§ 1. Система законодательства, регулирующего отношения общего землепользования

Основу правового регулирования любых общественных отношений, составляют нормы права, отраженные и закрепленные в законодательстве.

Анализ системы законодательства, регулирующего отношения общего землепользования, представляется целесообразным начать с изучения по «вертикали», то есть в соответствии с общепринятой иерархией нормативных правовых актов в Российской Федерации, сформированной по степени убывания юридической силы.

В Российской Федерации наивысшей юридической силой обладает Конституция РФ, ее нормы формируют основу правового регулирования во всех отраслях и сферах деятельности.

Как уже было отмечено в первой главе исследования, конституционные нормы, регламентирующие отношения общего землепользования, представлены комплексом следующих юридических норм:

- во-первых, регламентирующих правовой статус земель и правовые основы землепользования (ст.9, ч.1 и 2),

- во-вторых, гарантирующих базовые права и свободы человека и гражданина (ст. 17-19, 45-46 Конституции), включая право на благоприятную окружающую среду (ст. 42), свободу передвижения (ч.1 ст. 27), право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31) и ряд других прав, на реализацию которых направлено право на общее землепользование;

- в-третьих, ограничивающих объем права на общее землепользование и определяющих его пределы (ч. 2 ст. 9 и ч.1 ст. 36 признает и гарантирует частную собственность на земельные ресурсы и землю; ч. 2 ст. 36 детерминирует право собственников свободно распоряжаться землей и другими природными ресурсами; ст. 23 и 25 гарантируют неприкосновенность личной жизни и жилища, комплекс норм ст. 35 Конституции содержит конституционно-правовой механизм защиты частной собственности; соответственно, на обеспечение соответствующих прав, включая право частной собственности, направлена возможность собственников земельных участков ограничивать доступ на них третьих лиц).

Представляется, что конституционно-правовой механизм регулирования отношений общего землепользования, в целом, соответствует принципам и задачам государственного строительства на современном этапе, создает условия и предпосылки для обеспечения баланса интересов всех субъектов отношений общего землепользования, и по этой причине в каких- либо корректировках не нуждается.

Право на общее землепользование, как было отмечено ранее, направлено, в известной степени, на обеспечение базовых прав и свобод индивида, потому в Конституции РФ представлена лишь рамочная регламентация, более детальное регулирование общего землепользования на конституционно-правовом уровне было бы избыточным.

Конституционному законодательству по своей юридической силе соответствуют признанные РФ нормы международного права. В предмет настоящего исследования, в целом, не входит вопрос о фактическом приоритете норм международного права в системе законодательства РФ, поскольку специальное регулирование отношений общего землепользования в международных договорах, заключенных (ратифицированных) РФ отсутствует.

Представляется важным обратить внимание лишь на то обстоятельство, что согласно части 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Безусловно, данная норма может толковаться и толкуется исключительно в контексте части 1 статьи 15, где сказано о том, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу. То есть международные договоры, принципы и нормы не имеют приоритета перед Конституцией РФ.

Недавние решения Конституционного Суда РФ^[88] де-факто подчеркнули приоритет норм Конституции РФ над положениями международных договоров с ее участием, что позволяет расположить нормы международного права в иерархии законодательства ниже норм конституционного права РФ.

В целом, в международной практике вопросы землепользования традиционно регламентируются нормами частного права, а установление публичных сервитутов, иные способы возникновения права на общее землепользование в зарубежных юрисдикциях, которые регулируются, в том числе, и на публично-правовом уровне, регламентируются национальным законодательством на уровне и в объеме, соответствующим сложившейся правовой традиции, степени защиты социально-экономических отношений и др.

Далее, в иерархии нормативных правовых актов в Российской Федерации следуют федеральные законы, особое место среди которых занимают кодифицированные законы. Как было подчеркнуто выше, право на общее землепользование регулируется как частноправовыми, так и публичноправовыми нормами.

Ввиду наличия специального объекта регулирования, а именно земель и земельных участков, представляется необходимым и первостепенным рассмотреть кодифицированный акт, регулирующий отношения с данным объектом - Земельный кодекс РФ (далее ЗК РФ).

Основы регулирования общего землепользования предусмотрены в ЗК РФ. Необходимо отметить, что вплоть до настоящего времени отсутствует определенность в дискуссии по вопросу о том, к какой сфере правового регулирования следует относить земельное законодательство.

В данном контексте, и не углубляясь в теоретическую дискуссию, следует признать, что земельное право РФ, и основной кодифицированный акт - Земельный кодекс РФ, находятся на стыке частноправового и публичноправового регулирования, с преобладанием последнего^[89].

Вопрос о специфике земельного законодательства РФ представляется весьма важным в контексте предмета настоящего исследования, поскольку, как будет показано далее, специальная норма, определяющая общее землепользование и основы правового регулирования общего землепользования, в федеральных законах РФ в настоящее время отсутствует, следовательно, решая вопрос об устранении пробелов в правовом регулировании немаловажно также решить вопрос об отраслевой принадлежности предлагаемой новации.

ЗК РФ в настоящий момент содержит, по сути, лишь одну норму (п.12 ст. 85), относящуюся к регулированию отношений общего землепользования, в которой регулируются отдельные аспекты правового статуса земельных участков общего пользования («земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации»).

Помимо указанной нормы, в ЗК РФ также содержатся нормы,

регламентирующие отдельные аспекты отношений общего землепользования (например, ст. 27: запрет на приватизацию земельных участков в пределах береговой полосы, п.4 ст. 39.8: договор аренды земельного участка,

расположенного в пределах береговой полосы, заключается при условии обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего

пользования и его береговой полосе), а также общие (родовые) и смежные правоотношения: например, в ст. 5 ЗК РФ определяется круг участников земельных правоотношений, в ст. 6 - объекты данных правоотношений, а глава III ЗК РФ весьма комплексно регламентирует собственность на землю.

Без применения указанных норм ЗК РФ надлежащая реализация прав и обязанностей субъектов общего землепользования не представляется

возможной вне связи с нормами ст. 16, 17, 18 и 19 ЗК РФ, устанавливающих государственную собственность на землю и ее отдельные разновидности (федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность на землю).

Возвращаясь к специальной норме ЗК РФ, посвященной общему землепользованию (п. 12 ст. 85 ЗК РФ), следует согласиться с обоснованной критикой отдельных авторов о том, что данная норма при широкой трактовке и с учетом ее расположения в главе XV ЗК РФ «Земли населенных пунктов», позволяет считать, что земельные участки общего пользования могут быть расположены только в границах населенных пунктов.

Поскольку прямых упоминаний о землях общего пользования действующий ЗК РФ не содержит, можно допустить широкую трактовку земельных участков общего пользования как таковых, которые могут входить исключительно в состав земель населенных пунктов; при более узком подходе к трактовке норм ст. 85 ЗК РФ, очевидно, соответствующие положения следует рассматривать ограниченно - в контексте зонирования территорий, ^[90] при этом не отрицается возможность принадлежности земельных участков общего пользования к другим категориям земель по действующему ЗК РФ.

Широкая трактовка, безусловно, противоречит ст.9 Конституции РФ в совокупности с упомянутыми выше нормами конституционного права; узкая - нормам федеральных законов, принятых после вступления действующего ЗК РФ в силу. Так, ч. 2 ст. 31 ГрК РФ распространяет градостроительное зонирование также на земли межпоселенных территорий при планировании застройки; ч. 2 ст. 41 ГрК РФ допускает планировку и зонирование территории вне границ населенного пункта.

Следует также отметить, что положения п.12 ст. 85 ЗК РФ вызывают критику и по другим основаниям, результатом чего стало внесение в Государственную Думу РФ ряда законопроектов об исключении данной нормы из ЗК РФ. Соответствующие вопросы будут рассмотрены далее.

Таким образом, многочисленные аспекты регулирования общего землепользования в Земельном кодексе РФ вызывают дискуссии по причинам своей неопределенности и взаимной несогласованности. Сказанное предполагает необходимость дальнейшего реформирования земельного законодательства.

Другим кодифицированным актом - Гражданским кодексом - предусматривается норма ст. 262 ГК РФ «Земельные участки общего пользования. Доступ на земельный участок». Из названия рассматриваемой статьи не совсем ясно, что именно устанавливает или регулирует данной статьей. Возможно, законодатель предполагал, что ч.1 ст. 262 ГК РФ относится к первой части названия статьи и раскрывает понятие «земельных участков общего пользования», а ч.2 ст. 262 ГК РФ - к доступу на земельный участок. В таком случае понятно, почему во второй части статьи законодатель рассматривает более широкий объект прав (любой земельный участок, а не только находящийся в государственной и муниципальной собственности). При этом, в соответствии с нормами ч.2 ст. 262 ГК ФР допускается проход неограниченного числа граждан через земельный участок, а не, скажем, проезд через него.

Как было выявлено ранее, норма ч. 2 ст. 262 ГК РФ имеет общий характер по отношению к норме ч. 1, которую следует считать специальной. Данный прием юридической техники в известной степени усложняет понимание основ частноправового регулирования отношений общего землепользования, - норма ч 2 ст.

Следовательно, с точки зрения юридической техники, представляется более правильным скорректировать структуру ст. 262 ГК РФ, заменив порядок расположения частей.

Недостатком конструкции нормы ст. 262 ГК РФ также представляется необоснованная размытость содержания права доступа неограниченного круга лиц на определенные земельные участки.

Если руководствоваться только пунктом 1 указанной статьи, то под территорией общего пользования подпадают только земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Однако следует обратить внимание на следующие конструкции: «право свободно находиться на участках» в п.1 ст. 262 ГК РФ и «может пройти через участок» в п.2 ст.262 ГК РФ. Законодателем не установлены временные ограничения в обоих случаях, ни на «нахождение», ни на «проход». Означает ли это, что любой гражданин, если не доставляет беспокойства собственнику, может «двигаться» по земельному участку, находящемуся в частной собственности по одному метру в день с остановками с ночлегом в палатке? В таком случае фактически все земельные участки, которые не огорожены собственником, или в случае, если или иным способом не обозначено, что вход на них без разрешения собственника не допускается, в том числе и находящиеся в частной собственности (до момента, когда собственника это начнет беспокоить), являются территориями общего пользования с точки зрения ГК РФ. Очевидно, что следует дать отрицательный ответ на данный вопрос, тем самым, отнесение к территории общего пользования земельных участков, находящихся в частной собственности, хоть и не огороженных, не соответствует замыслу законодателя и функции земельных участков общего пользования.

Наконец, вызывает определенные нарекания также и терминология, используемая законодателем в ст. 262 ГК РФ. Представляется важным понимать, что нормы гражданского законодательства, в частности, упомянутой статьи Гражданского кодекса РФ, регламентируют использование отдельных земельных участков, а не касаются в целом земель как природного ресурса.

Нормы гражданского законодательства определяют, тем самым, порядок пользования специфическим видом недвижимого имущества, а не вопросы землепользования как такового. В этом контексте, применение в ст. 262 ГК РФ термина «земельные участки общего пользования» очевидным образом не соответствует задачам и направленности частноправового регулирования, в известной степени вводит в заблуждение правоприменителя.

Реализация нормы ст. 262 ГК РФ направлена не столько на обеспечение права на общее землепользование, сколько на фиксацию неприкосновенности огороженного земельного участка, обеспечение устойчивости титула собственника во исполнение ст. 35 Конституции РФ.

Целесообразно подчеркнуть, что в проекте Федерального закона № 47538-6 предлагалось заменить в ст. 262 ГК РФ термин «земельные участки общего пользования» термином «земельные участки, доступные для общего пользования». Как представляется, реализация подобной новации, в известной степени, позволила бы устранить коллизии в понятийном аппарате. ^{[91] [92] [93] [94]}

Специальная регламентация общего землепользования также представлена в кодифицированном градостроительном законе. ГрК РФ закрепляет институт зонирования территорий, отраженный также в действующей редакции земельного закона. При этом, ГрК по-иному именует изучаемый правовой институт - градостроительный закон оперирует термином «территории общего пользования».

Согласно п.12 ст.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) «территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары)».^[95]

Примечательно, что данное понятие было дополнено конструкцией «береговые полосы водных объектов общего пользования» в 2011 году при внесении изменений в ГрК РФ в связи с введением в действие Федерального закона № 246-ФЗ^[96].

Важным с точки зрения настоящего исследования выступает институт красных линий. В действующей редакции ГрК красные линии означают границы между всеми видами территорий общего пользования, землями, занятыми линейными сооружениями и элементами планировочной инфраструктуры.

Законодательное согласование земельных участков общего пользования, предусмотренных в ЗК РФ и территорий общего пользования по ГрК РФ на сегодня отсутствует.

Многочисленные положения ГрК РФ, как уже подчеркивалось, вступают в противоречия с регламентацией и терминологией ЗК РФ, что ставит вопрос об унификации правового регулирования общего землепользования. Более подробно соответствующие аспекты будут рассмотрены ниже.

Как подчеркивалось ранее, право на общее землепользование тесно связано с правом общего лесопользования и правом общего водопользования.

Правовое регулирование отношений в сфере общего землепользования представлено, в первую очередь, кодифицированным лесным законом.

Лесной кодекс РФ, в свою очередь, предусматривает в ст.11, что граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов.

Сопоставление нормы ст. 11 ЛК РФ с положениями ст. 262 ГК РФ, при учете того, что согласно со ст.8 ЛК РФ «лесные участки в составе земель

107

лесного фонда находятся в федеральной собственности» , позволяет сделать

вывод о том, что на эти земли распространяется режим, предусмотренный ГК РФ для земельных участков общего пользования, следовательно, лесные участки также являются видом земельных участков общего пользования. Данную позицию разделяет В.К. Быковский, который отмечает, что ЛК РФ рассматривает пребывание граждан в лесах как способ приобретения права

собственности на общедоступные для сбора дикорастущие плоды, ягоды и

108

другие пищевые и недревесные лесные ресурсы .

Порядок общего пользования лесами, включая доступ на соответствующие земельные участки, раскрывается в лесохозяйственных регламентах. В ст. 87 ЛК РФ отмечается, что лесохозяйственный регламент является «основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка». ^{[97] [98]}

Более подробно о данном аспекте нормативного регулирования общего землепользования на землях, занятых лесами, будет сказано далее.

Право общего водопользования, как отмечалось ранее, достаточно комплексно регулируется Водным кодексом РФ.

На основании ст.6 Водного кодекса РФ «поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными

109

законами».

При определенных условиях правовой режим земель водного фонда распространяется на смежные земли иных категорий с тем, чтобы обеспечить реализацию права общего водопользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м. Это не касается береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья составляет не более 10 км. Ширина береговой полосы каналов, рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья составляет не более 10 км, равна 5 м. Береговая полоса болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) водных объектов не определяется.

Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования.

Так, закреплено право каждого гражданина пользоваться (без применения механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в ^[99] том числе для любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Следовательно, береговую полосу также разумно считать территориями общего пользования (как отмечалось выше, указанное обстоятельство законодатель отразил в новациях в ГрК РФ, уточнив, что в том числе территориями общего пользования являются и береговые линии водных объектов общего пользования).

Таким образом, законодательная регламентация общественных отношений в сфере общего землепользования осуществляется в многочисленных отраслевых кодифицированных законах, - земельном, гражданском, градостроительном, лесном и водном кодексах.

Положения различных федеральных законов развивают приведенные выше нормы кодифицированных актов, при этом, нередко вступают с таковыми в противоречие.

Так, в ст. 10 ФЗ РФ №123 от 03.08.1995г. «О племенном животноводстве» развиваются положения ЗК РФ о публичном сервитуте. В соответствии с указанной нормой, «граждане и юридические лица в установленном порядке вправе прогонять скот, проводить и отводить воду через земельный участок, принадлежащий другому лицу, производить забор (изъятие) водных ресурсов из водных объектов и организовывать водопой из водного объекта, принадлежащего другому лицу, а также осуществлять иные сервитуты, установленные в соответствии с законодательством РФ»^[100].

Положения ряда федеральных законов РФ закрепляют право на общий доступ к отдельным объектам социального и культурного значения.

Так, в соответствии со ст. 7 Федерального закона № 73-ФЗ от 25.07.2002г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» ^[101] закрепляется право неограниченного круга граждан на доступ к объектам культурного наследия. Согласно ст. 52 этого Закона объект культурного наследия, включенный в реестр, используется с обязательным выполнением требования об обеспечении доступа к нему, условия которого устанавливаются собственником объекта культурного наследия по согласованию с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.

Доступ в музеи-заповедники регулируется в Федеральном законе №54- ФЗ от 26.05.1996г. «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» . Следует обратить внимание, что музею-

заповеднику предоставляются земельные участки, вместе с расположенными на них объектами историко-культурного наследия, ансамблями

достопримечательности. Данные участки, вместе с участками, используемыми для организационных и технических нужд, образуют территорию музея- заповедника. В ст. 27 закона в качестве целей функционирования музея- заповедника указывается обеспечение доступа граждан к соответствующим объектам.

Специальный порядок доступа на земли особо охраняемых природных территорий предусмотрен в нормах Федерального закона РФ от 14.03.1995г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»^{[102] [103]. Более подробно отдельные аспекты публичного доступа на такие земли будут рассмотрены далее.}

В некоторых нормативных актах, наконец, определен порядок общего доступа представителей общественных объединений на земельные участки с расположенными на них опасными объектами:

- на «территории объектов хозяйственной и иной деятельности, имеющих источники загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него» (п. 3 ст. 29 ФЗ РФ №96-ФЗ от 04.05.1999г. «Об охране атмосферного воздуха»^[104]);

- «в организацию, осуществляющую деятельность с использованием источников ионизирующего излучения» (ст. 24 ФЗ РФ №3-ФЗ от 09.01.1996г. «О радиационной безопасности населения»^{[105] [106]);}

- на объекты по хранению (уничтожению) химического оружия (ст. 21 ФЗ №76-ФЗ от 21.05.1997г. «Об уничтожении химического оружия» ).

Следовательно, отдельные аспекты регулирования отношений общего землепользования и примыкающих к ним правоотношений, представлены в многочисленных законах, относящихся к различным отраслям права.

В завершение рассмотрения законодательства, регулирующего отношения общего землепользования, представляется важным обратить внимание на наличие еще одной коллизии в российском законодательстве.

Стоит указать, что законодатель использует схожий термин «имущество (в том числе земельные участки) общего пользования» в ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»^[107], чем может вызвать определенную путаницу. Так в ст.1 указанного закона «имущество общего пользования определяется как имущество (в том числе земельные участки), предназначенное для обеспечения в пределах территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения потребностей членов такого некоммерческого объединения в проходе, проезде, водоснабжении и водоотведении, электроснабжении, газоснабжении, теплоснабжении, охране, организации отдыха и иных потребностей (дороги, водонапорные башни, общие ворота и заборы, котельные, детские и спортивные площадки, площадки для сбора мусора, противопожарные сооружения и тому подобное)» ^{[108] [109] [110]} . Очевидно данное понятие не имеет никакого общего семантического значения и смысла с понятием «земельный участок общего пользования», рассматриваемым в настоящей работе. Используя одно и то же квалифицирующее определение - земельные участки общего пользования, законодателем в данном случае установлен иной режим. Такие земельные участки являются общедоступными только для членов садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан.

Правовые отношения по поводу общего пользования имущества садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, очевидно, по содержанию весьма схожи с институтом «соседского права», положения которого достаточно проработаны, в частности, в исследованиях О.М.Козырь , О.И.Крассова .

От права на общее землепользование, очевидным образом, институт общего пользования земельными участками садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан отличает, прежде всего, субъектный состав, - правом общего землепользования, как было выделено в первой главе настоящего исследования, наделяется неопределенный круг граждан. В рассматриваемом случае возникновение субъективных прав на пользование общими земельными участками связано с членством в соответствующем объединении граждан.

Очевидно, что непроработанность правового регулирования общего землепользования, отсутствие базовых норм, включая единое понятие земель (земельных участков) общего пользования, в земельном законодательстве РФ, порождает определенные коллизии и путанницу в дефинициях и терминах, когда законодатели в рамках регулирования смежных правоотношений используют смежные термины, удачно, по их мнению, отражающие соответствующие правовые и социальные феномены. Закрепление соответствующих понятий, и правовых основ регулирования общего землепользования в ЗК РФ, как думается, должно стать поводом к пересмотру коллизионных норм.

Что касается вопроса обеспечения доступа определенных категорий лиц, в частности, работников правоохранительных органов на земельные участки, находящиеся в частной собственности, в соответствии со ст. 15 ФЗ от 07.02.2011г. №3-ФЗ «О полиции»^{[111] [112], ст. 6 ФЗ от 21.12.1994г. «О пожарной безопасности» , и ряда других нормативных актов, то здесь, очевидно, речь}

идет не о праве общего пользования земельными участками, а об ограничении права частной собственности на земельные участки, то от правоотношений по общему землепользованию данные правоотношения отличает объект и субъект.

Более сложный вопрос, следует ли относить к сфере общего землепользования правовые отношения, по поводу обеспечения публичного доступа на земли особо охраняемых природных территорий. Строго говоря, возможность такого доступа имеет каждый гражданин, однако реализовать данную возможность гражданин может лишь при наличии разрешения от руководства соответствующим природоохранным объектом.

Так, в ст. 9 Федерального закона РФ от 14.03.1995г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»^[113] предусматривается, что «пребывание на территории государственных природных заповедников граждан, не являющихся работниками данных заповедников, или должностных лиц, не являющихся сотрудниками органов, в ведении которых находятся данные заповедники, допускается только при наличии разрешений этих органов или дирекций государственных природных заповедников»^[114].

Статья 13 данного Закона предусматривает, что «создание условий для регулируемого туризма и отдыха - это одна из основных задач национальных парков. Поэтому на территориях национальных парков выделяются: особо охраняемая зона, которая предназначена для сохранения природной среды в естественном состоянии и в границах которой допускаются проведение экскурсий, посещение в целях познавательного туризма; рекреационная зона, которая предназначена для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, развития физической культуры и спорта, а также размещения объектов туристской индустрии, музеев и информационных центров; зона традиционного экстенсивного природопользования, которая предназначена для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов РФ и в границах которой допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов неистощительного

природопользования»^[115] (ст. 15 Закона).

Идет ли речь, в данном случае, о земельных участках общего пользования? Как думается, несмотря на необходимость получения соответствующего разрешения на пребывание на данной территории гражданином, последний наделяется правом общего пользования земельным участком на территории национального парка с учетом имеющихся законодательных и иных ограничений.

Судебная практика также позволяет отнести определенные земли в составе особо охраняемых природных территорий к числу земель общего пользования.

В данном аспекте, представляется показательным спор

индивидуального предпринимателя Патрикеева А.М. (Заявитель) с

Государственной инспекцией по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы о признании недействительным и отмене требования об устранении административного правонарушения, который Заявитель проиграл. У Заявителя в собственности находилось нежилое здание, которое он огородил забором и поставил шлагбаум, однако оказалось, что указанное нежилое здание находилось на земельном участке, находящемся в особо охраняемой природной территории «Природно-исторический парк « Тушинский»^[116].

Судом прямо уточнено, что данный земельный участок относится к землям общего пользования, и собственник не вправе по своему усмотрению ограничивать публичный доступ (проход) путем огораживания и установки технических пропускных средств.

В результате, можно прийти к выводу о том, что отсутствие единообразия в правовом регулировании отношений общего землепользования также приводит к такому негативному последствию, как нечеткость (либо множественность) формулировок в рамках регулирования аналогичных правоотношений нормами смежных отраслей права (например, лесного, экологического).

Представляется необходимым, тем самым, в рамках отраслевого нормативного акта закрепить ключевые нормы, регламентирующие общее землепользование. Это может быть специальный закон, либо - предпочтительнее - раздел кодифицированного нормативного акта. Поскольку рассматриваемые отношения по своему смыслу относятся к сфере земельно-правового регулирования, то предлагаемая регламентация должна быть реализована в рамках ЗК РФ.

Приведенный тезис, в целом, поддерживается А.П. Ушаковой в ее диссертационном исследовании. В частности, автор пишет: «представляется, что право граждан использовать для передвижения и пребывания землю как природный ресурс должно быть прямо закреплено в Земельном кодексе РФ. Как кодифицированный акт земельного законодательства, кодекс не должен обходить вниманием вопросы, связанные с реализации прав, предоставленных гражданам Конституцией РФ. Необходимо зафиксировать содержание данного права, назвать субъектов и объекты права, установить пределы и

условия реализации права, а также предусмотреть обязанности, которые

128

сопутствуют реализации данного права» .

К сожалению, более конкретные рекомендации по техникоюридическим аспектам реализации данного предложения, равно как и обоснование необходимости закрепления данного права непосредственно в ЗК РФ, в цитируемом труде, по сути, не содержатся.

Приведенная пространная рекомендация, как представляется, также содержит ряд избыточных положений - например, субъекты и объекты права на общее землепользование едва ли должны перечисляться в норме ЗК РФ, при учете наличия в кодексе статей 5 и 6, содержание которых указано выше. Представляется достаточным лишь указать в дефиниции права на общее землепользование его основные элементы.

Как думается, регламентируя отношения общего землепользования, законодатель должен четко разграничивать подходы к правовому регулированию:

- в гражданско-правовых нормах следует регулировать правоотношения по общему (совместному) пользованию земельными участками как разновидностью недвижимого имущества;

- в нормах ЗК РФ надлежит регламентировать отношения использования земли как природного ресурса для доступа людей.

При таком подходе становится более понятным перспективный вектор реформирования правового регулирования отношений общего землепользования. ^[117]

С учетом предложения о признании права на общее землепользование граждан представляется необходимым закрепить в рамках Земельного кодекса РФ следующие изменения, а именно:

- Добавить подпункт 15 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса РФ: «общего пользования, не указанные в пп. 1-14 настоящей статьи»

Данное изменение необходимо для того, чтобы ограничить в обороте иные земли и земельные участки общего пользования, так как, среди четырнадцати подпунктов пункта 5 статьи 27 ничего не говорится об ограничении в обороте земельных участков, находящихся в границах территорий общего пользования в соответствии с п.12 ст.1 ГрК РФ.

- Добавить подпункт 7 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса РФ:

«реализация гражданами права на общее землепользование на землях

или земельных участках общего пользования»

Данное предложение поможет закрепить дополнительный случай использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, которое осуществляется без предоставления земельных участков и установления сервитута. Таким образом, удастся включить реализацию конституционных прав граждан под действие главы V.6 ЗК РФ.

- Добавить пункт 5 статьи 39.33 Земельного кодекса РФ:

«Земли или земельные участки общего пользования - это земли различных категорий или земельные участки различных категорий земель, свободный и беспрепятственный доступ к которым гарантируется неограниченному кругу граждан для нахождения (пребывания), прохода и передвижения, а также для осуществления иных прав в пределах, допускаемых соответствующим определенной категории земель законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях, указанных в подпункте 7 настоящей статьи, осуществляется без какого-либо разрешения.»

Данное дополнение вводит дефиницию земли или земельного участка общего пользования в ЗК РФ - специальный кодифицированный акт (в отличие от ГК РФ), регламентирующий использование такого основополагающего ресурса, как земля.

Подводя итоги рассмотрению системы законодательства,

регулирующего отношения общего землепользования, можно констатировать следующее.

Правоотношения в сфере общего землепользования регламентируются нормами земельного, гражданского, градостроительного, водного и лесного, природоохранного законодательства, а также специальных законов и подзаконных актов в сфере доступа населения к объектам исторического и культурного наследия, особо охраняемым природным территориям, хранилищам и полигонам для уничтожения опасных отходов и иным объектам. Нормы различных отраслей права об общем землепользовании нередко вступают в противоречие, кроме того, отсутствует унифицированная терминология, что затрудняет правопонимание и правоприменение.

Перспективным направлением развития системы законодательства, регулирующего отношения общего землепользования, представляется унификация и систематизация основополагающих норм в рамках Земельного кодекса РФ.