И. Байтина, А.В. Белого, А.П. Бибарова-Государева, М.М. Бринчука, И.Ю. Крылатова, В.А. Мельникова, Е.Ш. Рассоловой, А.С. Сидоркина, С. А. Сосны, Е.А. Суховой.

Анализ имеющихся подходов к регулированию использования природных ресурсов, в том числе и земель, осуществлялся на основе изучения трудов ученых: Е.А. Бабайцевой, В.Е. Головченко, А.В. Виницкого, М.И. Васильевой, А.И. Гимадиева, В.А. Лебедева, В.А. Майборода, М.Н. Малеиной, Б.С. Мечетного, Ж.Я. Резника, Е.А. Суханова.

Ретроспективный исторический анализ процесса регулирования пользования гражданами землями, а также сравнительный анализ с иностранным опытом такого регулирования осуществлялись на основе изучения трудов ученых: М.К. Адаменко, А.Р. Аршакяна, М.И. Байтина, А.В. Винницкого, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.И. Касьянчика, К.С. Кирюхина, О.С. Кобласова, О.И. Крассова, Т.И. Макарова, Е.И. Рудакова.

Эмпирической основой исследования послужили данные о практике применения правовых норм, данные официальной статистики, а также информация об особенностях регулируемых ими правовых отношений, опубликованная в специальных исследованиях и сети интернет.

Нормативной базой исследования являются нормативно-правовые акты различных уровней системы права: Конституция РФ, земельное, экологическое, градостроительное, гражданское законодательство,

подзаконные нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты.

Научная новизна исследования. Работа является первым диссертационным исследованием, посвященным изучению места общего землепользования в системе земельных правоотношений. В работе обоснован самостоятельный характер права на общее землепользование, уточнена специфика его правового регулирования. Делается общий вывод, что, хотя в российской правовой действительности категория «право на общее землепользование» отсутствует, а данная дефиниция не проработана, можно утверждать о фактическом существовании права на общее землепользование, признанием которого выступает наличие земель с режимом общего землепользования, декларированные права граждан на доступ к некоторым природным объектам и естественным экосистемам, общественно значимым материальным объектам (памятникам истории и т.п.).

В результате первого научного монографического исследования в области общего землепользования сформулированы научные понятия правоотношения общего землепользования и права на общее землепользование.

На защиту выносятся следующие положения, характеризующие научную новизну:

1. Под правоотношением общего землепользования предлагается понимать общественные отношения между гражданами и собственниками земель и земельных участков по поводу процесса реализации гражданами своих естественных потребностей в форме использования земель или земельных участков для беспрепятственного передвижения и (или) пребывания, возникающее на основании закона, и (или) в силу специфики правового режима земель, не требующее закрепления земель или земельных участков за индивидуально-определенными субъектами-пользователями и не выступающее, по общему правилу, основанием для запрета иного, в том числе хозяйственного, использования земель или земельных участков.

При этом земли или земельные участки общего пользования - это земли или земельные участки, на которых законодательством РФ гарантируется общее землепользование.

2. С целью защиты естественного права гражданина использовать землю как основу жизни и деятельности, закрепленного ст. 9 Конституции РФ, сформулировано понятие права на общее землепользование, под которым предлагается понимать субъективное право гражданина пользоваться землями или земельными участками, находящимся в государственной или муниципальной собственности для реализации естественных прав, закрепленных в статье 9 Конституции РФ, а именно права использовать землю как основу жизни и деятельности, не требующее регистрации, возникающее на основании закона, и (или) в силу специфики правового режима земельного участка.

3. Сделан вывод о том, что в определенных случаях право на общее землепользование неразрывно связано с предусмотренным природоресурсным, гражданским и экологическим законодательством правом граждан на свободный и беспрепятственный доступ и пользование для личных или собственных нужд некоторыми природными (общее природопользование) и общественно значимыми материальными объектами (имуществом), являясь ключевым и безусловно необходимым правовым средством реализации этих прав. Доступ к таким объектам в рамках права на общее землепользование предлагается понимать как право прохода, в разрешенных случаях проезда, и нахождения на землях, земельных участках либо в пределах частей земельных участков для использования для личных или собственных нужд, предусмотренных законодательством, соответствующих природных или общественно значимых материальных объектов (имущества).

4. Содержание права на общее землепользование обладает унифицированными характеристиками по отношению ко всем категориям земель и земельным участкам с режимом общего землепользования, вытекающими из ст. 262 ГК РФ. Унифицированным в рамках права на общее землепользование является право граждан свободно (беспрепятственно, без специальных разрешений, бесплатно) находиться на незакрытых для общего доступа земельных участках и на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных на правах пользования гражданам или юридическим лицам. Унифицированное право граждан свободно находиться на таких землях и земельных участках

дифференцируется и детализируется в соответствующих нормативных правовых актах в зависимости от категории земель, разрешенного использования и перечня личных нужд, для удовлетворения которых осуществляется право на общее землепользование.

5. В целях определения содержания права на общее землепользование в рамках реализации права на доступ к отдельным объектам (памятникам истории, лесным ресурсам, водным объектам общего пользования), сформулировано авторское определение понятия доступа к таким объектам как право граждан беспрепятственно, бесплатно и свободно подходить к таким объектам, используя необходимые и установленные для прохода земельные участки.

6. Сделан вывод о фрагментарности правового регулирования отношений общего землепользования, которые регламентируются нормами различных отраслей законодательства, а именно нормами земельного, градостроительного, природоресурсного, гражданского законодательства, а также специальными законами и подзаконными актами, гарантирующими доступ граждан к объектам исторического и культурного наследия, к особо охраняемым природным территориям, хранилищам и полигонам для уничтожения опасных отходов и иным объектам. В целях кодификации правового регулирования отношений общего землепользования и обеспечения гарантий осуществления и индивидуальной защиты права на общее землепользование обоснована целесообразность закрепления данного права в Земельном кодексе РФ как субъективного права.

7. Выявлено, что право граждан на общее землепользование недостаточно обеспечено и гарантировано, в том числе мерами ответственности и отсутствием права гражданина на защиту своего индивидуального права.

Данное право распространяется на всех и одновременно является индивидуальным, то есть должно позволять его защиту и реализацию индивидуально. Индивидуальная защита права на свободный доступ к землям или земельным участкам, находящимся в государственной или

муниципальной собственности с режимом общего пользования затруднена и неэффективна в настоящее время, что дополнительно ограничивает возможности реализации соответствующего права.

8. Обосновано, что исходя из конституционного права каждого на использование и охрану земли как основы жизни и деятельности народов РФ и права на благоприятную окружающую среду, ограничение доступа граждан на земли или земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, взимание платы за доступ и пребывание граждан на соответствующих землях или земельных участках, передача таких земельных участков в пользование третьих лиц, ограничивающее права неопределенного круга граждан, являются нарушениями права на общее землепользование. Такие нарушения должны быть признаны основаниями привлечения виновных к юридической ответственности, в том числе по индивидуальным требованиям граждан с правом возмещения убытков в рамках искового производства.

9. Сделан вывод о том, что ограничения права на общее землепользование представляются допустимыми, в целях защиты публичных интересов и охраны объекта такого права от злоупотребления гражданином правом на общее землепользование, защиты жизни и здоровья гражданина - субъекта права, а также в целях сохранения материальных и иных предпосылок для реализации данного права.

Запрет на взимание платы за доступ на земли или земельные участки общего пользования не означает бесплатность пользования имуществом, расположенном на них.

10. С учетом предложения о признании права на общее землепользование граждан представляется необходимым закрепить в рамках Земельного кодекса РФ, а именно:

- Добавить подпункт 15 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса РФ:

«общего пользования, не указанные в пп. 1-14 настоящей статьи»

- Добавить подпункт 7 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса РФ:

«реализация гражданами права на общее землепользование на землях

или земельных участках общего пользования»

- Добавить пункт 5 статьи 39.33 Земельного кодекса РФ:

«Земли или земельные участки общего пользования - это земли различных категорий или земельные участки различных категорий земель, свободный и беспрепятственный доступ к которым гарантируется неограниченному кругу граждан для нахождения (пребывания), прохода и передвижения, а также для осуществления иных прав в пределах, допускаемых соответствующим определенной категории земель законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях, указанных в подпункте 7 настоящей статьи, осуществляется без какого-либо разрешения.»

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что предложенные автором основные термины по теме работы могут лечь в основу как законодательных инициатив, так и отдельных теоретических исследований по смежным естественным правам, требующим законодательного закрепления. Предложенные инструменты защиты права на общее землепользование и толкование положений действующего законодательства в сравнении с историческим аспектом и международным опытом может быть применено при осуществлении правоприменительной деятельности и доктринального толкования. Диссертация может

использоваться в учебном процессе при преподавании земельного права.

Апробация результатов исследования.

Положения диссертационного исследования были апробированы на Международной научно-практической конференции «Правовое

регулирование рационального природопользования как фактор стимулирования экономического роста».

Наиболее существенные результаты исследования опубликованы в рецензируемых научных журналах.

Структура работы включает в себя введение, три главы, состоящие из 10 параграфов, заключение и список использованной литературы.