§ 2. Правовая природа и понятие права на общее землепользование

Уточнив понятие и отдельные сущностные аспекты общего землепользования, еще раз обратим внимание, что данный общественноюридический феномен не пребывает в статическом состоянии: по поводу земель общего пользования складываются различные общественные отношения, которые регулируются нормами российского права.

Хотя в российской правовой науке и законодательстве РФ категория «право общего землепользования» отсутствует, а данная дефиниция не проработана, однако, можно утверждать о наличии права на общее землепользование, признанием которого выступает наличие земель с режимом общего землепользования.

Одним из аспектов, приводящих к неразработанности категории «право на общее землепользование», выступает отсутствие единого понимания правовой природы права на общее землепользование.

Обозначенной проблемы коснулась в своем диссертационном исследовании А.П. Ушакова. Автор выделяет несколько подходов к

пониманию общего землепользования на доктринальном и

27

правоприменительном уровнях .

В соответствии с первым подходом к пониманию права на общее землепользование, данное право вытекает, по А.П. Ушаковой, из «понимания земель общего пользования и расположенных на них объектов как публичной собственности или общественного достояния»^{[26] [27]}. Более глубокий анализ концепции, который будет приведен ниже, позволяет сделать вывод о том, что сторонники первого подхода опираются на договорно-правовую природу права на общее землепользование.

Второй подход к пониманию правовой природы права на общее землепользование основывается на нормативной природе данного права, но признает за ним универсальный характер. Сторонники данного подхода определяют право на общее землепользование как особое социальное или экологическое право^[28], которое возникает не в силу общественного договора, а в силу императивного, нормативного установления.

Третий подход основывается на признании сервитутной природы права на общее землепользование. Отметим, что речь идет о диаметрально противоположном (в сравнении с первым) подходом к пониманию права на общее землепользование, как ограниченного.

Краткая характеристика указанных подходов к пониманию правовой природы права на общее землепользование позволяет сделать вывод о том, что они отличаются как по содержанию права на общее землепользование, так и в отношении оснований возникновения, инструментов защиты и форм закрепления.

В соответствии с первым подходом, как было написано выше, право на общее землепользование считается публично-вещным правом.

В этом контексте важным вопросом выступает уточнение практических аспектов концепции публичной собственности и ее применимости в российских политико-правовых условиях.

Как отмечает А.П.Бибаров-Государев, «право народа на публичную собственность должно быть обеспечено в рамках конституционных категорий. Содержание этого права может выражаться, прежде всего, в: обеспечении воли собственника по формированию и распоряжению публичной собственностью; формировании основных целей и задач управления публичной собственностью; установлении пределов распоряжения публичной собственностью; контроле над использованием публичной собственности (например, парламентский контроль)... Публичная собственность, а также входящее в ее состав национальное достояние, по своей природе - общая собственность, причем говорить приходится именно о совместной общей собственности. Такое уточнение обусловлено невозможностью разделения публичной собственности или национального достояния на доли. Причем совместная собственность имеет ряд особенностей. Для нее характерно, что вещь находится в общих руках. Доля отдельного сособственника не является

- 30

вещно-правовой, поэтому ей нельзя распоряжаться» .

Основанием публично-вещного права, в зарубежной правовой доктрине (воспринимаемой как в семье континентального, так и в семье англосаксонского права) традиционно выступает общественный договор^{[29] [30].}

Обобщенно говоря, право на общее землепользование в его первом понимании исходит из правового режима земельных объектов общего пользования, обусловливающего свободное использование таких объектов населением (то есть гражданами РФ, приравненными к ним иностранными гражданами и лицами без гражданства).

Следует отметить, что данный подход, его практическая разработка и отражение в действующем законодательстве, в большей степени характерны для зарубежных стран . Концепция публичной собственности известна ряду стран романо-германской правовой системы, в частности, Испании, Италии и Франции. Как можно констатировать, научный и практический интерес к данной концепции имеется и в России, однако сколь угодно серьезного теоретико-методологического обоснования до настоящего времени не получил.

Среди отечественных авторов широкое признание получил второй подход к пониманию юридической природы права на общее

землепользование, в соответствии с которым право на общее

землепользование понимается как эколого-правовое или социальное право граждан, возникающее на основании закона. Подобный подход разделяют такие отечественные авторы, как М.М. Бринчук , С.А. Сосна и некоторые другие.

Можно сделать вывод, что указанные подходы к пониманию права на общее землепользование имеют ряд общих, но также и ряд отличных черт. Прежде всего, апологеты второго подхода к пониманию права на общее землепользование не фокусируются на разделении государственной собственности на виды. Авторы исходят из понимания необходимости развития правового статуса личности путем дополнения правом на общее землепользование, которое выступает своеобразным гарантом реализации целого ряда конституционных прав личности. Данное право, как производное от неотъемлемых прав и свобод личности, возникает на основе закона.

Дискуссионным представляется вопрос о том, является ли право на общее землепользование естественным, неотъемлемым, которым индивид наделен от природы, и которое лишь фиксируется в законодательстве на ^{[31] [32] [33] определенном историческом этапе в целях задействования комплекса механизмов его обеспечения и реализации, либо данным правом гражданин наделяется в силу санкционирования законом.}

В предыдущем параграфе были затронуты аспекты естественноправовой природы права на общее землепользование.

К выводу о естественно-правовой природе анализируемого права приводят также размышления отдельных авторов, в частности, А.П. Ушаковой, которые в своих работах неоднократно указывают на соответствующий характер права на общее землепользование^{[34] [35].}

В действительности, следует отметить, что право на общее землепользование является само по себе непоименованным естественным правом индивида, которое возникает с момента его рождения и прекращается в момент смерти.

Естественный характер такого права может быть подчеркнут тем обстоятельством, что институт общего землепользования известен всем правовым системам современности, а выделение земель для общего пользования было известно практически каждому обществу на всех исторических этапах (хотя не всегда распространялось на все население).

Можно сказать и обратное - отсутствие права на общее землепользование в числе естественных прав личности фактически не позволяет индивиду реализовать иные неотъемлемые права, и свидетельствует о де-факто бесправном положении индивида, отсутствии признания за ним любой гражданской правоспособности (такой статус был характерен для рабов и др.). При этом, свободные граждане, скажем, Афин или Древнего Рима, наделялись правом на общее землепользование, в частности, в силу публичного сервитута , что подтверждает функционирование права на общее землепользование и в рабовладельческом обществе.

Особенности института публичного сервитута, его ярко выраженная частноправовая природа и фактическая незыблемость основ правового регулирования еще со времен римского права, породили еще один подход к пониманию правовой природы права на общее землепользование,- как ограниченное вещное право.

В целом, можно указать, что имеет место рецепция института публичного сервитута, известного континентальному праву, однако, как будет обосновано далее, степень проработанности института публичного сервитута в российском законодательстве остается крайне слабой, а административноправовой, по сущности, порядок реализации данного цивилистического, по природе, инструмента приводит к многочисленным спорам как среди теоретиков, так и в правоприменении.

Концепция природы права на общее землепользование как ограниченного вещного права опирается на существование так называемых «публичных вещей». В состав публичных вещей, в частности, входят и земли общего пользования, а также расположенные на них автомобильные дороги, объекты социального назначения и многие другие.

Такие объекты находятся в государственной собственности, однако применительно к ним право государственной собственности представлено в модифицированном, измененном виде.

Важно подчеркнуть, что модель установления публичных сервитутов характерна для определенных национальных правовых систем (в качестве примера можно привести правовую систему ФРГ).

Считаем, что правовая природа права на общее землепользование не совпадает с правовой природой публичного сервитута, поэтому, как будет обоснованно в параграфе, посвященном основаниям возникновения права на общее землепользование, нормативно-правовое регулирование этих двух разных правовых институтов должно отличаться и не может быть единым.

Оценивая упомянутые подходы к пониманию природы права на общее землепользование, считаем необходимым еще раз обратить внимание на позицию российского законодателя.

Право на общее землепользование - это право гражданина свободно, без каких-либо разрешений находиться на земельных участках. Данное право возникает применительно к не закрытым для общего доступа земельным участкам, находящимся в государственной или муниципальной собственности, обусловлено законом (ВК, ЛК, ЗК, ГрК, ГК РФ) и включает в себя также право использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

Также право на общее землепользование - право осуществлять определенный вид общего пользования участком (перемещаться и (или) пребывать) в силу правового режима соответствующего участка (например, использование земель в целях охоты и рыболовства).

Наряду с этим законодателем также предоставляется неограниченному кругу лиц право пребывать и передвигаться на чужих земельных участках, но ввиду срочности и изменчивости предоставления таких прав (волеизъявление собственника может измениться, а публичный сервитут может быть срочным) в рамках настоящего диссертационного исследование данные права не будут рассматриваться как форма реализации права на общее землепользование.

Такие права представлены сразу двумя разновидностями:

- публичный сервитут, устанавливаемый для определенной цели (например, для прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, ч.3 ст. 23 ЗК РФ), который может быть как срочным, так и постоянным и, в определенных случаях, возмездным;

- право любого лица пройти через участок, который не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, если это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику (п.2 ст. 262 ГК РФ).

В силу специфики становления и развития российского права, в частности, земельного и гражданского, основания возникновения права на общее землепользование связано с прямым установлением закона, но не с установлением публичного сервитута. Причем, прямое установление закона в известной мере может выступать предметом общественного договора по поводу возможности установления общего пользования землями и земельными участками с параллельно реализуемой возможностью их хозяйственного использования.

Основу возникновения и реализации права на общее землепользование, безусловно, составляют нормы действующего законодательства РФ, речь идет, действительно, о не поименованном в законе особом праве, которое, впрочем, является, скорее, конституционным, причем, естественным, а не экологическим или же социальным.

Следовательно, российский законодатель в настоящее время реализует подход к определению правовой природы права на общее землепользование, который сочетает сразу два доктринальных подхода: публично-вещного права, возникающего на основании выделения определенной группы земель, находящихся в публичной собственности, для неограниченного общего пользования; и естественного социального права на общее землепользование, которое возникает в силу прямого установления закона.

Приступая к характеристике субъектов и объектов права на общее землепользование, следует указать, что наиболее релевантными нормами Конституции РФ, закрепляющими соответствующее право, выступают упомянутые выше положения ст.9, в сочетании с положениями статьей 42 и 27, закрепляющих соответственно право каждого на благоприятную окружающую среду и право граждан на свободу передвижения по территории страны.

И.О. Краснова отмечает, что объектом права на общее землепользование могут быть государственные и муниципальные земли. В данном случае общее

38

землепользование возникает непосредственно на основании закона .

Данный подход к определению объектов общего землепользования требует, как думается, некоторого уточнения.

Безусловно, в качестве объектов права на общее пользование землями могут выступать земли различных категорий, с разным назначением и видом разрешенного использования.

Как известно, в силу ст. 6 ЗК РФ, объектами земельных отношений являются:

1) земля как природный объект и природный ресурс;

2) земельные участки;

3) части земельных участков.

Анализ действующего законодательства позволил выявить различную специфику объектов права на общее землепользование применительно к различным объектам земельных отношений.

Первой группой объектов общего землепользования, специально поименованных в различных нормах и институтах российского права (причем не только земельного и гражданского), выступают земельные участки (их части).

Согласно положениям ч. 3 ст. 6 ЗК РФ, «земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных ЗК РФ прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально

39

определенной вещи» . ^{[36] [37]}

Объективная необходимость регламентации использования земли для передвижения и пребывания граждан, безусловно, связана с различными интересами собственников земельных участков, а также лиц, которые на них временно пребывают, либо проходят по ним.

Анализ норм ст. 11 ЛК РФ, ст. 6 ВК РФ, п.12 ст. 85 ЗК РФ, п.12 ст. 1 ГрК, ст. 262 ГК РФ позволяет прийти к следующим выводам:

- субъектами данного права ЛК, ВК, ГК РФ прямо называет граждан, а ГрК РФ - неограниченный круг лиц. В концепции настоящего исследования представляется необходимым сфокусироваться на естественной правовой природе этого права, поэтому субъектами данного права считаем граждан. Напомним, что в соответствии с главой 3 ГК РФ под гражданами понимаются физические лица (более подробно вопрос о субъектах права на общее землепользование будет рассмотрен ниже);

- объектами права на общее землепользование являются не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в частной государственной и муниципальной собственности.

Земля (земли) как природный ресурс также упоминаются как объект общего землепользования в действующем законодательстве значительно реже.

Исследование совокупности правовых норм позволяет говорить о том, что право на общее землепользование применительно к земле как к природному ресурсу закрепляется ко всем видам земель, предназначенным для использования неопределенным кругом лиц.

Так, анализ градостроительного законодательства РФ позволяет выделить земли, предназначенные для общего пользования (территории (земли) общего пользования в населенных пунктах).

Согласно п.12 ст.1 Градостроительного кодекса Российской

Федерации^[38] (далее ГрК РФ) территории общего пользования - территории,

которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В контексте уточнения объекта права на общее землепользование представляется важным уточнить, как соотносятся понятия территории общего пользования и земельные участки общего пользования.

Первая категория закреплена в ЗК РФ, вторая - в Градостроительном кодексе РФ.

ЗК РФ, устанавливая, что в составе земель населенных пунктов выделяются земельные участки общего пользования, которые «могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации», иного специального регулирования по данному вопросу не содержит. ГрК РФ, в свою очередь, категорию «земли общего пользования» не содержит, а, как отмечалось ранее, использует схожую категорию- «территории общего пользования».^[39] Территории общего пользования, как указывалось ранее, в соответствии с действующим градостроительным законодательством, ограничиваются красными линиями.

В соответствии с п. 11 ст.1 ГрК РФ «красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты)».^[40]

Анализируя указанные юридические категории, можно прийти к выводу, что по сути, речь идет об одном и том же правовом институте, имеющим различную специфику закрепления.

Так, земельный участок - это часть земной поверхности, т.е. территория. Одинаковыми определяющими признаками земельных участков общего пользования и территорий общего пользования являются площадь и местоположение, но устанавливаются они по-разному. Земельный участок - в порядке образования, а территория - в порядке землеустройства, планировки территории. Также в границах территории может быть несколько земельных участков, а в границах земельных участков не может быть несколько территорий.

Так, границы муниципальных образований (территории) не могут пересекать земельные участки. Кроме того, на одной территории может устанавливать различный правовой режим земельных участков (зоны в населенных пунктах), а в границах земельных участков действует единый правовой режим.

Территория может быть больше по площади, а земельные участки, входящие в территорию, могут и не покрывать своей площадью всю площадь территории. В связи с эти, возникает вопрос о правовом режиме земель на территориях вне границ земельных участков. Представляется, что особенностью здесь является тот факт в границах территории, могут быть образованы новые участки с режимом общего пользования, без права приватизации, но с возможностью их передачи на иных правах. Также красные линии закрепляются в градостроительной документации, документах планировки территории, не требуют государственной регистрации, а земельные участки - в межевых планах и права регистрируются. По сути происходит наложение правового режима территории и земельного участка в границах территории общего пользования, где смешиваются права отдельных субъектов и граждан в целом. Права обоих субъектов могут быть ограничены, но по усмотрению органов без установления приоритета тех или иных прав.

Увеличивает неопределенность внесение в ЗК РФ новаций, существенно расширяющих и развивающих правовое регулирование общего землепользования. Особого внимания вызывает Федеральный закон от 23

июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ^[41] , нормы которого устанавливают возможность

землепользования для целей размещения нестационарных торговых объектов и ремонта коммуникаций на основании административного разрешения без образования земельных участков. Застройка территорий дачного, садоводческого или огороднического некоммерческого объединения граждан производится в соответствии с проектами межевания территорий.

Тем самым, несмотря на то, что множество земельных участков, на которых установлен режим общего землепользования, относится к землям населенных пунктов, в то же время, однако, существуют противоречия между нормами ЗК РФ и ГрК РФ в отношении терминологии и сферы правового регулирования, в то время как детализация правового статуса таких земельных участков не дана ни в земельном, ни в градостроительном законодательстве.

Для целей настоящего диссертационного исследования понятия территорий общего пользования и земель общего пользования синонимизируются и будут применяться, если это не противоречит существу регулирования конкретных правоотношений, как «земли или земельные участки общего пользования».

В целом, можно констатировать, что к объектам права на общее землепользование целесообразно отнести земли различных категорий, земельные участки, части земельных участков, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, доступные для общего пользования в определенном объеме. В то же время, неоднозначность терминологических подходов к определению категории земель общего пользования, безусловно, требует ее нормативного закрепления.

Рассмотрим далее субъектов права на общее землепользование. Такое право признается за гражданами.

При этом, право свободно перемещаться и пребывать на определенных землях является естественным правом индивида. Иными словами, данное право не связано ни с объемом гражданско-правовой (или любой иной) дееспособности, ни с конституционно-правовым статусом гражданина (гражданин РФ, иностранный гражданин, лицо без гражданства).

Применительно к первому аспекту, представляется важным подчеркнуть, что в ст. 6 ВК РФ, ст. 11 ЛК РФ, ст. 262 ГК РФ, которые содержат универсальные правила регулирования права на общее землепользование в РФ, указывает на наделение данным правом непосредственно граждан, то есть физических лиц.

Нормы действующего законодательства РФ, в том числе конституционного, земельного, градостроительного, гражданского и так далее, не содержат никаких указаний на тот объем гражданской дееспособности, в содержание которого может входить возможность приобретать и реализовывать право на общее землепользование.

В соответствии с пониманием права на общее землепользование как естественного права, его приобретение и реализация не могут быть обусловлены ничем, кроме факта рождения индивида, следовательно, субъектом права на общее землепользование выступают граждане, без ограничений по возрасту, психическому здоровью.

Что касается конституционно-правового статуса индивида, то действующая Конституция РФ, законодательство о правовом положении иностранных граждан, в частности, ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ»^[42] , не содержат специальных оговорок об ограничении исследуемого права в связи с наличием или отсутствием гражданства РФ как устойчивой правовой связи индивида и российского государства, что, как думается, в полной мере коррелирует с естественно-правовой природой права на общее землепользование.

В данном контексте очевидным представляется и то, что другие виды лиц, в частности, юридические лица, государство, субъектом права на общее землепользование не являются. Указанное обстоятельство обусловлено не только естественно-правовой природой анализируемого права, но также и важнейшим признаком землепользования, которым выступает наличие особого круга целей, - только личные цели.

Целесообразно указать и на иные характеристики права на общее землепользование, в той или иной степени рассмотренные ранее.

Так, право на общее землепользование является сугубо личным. Оно не может передаваться или передоверяться. Данное право и процесс его осуществления не подлежат государственной регистрации. Здесь нет заранее определенных объектов землепользования - граждане могут в порядке общего землепользования пользоваться любыми земельными участками, за исключением установленных законодательством ограничений и запретов.

Это, в частности, означает, что, по общему правилу, каждый гражданин по своему усмотрению в любое время в любом месте в пределах земельного участка (его части), на котором установлено данное право, осуществлять данное право с соблюдением тех условий или ограничений, которые предусмотрены законодательством.

Правомочия пользования земельными участками применительно к праву общего землепользования выражается путем совершения дозволенных гражданам действий (пребывать, находиться на землях, передвигаться, осуществлять социально-культурную деятельность и так далее).

Право на общее землепользование вытекает из естественных, объективных потребностей индивида, включая проход, проезд, а также общее пользование природными ресурсами (лесами, водами). Одновременно, поскольку земля выступает как территориальный базис общественного развития, средство производства, право на общее землепользование не является универсальным, а его реализацию обеспечивают различные правовые механизмы, в частности, прямое установление в нормах права.

По указанным причинам, пределы дозволенного в праве на общее землепользование устанавливаются по кругу объектов, например, общее землепользование в некоторой степени характерно для земель населенных пунктов. Пределы дозволенного в праве на общее землепользование также устанавливаются путем ограничений по видам действий (например, гражданам дозволяется пересекать определенные земельные участки, а не постоянно пребывать и, тем более, проживать на их территории).

Права общих землепользователей сопряжены с некоторыми обязанностями, которые заключаются главным образом в том, чтобы своими действиями не создавать препятствий для пользования земельными участками другим граждан, в соответствующих случаях не мешать хозяйственному освоению земель, движению транспорта, соблюдать правила безопасности и охраны окружающей среды.

Таким образом, под правом на общее землепользование следует понимать субъективное право гражданина пользоваться землями или земельными участками, находящимся в государственной и муниципальной собственности для реализации широкого набора естественных прав, закрепленных в ст. 9 Конституции РФ, а именно права использовать землю как основу жизни и деятельности, не требующее регистрации, возникающее на основании закона, и (или) в силу специфики правового режима земельного участка.

По своей природе данное право может быть отнесено к числу естественных прав граждан, однако, существенными недостатками реализуемой в РФ модели регламентации права на общее землепользование выступают, помимо прочего, отсутствие его прямого нормативного закрепления, многообразие подходов к определению правовой природы и регламентации в нормах отраслевого законодательства.