<<
>>

§ 2. Режим общего землепользования на землях различных категорий

Представляется необходимым подчеркнуть, что специфика правового регулирования отношений в сфере общего землепользования обусловлена тем, что данный режим может быть установлен на землях разных категорий.

Как известно, в ст. 7 ЗК РФ устанавливается 7 категорий земель:

«1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи,

радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса».129

Рассмотрим каждую категорию земель с целью анализа применимости режима общего землепользования для той или иной категории.

В пределах населенных пунктов обеспечивается проживание большого числа граждан - населения, которое, в целях удовлетворения естественных нужд, пользуется общественными территориями для передвижения, удовлетворения бытовых, социальных, культурных и иных нужд. Поэтому режим общего землепользования устанавливается, в том числе, на землях населенных пунктов.

В п. 12 ст. 85 ЗК РФ указывается, что земли общего пользования входят в состав земель населенных пунктов, что, впрочем, не исключает возможности установления общего землепользования на землях других категорий.

Как отмечает Е.А. Савельева, «использование земель населенных пунктов органически связано с созданием объектов недвижимости (зданий, строений и сооружений). Поэтому основой правового режима земель данной категории является нормативное регулирование порядка использования земель и расположенных на них объектов недвижимости как единого комплекса, определение условий строительства и эксплуатации зданий,

130 -гг

строении и сооружении» . При этом, исследователями выделяется

приоритетный характер норм ЗК РФ в регулировании использования земель населенных пунктов: «правовое регулирование отношений по использованию и охране земельных участков в населенных пунктах осуществляется посредством многоуровневой системы правовых норм земельного и градостроительного законодательства; при этом первоочередное значение следует отдавать положениям ЗК РФ, определяющим правовой режим категории земель населенных пунктов в земельном фонде Российской Федерации» .

Как подчеркивает А.П. Ушакова, «правовой режим земель общего пользования в населенных пунктах характеризуется двумя основными признаками. Первый - данный правовой режим призван обеспечить использование земель в качестве общественного пространства населенного пункта, предназначенного для свободного передвижения и пребывания людей. При этом юридически должны быть определены не только ограничения и дозволения использования земель для общественных нужд, но и требования по их специальному обустройству. Второй признак - основным способом установления правового режима территорий и земельных участков, входящих в состав земель общего пользования населенных пунктов, является подготовка и утверждение документов планировки территории, которыми утверждаются красные линии, отграничивающие земли общего пользования от иных территорий населенного пункта» .

О порядке регламентации правового статуса территорий общего пользования в ГрК уже говорилось выше. При этом, следует подчеркнуть, что в соответствии с ч. 1 ст. 34 ГрК, правовой режим земель населенных пунктов устанавливается градостроительным регламентом, действие которого, однако, не распространяется на земельные участки в пределах территории общего [118] [119] [120] пользования. Однако законодатель не уточняет, на основании каких нормативных актов будет обеспечиваться регламентация правового статуса территорий общего пользования в населённых пунктах, а следовательно, в регулировании правового статуса земель с режимом общего пользования наблюдается правовая лакуна.

Следующей анализируемой категорией земель будут земли сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с ч. 1 ст. 77 ЗК РФ, «землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей» . Из данного определения следует, что по своей сущности

земли сельскохозяйственного назначения не предназначены для

систематического пребывания граждан.

Однако, распространенность земель сельскохозяйственного назначения, имманентно предполагает необходимость регулярного передвижения по их территории неограниченного круга лиц.

Общее пользование землями сельскохозяйственного назначения, преимущественно, в целях передвижения, обеспечивается, по умолчанию, установлением ст. 262 ГК РФ. В то же время, поскольку часть земель сельскохозяйственного назначения находится в частной собственности, такой собственник вправе ограничить доступ на земельный участок, который, будучи огороженным, является неприкосновенным в силу ч. 2 ст. 262 ГК РФ.

Общий доступ на огороженные земельные участки, относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения, обеспечивается путем установления публичных сервитутов. Однако установленные публичные сервитуты, здесь и далее, не являются предметом настоящего диссертационного исследования, так как по своей правовой природе право на общее землепользование не является публичным сервитутом. Различие в правовой природе будет приведено в параграфе 1 главы 3.

Сказанное справедливо, в отношении огороженных земельных участков, относящихся к землям других категорий: лишь в исключительных случаях право на общее пользование земельными участками, в частности, прохода по ним, закрепляется законом.

Что касается земель промышленности и иного специального назначения, то установление режима общего землепользования здесь, как отмечалось ранее, представляется возможным лишь на основании публичного сервитута. В соответствии с этим, земли промышленности и иного специального назначения режим общего землепользования не предусматривают ввиду специфики категории земель, которая не предполагает предоставление права находиться на этих землях неограниченному кругу лиц для реализации своих личных естественных потребностей.

В ч. 1 ст. 87 ЗК РФ говорится о том, что «землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».

Специфика использования земель промышленности и иного специального назначения предполагает отсутствие объективных предпосылок для использования таких земель для удовлетворения публичных интересов и естественных прав неограниченного круга лиц.

Так, в соответствии с ч.1 и 2 ст. 88 ЗК РФ, «землями промышленности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В целях обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности могут предоставляться земельные участки для размещения производственных и административных зданий, сооружений и

обслуживающих их объектов, а также устанавливаться санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования».135

Поскольку земли промышленности и иного специального назначения, как правило, заняты производственными, инфраструктурными и иными объектами, их использование для перманентного пребывания

неограниченного круга лиц не имеет практической целесообразности, в ряде случаев будет противоречить установленному режиму внутриобъектовой безопасности, и, очевидно, будет мешать использованию земель по назначению. Определенные общественные зоны, нередко благоустраиваемые на земельных участках, где размещены, в частности, промышленные предприятия, предназначены для использования в рекреационных и иных целях достаточно ограниченным кругом лиц, в частности, работниками соответствующих предприятий. Такие граждане могут находиться в специально отведенных местах в строго определенное время и в соответствии с правилами внутреннего режима объекта, доступ на который, как правило, осуществляется по пропускам.

Сказанное не исключает случаев, когда возникает необходимость свободного передвижения определенных лиц по земельным участкам, отнесенным к землям промышленности и иного специального назначения.

Однако, необходимость в таком передвижении возникает в силу особых, исключительных обстоятельств, и обеспечение подобного передвижения нередко противоречит экономическим и иным интересам собственника земельного участка, включая соображения безопасности размещенных на них объектов.

Доступ на ряд таких земель, находящихся в государственной собственности, например, земель обороны и безопасности, может быть закрыт из соображений государственной безопасности. На последнее обстоятельство прямо указывает ч. 9 ст. 93 ЗК РФ, в соответствии с которой «в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты населения, бесперебойного функционирования объектов в области обороны страны и безопасности государства могут устанавливаться запретные и иные зоны с особыми условиями использования земель».

Что касается земель, на территории которых расположены объекты - источники загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него, объекты по хранению (уничтожению) химического оружия и организации, осуществляющую деятельность с использованием источников ионизирующего излучения (далее - объекты - источники загрязнения окружающей среды), то в данном случае, очевидно, речь идет не об общем землепользовании, а о смежных правоотношениях (схожий случай - право доступа полицейских на любые земельные участки в случаях, установленных законом или по решению суда). В упомянутых правоотношениях, во-первых, право доступа предоставляется не неограниченному кругу лиц, а лишь некоторым гражданам, в частности, членам общественных объединений. Следовательно, для реализации своих прав, такие граждане должны, при наличии соответствующего требования со стороны собственника земельного участка, документально подтвердить свою принадлежность к соответствующему общественному объединению, в противном случае доступ таких лиц на соответствующие земельные участки в указанных целях может быть воспрещен.

Во-вторых, путем доступа на упомянутые земельные участки, соответствующие граждане удовлетворяют права, отличные от упомянутых ранее естественных прав на жизнь, свободное передвижение, организацию отдыха и досуга, производным от которых является право на общее землепользование.

В данном случае удовлетворяются права граждан и их объединений на безопасную окружающую среду, на контроль за опасной производственной и иной деятельностью. Данные права, по общему правилу, не порождают за собой права на общее землепользование - право доступа к определенным объектам возникает на основании закона и обеспечивается путем единоразового прохода по определенным земельным участкам после согласования с собственником (в том числе по специально определенному маршруту).

Таким образом, подчеркивая наличие исключений из правила о том, что единственным основанием установления публичного доступа на землях промышленности и иного специального назначения, выступает публичный сервитут, можно констатировать, что в таких случаях (доступ представителей общественных организаций на земельные участки, отнесенные к землям промышленности, на которых расположены объекты - источники загрязнения окружающей среды) речь идет не о публичном доступе, а о смежных правоотношениях в сфере передвижения определенных групп лиц по землям, закрытым для свободного передвижения, в четко обозначенных целях.

Следующая категория земель по ЗК РФ, - земли особо охраняемых природных территорий и объектов. Реализация конституционных положений о том, что природные богатства России относятся к народному достоянию, предполагает обеспечение свободного доступа граждан к природным заповедникам и иным объектам, предназначенным для сохранения и преумножения дикой природы. Наивысшим приоритетом государственной охраны пользуются особо охраняемые природные территории (далее также - ООПТ) и объекты.

ЗК РФ в ч. 1 ст. 94 к землям ООПТ относит «земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим»[121] [122]. При этом, выделяется пять категорий земель ООПТ (ч. 2 ст. 94): «особо охраняемых природных территорий; природоохранного назначения; рекреационного назначения; историко-культурного назначения; особо ценные земли» .

Помимо, собственно, прохода, доступ граждан на земли ООПТ может преследовать научные и познавательные, туристические и рекреационные цели. При этом, общее землепользование никак не должно нарушать установленный природоохранный режим и препятствовать реализации соответствующим объектом, который расположен на земельном участке, отнесенным к землям ООПТ, своих социально-значимых функций. Об этом говорится в ч.6 ст. 94 ЗК РФ: «земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами».

Как правило, земли ООПТ находятся в «федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности» (ч. 2 ст. 95 ЗК РФ), однако, в исключительных случаях, на основании закона «допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности».

В соответствии с ч. 2 ст. 2 ФЗ РФ от 14.03.1995г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее также ФЗ «Об ООПТ»), «с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются следующие категории указанных территорий:

а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники;

б) национальные парки;

в) природные парки;

г) государственные природные заказники;

д) памятники природы;

е) дендрологические парки и ботанические сады» .

Доступ граждан на земли ООПТ, в целом, зависит от категории территории, соответствующей земельному участку.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 6 ФЗ «Об ООПТ», «государственные природные заповедники относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В границах государственных природных заповедников природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом»[123] [124].

Одним из направлений разрешенной деятельности на территории государственных природных заповедников, в соответствии с п. «е» ч. 2 ст.9 ФЗ «Об ООПТ» выступает «ведение эколого-просветительской работы и развитие познавательного туризма». Организация подобных мероприятий, безусловно, требует публичного доступа на земли ООПТ, который обеспечивается путем распространения на отдельные земельные участки режима общего землепользования. Такой режим регламентируется ч. 5 ст. 9 ФЗ «Об ООПТ», в соответствии с которой «пребывание на территориях государственных природных заповедников физических лиц, не являющихся работниками федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками, должностными лицами федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся государственные природные заповедники, допускается только при наличии разрешения федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками, или федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся государственные природные заповедники». При этом, в указанной статье установлен принцип платности пребывания на территории государственного природного заповедника. Более подробно о вопросах, в том числе, допустимости, взимания платы за доступ к заповедникам, будет сказано в третьей главе настоящей работы.

Порядок доступа на территорию государственных природных заповедников устанавливается в Положении о заповеднике, которое разрабатывается уполномоченным органом федеральной исполнительной власти (в настоящее время - Федеральное агентство научных организаций, (ФАНО), в соответствии с ч. 3 ст. 6 ФЗ «Об ООПТ». Например, Приказом ФАНО России от 04.06.2016г. утверждено Положение о государственном природном заповеднике «Ильменский государственный заповедник»[125].

В соответствии с п. 11 упомянутого Положения, на территории Заповедника допускают мероприятия и деятельность, направленные на ведение эколого-просветительской деятельности и развитие познавательного туризма. Кроме того, в соответствии с п. 12 Положения, «на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования заповедника и жизнедеятельности граждан, постоянно проживающих на его территории: заготовка дров и деловой древесины (в порядке проведения санитарнооздоровительных и иных мероприятий в соответствии с лесохозяйственным регламентом лесничества и проектом освоения лесов); сбор и заготовка недревесных лесных ресурсов, пищевых лесных ресурсов и лекарственных трав работниками Учреждения и гражданами, постоянно проживающими на территории заповедника, для личного потребления и без права продажи; предоставление работникам Учреждения, в том числе вышедшим на пенсию, но проживающим на его территории, служебных земельных наделов (пахотной земли и сенокосов); размещение музеев природы и информационнопросветительских центров Учреждения, в том числе с экспозицией под открытым небом; организация и устройство экологических троп и экскурсионных маршрутов; размещение объектов лесной инфраструктуры Учреждения»[126] [127].

Аналогичные примеры установления режима общего землепользования можно также привести в отношении других ООПТ.

Например, с п.п. «в» и «г» ст. 13 ФЗ «Об ООПТ», в число основных задач национальных парков входит «экологическое просвещение населения» и «создание условий для регулируемого туризма и отдыха». В соответствии с п. «в» ч.1 ст. 14 ФЗ «Об ООПТ», в рамках территориального зонирования национального парка, выделяется рекреационная зона, «которая

предназначена для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, развития физической культуры и спорта, а также размещения объектов туристской индустрии, музеев и информационных центров» . К

общему землепользованию могут быть также отнесены участки земли, занятые национальными парками, на территории которых в соответствии с п. «е» ч.1 ст. 14 ФЗ «Об ООПТ» располагаются «зоны традиционного экстенсивного природопользования, предназначенные для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации

и в границах которых допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов неистощительного природопользования»[128].

На основании вышеизложенного, как представляется, можно сделать вывод о том, что установление режима общего землепользования на землях ООПТ связано с тем, что на этих землях размещены объекты общенационального достояния, сущность и назначение которых

предусматривает возможность граждан доступа к таким объектам объектам. Режим общего землепользования устанавливается, тем самым, в целях обеспечения доступа граждан к объектам национального достояния.

Проведенный ранее анализ подтверждает возможность (и достаточно широкую распространенность) установления режима общего землепользования на землях лесного и водного фонда. В параграфе 3 главы 1 настоящего исследования достаточно подробно рассмотрены аспекты соотношения общего лесопользования и водопользования с общим землепользованием.

Рассмотрим далее правовой режим земельных участков общего пользования, занятых водными объектами и лесами. Прежде всего, отметим, что на землях водного фонда, находящимся в государственной собственности, режим общего землепользования является универсальным. Аналогично, как будет показано далее, на землях лесного фонда режим общего землепользования является универсальным и приоритетным по отношению к режиму, которым допускается выделять лесные участки отдельным субъектам.

Так, в частности, нормы п. 11 ст.6 ВК РФ и п.6 ст. 6 ВК РФ выступают ключевыми отраслевыми установлениями, которые регламентируют пользование землями водного фонда, на которых располагаются общедоступные водные объекты и соответствующие им береговые полосы.

Нахождение водных объектов в частной собственности, -

исключительный случай.

В соответствии с ч. 2 ст. 8 ВК РФ, «пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся

соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами» [129] . Упомянутые водные объекты, в соответствии с ч. 4 ст. 8 ВК РФ, «могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера»[130].

Как следует из буквы закона и логики правового регулирования, для реализации права на публичный доступ на земельных участках, отнесенных к категориям земель водного фонда, находящихся в частной собственности, возможно либо на основании ст. 262 ГК РФ (если доступ на участки не закрыт собственником), либо на основании ст. 23 ЗК РФ (публичного сервитута). Как уже говорилось ранее такой публичный доступ не является правом на общее землепользование, поэтому можно сделать еще раз вывод о том, что права общего землепользования распространяется только на земли и земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности. Институт публичного сервитута особенно полезен и необходим именно для земель водного фонда, потому что, как уже говорилось, публичный сервитут может быть установлен для прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, то есть для обеспечения права на общее землепользование.

Как правило, публичный доступ на землях водного фонда, реализуется путем свободного волеизъявления их собственников, - например, собственник выделяет и благоустраивает зоны для прохода граждан к береговой линии или к водным объектам, зоны, открытые для свободного рыболовства или отдыха. Так, согласно положениям ст. 10 Федерального закона от 20.12.2004г. №166- ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»[131] водные биоресурсы, обитающие в прудах, обводненных карьерах, могут находиться в частной собственности. «Любительское и спортивное рыболовство в прудах, обводненных карьерах, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, осуществляется с согласия их собственников» (ст. 24 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»).

Следует отметить, что известные препятствия в установлении права на общее землепользование на участках, отнесенных к землям водного фонда, представляет отсутствие в ВК РФ регламентации понятий «пруд» и «обводненный карьер», то есть, тех самых водных объектов, которые могут находиться в частной собственности. Сложившаяся ситуация может привести к необоснованному отчуждению земель, на которых расположены водные объекты, в частную собственность, что само по себе препятствует общему землепользованию, по умолчанию, устанавливаемому на земельных участках водного фонда, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Как отмечают исследователи, «для правильного понимания и верного исполнения закона относительно различных видов водных объектов необходимо четкое и ясное определение соответствующих понятий в водном законодательстве, продуманная правовая классификация перечисленных объектов. Только таким путем реки, ручьи, озера, водохранилища, каналы, пруды и карьеры, даже болота смогут получить правовой режим, разумно дифференцированный в зависимости от гидрологических условий, их экономического и экологического значения. В частности, в целях четкого определения круга водных объектов, на которые допускается частная собственность, необходимо легальное определение понятий прудов и обводненных карьеров. Это обеспечит однозначное толкование положений закона, снизит коррупционные риски в связи желанием приватизировать малые озера, назвав их прудами; позволит избежать злоупотребления и ошибки со стороны органов государственной власти и органов местного

147

самоуправления» .

Кроме того, применительно к земельным участкам, на которых расположены водные объекты, реализация публичного доступа на основании ст. 262 ГК РФ может быть затруднена по причине отсутствия в действующем земельном и водном законодательстве согласованности понятий водного объекта. Если с позиций водного права, водный объект есть единый объект, включающий в себя земли под водоемом, то с позиций земельного права речь идет о двух различных объектах. Как отмечает О.И. Крассов, «позиций права существуют водный объект и земельный участок как некий единый объект, что не соответствует юридическому понятию водного объекта. Возникает коллизия этих юридических понятий. Каковы правовые последствия этой ситуации? В указанных выше случаях водный объект будет включать в себя поверхностные воды и покрытые ими земли, земельный участок либо его часть. Акватория водного объекта, естественно, не может считаться земной поверхностью. Земельный участок в данном случае будет представлять собой земную поверхность в виде поверхности дна водного объекта. Дно водного объекта будет считаться земной наружной стороной. Соответственно, земельный участок (его часть), на котором находится водный объект, не [132]

представляет собой земную поверхность в том смысле, какой придает этому понятию ст. 11.1 ЗК РФ, содержащая определение земельного участка, т.е. ни с юридической, ни с фактической точек зрения»[133].

О.И. Крассов, при этом, подчеркивает, что «объединение разных объектов правового регулирования - вод и земель в одном понятии «поверхностный водный объект» является искусственным,

несоответствующим принципу раздельного правового регулирования использования и охраны отдельных объектов природы. Укажем одно из правовых последствий такого «объединения»: хотя в п. 4 ст. 102 ЗК РФ указано, что порядок использования и охраны земель водного фонда определяется ЗК РФ и водным законодательством, в тексте ВК РФ отсутствует даже упоминание о землях водного фонда. Такое неправильное с правовых позиций решение данного вопроса отвечает интересам органов управления водным фондом»[134].

В результате, в правоприменительной практике возможны ситуации, когда один и тот же объект будет являться земельным участком с ограничением публичного доступа, но, одновременно, на нем будет размещен объект, по своему смыслу доступный для общего пользования. Сложившейся практики в отношении приоритета применения норм ЗК РФ или ВК РФ к спорным правоотношениям, на данный момент не существует.

Аналогичные коллизии возникают и в других случаях конкуренции норм о правовом статусе земельных участков, относящихся к определенной категории и природных объектов, расположенных на таких участках, сущность которых имманентно предполагает установление режима общего землепользования.

Правовые характеристики земельных участков, входящих в состав земель лесного фонда, на которых установлен режим общего землепользования, в целом, идентичны соответствующим земельным

участкам, входящих в состав земель водного фонда. В соответствии со ст. 8 Лесного кодекса РФ, «лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности»[135]. Статья 3 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» признает все земли лесного фонда федеральной собственностью [136] . Общее

землепользование на таких участках осуществляется на основании ст. 11 ЛК РФ и ч. 1 ст. 262 ГК РФ.

Подробная регламентация доступа граждан на земли, занятые лесами, как было отмечено ранее, осуществляется в лесохозяйственных регламентах, принимаемых на основании ст. 87 ЛК РФ. По общему правилу, такие регламенты утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и принимаются на срок до 10 лет. В отдельных случаях субъектом, который утверждает лесохозяйственный регламент, выступает уполномоченный орган федеральной власти либо орган местного самоуправления.

Приказом Рослесхоза от 04.04.2012г. № 126 утверждены состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений[137].

Так, Лесохозяйственный регламент Архангельского лесничества [138] (утвержден распоряжением администрации Архангельской области № 255- ра/45 от 02.12.2008 г.) содержит следующее положение: «осуществление рекреационной деятельности возможно на всей территории лесничества, кроме Соянского государственного биологического заказника (на основании Положения о заказнике). На территории лесничества нет участков лесного фонда, переданных в аренду специально для осуществления рекреационной деятельности. Вокруг городов Архангельска и Новодвинска выделена зеленая зона. В неё вошли Исакогорское, Архангельское, Новодвинское и Усть- Двинское участковые лесничества. Леса вблизи крупных населенных пунктов используются местным населением для семейного отдыха. На примыкающих к населенным пунктам лесах проводятся физкультурно-оздоровительные и спортивные мероприятия...».

Как представляется, лесохозяйственные регламенты представляют собой достаточно удачный пример детализации правового регулирования режима общего землепользования на земельных участках, на которых расположены объекты со специальным режимом доступа. На примере лесохозяйственных регламентов могут быть разработаны специальные акты органов местного самоуправления или управомоченного федерального органа исполнительной власти, детализирующие правовой режим земельных участков, относящихся к землям различных категорий, на которых устанавливается режим общего землепользования. К такому выводу приходит в своем исследовании и А.П. Ушакова: «поскольку на земельные участки в составе земель общего пользования в населенных пунктах не распространяются градостроительные регламенты, целесообразно принятие муниципальных нормативных правовых актов, определяющих правовой режим территорий, занятых городскими лесами, садами и парками, входящими в состав земель общего пользования. К таким нормативным актам могут быть отнесены, в том числе, лесоустроительные регламенты, регламенты благоустройства и озеленения, положения, разрабатываемые для конкретных городских лесов, парков или садов и другие акты. Данными нормативными актами могут быть детализированы виды разрешенного использования соответствующих земельных участков в целях упорядочения их использования предпринимателями и иными лицами для организации рекреации и охраны окружающей среды»[139].

Возвращаясь к вопросам общего землепользования на участках, на которых расположены леса, следует отметить, что возможны случаи, когда такие участки переходят в частную собственность. Как отмечает О.И. Крассов, «согласно п. 3 ст. 71 ЛК РФ к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено ЛК РФ. Статья 624 ГК РФ допускает возможность выкупа арендованного имущества. Запрета на выкуп арендованного лесного участка нет ни в лесном, ни в земельном законодательстве»[140].

Очевидно, что свободное пребывание неограниченного круга граждан на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с расположенными на них лесами, относящихся к землям лесного фонда должно осуществляться вне зависимости от наличия каких- либо ограждений. В случае лесных участков, находящихся в частной собственности за пределами земель лесного фонда, такой публичный доступ обеспечивается на основании публичного сервитута.

Кроме того, в соответствии с ч. 4 ст. 11 ЛК РФ, право граждан на пребывание в лесах может быть «запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами[141]».

Представляется важным обратить внимание на приведенную выше формулировку: Лесной кодекс РФ регулирует пребывание граждан в лесах (лесопользование), не рассматривая отдельно случаи пребывания на земельных участках, относящихся к разным категориям земель.

Подвергая критике идеологию действующего ЛК РФ, О.И. Крассов, в частности, совершенно справедливо отмечает, что «леса могут произрастать на земельных участках в составе других категорий земель, в отношении которых земельное законодательство допускает частную собственность. Так, леса могут находиться на частных земельных участках в водоохранных зонах, в зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебнооздоровительных местностей, курортов и многих иных. В этом случае частный собственник будет иметь право собственности на землю, на растения, но не на лес. Не будет обладать правом собственности на лесные насаждения собственник земельного участка в составе земель сельскохозяйственного назначения или земель транспорта. Собственник частного земельного участка имеет право собственности только на растения, причем содержание этого

157

понятия в законодательстве не определено» .

Как подчеркивалось ранее, коллизии подобного рода возникают и в других случаях конкуренции норм о правовом статусе земельных участков, относящихся к определенной категории и природных объектов,

расположенных на таких участках. Как отмечает Е.С. Болтанова, «несмотря на включение в охотугодье только «территории», «земель» (см. ст. 1, 7 ФЗ «Об охоте» ), можно согласиться что законодатель в ст. 7 ФЗ «Об охоте» «умаляет их природную ценность», охотничьи угодья как природные комплексы могут включать и водные объекты. Использование для целей охоты водных объектов прямо предусмотрено в ч. 3 ст. 11, ст. 51 ВК РФ. При этом существует классификация охотугодий на общедоступные и закрепленные. Учитывая, что в силу ч. 3 ст. 11 ВК РФ использование водных объектов для охоты не требует оформления соответствующих отношений, в ВК речь идет об использовании водных объектов физическими лицами в целях добычи охотничьих ресурсов, а также юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в целях осуществления деятельности в сфере охотничьего хозяйства, не связанной с возведением охотничьей инфраструктуры. Создание объектов охотничьей инфраструктуры как объектов недвижимости обусловлено получением земельного участка или лесного участка в границах закрепленных охотничьих угодий на основании охотхозяйственных [142] [143] соглашений (см. ст. 25, ч. 2 ст. 27, 53 ФЗ «Об охоте», ст. 36 ЛК РФ, подп. 24 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ)»[144].

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что имеет место различие в сущности земельных участков общего пользования в соответствии с терминологией, приведенной в Земельном кодексе РФ (ст. 85), Гражданском кодексе РФ (ст. 262), территорий общего пользования в Градостроительном кодексе РФ (п.12, ст.1), публичного доступа граждан для осуществления общего лесопользования на участках, указанных в Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ.

Выше были приведены многочисленные примеры подобных ситуаций; применительно к лесному законодательству РФ также возникает вопрос о том, возможно ли определение земель общего пользования в составе земель лесного фонда автоматически? Так как в соответствии со ст.11 ЛК РФ гражданам предоставляется право на свободное и бесплатное пребывание в лесах, а в соответствии с п.1 ст. 6 ЛК РФ: леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (в том числе населенных пунктов). На настоящий момент земельные участки общего пользования определены ст.85 ЗК РФ и образуются исключительно из земель населенных пунктов и могут включаться в состав различных территориальных зон: жилых; общественноделовых; производственных; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационных; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иных территориальных зон.

Как отмечалось ранее, массив приведенных проблем и коллизий может быть разрешен разным путем. Наиболее целесообразным представляется провести систематизацию и унификацию законодательства об общем землепользовании, установить в разделе или статье Земельного кодекса РФ порядок применения отраслевого законодательства к общественным отношениям по поводу общего пользования земельными участками, относящимися к землям различных категорий, на которых расположены объекты водопользования, лесопользования, охотничьи угодья и так далее. Теоретико-методологическое обоснование новаций данного вида было приведено ранее.

В настоящее время активно готовится новая земельная реформа, в ходе которой предусматривается переход от деления земель на категории к территориальному зонированию. Принятие проекта Федерального закона № 465407-6 [145] (находится на рассмотрении в Государственной Думе РФ во втором чтении), безусловно, приведет к существенному изменению правового регулирования общего землепользования.

Помимо исключения из текста ЗК РФ п. 12 ст. 85, также предлагается заменить категорию «земельные участки общего пользования» на «земельные участки в составе территорий общего пользования», что, по мнению законодателя, подчеркнет взаимосвязь между градостроительным и земельным законодательством в рассматриваемой части. В целом же, предлагаются революционные изменения земельно-правового регулирования, направленных на устранение противоречий между отраслевым регулированием, а также обеспечение прозрачности в отношениях собственности на земельные участки.

Как указывается в пояснительной записке к проекту закона, «...правоприменительная практика показывает, что деление земель на категории как основание определения их правового режима имеет ряд недостатков. Так, для изменения разрешенного использования земельного участка в настоящее время в большинстве случаев необходимо принятие соответствующими органами власти двух решений: об изменении категории земельного участка и об изменении его разрешенного использования. При этом различаются не только порядок и основания для изменения категории и

3. С. 268.

138

139

148

149

государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие таких решений. На практике это создает затруднения для правообладателей земельных участков. Следует также отметить, что категории земель изменяются в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и дублируют в общем виде правила землепользования и застройки. Поэтому принятие решений об изменении или установлении категории земель является излишним... Кроме того, различие между категориями земель постепенно сокращается. Так, на землях лесного фонда можно вести сельское хозяйство, размещать порты, вести добычу полезных ископаемых, на землях сельскохозяйственного назначения - осуществлять дачное, а по сути жилищное, строительство, на землях населенных пунктов допускается любая деятельность. Это также является подтверждением того, что необходимость деления земель на категории при наличии института разрешенного использования земельных участков утрачивает свой смысл»[146].

В обоснование законопроекта авторы ссылаются на европейский опыт: «существующее в российском земельном праве понятие «категория земель» не имеет аналога в европейских системах правового регулирования, где вид использования земель устанавливается по результатам утверждения плана развития территории и не может быть значительно изменен (по крайней мере, не должен вступать в противоречия с установленным планом)»[147].

Законопроект вызывает обоснованную критику по целому ряду оснований. Так, Е.А. Ушакова справедливо отмечает, что «весьма опасным представляется нечеткое решение вопроса о запрете на приватизацию земельных участков в составе земель общего пользования. С одной стороны,

можно констатировать отсутствие намерения разработчиков законопроекта устранить этот запрет: так, отменив нормы гл. XV ЗК РФ (включая и ст. 85), законопроект не вносит изменений в ч. 8 ст. 27 ЗК РФ и ч. 8 ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». С другой стороны, включение в ЗК РФ новой нормы общего характера взамен ч. 12 ст. 85 не предусмотрено»[148] [149].

По мнению Общественной палаты, «переход от деления земель на категории к территориальному зонированию невозможен без осуществления соответствующего комплекса мероприятий, а также иных действий органов государственной власти, направленных на реформирование зонирования

164

земель» .

Не углубляясь в дискуссию относительно целесообразности и обоснованности перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию, хотелось бы высказать сомнения в том, что предлагаемая новация устранит пробелы и противоречия в правовом регулировании режима общего землепользования на земельных участках, ныне отнесенных к землям разных категорий.

Безусловно, замысел законодателя в известной степени устранит противоречия между отраслями права, упомянутые выше. В то же время, однако, переход к единому понятийному аппарату на базе терминологии и нормативных установлений ГрК РФ, предлагаемый авторами законопроекта безусловно, может вступать в определенное противоречие с сущностью отношений в сфере общего землепользования, сложившейся практике установления режима общего землепользования на земельных участках различных категорий, а не только земель населенных пунктов.

При этом, в литературе, как было показано ранее, присутствует определенное единство мнений о том, что приоритет в регулировании отношений в сфере общего землепользования должен принадлежать нормам ЗК РФ. ГрК РФ, в свою очередь, не содержит детальной регламентации правового режима территорий общего пользования, специальные нормы в градостроительном законодательстве не урегулированы. Тем самым, возможная отмена деления земель на категории, как представляется, едва ли должна затрагивать земли общего пользования, - отсылка к нормам и терминологии гражданского законодательства не только является сомнительной с теоретических позиций, но и не будет способствовать упорядочению правоприменительной практики.

В завершение параграфа представляется необходимым рассмотреть также вопрос о том, возможно ли установление режима общего землепользования на землях запаса.

Как известно, в соответствии с ч. 1 ст. 102 ЗК РФ, «к землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель[150]». Соответственно, исходя из формы собственности на земли запаса, имманентно определяющей ее категорию, установление общего землепользования возможно на основании ч. 1 ст. 262 ГК РФ, если государство (муниципальное образование) в лице компетентных органов не установит ограничения, то есть, не закроет соответствующий участок для общего доступа. Установление публичного сервитута, для публичного доступа к участкам земли, входящими в состав земель запаса, за исключением земель фонда перераспределения земель, не требуется. Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 80 ЗК РФ, использование земель фонда перераспределения земель осуществляется в соответствии с порядком использования земель сельскохозяйственного назначения, то режим общего землепользования на таких участках регулируется аналогично регулированию

сельскохозяйственного назначения.

Подводя итоги исследованию правовых характеристик земель с режимом общего землепользования, можно отметить, что данный режим может быть установлен на земельных участках, отнесенных почти к любой категории земель, а на тех земельных участках, где данный режим невозможен (например, на землях промышленности) возможно установить публичный доступ публичным сервитутом либо волеизъявлением собственник. При этом, в значительном числе случаев установление режима общего землепользования возможно на основании норм отраслевого законодательства,

предполагающего свободный доступ граждан к объектам, расположенным на таких участках. В ряде случаев правовые режимы земельных участков и расположенных на них объектах не совпадают, что приводит к объективным затруднениям в осуществлении общего землепользования. Вызывает сомнения, что отказ от разделения земель на категории с последующей заменой категории «земли общего пользования» на «территории общего пользования» в ЗК РФ позволит надлежащим образом урегулировать коллизии в правовом регулировании земельных участков с режимом общего землепользования, ныне отнесенных к землям различных категорий. Напротив, представляется целесообразным провести систематизацию и унификацию законодательства об общем землепользовании, установить в кодифицированном акте (ЗК РФ) порядок применения отраслевого законодательства к общественным отношениям по поводу общего пользования земельными участками, относящимися к землям различных категорий, на которых расположены объекты водопользования,

лесопользования, охотничьи угодья. Кроме того, следует детализировать регулирование земельных участков общего пользования в составе земель населенных пунктов (территорий общего землепользования) путем принятия на местном уровне специальных регламентов пользования такими участками.

<< | >>
Источник: Гриц Дмитрий Сергеевич. ОБЩЕЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕ В СИСТЕМЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙю Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наукю Москва - 2017. 2017

Еще по теме § 2. Режим общего землепользования на землях различных категорий:

  1. 1.3. Понятие и элементы правового режима земель.
  2. 3.2. Особенности государственного управления землями населенных пунктов.
  3. Глава 8. Правовой режим земель запаса.
  4. Право публичной собственности на землю
  5. Понятие «земли курортов» в российском законодательстве
  6. Обычное право в крестьянском землепользовании
  7. Проблемы определения понятия «правовой режим земель»
  8. Общие нормативно-правовые предпосылки застройки земель
  9. § 2. Правовая природа и понятие права на общее землепользование
  10. § 3. Соотношение права на общее землепользование и права общего природопользования
  11. § 1. Система законодательства, регулирующего отношения общего землепользования
  12. § 2. Режим общего землепользования на землях различных категорий
  13. § 3. Историко-правовой анализ статуса земель общего пользования
  14. § 1. Основания возникновения права на общее землепользование
  15. § 2. Ограничения права на общее землепользование
  16. § 2. Правовой режим земель города Москвы как города федерального значения и столицы Российской Федерации
  17. § 3. Приобретение права частной собственности на земельные участки как правовая категория
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -