Установление ограничений по использованию земель курортов

В земельном праве целевое назначение и разрешенное использование земельного участка служат основным правовым средством государственного регулирования использования земли. Исходя из этих параметров определяются порядок использования земельного участка, виды хозяйственной деятельности, которые могут осуществляться на нем, и требования, предъявляемые к данной деятельности.

На определение порядка использования земельных участков большое влияние имеет распространение на них различных охранных или защитных зон. В целях охраны природных лечебных ресурсов права субъектов по использованию земельных участков в границах курортов ограничиваются существенным образом. Данные ограничения являются важным элементом правового режима земель территорий курортов и земель курортов. Установление ограничений по использованию земель обеспечивает соблюдение правового режима курорта как особо охраняемой территории, который, как указывает Е.А. Галиновская, «должен обеспечивать экологические интересы всего общества, а использование природных объектов на территории в интересах

частных лиц должно быть исключено или существенно ограничено»194.

При этом необходимо отличать ограничения прав на землю и обременения земельного участка. Хотя в законодательстве термины «ограничение» и «обременение» часто используются как синонимы (абз. 3 ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»195 (далее – Закон о государственной регистрации прав)), в теории земельного права эти понятия разграничивают. Под первыми обычно понимаются запреты или ограничения на осуществление определенных видов деятельности, а под вторыми – установление дополнительных обязанностей по содержанию и использованию земельного участка и по соблюдению прав или интересов третьих лиц196.

194 Галиновская Е.А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений. М., Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации., 2009. С. 166.

195 Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ, 1997, № 30, ст. 3594.

196 См.: Земельное право. Учебник для бакалавров / Отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, О.А. Романова. С. 125 – 126.

устанавливаются ограничения197. М.И. Васильева отмечает, что «ограничения означают невозможность или урезанный характер пользования природными объектами и ведения хозяйственной деятельности, а обременения – необходимость претерпевать неудобства, связанные с дополнительно нагрузкой на соответствующие природные объекты»198. Е.А. Галиновская под ограничениями предлагает понимать «совокупность пределов реализации прав на земельные участки, установленных законом в связи с необходимостью обеспечения различных интересов в обществе, которые могут быть нарушены свободным использованием земли правообладателем»199.

Ограничения прав установлены в Земельном кодексе РФ, законах об охране окружающей среды, о лечебно-оздоровительных местностях, Положении об округах охраны курортов федерального значения и связаны, в основном, с ограничениями или запретами на осуществление определенных видов хозяйственной деятельности и способами их осуществления на земельных участках в границах курортов. Ограничения формулируются путем установления предписаний

запретительного, обязывающего и дозволительного свойства200, что явно следует из текста

Положения об округах санитарной (горно-санитарной) охраны курортов федерального значения. Содержание ограничений прав зависит от отнесения курорта к особо охраняемым территориям определенного значения, зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны и категории земель, к которой относится земельный участок.

В соответствии с ч. 1 ст. 56 Земельного кодекса РФ, права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным Земельным Кодексом РФ и другими федеральными законами. В части 2 ст. 56 предусмотрены, среди прочих, такие ограничения прав на землю, как особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно- защитных зонах (п. 1), а также особые условия охраны окружающей среды (п. 2). Ограничения по использованию земель в границах курортов можно отнести к обоим из этих видов.

Первый вид ограничений, связанный с созданием зон с особыми условиями использования территорий, является одной из наиболее распространенных форм установления ограничений прав

197См.: Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации // Подготовлен для СПС КонсультантПлюс.

198 Васильева М.И. О методах, средствах и способах правового регулирования экологических отношений // Экологическое право. 2009. № 2/3. Специальный выпуск. С. 64.

199 Галиновская Е.А. Применение земельного законодательства: научно-практическое пособие. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. ИД «Юриспруденция»,

2012. С. 134. О других подходах к пониманию сущности ограничений и обременений см., напр.: Постатейный

комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» / Под общ. ред. П.В. Крашенинникова. . – 2 изд., исправ. и доп. М.: Спарк. 2001. С. 22 - 25; Камышанский В.П. Пределы и ограничения права собственности. Монография. Волгоград: Волгогр. акад. МВД России. 2000.

200 См.: Васильева М.И. Указ. соч. С. 62.

на землю201. О.И. Крассов определяет данный вид ограничений как «установление в административном порядке запретов на осуществление отдельных видов деятельности и использования земли либо требований о воздержании от совершения определенных действий, связанных с использованием земли, которые предусмотрены законодательством и которые не применяются в отношении других земельных участков, имеющих аналогичное целевое назначение»202.

санитарной) охраны, которые выступают в качестве зон, в границах которых действуют специальные требования, в том числе, к порядку использования земель.

Общие требования к их содержанию закреплены в Земельном кодексе РФ (ст. 96) и Законе о лечебно-оздоровительных местностях (ст. 16). Конкретное содержание этих ограничений зависит от отнесения курорта к особо охраняемой территории федерального, регионального или местного значения и распространения на него зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Перечень видов деятельности, которые возможно или запрещено осуществлять на территории курорта федерального значения, определены в Положении об округах охраны курортов федерального значения. Для курортов регионального и местного значения конкретизация требований должна быть осуществлена в нормативных правовых актах субъектов РФ. Требования, устанавливаемые для земель в границах зон, влияют на правовой режим земельных участков, вошедших в них, вне зависимости от их целевого назначения и разрешенного использования.

В целях характеристики особенностей установления ограничений использования земельных участков в границах курортов, земельные участки в границах курортов можно условно разделить на 4 вида:

1 – земельные участки, расположенные в границах курортов безотносительно категории земель, которая указана в документах государственного кадастра недвижимости;

2 – земельные участки из состава категории земель особо охраняемых территорий и объектов и находящиеся в пользовании у санаторно-курортных организаций;

3 – земельные участки, находящиеся в пользовании у санаторно-курортных организаций и не отнесенные к категории земель особо охраняемых территорий и объектов;

201 См.: Земельное право.

202 Крассов О.И. Земельное право современной России. М., Дело. 2003. С. 343.

4 – земельные участки, расположенные в населенных пунктах (в том числе городах-курортах) и находящиеся в пользовании у санаторно-курортных организаций, использующих природные лечебные ресурсы курортов.

Правовой режим первого вида земельных участков закреплен в законодательстве достаточно ясно и четко, и регулируется нормами, устанавливающими ограничения по их использованию в связи с наложением на них определенных зон санитарной (горно-санитарной) охраны. Правовой режим второго вида земельных участков определен не ясно, и на практике органам государственной власти и судам приходится определять, используются ли они в соответствии с их целевым назначением. Регулирование правового режима третьего вида земельных участков осуществляется нормами, посвященными той категории земель, к которой они отнесены, и в соответствии с их разрешенным использованием. Они отвечают признакам земель курортов и должны быть переведены в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов в целях охраны природных лечебных ресурсов, обеспечения их использования в лечебно-оздоровительных целях и ограждения от застройки объектами, не имеющими отношения к функционированию курорта или способными навредить природным лечебным ресурсам и окружающей среде курорта. Установление правового режима земельных участков четвертого вида остается во многом на усмотрение органов местного самоуправления, и закрепляется в документах территориального планирования и правилах землепользования и застройки.

Ограничения по использованию земель в первой зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные в п. 12 Положения об округах охраны курортов федерального значения, должны иметь ретроспективный характер. Данные требования (в том числе о запрете проживания в их границах и о порядке эксплуатации лечебных пляжей), как было указано выше, часто не выполняются, особенно в городах-курортах.

земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую, о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в целях размещения объектов федерального, регионального или местного значения, если размещение таких объектов не предусмотрено документами территориального планирования РФ, субъекта РФ или муниципальных образований, а также о переводе земель из одной категории в другую для целей, не связанных с размещением объектов федерального значения, регионального или местного значения, при отсутствии генерального плана городского округа или поселения (схемы территориального планирования муниципального района в случае перевода земель, расположенных на межселенных территориях, из одной категории в другую). Проектируемые объекты подлежат государственной экологической и санитарно- эпидемиологической экспертизе (п. 16 Положения об округах охраны курортов федерального значения). Развитие и застройка территорий в пределах округов санитарной и горно-санитарной охраны должны осуществляться в строгом соответствии с генеральным планом курорта федерального значения (п. 17 Положения об округах охраны курортов федерального значения). Однако два последних положения не получили своего развития в федеральных законодательных актах, что ставит под сомнение их юридическую силу.

Не урегулированным остается вопрос и о том, какой государственный орган уполномочен принимать решение о возможности размещения объектов при отсутствии генерального плана курорта. Необходимо учитывать, что современным градостроительным законодательством не предусмотрен такой документ территориального планирования как генеральный план курорта, хотя градостроительные регламенты могут устанавливаться для земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ). Границы курортов не зависят от границ муниципальных образований или иных территориальных единиц, следовательно, к развитию курортов невозможно или затруднительно применять генеральные планы поселений или городских округов, схемы территориального планирования субъектов РФ. Если курорт является городом-курортом, то при его развитии можно опираться на генеральный план поселения или городского округа. У курорта, не являющегося городом-курортом, может быть генеральный план, утвержденный до вступления в силу Градостроительного кодекса РФ, и его развитие может осуществляться в соответствии с ним. Порядок принятия решений о размещении объектов недвижимости и развитии территорий курортов, у которых нет генеральных планов, не урегулирован законодательством. Решение этих вопросов во многом находится в ведении органов

местного самоуправления. Однако стандартные процедуры принятия таких решений не гарантируют охрану окружающей среды и природных лечебных ресурсов курортов.

Правовой режим земель курортов заключается в установлении некоторых дополнительных мер правовой охраны и ограничений при их использовании, по сравнению с земельными участками из состава других категорий земель. Они должны использоваться в соответствии со своим целевым назначением. В соответствии с ч. 1 ст. 94 Земельного кодекса РФ, в отношении них устанавливается особый правовой режим. Их перевод в другие категории земель разрешен только в том случае, если использование этих земель по целевому назначению невозможно ввиду утраты ими особого оздоровительного значения (ч. 1 ст. 10 Закона о переводе земель) и допускается при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и иных документов.

В связи с исключением курортов из состава ООПТ важным для настоящей работы является анализ соотношения правового режима земель в границах курортов, земель курортов и земель в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны, а также правового режима земель ООПТ, что проявляется, в первую очередь, в установлении различных по содержанию ограничений использования земель. Установление границ округа санитарной (горно-санитарной) охраны имеет следующие последствия для земель, которые были в него включены. Вводятся ограничения по осуществлению хозяйственной деятельности в границах округа санитарной (горно- санитарной) охраны, которые проявляются в полном запрете определенных видов деятельности или в установлении порядка или требований к их осуществлению. Содержание ограничений зависит от зоны санитарной (горно-санитарной) охраны. Земли, включенные в первую зону санитарной (горно-санитарной) охраны, должны быть изъяты из оборота (ч. 3 ст. 96 Земельного кодекса РФ). Использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Признание территории курортом в установленном порядке придает ей статус особо охраняемой территории, что имеет следующие последствия для земель в границах курортов. Во- первых, определяется орган государственной власти или орган местного самоуправления, в ведении которого находится курорт. Во-вторых, это позволяет разграничить право государственной собственности на землю. В-третьих, земельные участки, используемые для профилактики и лечения заболеваний человека, могут быть переведены в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

В отношении земель курортов устанавливаются такие требования, как запрет их перевода в другие категории земель без положительного заключения государственной экологической экспертизы. До исключения курортов из числа ООПТ земли в границах курортов были ограничены в обороте. Также в отношении земель курортов действовало требование о запрете или об ограничении их использования не в соответствии с целевым назначением (ч. 6 ст. 94 Земельного кодекса РФ). Проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагалось осуществлять на землях курортов, должна была проходить обязательную государственную экологическую экспертизу. На них запрещалось осуществлять или предоставлять их для осуществления указанных в ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ видов хозяйственной деятельности. Юридическая ответственность за нарушение правового режима земель в границах курортов и земель курортов наступала в соответствии со специальными нормами КоАП РФ и Уголовного кодекса РФ, в которых предусматривается ответственность за нарушение правового режима ООПТ.

Явным пробелом законодательства можно считать отсутствие в Законе об экологической экспертизе требования о проведении государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство или реконструкцию которых планируется осуществить в границах округа санитарной (горно-санитарной) охраны. До исключения курортов из числа ООПТ сохранялись минимальные гарантии того, что хозяйственная деятельность не нанесет ущерба природным лечебным ресурсам, так как обязательная государственная экологическая экспертиза должна проводиться в отношении проектной документации объектов, планируемых к размещению на землях ООПТ, в число которых входили также и земли курортов. В настоящий момент проведение государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, планируемых к размещению на курортах, не требуется. Это можно признать существенным понижением уровня охраны курортов и их природных лечебных ресурсов. Хотя проведение градостроительной экспертизы остается обязательным условием реализации проектов

строительства, экологические требования при ее проведении потеряли свою специфичность203.

Необходимо принять во внимание, что в ряде случаев проведение государственной экологической экспертизы может быть не всегда уместным и необходимым. К таким случаям можно отнести строительство или реконструкцию объектов личного и хозяйственно-бытового назначения в сельских населенных пунктах в границах курортов. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (далее – Градостроительный кодекс РФ)

203 См.: Боголюбов С.А. Экономико-правовые проблемы охраны окружающей среды // Доступ из: СПС КонсультантПлюс.

предусматривает, что государственная экспертиза не проводится в отношении проектной документации таких объектов капитального строительства как, например, объекты индивидуального жилищного строительства и жилые дома блокированной застройки (ч. 2 ст. 49), что учитывает интересы физических лиц, и в отношении строительства таких объектов не осуществляется строительный надзор (ст. 54 Градостроительного кодекса РФ). Например, при строительстве или реконструкции жилого дома в сельском населенном пункте, расположенном в третьей зоне санитарной (горно-санитарной) охраны, нет необходимости в проведении каких-либо экспертиз. Но злоупотребление данной нормой особенно налицо в городах-курортах, в первую очередь в Сочи и Анапе, где такими объектами «индивидуального жилищного строительства» застроено множество земельных участков, причем параметры строительства и порядок использования этих объектов не соответствуют требованиям Градостроительного кодекса РФ. Они были возведены или возводятся без проведения каких-либо экспертиз, в том числе экологической, или процедуры оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду. Подобные объекты могут размещаться и на площадях залегания природных лечебных ресурсов, а количество этажей в них может доходить до 4-5, и они используются как частные гостиницы.

В целях охраны особо охраняемых территорий и объектов, в том числе курортов и их природных лечебных ресурсов, необходимо на законодательном уровне расширить перечень объектов государственной экологической экспертизы, включив в него проектную документацию планируемой в границах особо охраняемых территорий деятельности, установив необходимые исключения для определенных видов деятельности в зависимости от вида особо охраняемой территории. В отношении строительства или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства на курортах должно быть установлено требование не о проведение экологической экспертизы, но о необходимости получения разрешения на этот вид деятельности, по крайней мере, в первой и второй зонах округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта. Ввиду многочисленных злоупотреблений при строительстве подобных объектов проведение строительного надзора в их отношении представляется необходимым и обязательным.

Несмотря на исключение курортов из числа ООПТ, использование земель в границах второй и третьей зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны должно соответствовать требованиям законодательства об ООПТ (ч. 3 ст. 96 Земельного кодекса РФ). Однако какие именно нормы законодательства об ООПТ должны распространяться на эти земли, не определено. В первую очередь, стоит вопрос о возможности применения к ним норм ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ, а

также положения ч. 6 ст. 94 Земельного кодекса РФ о строго целевом использовании этих земель и норм Закона об экологической экспертизе о необходимости проведения обязательной государственной экологической экспертизы в отношении документации планируемой деятельности.

Как было указано в параграфе 1.2 настоящей работы, в советский период в число актов, регламентировавших правовой статус курорта и порядок использования его земель, входили такие документы как проект районной планировки, генеральный план курорта и правила землепользования и застройки курорта. Попытка воспринять данную практику была сделана в Положении о признании территорий курортами 1996 г., в соответствии с которым при принятии решения о создании курорта федерального значения наряду с другой документацией должны представляться проект районной планировки и генеральный план курорта. В положениях о курортах, принимаемых в настоящее время, также указывается, что застройка определенного курорта должна осуществляться в соответствии с проектом районной планировки и генеральным

планом курорта, утверждаемыми в установленном порядке204. В то же время Градостроительный

кодекс РФ не упоминает о таких документах территориального планирования, и в законодательстве процедура их разработки и принятия не установлена.

Определение правового режима земель курортов и земельных участков, находящихся в границах округа санитарной (горно-санитарной) охраны, осложнено тем обстоятельством, что создание ряда курортов началось еще в советский период установлением границ округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, но эти территории так и не были признаны курортами или лечебно-оздоровительными местностями. Таким образом, официально курорт не может быть признан существующим, и на территорию накладываются только требования к ее использованию, установленные в Положении об округах охраны курортов федерального значения или региональных актах. Как особо охраняемая территория такая местность не охраняется, соответственно, не могут охраняться соответствующим образом и земли, что отражается на правовом режиме земельных участков.

Использование земель курортов должно быть ограничено указанием на виды деятельности, которые возможно на них осуществлять. Несомненно, большая часть площади земель курортов

204 См., напр.: Постановление Правительства РФ от 26 августа 2000 г. № 633 «Об утверждении Положения о курорте федерального значения Светлогорск-Отрадное» // СЗ РФ, 2000, № 36, ст. 3657; Постановление Правительства РФ от 17 января 2006 г. № 14 «О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах» (вместе с

«Положением о курорте федерального значения Ессентуки», «Положением о курорте федерального значения Железноводск», «Положением о курорте федерального значения Кисловодск», «Положением о курорте федерального значения Пятигорск») // СЗ РФ, 2006, № 4, ст. 387.

используется санаторно-курортными организациями. Именно они обеспечивают использование земель курортов в целях профилактики и оздоровления граждан. Земли, используемые санаторно- курортными организациями, первоначально были выделены в качестве курортных земель, затем переведены в категорию земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения в соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1991 г. и впоследствии вошли в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов в настоящее время.

В законодательстве не решен вопрос о возможности использования земель курортов иными субъектами, чьим профилем деятельности не является предоставление услуг непосредственно в сфере санаторно-курортного лечения и не имеющих лицензии на этот вид деятельности. Ответ на данный вопрос зависит от определения видов деятельности, которые возможно осуществлять на землях курортов.

Во-первых, необходимо отличать виды деятельности, которые могут осуществляться на земельном участке из состава категории земель особо охраняемых территорий, и объекты, размещаемые на этих землях в целях осуществления данной деятельности (например, лечебные или жилые корпуса, спортивные площадки), с одной стороны, и виды деятельности, которые могут осуществляться в помещениях таких объектов недвижимости, с другой стороны. Санаторно- курортные организации часто предоставляют небольшие площади или помещения в своих зданиях для размещения магазинов мелкой торговли предметами первой необходимости или сувенирами, проката спортивного инвентаря, кафе или ресторана в целях обеспечения досуга отдыхающих и т.п.

Во-вторых, не все части земельного участка из состава земель особо охраняемых территорий и объектов используются непосредственно в лечебно-оздоровительных целях. Часть земельного участка может быть отведена для размещения коллективной автостоянки для автомобилей отдыхающих, что, хотя явно противоречит виду использования земель курортов, может быть допущено в настоящее время ввиду не распространения на земли курортов федерального значения абз. 3 ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которой стоянка автотранспортных средств на землях ООПТ федерального значения запрещена. Условием размещения автостоянки на землях курортов федерального значения, расположенных в границах второй зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны, является наличие системы очистки от твердых отходов, отработанных масел и сточных вод (абз. 5 пп. 2 п. 13 Положения об округах охраны курортов федерального значения).

В-третьих, не все земельные участки, находящиеся в пользовании у санаторно-курортных организаций, отнесены к землям особо охраняемых территорий и объектов, даже если они непосредственно используются в лечебно-оздоровительных целях. Например, у лечебно- оздоровительных организаций на основании договоров аренды могут находиться лесные участки из состава земель лесного фонда, используемые под терренкуры.

Определение перечня видов разрешенного использования для земель курортов необходимо для их ограждения от нецелевого использования и сохранения курортов как особо охраняемых территорий. Использование земель курортов не в соответствии с их видом использования может поставить под угрозу сохранность природных лечебных ресурсов, деятельность санаторно- курортных организаций и развитие курорта в целом. В отношении земель курортов необходимо законодательно установить примерный перечень разрешенных видов деятельности, который должен конкретизироваться в отношении каждого курорта в градостроительном регламенте. Разрешенные виды деятельности должны зависеть от основного вида разрешенного использования земельного участка, который заключается в его использовании для профилактики и лечения заболеваний человека. Таким образом, основным критерием при предоставлении земельного участка, отнесенного к землям курортов, должно быть его использование в целях, непосредственно или косвенно связанных с лечебно-оздоровительной деятельностью и с предоставлением услуг отдыхающим на курорте гражданам. В первую очередь, данный вид деятельности осуществляют санаторно-курортные организации.

Также в качестве критерия выделения разрешенного вида деятельности может выступать использование природных лечебных ресурсов в целях санаторно-курортного лечения. Следовательно, размещение объектов недвижимости, предназначенных для лечебно- профилактической деятельности (лечебные корпуса) и непосредственного использования природных лечебных ресурсов (купальни, питьевые бюветы, бассейны с природной минеральной водой, сооружения лечебных пляжей и аэросоляриев, терренкуры), а также объектов спортивного назначения (велодорожки, спортивные площадки и т.п.) должно являться основным видом разрешенного использования земельного участка. На тех курортах, где лечебным фактором выступают такие природные лечебные ресурсы как, например, минеральные воды или лечебные грязи, в качестве основных видов разрешенного использования необходимо включить также добычу и розлив природной минеральной воды или лечебной грязи, торфа и иных природных лечебных ресурсов.

Размещение объектов некапитального строительства может выступить как условно разрешенный вид использования. Например, если земельный участок является лечебным пляжем, он должен использоваться для отдыха, принятия солнечных ванн и лечебного купания отдыхающих. На таком пляже также возможно размещение баров с напитками для отдыхающих, или аттракционов для детей из сборно-разборных конструкций. Необходимости установления вспомогательных видов разрешенного использования нет, так как они такие виды деятельности, как торговля предметами первой необходимости или сувенирной продукции, кафе, рестораны могут осуществляться в зданиях санаторно-курортных организаций без предоставления земельного участка. Условно разрешенные виды использования земельного участка, отнесенного к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, должны быть прямо указаны в законодательстве.

Таким образом, способами определения разрешенных к осуществлению на землях курортов видов деятельности являются следующие критерии:

– связь деятельности с санаторно-курортным лечением;

– использование природных лечебных ресурсов в целях санаторно-курортного лечения;

– прямое указание в законодательстве на те виды деятельности, которые могут осуществляться на землях курортах.

Включение населенного пункта в округ санитарной (горно-санитарной) охраны курорта существенным образом ограничивает возможности его населения по осуществлению различных видов деятельности, в частности, по ведению сельского хозяйства. В соответствии с Положением об округах охраны курортов федерального значения, в границах второй зоны запрещается строительство животноводческих и птицеводческих комплексов и ферм, устройство навозохранилищ, а также массовый прогон и выпас скота (кроме пастбищ, обеспечивающих организацию кумысолечения) (абз. 2 и 10 пп. 2 п. 13), в границах третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений (пп.2 п. 14).

Данные ограничения находят отражение в правилах землепользования и застройки муниципальных образований, а также в специальных нормативных правовых актах о порядке содержания животных. Например, в соответствии с Правилами землепользования и застройки города-курорта Железноводска205, деятельность в области животноводства разрешена только в зоне производственных объектов сельскохозяйственного назначения. Возможность размещения

205 Решение Думы города-курорта Железноводска Ставропольского края от 29 апреля 2011 г. № 17-IV «Об утверждении Правил землепользования и застройки города-курорта Железноводска Ставропольского края» // http://железноводск-ск.рф/?go=84&material=1555

индивидуального (одноквартирного) жилого дома с правом содержания мелкого скота и птицы является условно разрешенным видом использования земельного участка в жилой зоне индивидуальных (одноквартирных) жилых домов (отдельно стоящих и (или) блокированных) с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан. В остальных зонах возможность содержания мелкого скота и птицы запрещается или не предусматривается, возможность содержания крупного рогатого скота населением не предусматривается вовсе. Также в данных Правилах землепользования и застройки отражены ограничения, предусмотренные в Положении об округах охраны курортов федерального значения по использованию земель в границах зон санитарной (горно-санитарной) охраны. Кроме того, порядок содержания сельскохозяйственных животных и птицы установлен в Решении Думы города-курорта Железноводска Ставропольского края от 30 сентября 2011 г. № 83-IV «О Правилах содержания, регистрации, выпаса и прогона домашних сельскохозяйственных животных и птицы

на территории города-курорта Железноводска Ставропольского края»206.

Хотя в соответствии с п. 2 ч. 10 ст. 85 Земельного кодекса РФ земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, должны использоваться в соответствии с требованиями, установленными ст. ст. 94 – 100 Земельного кодекса РФ, фактически регулирование правового режима земельных участков населенных пунктов, которые отвечают всем признакам земель курортов и используются санаторно-курортными организациями, остается на усмотрении органов местного самоуправления. Основы правового регулирования использования таких земельных участков должны найти отражение в федеральном законодательстве в виде выделения специальных курортных зон с императивным регулированием их разрешенного использования либо в типовых градостроительных регламентах, специально созданных для городов-курортов и иных населенных пунктов, в границах которых расположены санаторно-курортные организации. Определение в российском законодательстве городов-курортов и курортных поселков может установить формальные критерии для выделения тех населенных пунктов, в отношении которых необходимо введение специального территориальных зон и особого регулирования градостроительной деятельности.

Несомненно, правовой режим таких земельных участков должен быть идентичен правовому режиму земель курортов, и при установлении разрешенного использования должны учитываться требования зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта. В границах городов-

206 Решение Думы города-курорта Железноводска Ставропольского края от 30 сентября 2011 г. № 83-IV «О Правилах содержания, регистрации, выпаса и прогона домашних сельскохозяйственных животных и птицы на территории города-курорта Железноводска Ставропольского края» // http://железноводск-ск.рф/?go=84&material=1587

курортов и на земельных участках, используемых санаторно-курортными организациями, а также относящихся к землям общего пользования и используемых в целях курортного отдыха необходимо установить запрет на сокращение площади зеленых насаждений и требования по дополнительному озеленению.

Должны быть установлены предельные размеры земельных участков, используемых санаторно-курортными организациями исходя из количества отдыхающих, на которых рассчитана санаторно-курортная организация или их совокупность, если несколько санаторно-курортных организаций совместно используют земельный участок, что позволит регулировать антропогенную нагрузку на такие земельные участки. Запрет на раздел земельных участков, используемых санаторно-курортными организациями, и земельных участков, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий при их предоставлении не в целях санаторно-курортного лечения, будет способствовать сохранению площади этих земель и их охране от нецелевого использования.

В границах курортов могут располагаться различные зоны с особыми условиями использования территорий (например, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы), созданы иные особо охраняемые территории или ООПТ, их границы либо границы охранных зон этих территорий могут пересекаться с границами курортов. Требования к осуществлению хозяйственной и иной деятельности на таких территориях также являются ограничениями по использованию земель в границах курортов и могут влиять на правовой режим земельных участков, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий.

Установление второго вида ограничений – особых условий охраны окружающей среды – необходимо для охраны курорта как вида особо охраняемых территорий. Курорт и его природные ресурсы подлежат охране исходя из принципа приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов (абз. 12 ст. 3 Закона об охране окружающей среды), а также запрещения хозяйственной и иной деятельности, реализации проектов, которые могут привести, в том числе, к истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды (абз. 18 ст. 3 Закона об охране окружающей среды). В соответствии с ч. 2 ст. 59 Закона об охране окружающей среды, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной. Во-первых, к ним можно отнести ограничения, связанные с местонахождением земельного участка, т.е. ограничения первого вида, связанные с

правовым режимом определенных зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны, так как их целью также является обеспечение охраны окружающей среды курорта. Во-вторых, к ним относятся требования, устанавливаемые в связи с включением земельного участка в границы курортов. В качестве примера установления подобного ограничения можно указать на такое средство обеспечения охраны окружающей среды курортов как включение предприятий, которые осуществляют деятельность, не связанную непосредственно с созданием, развитием и функционированием курорта как особо охраняемой территории, в перечень предприятий, подлежащих перепрофилированию или выводу за пределы территории курорта. Перечень таких предприятий с их технической оценкой и указанием владельцев является частью обязательной документации, представляемой при рассмотрении вопроса о признании территории курортом федерального значения (абз. 4 п. 7 Положения о признании территорий курортами). Однако для выполнения требования о выводе или перепрофилировании предприятий не установлен срок и не предусмотрены санкции за его невыполнение. Исходя из изученной судебной практики, можно утверждать, что споров о вынесении подобных предприятий за пределы границ курортов не рассматривалось. Обеспечить исполнение данного требования возможно путем применения нормы ч. 2 и 3 ст. 34 Закона об охране окружающей среды, в соответствии с которой нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление или прекращение в полном объеме хозяйственной деятельности на любой стадии ее осуществления. Эксплуатация предприятий, не имеющих отношения к целям создания курорта, наносящих вред его окружающей среде или природным лечебным ресурсам, не соответствующих требованиям режима охраны зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны, можно признать именно таким нарушением требований в области охраны окружающей среды, которые влекут за собой полное прекращение хозяйственной деятельности. Однако отсутствие в законодательстве четкого механизма претворения в жизнь требования о выведении предприятий или об их перепрофилировании делает данную норму исключительно декларативной.

Практика по выводу предприятий за пределы округа санитарной охраны существует в регионе Кавминвод. Так, в начале 1990-х годов в регионе Кавминвод насчитывалось 1350 предприятий, оказывающих негативное воздействие на состояние окружающей среды в регионе. К 2001 году их количество составляло 376 предприятий, среди которых было 80 объектов, основная деятельность которых заключалась в размещении и утилизации отходов производства, только 14

из которых имели разрешения на размещение отходов207. В то же время, по информации,

207 См.: http://www.regionkmv.ru/projects/ecology.html

содержащейся в СМИ, «в регионе Кавминвод с начала 90-х годов было зарегистрировано более 10 тыс. новых хозяйствующих субъектов, уставная деятельность которых, как правило, не имеет ничего общего с задачами курортов и требует развития производственных мощностей и инфраструктуры... Застраиваются территории, зарезервированные под перспективное курортное строительство. В настоящее время освоено 94 % площади Кавминвод… В связи с этим уровень

загрязнения минеральных вод остается очень высоким»208.

Также охране курортов федерального значения как особо охраняемых территорий должно способствовать требование о запрете всяких работ, загрязняющих почву, воду и воздух, наносящих ущерб лесам, зеленым насаждениям, ведущих к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющих на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние территорий (п. 10 Положения об округах охраны курортов федерального значения).

Однако необходимо помнить и об ограничениях, устанавливаемых в отношении порядка использования земельных участков и связанных с категорией земель, к которой относится земельный участок. Это ограничения по использованию земельных участков в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием, которые устанавливаются в отношении земельных участков вне зависимости от того, в границы каких зон санитарной (горно-санитарной) охраны они входят. В отношении земельных участков из состава категории земель особо охраняемых территорий и объектов данные ограничения прав конкретизированы в нормах, регулирующих правовой режим этой категории земель и правовой режим земель курортов.

Значение соблюдения порядка использования земель курортов трудно переоценить, так как обычно именно в границах земельных участков особо охраняемых территорий и объектов располагаются природные лечебные ресурсы. Однако, как было уже указано выше, на земли курортов не распространяется действие норм ч. 6 ст. 94 Земельного кодекса РФ о запрете или ограничении использования земель ООПТ для иных целей, и положения ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ, запрещающие осуществлять на землях ООПТ определенные виды деятельности или предоставлять их для осуществления определенных видов деятельности. Эти факторы, а также отсутствие требования о запрете или об ограничении осуществления на них деятельности, не соответствующей их целевому назначению, негативным образом влияет на охрану земель, охрану курортов и природных лечебных ресурсов, в особенности. Ограничения, устанавливаемые в отношении земельных участков, находящихся в категории земель особо охраняемых территорий и

208 Кротик А.С. Указ. соч. С. 156. Цит. по: Природные ресурсы и окружающая среда России (Аналитический доклад). Думнов А.Д., Рыбальский Н.Г., Самотесов Е.Д., Максимов Ю.И. и др. / Под ред. Б.А. Яцкевича, В.А. Пака, Н.Г. Рыбальского. – М.: НИА–Природа, РЭФИА, 2001.С. 252.

объектов, заключаются только в особом порядке их перевода в другие категории земель. Правовое регулирование ограничений по использованию земель курортов в целях охраны природных лечебных ресурсов нуждается в развитии в федеральном законодательстве.

В соответствии с ч. 6 ст. 56 Земельного кодекса РФ, ограничения прав на землю подлежат государственной регистрации. Однако ситуация с регистрацией границ округа и зон санитарной (горно-санитарной) охраны оставляет желать лучшего. Связано это как с не вынесением их границ на местность, так и с трудоемкостью работ по их определению и включению участков в их границы.

Статья 9 Земельного кодекса РФ относит к полномочиям Российской Федерации установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а ст. 56 Земельного кодекса РФ закрепляет, что права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным Земельным Кодексом РФ и другими федеральными законами. Законом о лечебно-оздоровительных местностях полномочия по установлению границ и режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих региональное значение, переданы субъектам РФ (пп. 3 ст. 5 Закона о лечебно- оздоровительных местностях). В Законе о лечебно-оздоровительных местностях определены основы правового режима округов и зон санитарной (горно-санитарной) охраны курортов. В законодательстве субъектов РФ должны быть установлены конкретные виды деятельности, не подлежащие к осуществлению на землях территорий курортов регионального и местного значения. Например, нормы, содержащиеся в Положении об округах охраны курортов республиканского значения в Республике Башкортостан, практически идентичны ограничениям хозяйственной деятельности, установленным в границах зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с Положением об округах охраны курортов федерального значения.

Наиболее ярко «наложение» правовых режимов курорта и земель, расположенных в его границах, может проиллюстрировать ситуация с ограничениями, устанавливаемыми в отношении земель сельскохозяйственного назначения. На земли этой категории, расположенные в границах курорта, распространяются все требования Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»209. К ним относятся требования о субъектном составе лиц, имеющих право обладать ими на праве собственности, о максимальном размере общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного

209 Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3018.

участков, о необходимости произвести отчуждение участка в случае нарушения требований о субъекте права собственности или максимальной площади сельскохозяйственных угодий. Вместе с тем при включении этих земель в границы курортов в их отношении устанавливаются также ограничения, связанные с порядком их использования и осуществления сельскохозяйственной деятельности на них: запрет на массовый прогон и выпас скота, использование минеральных удобрений и навозных стоков, применение ядохимикатов при борьбе с вредителями, болезнями растений и сорняками, использование химических методов борьбы с эвтрофикацией водоемов во второй зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны, ограничения на размещение сельскохозяйственных объектов в третьей зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны.

Таким образом, при установлении границ курорта происходит так называемое «наложение» правового режима курорта на земли, входящие в его границы. Одним из проявлений данной проблемы является то, что в отношении земельных участков сохраняются все ограничения, установленные законодательством для той категории земель, к которой они относятся, и при этом дополнительно устанавливаются ограничения по использованию земель в округе и в определенной зоне санитарной (горно-санитарной) охраны, которые в основном проявляются в установлении разрешенных или запрещенных видов деятельности. Это обусловливает различную правовую природу данных ограничений. Для земель курортов содержание ограничений первого рода связано с отнесением земельного участка к категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Содержание второго вида ограничений связано с включением земельных участков в границы округа и зон санитарной (горно-санитарной) охраны как вида охранных зон и определяется содержанием режима конкретной зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Конкретизация ограничений второго вида зависит от отнесения курорта к особо охраняемым территориям федерального, регионального или местного значения. Оба из этих видов ограничений должны быть развиты и конкретизированы в соответствующих нормативных правовых актах. Кроме того, они должны найти свое отражение в документах территориального планирования муниципальных образований, на территориях которых расположены курорты. В отношении земель курортов должны быть установлены разрешенные к осуществлению виды деятельности. В качестве критериев определения возможности осуществления отдельных видов деятельности можно назвать:

– связь деятельности с санаторно-курортным лечением;

– использование природных лечебных ресурсов в целях санаторно-курортного лечения;

осуществляться на землях курортах.

3.1.