Правовые проблемы разграничения полномочий и взаимодействие органов государственной власти по вопросам ведения государственного земельного кадастра

Наличие правовых проблем в данной области общественных отношений связано как с реформированием государственного аппарата, отсутствием правовой регламентации порядка их взаимодействия, так и, в некоторых случаях, с неправомерным нарушением компетенции одного государственного органа другим. Кроме того, частичное осуществление функций

государственного управления, которые направлены на получение сведений, в дальнейшем включаемых в государственный земельный кадастр, иногда передавались другим (даже негосударственным) учреждениям, органам местного самоуправления. К примеру, во временном положении о комитете по земельным ресурсам и землеустройству города Горячий Ключ Краснодарского края было указано, что «комитет по земельным ресурсам и землеустройству города Горячий Ключ является местным органом администрации, осуществляющим регулирование земельных отношений».²

Необходимость законодательного разграничения полномочий касается как органов общей, так и специальной компетенции. Кроме того, возникает необходимость такой правовой регламентации и применительно к органам местного самоуправления.

Так, в связи с принятием Конституции Российской Федерации и установлением правовых основ федерализма, встает вопрос о разграничении полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов. На основании статьи 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относятся принятие и изменение федеральных законов, контроль за их соблюдением, установление системы федеральных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности, основ федеральной политики. К совместному ведению отнесены (статья 72): установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство.^[288]

В связи с этим, при правовой регламентации деятельности государственных органов, осуществляющих управление земельными ресурсами и ведение государственного земельного кадастра, особую роль приобретают договорные процессы. Так, Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Краснодарского края» от 30 января 1996 года в статье 1 предусматривает, что установление особого порядка землепользования на территории Краснодарского края, гарантирующего сохранение и рациональное использование земельного фонда, отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и Краснодарского края.

Статьей 4 указанного Договора определено, что до принятия закона по конкретному предмету совместного ведения, включая установленные статьей 1 Договора, органы государственной власти Краснодарского края осуществляют собственное правовое регулирование по указанному предмету ведения.^[289]

Правовой анализ Договоров о разграничении предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов^[290] показывает, что их содержание, в основном, касается установления условий экономической деятельности и природопользования на определенной территории, причем, к полномочиям субъектов РФ, как правило, относятся участие в разработке федеральных целевых программ.

Особо проблемным до настоящего времени являлся вопрос о взаимодействии органов, осуществляющих ведение государственного земельного кадастра и органов местного самоуправления, что в ряде случаев вызывало судебные споры.

Например, в период с 1996 по 1999 год причиной многих нарушений в области предоставления и изъятия земельных участков на территории Краснодарского края являлось отстранение местными администрациями городских комитетов по земельным ресурсам и землеустройству от подготовки и регистрации правоудостоверяющих документов и передача этих функций органам, не имеющим достаточной компетенции в разрешении данных вопросов. В настоящее время на территории Краснодарского края эта проблема была решена путем проведения мероприятий по государственному контролю за использованием и охраной земель, а также принятием ряда нормативных правовых актов. Однако, на наш взгляд, изучение подобных ситуаций имеет значение для недопущения подобного дублирования полномочий созданной

Федеральной службы государственного земельного кадастра, а также для использования положительного опыта другими субъектами РФ.

Такому правовому регулированию подлежал вопрос о разграничении полномочий комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и органов архитектуры и градостроительства. Основной проблемой в данной области регулирования земельных отношений являлся тот факт, что законодательство, определяющее основы разграничения их компетенции, носило лишь рекомендательный характер.

Так, например, Приложением №1 к Постановлению главы городского самоуправления - мэра города Краснодара, от 29 июля 1997 года №1404 «О порядке предоставления и перерегистрации права пользования земельными участками на территории города Краснодара», определяющим разграничение полномочий управления архитектуры и градостроительства, департамента муниципальных ресурсов и комитета по земельным ресурсам и землеустройству города Краснодара, была осуществлена передача указанных функций от одних органов местного самоуправления к другим.^{[292] [293] В исковом заявлении Государственного инспектора по охране и использованию земель Краснодарского края от 21 августа 1997 года о признании недействительным Постановления главы городского самоуправления - мэра города Краснодара от 29 июля 1997 года №1404 указывалось, что в соответствии с законодательством Российской Федерации и Краснодарского края, а также совместными рекомендациями Минстроя РФ и Роскомзема от 16-17 января 1996 года, на органы архитектуры и градостроительства и комитеты по земельным ресурсам и землеустройству возложено выполнение определенных функций, и передача их от одних органов к другим нарушает положения вышеназванных норм права и возможна только по решению федеральных органов власти.}

В данном отзыве мэрией сделана ссылка на несущественность указания государственного инспектора на «Временное положение по разграничению полномочий между органами архитектуры и комитетами по земельным ресурсам и землеустройству» ввиду его рекомендательного характера.^[294]

Вместе с тем, в некоторых районах Краснодарского края вообще не было произведено разграничение полномочий вышеуказанных органов, в связи с чем Комитеты по земельным ресурсам и землеустройству были лишены возможности выполнять возложенные на них функции по ведению государственного земельного кадастра.

Так, в ряде городов и районов Краснодарского края по инициативе органов архитектуры и БТИ предпринимались попытки отстранить местные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству от возложенных на них функций по оформлению прав юридических и физических лиц на землю, установления границ земельных участков, изготовления правоудостоверяющих документов и других действий, связанных с ведением государственного земельного кадастра в крае.

Кроме того, по данным бывшего Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края, во многих городах и районах органы архитектуры, бюро технической организации, комитеты по управлению муниципальным имуществом были преобразованы в муниципальные учреждения. Хотя местное самоуправление и имеет особую, специфическую правовую природу, согласно действующему законодательству оно не входит в систему органов государственной власти.

Следовательно, указанные организации (муниципальные учреждения) не могут являться низовыми органами государственного управления, поэтому их привлечение к процессу ведения государственного земельного кадастра противоречит действующему законодательству.^[295]

Существовавшая до недавнего времени, такая проблема разграничения полномочий между районными комитетами по земельным ресурсам и землеустройству и органами архитектуры и БТИ в области установления границ земельных участков, изготовления правоустанавливающих документов на землю и других действий, связанных с ведением государственного земельного кадастра, была решена на законодательном уровне.

Так, Постановлением главы администрации Краснодарского края от 24 мая 1999 года № 345 «О мерах по соблюдению на территории Краснодарского края земельного законодательства» главам муниципальных образований предписывалось ликвидировать созданные муниципальные учреждения (предприятия), незаконно выполняющие функции территориальных органов государственного комитета по земельной политике.

Однако, в связи с созданием учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, возникает проблема другого рода и качества: необходимо законодательно закрепить порядок взаимодействия данных органов с органами, осуществляющими ведение государственного земельного кадастра.

На основании пункта 3 статьи 7 Федерального закона «О государственном земельном кадастре»^[296] органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органы (организации), осуществляющие специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, обязаны бесплатно в десятидневный срок предоставить информацию о зарегистрированных правах, наличии объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками, и территориальных зонах, органам, осуществляющим деятельность по ведению кадастра, в необходимом объеме.

Очевидно, что данная правовая норма устанавливает лишь общие основы взаимодействия указанных выше органов.

На территории Краснодарского края с 18 января 1999 года приступило к работе Краснодарское краевое учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, что обусловило наличие некоторых организационных проблем в области формирования регистрационной подсистемы государственного земельного кадастра. Так, например, комитет по земельным ресурсам и землеустройству города Краснодара некоторое время продолжал осуществлять свои регистрационные функции, что повлекло за собой принятие мер по данному факту нарушения действующего законодательства.

При организации процесса взаимодействия указанных органов немаловажным является и факт сотрудничества их структурных подразделений. Так, в Краснодарском крае число учреждений юстиции значительно превышает наличие структурных подразделений органов, осуществляющих ведение государственного земельного кадастра, что в некоторой степени затрудняет обмен информацией и, кроме того, создает определенные трудности для правообладателей. По данным Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края, данный государственный орган имеет в своем составе 47 структурных подразделений, которые созданы по одному в каждом из муниципальных образований края. Более того, некоторые из них являются объединенными (город Ейск и Ейский район и некоторые другие).^[297] Постановлением главы администрации Краснодарского края, принятым по предложению управления юстиции края от 2 марта 1999 года №143^[298], значительно увеличено число создаваемых филиалов учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. При этом данным постановлением предусмотрено создание нескольких филиалов учреждения юстиции в одном муниципальном образовании края.

На наш взгляд, при создании новой государственной структуры, а именно - Федеральной службы земельного кадастра России, необходимо учитывать количество структурных подразделений тех органов государственной власти, с которыми им необходимо вести сотрудничество в соответствии с действующим законодательством.

Следует отметить, что еще в письме Краевого комитета по земельным ресурсам и землеустройству от 27 января 1999 года указывалось на «невозможность нормального становления и развития системы государственной регистрации прав на территории Краснодарского края» без определения согласованной концепции взаимодействия учреждений юстиции и органов по учету земельных участков. На основании вышеизложенного возникла необходимость принятия соглашения о взаимодействии Краевого комитета по земельным ресурсам и землеустройству и Краснодарского краевого учреждения юстиции. В настоящее время, данное соглашение, определяющее общие направления их сотрудничества, вступило в силу. Однако, несмотря на то, что в статье 7 Соглашения¹ сказано о его заключении на неопределенный срок, оно носит временный характер, что отражается в его названии.

Представляется, что в подобных нормативных правовых актах и соглашениях следует определять: 1)цели его принятия или заключения; 2)форму сотрудничества; 3)форму предоставления информации и ее объем; 4)условия предоставления и порядок использования сведений.

Что касается целей подобного правового регулирования, то их можно определить, исходя из интересов всех органов государственной власти, то есть заинтересованных сторон. Например, для учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и его филиалов целью будет являться обеспечение регистрации прав на земельные участки и сделок с ними; для органов, осуществляющих ведение государственного земельного кадастра и управление земельными ресурсами, - проведение учета земельных участков, включение полученных сведений в кадастр а также осуществление других функций государственного управления, скажем, землеустройства или государственного контроля за использованием и охраной земель. И, конечно, общей целью, будет являться организация взаимодействия как самих государственных органов, так и их структурных подразделений и обеспечение делового сотрудничества между ними.

Формой сотрудничества, как правило, выступает обмен информацией и предусмотренными законодательством документами. Однако, она может быть и иной, например, обучение специалистов, проведение научно-практических семинаров и другие.

Важными положениями подобных правовых актов должны быть нормы, посвященные форме предоставления информации и ее объеме. Здесь важным будет являться недопущение дублирования федерального законодательства, поскольку цель данных нормативных правовых актов в конкретизации федерального законодательства, а не в механическом его воспроизведении.

На основании пункта 3 статьи 8 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»¹ органы государственной власти субъектов Российской Федерации (в данном случае осуществляющие ведение государственного земельного кадастра) в срок не более чем десять дней с даты обращения обязаны предоставлять сведения учреждениям юстиции бесплатно или за плату. В соответствии с пунктом 2 статьи 8 указанного нормативного акта, учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним бесплатно предоставляют информацию о правах на объект недвижимого имущества организации, ответственной за учет указанного объекта. Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» уточняет данную норму, предусматривая десятидневный срок предоставления сведений. Однако в федеральном законодательстве не указывается, с какого момента должно происходить его исчисление. На наш взгляд, в качестве такого момента необходимо рассматривать не только день поступившего запроса, как это происходит при предоставлении информации органами, осуществляющими ведение кадастра, но и день регистрации прав на недвижимое имущество. Это позволит обеспечить такой принцип его ведения как поддержание кадастровых данных на уровне современности.

Информация о регистрации предоставляется в виде выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Что касается сведений, которые предоставляются органами, осуществляющими ведение государственного земельного кадастра, то в настоящее время они оформляются справками о факте регистрации документа, удостоверяющего право на земельный участок и факте регистрации договора об отчуждении земельного участка (при его наличии). Поскольку Федеральным законом «О государственном земельном кадастре»^[299] предусматривается ведение единого государственного реестра земель, то в последующее время, по-видимому, они будут предоставляться в виде выписок из него.

Какой же конкретизации в соглашениях между указанными органами должны подвергнуться положения федерального законодательства?

Во-первых, необходимо определить субъектов, управомоченных осуществлять подобные запросы о предоставлении информации. Таковыми могут выступать соответствующие должностные лица структурных подразделений Федеральной службы государственного земельного кадастра с одной стороны, и регистраторы учреждения юстиции с другой.

Во- вторых, нужно максимально четко указать объем предоставляемой информации. В настоящее время законодательством лишь указывается, что данная информация должна передаваться в необходимом объеме и не устанавливаются критерии его определения. До принятия федерального законодательства, например, при описании земельного участка можно указывать сведения о его кадастровом номере, кадастровой оценке, основное целевое назначение, площадь и так далее.

В-третьих, в законодательстве пока не установлены сроки, в течение которых органы, осуществляющие ведение кадастра должны обеспечивать организацию выполнения комплекса необходимых работ по изготовлению плана земельного участка.

Например, согласно Временному соглашению о взаимодействии комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края и Краснодарского краевого учреждения юстиции от 17 февраля 1999 года ^[300], вышеуказанный план с отображением расположенных на нем объектов недвижимости и описания земельного участка, представляется в месячный срок с момента поступления письменного обращения заявителя и оплаты землеустроительных работ, в том числе с привлечением других лиц, имеющих лицензию на выполнение данного вида работ.

Применительно к условиям предоставления информации и ее использования целесообразно вести речь об установлении платы за предоставляемые услуги (в случаях, когда это не запрещено законодательством), а также определении целей ее использования.

Информация, предоставляемая учреждениями юстиции, должна быть использована только для целей осуществления функций государственного управления земельными ресурсами, в частности, для ведения государственного земельного кадастра, составления списков плательщиков земельного налога и арендной платы за землю, проведения землеустройства.

Естественно, данное утверждение является несколько условным, поскольку такая информация в последующем включается в государственный земельный кадастр и в соответствии с принципом его открытости может быть предоставлена третьим лицам. Соответственно, та информация, которая предоставляется органами, осуществляющими ведение кадастра, также должна быть использована только для осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Однако путем разработки и принятия нормативных правовых актов и соглашений на уровне субъектов Российской Федерации решить проблему обеспечения нормального взаимодействия органов, осуществляющих ведение кадастра с другими, практически, не представляется возможным. Необходимо принятие подзаконного нормативного правового акта федерального уровня, который урегулировал бы все перечисленные вопросы.

Любые акты по вопросам разграничения полномочий и взаимодействия, принимаемые федеральными органами государственной власти должны носить не рекомендательный характер, а обладать обязательной юридической силой. Территориальные подразделения органов государственной власти в субъектах Российской Федерации могут принимать соглашения по другим, не урегулированным в законодательстве, вопросам по мере необходимости.

3.3.