Понятие «земли курортов» в российском законодательстве

Ясность и правильное определение терминов, используемых в законодательстве, имеет важное значение для их единообразного понимания и толкования в дальнейшей законодательной работе и является одним из определяющих моментов в процессе претворения права в жизнь.

терминов способно сделать закон неясным и противоречивым»11.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации12 (далее – Конституция РФ), правовое регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пп. в)), природопользование и охрана окружающей среды (пп. д)), земельное водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (пп. к)) находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Регулирование правового режима курортов и их земель относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В связи с этим единообразное понимание и применение терминов в федеральных и региональных нормативных правовых актах особенно важно для исключения противоречий и создания стройной и единой правовой системы на территории страны.

Основы правового режима курортов и их земель определены в федеральных законодательных актах, к которым относятся Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (далее – Земельный кодекс РФ), Федеральный закон от 10 января 2002 г.

№ 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»13 (далее – Закон об охране окружающей среды),

Федеральный закон от 23 февраля 1995 г.

11 Пиголкин А.С. Толкование нормативных актов в СССР. – М.: Юстицинформ, 2005. С. 57-58.

12 Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ, 2009, № 4, ст. 445.

13 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ, 2002, № 2, ст. 133.

14 Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // СЗ РФ, 1995, № 9, ст. 713.

местностях). Правовой режим курортов федерального значения и их земель конкретизирован в постановлениях Правительства от 7 декабря 1996 г. № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения»15 (далее – Положение об округах охраны курортов федерального значения), от 7 декабря 1996 г. № 1426 «Об утверждении Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения» (далее – Положение о признании территорий курортами)16 и иных нормативных правовых актах органов государственной власти Российской Федерации, а правовой режим курортов регионального и местного значения и их земель – в нормативных правовых актах субъектов РФ. Однако многие термины, имеющие отношение к курортам и их землям, в законодательстве определены не четко, их понимание отличается не только в нормативных правовых актах различного уровня, но и в нормативных правовых актах федерального уровня, что приводит к спорной правоприменительной

практике.

Уточнение содержания таких понятий как: 1) курорт; 2) земли курортов; 3) территория курорта; 4) округ санитарной (горно-санитарной) охраны; 5) курортный регион; 6) лечебно- оздоровительная местность, играет большую роль в определении предмета данного исследования.

Одним из основных понятий для настоящей работы является термин «курорт», который понимается в нескольких значениях. В.А. Поляков отмечал, что обычно под ним понимают местность, обладающую природными лечебными ресурсами, пригодную для лечения болезней, или санаторно-курортную организацию, а при обсуждении вопросов охраны здоровья и медицины курорт понимается как местность, природные лечебные ресурсы которой используются санаторно- курортными учреждениями в здравоохранительных целях. В то же время ученый указывал на то, что курорт как юридическое понятие, как объект правового регулирования не совпадает с пониманием курорта в вышеперечисленных значениях. Он предложил выделять в качестве признака курорта как юридического понятия юридическое признание местности курортом уполномоченным на то органом, и определял курорт как «местность, обладающую целебными

15 Постановление Правительства от 7 декабря 1996 г. № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» // СЗ РФ, 1996, № 51, ст. 5798.

16 Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1426 «Об утверждении Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения» // СЗ РФ, 1996, № 51, ст. 5799.

природными свойствами, используемыми санаторно-курортными учреждениями для лечебных целей, которая соответствующим нормативным актом признана курортом»17.

В современном федеральном законодательстве определения термина «курорт» даются в абз. 3 ст. 1 Закона о лечебно-оздоровительных местностях и в п. 6 Положения о признании территорий курортами. Если не принимать во внимание, что в Положение о признании территорий курортами не были внесены изменения в связи с исключением курортов из числа ООПТ, различия в этих определениях являются не существенными и преодолимыми. Все они сводятся к тому, что курорт понимается в них как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория с ограниченным режимом природопользования, где располагаются природные лечебные ресурсы и необходимые для их эксплуатации здания и сооружения, включая объекты инфраструктуры.

Нельзя не заметить, что в данных определениях отсутствует такой правовой признак курорта как признание территории курортом в определенном порядке. Этот порядок включает в себя, в том числе, установление границ округа санитарной (горно-санитарной) охраны, а также принятие решения уполномоченным органом государственной власти о создании курорта. Данные решения должны найти отражение в соответствующих актах: в акте о признании территории курортом, в положении о курорте и в акте об установлении (утверждении) границ и режима его округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Признание территории курортом в установленном порядке можно назвать определяющим признаком курорта, так как от этого зависит существование и правовой статус этой особо охраняемой территории. Как и в советское время, его можно выделить из текста нормативных правовых актов только логически.

Курорты являются особо охраняемыми территориями. Особо охраняемые территории можно определить как участки земной и водной поверхности, на которых расположены объекты, подлежащие особой охране. Объекты, подлежащие охране, могут быть природного, природно- антропогенного или антропогенного происхождения, и представляют собой ценность для человека и (или) как исключительные объекты окружающей среды. Ценность этих объектов может быть обусловлена их особым природоохранным, научным, историко-культурным, эстетическим, рекреационным, оздоровительным и иным ценным значением. Их охрана осуществляется путем установления запретов и ограничений различного рода, в первую очередь, по использованию земель, на которых они располагаются. Такие земельные участки наделяются специальным правовым режимом, позволяющим оградить подлежащие охране объекты от негативного

17 Поляков В.А. Правовая охрана курортов. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 1979. С. 5 – 8.

воздействия антропогенного и природного характера, и выделяются в самостоятельную категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

В составе особо охраняемых территорий выделяются особо охраняемые природные территории, представляющие собой участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны (Преамбула к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных

территориях»18 (далее – Закон об ООПТ). ООПТ создаются в целях сохранения природных

объектов и комплексов, обладающих исключительной ценностью и являющихся наиболее важными для достижения целей консервативной охраны природы.

Земли ООПТ выступают в качестве составной части этого комплекса и играют важную роль в его существовании, а также являются пространственным (территориальным) базисом, на котором размещены объекты, подлежащие охране. Каждая ООПТ и объекты, ради сохранения которых она создается, являются исключительными в своем роде, так как обычно для их появления и существования необходимо сочетание факторов, нигде и никогда не повторявшихся и не существующих.

Природный объект или ресурс, подлежащий защите, может обладать ценностью не только в силу своей уникальности как объект природы, но и потому, что представляет собой объект, имеющий важное значение для здоровья и жизни людей. Такие территории обычно становятся лечебно-оздоровительными местностями и курортами. Хотя курорты были исключены из состава ООПТ, по своим природным характеристикам они обладают многими признаками природных комплексов. Они располагаются и создаются в местностях, которые являются особенными объектами природы. На территории каждого курорта встречаются объекты, которые могли бы стать объектом охраны практически любой ООПТ. Природные лечебные ресурсы курортов являются уникальными объектами, не менее важными, чем природные объекты, расположенные в ООПТ, и по своим характеристикам ничем не отличаются от них.

18 Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // СЗ РФ, 1995, № 12, ст. 1024.

липовый лес (липовый лес можно отнести к уникальным природным объектам, так как липы являются деревьями, не живущими долго). Курорт представляет собой не просто совокупность природных лечебных ресурсов и земель, выделенных в целях охраны этих ресурсов и наделенных особым правовым режимом. Курорт является природным комплексом, все природные объекты которого играют определенную роль в сохранении природной лечебной среды и природных лечебных ресурсов. Так, признано, что «ведущим звеном в формировании нарзанообразующих пластов являются лесные посадки. По данным экологов, если до 1950-х годов кисловодские леса занимали более 300 тысячи гектаров, то сегодня - 28 тысяч… напор воды резко упал. Если немедленно не засадить зоны формирования минералки деревьями (по подсчетам ученых, это не

менее 60 тысяч гектаров), нарзан можно потерять навсегда»19.

Курорты занимают особое место в системе особо охраняемых территорий России и в системе российского здравоохранения. Их понимание в России во многом уникально по сравнению с США, странами Европейского союза, Японией и другими странами (кроме отдельных стран бывшего СССР). Во всем мире под курортом обычно понимается, во-первых, местность с природными лечебными ресурсами, которые используются в основном для целей отдыха. Подобные курорты обозначаются такими терминами как spa (англ. – минеральный источник), springs (англ., амер. – родник с минеральной водой), bad (нем. – воды), onsen (япон. – горячие воды). Минеральные воды обычно используются в качестве воды в бассейне или спа-процедурах, предоставляемых организациями отдыха. Использование природных лечебных ресурсов в лечении и профилактике заболеваний или наличие лечебных организаций в таких местностях не обязательно. Во-вторых, часто используется термин «resort» (англ.), которым часто обозначают горнолыжный курорт (ski resort), то есть место, где имеются обустроенные горнолыжные трассы. В-третьих, курортом называется населенный пункт, в границах которого находятся источники минеральных вод или иных природных лечебных ресурсов, либо который находится в непосредственной близости от горнолыжных трасс. В США термин «resort» понимается несколько шире. В него включаются также места рыбалки или охоты, игры в гольф, побережье морей и океанов или населенные

пункты, расположенные вдали от больших городов, где можно отдохнуть на природе20.

В качестве регионального международного акта, регулирующего понятие курортов, можно назвать Модельный закон СНГ от 25 ноября 2008 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-

19 Емельянова С. Нарзан с привкусом бензина // http://www.rg.ru/2009/09/09/narzan.html. от 02.10.2013.

20 См.: William R. Travis. New Geographies of the American West: Land Use and the Changing Patterns. – IslandPress. 2007. С. 140 – 141.

оздоровительных местностях и курортах»21, положения которого во многом схожи с нормами Закона о лечебно-оздоровительных местностях. Так, определение курорта в нем практически идентично определению курорта, данного в российском Законе, за исключением того факта, что в Модельном законе курорты отнесены к ООПТ.

В некоторых странах – участницах СНГ понимание курорта во многом схоже с его пониманием в России. В связи с этим в работе будет также рассмотрен опыт правового регулирования отдельных стран – участник СНГ. В Республике Беларусь под курортом понимается освоенная и используемая в лечебных, профилактических и оздоровительных целях природная территория, подлежащая специальной охране, располагающая природными лечебными ресурсами, необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры, и соответствующая экологическим и санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам (аб. 1 п. 3 Концепции санаторно-курортного лечения и оздоровления населения

Республики Беларусь22). В Республике Таджикистан курорты отнесены к одной из категорий

ООПТ. Для их обозначения используется термин «природные курортные зоны». Они определяются как особо охраняемые территории, обладающие природными свойствами (особая сухость воздуха, изобилие фитонцидов и средств грязи, минеральные воды), благоприятствующими лечению и профилактике заболеваний (абз. 8 ч. 1 ст. 3, п. 1 ст. 33 Закона Республики Таджикистан от 26 декабря 2011 г. № 788 «Об особо охраняемых природных территориях»23).

Курорты могут быть федерального, регионального и местного значения. От этого, в первую

очередь, зависит порядок создания курорта. Порядок признания территорий курортами федерального значения закреплен в Законе о лечебно-оздоровительных местностях и в Положении о признании территорий курортами, в которых также закреплено разделение полномочий между Правительством РФ, Министерством здравоохранения РФ и органами государственной власти субъектов РФ в сфере создания и функционирования курортов. Границы и режим охраны курорта федерального значения должны быть определены в акте об установлении (утверждении) границ и режима его округа санитарной (горно-санитарной) охраны, который утверждается Правительством РФ (ч. 3 ст. 3 Закона о лечебно-оздоровительных местностях). После развития инфраструктуры

21 Модельный Закон о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах принят на тридцать первом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ Постановление от 25 ноября 2008 года № 31-18.

22 Концепции санаторно-курортного лечения и оздоровления населения Республики Беларусь, утвержденной

Постановлением Совета Министров 4 ноября 2006 г. № 1478 //

http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p0=C20601478&p2={NRPA}

23 Закон Республики Таджикистан от 26 декабря 2011 г. № 788 «Об особо охраняемых природных территориях» // http://www.mmk.tj/ru/legislation/legislation-base/ - Национальный центр Законодательства при Президенте Республики Таджикистан.

местности территория должна быть признана курортом федерального значения Правительством РФ по согласованию с соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ, должно быть принято положение о курорте либо в отдельном нормативном акте24, либо вместе с актом, придающим территории статус курорта федерального значения25.

В положении о курорте определяются порядок и особенности функционирования отдельного курорта (п. 9 Положения о признании территорий курортами). До 2008 года принятие положений о курортах федерального значения было отнесено к компетенции Правительства РФ. В настоящее время положение о курорте федерального значения утверждается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, которым является Министерство здравоохранения РФ (п. 5.2.194 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. №

60826 (далее – Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации)). Положения о

курортах федерального значения во многом схожи по структуре и содержанию, кроме описания особенностей и характеристик природных лечебных ресурсов и их лечебных свойств, которые выделяют те или иные курорты. В них также регулируются некоторые вопросы о целях предоставления и использования земель в границах курортов.

Территория признается курортом регионального значения органом исполнительной власти субъекта РФ по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти; курортом местного значения – в порядке, установленном правовыми актами субъектов РФ. Порядок утверждения положений о курортах регионального и местного значения, границ их округов и зон санитарной (горно-санитарной) охраны определяется законодательством субъектов РФ.

Каждый из вышеуказанных нормативных актов имеет существенное значение для курорта. Акт об утверждении границ округа санитарной (горно-санитарной) охраны устанавливает границы будущего курорта как особо охраняемой территории, пространственную сферу действия ограничений, устанавливаемых в связи с признанием территории курортом определенного уровня,

24 См., напр.: Постановление Правительства РФ от 26 августа 2000 г. № 634 «Об утверждении Положения о курорте федерального значения Зеленоградск» // СЗ РФ, 2000, № 36, ст. 3658; Постановление Правительства РФ от 31 октября 1999 г. № 1204 «Об утверждении Положения о курорте федерального значения Белокуриха» // СЗ РФ, 1999, № 45, ст. 5430.

25 См., напр.: Постановление Правительства РФ от 17 января 2006 г. № 14 «О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и

об утверждении Положений об этих курортах» (вместе с «Положением о курорте федерального значения Ессентуки»,

«Положением о курорте федерального значения Железноводск», «Положением о курорте федерального значения Кисловодск», «Положением о курорте федерального значения Пятигорск») // СЗ РФ, 2006, № 4, ст. 387.

26 Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 608 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» // СЗ РФ, 2012, № 26, ст. 3526.

а также действия будущего положения о курорте. Официальный акт придания территории статуса курорта юридически создает курорт как особо охраняемую территорию. Положение о курорте должно определять порядок функционирования курорта, давать краткую характеристику курорта и обосновывать его уникальность. Курорт нельзя признать существующим с формально- юридической точки зрения как особо охраняемую территорию без данных нормативных актов. Признание территории курортом в установленном порядке можно назвать определяющим юридическим фактом для создания курорта, так как от этого зависит существование и правовой статус этой особо охраняемой территории.

В современном законодательстве, как и в советский период, не определена точная процедура, сроки и последовательность принятия вышеуказанных нормативных актов, что может впоследствии создать затруднения с определением правового режима земель в границах территорий, в отношении которых еще не приняты все необходимые акты для признания их курортами. Практика создания курортов свидетельствует о том, что часто, утверждая границы округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта, уполномоченные органы не придавали впоследствии территории статус курорта или лечебно-оздоровительной местности. В настоящее время существуют территории, для которых были утверждены округа санитарной (горно- санитарной) охраны, однако до сих пор не приняты акты, признающие эти территории курортами или лечебно-оздоровительными местностями, и/или не приняты положения о них. Например, исходя из информации, содержащейся в базах данных справочно-правовых систем и ресурсов сети Интернет, к таким территориям относятся территории так называемых курортов «Бакирово» и

«Ижевские минеральные воды», расположенные в Республике Татарстан27. Подобные факторы

непосредственным образом влияют на правовой режим земель в их границах. Таким образом, с одной стороны, на земли в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны распространяются требования по их использованию, установленные в целях охраны природных лечебных ресурсов. С другой стороны, данные территории не признаны курортами, и в законодательстве не решен вопрос о возможности перевода отдельных земельных участков в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов, если они используются непосредственно в лечебно-оздоровительных целях или целях курортного отдыха. В случае, если уровень развития инфраструктуры через определенный промежуток времени оказывается

27 Постановление Совета Министров РСФСР от 5 сентября 1986 г. № 395 «Об установлении границ и режима округов санитарной охраны курортов Бакирово и Ижевские минеральные воды в Татарской АССР, Обуховский в Свердловской области, месторождений минеральных вод в Чувашской АССР, лечебных грязей в Чувашской АССР и Марийской АССР» // СПС Консультант Плюс. Документ опубликован не был.

недостаточным для признании территории курортом, ей необходимо придать статус лечебно- оздоровительной местности.

Установление округа санитарной (горно-санитарной) охраны на местности, не обладающей необходимой для этого инфраструктурой, в целях создания там курорта противоречит целям существования курортов и лечебно-оздоровительных местностей и их соотношению между собой. Если местность не может быть признана сразу же курортом, потому что инфраструктура подлежит развитию, и для этого должен пройти неопределенный промежуток времени, то такая территория должна быть признана лечебно-оздоровительной местностью, так как целью ее существования является развитие инфраструктуры и придание ей в будущем статуса курорта. Если инфраструктура местности развита достаточно для признания территории курортом, то необходимо законодательно установить срок для завершения процесса создания курорта. Если в течение определенного срока территория не отвечает требованиям для признания ее курортом, ее необходимо признавать лечебно-оздоровительной местностью. Это позволит заполнить определенные пробелы в регулировании правового режима земель в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны, в частности, определить орган государственной власти, в ведении которого находится территория, и субъект права собственности на земли.

В отдельных случаях затруднительно определить, к курортам какого значения относится территория, если курорт был создан в советский период, когда существовали курорты союзного, республиканского (общереспубликанского) и местного значения. Законодательством не установлено, к курортам какого значения должны относиться курорты, созданные в советский период. Это создает затруднения с определением органов и нормативных правовых актов, которыми должны регулироваться особенности правового режима таких курортов. Можно предложить следующий способ определения, к особо охраняемым территориям какого значения должны быть отнесены такие курорты.

В соответствии с пунктом 2 раздела I приложения № 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области,

автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»28,

28 Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» // ВСНД и ВС РСФСР, 1992, № 3, ст. 89.

курорты, имеющие общереспубликанское значение, были признаны объектами, относящимися исключительно к федеральной собственности. Следовательно, курорты общереспубликанского значения были отнесены к курортам федерального значения. Логично было бы предположить, что курорты союзного значения также приобрели статус курортов федерального значения. Курорты местного значения по порядку их создания и значимости фактически являлись современными курортами регионального значения, и их можно отнести к курортам регионального значения. Аналогов современным курортам местного значения не существовало, и они являются новым звеном в системе курортов и санаторно-курортного лечения и отдыха.

Территория курорта выступает в качестве пространства, в пределах которого находятся природные, природно-антропогенные и антропогенные объекты. Понятие «территория» объединяет в себе земли, воды, горы, атмосферный слой, недра, иные объекты, находящиеся в ее границах29. Земля как природный объект и ресурс является одной из составных частей курорта как природного комплекса. Границы курортов устанавливаются таким образом, чтобы в них были включены территории, на которых происходят процессы, влияющие или могущие повлиять на состояние природных лечебных ресурсов и существование курорта. В этих целях разрабатываются границы округа и зон санитарной (горно-санитарной) охраны, в пределы которых входят подобные

территории.

На то, что понятия «курорт», «территория курорта» и «земли курорта» имеют различное содержание, обращали внимание И.В. Павлов и Н.И. Краснов. В учебнике «Земельное право» 1971 г. 30 И.В. Павлов отмечал, что «понятие курортных земель нельзя смешивать с понятием курортной местности (территории курортов)… На территории курорта могут находиться земельные участки, имеющие не только лечебно-курортное значение». Н.И. Краснов писал, что «курорт представляет собой местность, обладающую лечебными свойствами, которая в соответствии с указанными постановлениями отграничивается в натуре… Курорт как земельноправовое понятие представляет собой сложное явление. На территории курорта могут находиться различные землепользования,

как имеющие лечебно-курортное значение (земли лечебно-курортных учреждений), так и не имеющие к курорту как лечебной местности прямого отношения (земли городов, колхозов, совхозов, железных и автомобильных дорог и т.д.)»31. Позже он так описывал различия между курортом как комплексным объектом и землями курортов как видом земель: «если земли курортов

29 См.: Кротик А.С. Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Москва, 2003.. С. 38.

30 См. подробнее: Земельное право / Под ред. Н.Д. Казанцева, И.В. Павлова 1971. С. 287.

31 Земельное право / Под ред. Г.А. Аксененка. М., Юрид. лит., 1969. С. 339 – 340.

представляют собой земельные участки, относящиеся к категориям земель несельскохозяйственного назначения, то курорт – это… местность, обладающая признаками, выходящими за рамки земельно-правовой характеристики… курорт – комплекс богатств (минеральные источники, лечебные грязи и другие природные лечебные средства), расположенных в пределах определенной местности безотносительно к тому, какие категории земель эта местность охватывает… Земли курортов являются составной частью, элементом курортного комплекса и подпадают под правовой режим, который устанавливается на курорте. Под этот правовой режим

подпадают все земельные участки иного назначения, которые имеются на территории курортов»32.

Данные положения во многом верны и для ныне существующих курортов. Иными словами, не все земельные участки на территории курорта являются земельными участками, отнесенными к категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Нахождение земельного участка в пределах территории курорта или курортного региона не означает, что он автоматически меняет свое прежнее целевое назначение на новое и переводится в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

Земельные участки из состава категории земель особо охраняемых территорий и объектов, являются составной частью территории курорта, и обычно составляют меньшую часть от площади территории курорта. Это происходит из-за необходимости включения в границы округов санитарной (горно-санитарной) охраны больших по площади территорий. Например, в границы курорта «Ундоры» Ульяновской области в соответствии со Схемой зон с особыми условиями использования Ульяновского района Ульяновской области33 входит 4 населенных пункта; только первая зона округа санитарной охраны курортов, находящихся в Краснодарском крае, охватывает значительную часть российского побережья Черного моря (в нее не включена только территория г. Новороссийск)34; практически все побережье Каспийского моря в пределах границ Российской

Федерации является курортом федерального значения35. Перевод всех земельных участков на этих

территориях в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов нецелесообразен, и в нем нет необходимости. Это может затруднить использование земельных участков и остановить развитие региона с экономической точки зрения. В то же время перевод земельных участков,

32 Советское земельное право / Ерофеев Б. В., Краснов Н. И., Сыродоев Н. А.. М.: Юрид. лит. , 1981. С. 267.

33 Официальный сайт муниципального образования «Ульяновский район»: http://www.ulraion.ru/?page=517. Просмотр от 24.03.2014 г.

34 Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 10 мая 2011 г. № 438 «Об утверждении

схемы территориального планирования Краснодарского края» // Официальный сайт Администрации Краснодарского края http://admkrai.krasnodar.ru/content/section/879/detail/27992/

35 Постановление Совета Министров РСФСР от 10 февраля 1977 г. № 105 «Об отнесении побережья Каспийского моря в Дагестанской АССР к курортам республиканского значения» // СПС КонсультантПлюс.

отвечающих определенным признакам, в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов в обязательном порядке законодательством не установлен. Введение в федеральном законодательстве нормы об обязательности перевода земельных участков, обладающих особым оздоровительным значением, в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов, могло бы усилить их охрану и охрану природных лечебных ресурсов курортов и оградить их от негативного влияния антропогенной деятельности.

Земельный кодекс РФ использует в ч. 1 ст. 96 термин «земли курортов» для обозначения земельных участков, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, и в ч. 2 ст. 96 термин «земли территорий курортов» для обозначения всех земель в границах курортов, хотя их отграничение друг от друга в тексте закона не столь очевидно. В данной работе будет использоваться терминология Земельного кодекса РФ, и при описании правового режима земель курортов, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, будет использоваться термин «земли курортов», а при обращении ко всем землям в границах курортов будут использоваться термины «земли территорий курортов» или «земли в границах курортов». Обращение к правовому режиму земель территорий курортов в данной работе необходимо, так как характеристика правового режима земель курортов будет неполной, если проводить его исследование без обращения к правовому режиму других категорий земель, находящихся в границах курортов. Это позволит выделить особенности правового режима земель курортов по сравнению с правовым режимом земельных участков из состава других категорий земель, расположенных в границах курортов. Кроме того, определение курорта не отражает такого вида курортов как города-курорты, земли которых только в редких случаях могут быть отнесены к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, однако, по сути, определенная их часть отвечает признакам земель курортов.

В законодательстве не содержится определение земель курортов. Признаки земель курортов, которые можно выделить, исходя из ч. 1 ст. 96 Земельного кодекса РФ, практически не отличаются от признаков, названных В.А. Поляковым в 1970 г.36, за исключением отнесения их к новой категории земель особо охраняемых территорий и объектов. К современным признакам земель курортов можно отнести следующие признаки. Во-первых, земельный участок должен находиться

36 В.А. Поляков выделял такие признаки земель курортов как: 1) специальная лечебная цель, установленная законом, т.е. использование этих земель для лечения больных и укрепления здоровья в курортных и лечебно-профилактических учреждениях; 2) нахождение на них благоприятных природных объектов, используемых в здравоохранительных целях, т.е. наличие минеральных вод, грязей, мест купаний на озерах, реках, морях, местностей с особыми природными климатическими данными, мест производства кумыса; 3) расположение в местности, признанной курортной; 4) предоставление этих земель в пользование лечебным учреждениям (Поляков В.А. Указ. соч. С. 21 – 22.)

в границах особо охраняемой территории – курорта. Во-вторых, земельный участок должен быть отнесен к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, то есть в документах государственного кадастра недвижимости должны быть записи о его принадлежности к данной категории земель. Следовательно, целью его использования является использования в целях отдыха, лечения и профилактики заболеваний граждан с использованием природных лечебных ресурсов, расположенных на курорте. В-третьих, он должен обладать природными лечебными ресурсами (данный признак может не присутствовать в том случае, если речь идет о курортах, лечебные факторы которых не относятся к природным ресурсам (водам, грязям), например, когда лечебным фактором курорта является климат). В-четвертых, земельный участок должен фактически использоваться в лечебно-профилактических или оздоровительных целях.

Хотя четвертый признак прямо не установлен в современном законодательстве, фактически он является основным для отнесения земельного участка к категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Конкретизация этого признака в законодательстве указанием на то, для осуществления каких именно видов деятельности эти земли могут предоставляться, позволила бы выделять те земельные участки, которые подлежат обязательному переводу в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов и обеспечивать их охрану при использовании или осуществлении хозяйственной деятельности на них. Так, например, в Земельном кодексе РСФСР

от 1 июля 1970 года 37 (далее – Земельный кодекс РСФСР 1970 г.) под землями курортов

понимались земельные участки, имеющие лечебное значение и благоприятные условия для организации оздоровительных мероприятий, предоставленные в установленном порядке в пользование лечебно-курортным учреждениям. Указание на вид учреждений, которым земли курортов могут предоставляться, давало возможность однозначно толковать данную норму, выделять подлежащие отнесению к землям курортов земельные участки и предоставлять их строго определенным учреждениям. Если земельный участок предоставлен для использования природных лечебных ресурсов в рекреационных целях (не в лечебно-оздоровительных целях), для размещения дома отдыха или организации, предоставляющей услуги по плаванию в бассейне или спа-процедур с минеральной водой по подобию заграничных курортов, то такой земельный участок должен быть признан таким видом категории земель особо охраняемых территорий как земли рекреационного назначения.

Земли курортов можно определить как вид категории земель особо охраняемых территорий и объектов, расположенных в границах курортов и предоставленных для использования в целях

37 Земельный кодекс РСФСР от 1 июля 1970 г. // ВВС РСФСР, 1970, № 28, ст. 581.

профилактики и лечения заболеваний человека с использованием природных лечебных ресурсов, расположенных на курорте.

Таким образом, в современном законодательстве разницу между землями в границах территории курорта и землями курортов проследить можно, хотя и с трудом. Это связано, в том числе, с тем, что законодательные акты и нормативные определения, содержащиеся в них, часто не согласованы между собой. Если в Законе о лечебно-оздоровительных местностях закрепляется четкое определение курорта, то признаки земель курортов, помогающие отграничить эти земли от других земель, прямо не установлены ни в одном акте.

Понятие «округ санитарной (горно-санитарной) охраны» тесно связано с понятием «курорт». Для конкретизации терминов, имеющих ключевое значение для данной работы, необходимо уяснить его содержание, и определить, чем этот термин отличается от понятий «территория курорта» и «курорт». В Законе о лечебно-оздоровительных местностях округ санитарной (горно- санитарной) охраны определяется как особо охраняемая территория с установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения (абз. 9 ст. 1). Понятие «территория курорта», как было указано выше, означает пространственную (территориальную) базу курорта, пространство, в пределах которого находится курорт. В целях охраны территории и природных лечебных ресурсов, расположенных в ее пределах, создается округ санитарной (горно-санитарной) охраны. Понятие

«округ санитарной (горно-санитарной) охраны» отражает режим охраны курорта и его распространение на определенную территорию. Оно означает нахождение территории под особым видом охраны, которая претворяется в жизнь посредством установления запретов и ограничений, в том числе, по порядку использования земель в его границах.

Округ санитарной (горно-санитарной) охраны курорта охватывает всю территорию курорта, и их территории совпадают. При этом границы курорта определяются по границам округа, то есть границы и площадь территории курорта как особо охраняемой территории зависят от границ и площади округа. Округа санитарной охраны устанавливаются для климатических лечебно- оздоровительных местностей и курортов, если их природные лечебные факторы не относятся к недрам. Округа горно-санитарной охраны устанавливаются, если на курорте есть лечебные полезные ископаемые объекты, относящиеся к недрам, или если курорт находится в районе с повышенной сейсмичностью, развитым карстом или в районе, где происходят оползневые, селевые

и другие процессы (пп. 10 ст. 1 Закона о лечебно-оздоровительных местностях).

Округ санитарной (горно-санитарной) охраны является основным механизмом охраны природных лечебных ресурсов курортов. Его можно отнести к одному из видов охранных зон38. Целью установления округа санитарной (горно-санитарной) охраны является обеспечение охраны и рационального использования природных лечебных ресурсов. Установление округа санитарной (горно-санитарной) охраны существенным образом изменяет правовой режим земель, вошедших в его границы, ввиду установления особых условий использования земельных участков и осуществления хозяйственной деятельности (пп.1 ч. 2. ст. 56 Земельного кодекса РФ). Данные ограничения устанавливаются в отношении земельных участков независимо от их категории или

от того, в чьей собственности и пользовании они находятся. Однако нахождение земельного участка в округе санитарной (горно-санитарной) охраны не изменяет категорию земель, к которой он отнесен. Правовой режим округа санитарной (горно-санитарной) охраны выступает одной из составляющих правового режима курорта и земель в его границах, в том числе земель курортов.

Объем ограничений по использованию земель зависит от строгости режима зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Нормы, устанавливающие общие ограничения в отношении использования земель в округах и зонах санитарной (горно-санитарной) охраны курортов федерального, регионального или местного значения, установлены в Законе о лечебно- оздоровительных местностях. Их конкретизация в отношении курортов федерального, регионального или местного значения должна осуществляться в федеральных или региональных нормативных правовых актах. В связи с этим содержание ограничений в каждой зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны может также зависеть от отнесения курорта к особо охраняемым территориям федерального, регионального или местного значения. Однако субъекты РФ при регулировании правового режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны в большинстве своем используют Положение об округах охраны курортов федерального значения, и зачастую переносят его нормы в свои нормативные правовые акты. Так, например, ограничения, установленные в отношении видов хозяйственной деятельности для округов санитарной (горно- санитарной) охраны курортов в Республике Башкортостан (п. 10 – 14 Положения об округах санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов республиканского значения, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 26 февраля 1999 г. № 48 «Об утверждении положений об ООПТ в Республике Башкортостан» (далее – Положение об округах охраны курортов республиканского значения в

38 См.: Золотова О.А. Правовой режим земель охранных зон. Дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2013. С. 25 – 26.

Республике Башкортостан)39, практически идентичны ограничениям, установленным в Положении об округах охраны курортов федерального значения. Правовой режим округов санитарной (горно- санитарной) охраны курортов краевого значения в Краснодарском крае определен в Законе Краснодарского края от 7 августа 1996 г. № 41-КЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно- оздоровительных местностях и курортах Краснодарского края»40 (далее – Закон Краснодарского края о лечебно-оздоровительных местностях). Данный акт во многом воспроизводит положения Закона о лечебно-оздоровительных местностях, оставляя на усмотрение государственных органов те виды деятельности, которые не могут осуществляться или ограничены в той или иной зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны.

Зонирование округа санитарной (горно-санитарной) охраны и как следствие этого зонирование территории курортов можно признать одним из видов экологического зонирования. Как указывает О.М. Козырь, «зонирование направлено на сохранение ООПТ и объектов и является одним из основных методов их охраны… Охранное зонирование выражается…. [в том числе] в зонировании земельных участков самих ООПТ с выделением зон с различным правовым режимом

охраны и использования»41. Хотя курорты в настоящее время не отнесены к числу ООПТ, эти

положения отражают сущность организации охраны курортов и их природных лечебных ресурсов. Зонирование призвано, с одной стороны, установить необходимый уровень охраны природных лечебных ресурсов в зависимости от степени влияния процессов на состояние этих ресурсов и окружающую среду курортов, происходящих на определенной территории, а с другой – сделать использование земель в границах курортов и природных лечебных ресурсов более гибким, не препятствовать их использованию в разнообразных целях, то есть сочетать консервативные формы защиты природы с организацией рационального потребления природных ресурсов, имеющих

лечебно-оздоровительное значение42 и осуществление разнородной по влиянию на окружающую

среду хозяйственной деятельности в границах курорта.

Определение округа санитарной (горно-санитарной) охраны как особо охраняемой территории должно было бы обеспечить распространение режима особо охраняемой территории на

39 Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 26 февраля 1999 г. № 48 «Об утверждении положений об особо охраняемых природных территориях в Республике Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан, 1999, № 11(95), ст. 751.

40 Закон Краснодарского края от 7 августа 1996 г. № 41-КЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно- оздоровительных местностях и курортах Краснодарского края» // Кубанские новости, № 168, 11.09.1996.

41 Козырь О.М. Экологическое зонирование территорий / В сб.: Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995-2004 г. Под ред. А.К. Голиченкова.- М.: ТИССО, 2004, в

3-х т., т.1. С. 470. См. также: Козырь О.М. Особо охраняемые природные территории – анализ современного правового регулирования // Аграрное и земельное право. 2009. № 11 (59). С. 68.

42 См. подробнее: Правовая охрана природы в СССР / Под ред. В.В. Петрова. Учебное пособие. М., Юрид. лит. 1976. С. 318.

включенные в них территории до окончания процесса создания курорта или на территории, которые впоследствии не были признаны курортами. Однако данные территории не рассматриваются государственными органами в качестве особо охраняемых территорий. В связи с этим, в целях охраны природных лечебных ресурсов в законодательстве необходимо установить, что на земли в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны распространяются требования, направленные на охрану окружающей среды и природных лечебных ресурсов курортов и предусмотренные законодательством о курортах и об особо охраняемых территориях.

Границы большинства округов санитарной (горно-санитарной) охраны были утверждены в советский период Советом Министров РСФСР. В постановлениях Совета Министров РСФСР об утверждении границ округа санитарной (горно-санитарной) охраны могло как указываться, так и не указываться, для создания курорта какого значения разработан округ. Процедура утверждения границ округа и зон санитарной (горно-санитарной) охраны для курортов республиканского и местного значения в РСФСР была одинаковой, поэтому исходя из данного этапа процедуры принятия решения о создании курорта не представляется возможным определить, к курортам какого значения был отнесен курорт. В настоящее время при необходимости уточнения границ округа санитарной (горно-санитарной) охраны может возникнуть вопрос о правомерности принятия такого решения субъектом РФ, на территории которого находится курорт. В случае если при утверждении границ и режима округа санитарной (горно-санитарной) охраны не было указано, для курорта какого значения создается округ, то отнесение таких курортов к курортам регионального значения самими субъектами РФ может быть признано вполне правомерным. Например, при утверждении границ и режима округа санитарной охраны курорта Обуховский в

Свердловской области не было определено, к курортам какого значения он будет относиться43.

Постановлением Правительства Свердловской области от 5 декабря 1995 г. № 96-П «О лечебно- оздоровительных местностях и курортах Свердловской области»44 данная территория была признана курортом областного значения. Постановлением Правительства Свердловской области от 23 января 2006 г. № 25-ПП «Об округе горно-санитарной охраны Обуховского месторождения

43 Постановление Совета Министров РСФСР от 5 сентября 1986 г. № 395 «Об установлении границ и режима округов санитарной охраны курортов Бакирово и Ижевские минеральные воды в Татарской АССР, Обуховский в Свердловской области, месторождений минеральных вод в Чувашской АССР, лечебных грязей в Чувашской АССР и Марийской АССР» // СПС Консультант Плюс. Документ опубликован не был.

44 Постановление Правительства Свердловской области от 5 декабря 1995 г. № 96-П «О лечебно-оздоровительных местностях и курортах Свердловской области» // СПС Консультант Плюс. Документ опубликован не был.

подземных минеральных вод в Камышловском районе Свердловской области»45 границы округа горно-санитарной охраны курорта Обуховский были скорректированы.

Если при утверждении округа санитарной (горно-санитарной) охраны указывалось, что округ устанавливается для курорта республиканского значения (в настоящее время федерального значения) или курорт был внесен в перечень курортов республиканского значения, то в компетенцию субъектов РФ не может входить принятие каких-либо актов в его отношении, в том числе утверждение новых границ округа. Так, курорт Горячий ключ Краснодарского края в соответствии с постановлением Совмина РСФСР от 6 января 1971 г. № 11 «Об утверждении

перечня курортов РСФСР, имеющих республиканское значение»46 был отнесен к курортам

республиканского (РСФСР) значения, границы его округа санитарной охраны были утверждены постановлением Совета Министров РСФСР от 13 сентября 1984 г. № 403 «Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курорта Горячий Ключ в Краснодарском крае»47. Однако, постановлением главы администрации Краснодарского края от 6 декабря 2006 г. № 1098 «О курортах краевого значения»48 данному курорту был придан статус курорта краевого значения, и границы его округа санитарной охраны были повторно утверждены постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 19 июля 2011 г. № 771 «Об утверждении границ и режима округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Горячий Ключ в Краснодарском крае»49. При этом в новые границы не вошли отдельные земельные участки, которые входили в границы курорта в соответствии с ранее действовавшим постановлением Совета Министров РСФСР50, что существенным образом изменило их правовой режим. Определенность с разграничением полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по приданию территории статуса курорта имеет важное значение, так как правовой режим земель в границах округов санитарной (горно- санитарной) охраны во многом зависит от отнесения территории к курортам определенного

45 Постановление Правительства Свердловской области от 23 января 2006 г. № 25-ПП «Об округе горно-санитарной охраны Обуховского месторождения подземных минеральных вод в Камышловском районе Свердловской области» // Собрание законодательства Свердловской области, 2006, № 1 (2006), ст. 34.

46 Постановление Совмина РСФСР от 6 января 1971 г. № 11 «Об утверждении перечня курортов РСФСР, имеющих республиканское значение» // СЗ РСФСР, т. 3, с. 219, 1988 г.

47 Постановление Совмина РСФСР от 13 сентября 1984 г. № 403 «Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курорта Горячий Ключ в Краснодарском крае» // Документ опубликован не был. СПС КонсультантПлюс.

48 Постановление главы администрации Краснодарского края от 6 декабря 2006 г. № 1098 «О курортах краевого значения» // Кубанские новости, № 195, 21.12.2006.

49 Постановление главы администрации Краснодарского края от 10 декабря 2007 г. № 1136 «Об утверждении Положений о курортах краевого значения» // Кубанские новости, № 208, 20.12.2007.

50 Постановление 15 Арбитражного апелляционного суда от 6 июня 2013 г. № 15АП-5879/2013 по делу № А32- 13452/2010.

значения. Включение земельного участка в границы курорта или его исключение из них влечет за собой полное изменение его правового режима, прав и обязанностей лиц, использующих его.

Округ санитарной (горно-санитарной) охраны может охватывать курорт или курортный регион (абз. 5 ст. 1 Закона о лечебно-оздоровительных местностях). Курортный регион представляет собой территорию с компактно расположенными на ней курортами, объединенными общим округом санитарной (горно-санитарной) охраны (абз. 8 ст. 1 Закона о лечебно- оздоровительных местностях). В данном определении отсутствует указание на то, что курортный регион является особо охраняемой территорией, и не определено соотношение территорий курортного региона и курортов, входящих в него, а также не указано, сохраняется ли за курортами их территория и как определить их границы. В связи с этим правовой режим земель, входящих в курортный регион, является не определенным, так как законодательством не установлено, какие нормы должны распространяться на земельные участки, не входящие в границы курортов, но включенные в округ санитарной (горно-санитарной) охраны курортного региона.

В настоящее время существование в России курортных регионов можно считать спорным, несмотря на использование этого термина в законодательстве. В отдельных нормативных правовых актах город-курорт Сочи был назван курортным регионом. Например, в постановлении Президиума ВС РФ № 4766-1 и Правительства РФ № 337 от 12 апреля 1993 г. «О государственной поддержке функционирования и развития города-курорта Сочи»51, Сочи был назван курортным регионом и признан курортом федерального значения, ему был придан статус эколого- экономического района с элементами свободной экономической зоны рекреационного типа. Однако до сих пор существует неопределенность с прохождением границ его округа санитарной охраны, и не было принято положение о нем52.

51 Постановление Президиума ВС РФ № 4766-1, Правительства РФ № 337 от 12 апреля 1993 г. «О государственной поддержке функционирования и развития города-курорта Сочи» // САПП РФ, 26.04.1993, № 17, ст. 1457.

52 Границы курорта Сочи-Мацеста были утверждены Постановлением Совмина СССР от 30 марта 1948 г. № 985 «Об установлении границ округов и зон санитарной охраны и о мероприятиях по улучшению санитарного состояния курортов Евпатория, Саки, Сочи-Мацеста и курортов Южного берега Крыма», который формально продолжает

действовать в настоящее время. В 1969 году приказом министра здравоохранения РСФСР № 297 от 21 октября 1969

года «Об утверждении проекта округа и зон санитарной охраны Сочинского курорта», и в 1977 году Решениями исполнительного комитета Сочинского городского Совета народных депутатов от 6 апреля 1977 г. № 142 «О мероприятиях по улучшению санитарного состояния округа и зон горно-санитарной охраны Сочинского курорта» и от 2 марта 1987 г. № 455 «О согласовании проекта округа и зон санитарной охраны курорта Сочи» были утверждены новые границы округа санитарной охраны курорта Сочи. Однако данные органы не обладали полномочиями по утверждению границ округов санитарной охраны курортов. В соответствии с Решением Городского собрания Сочи от 26 апреля 2007 г. № 84 «О признании утратившим силу Решения исполнительного комитета Сочинского городского Совета народных депутатов от 6 апреля 1977 г. № 142 “О мероприятиях по улучшению санитарного состояния округа и зон горно-санитарной охраны Сочинского курорта”», Решение 1977 года было признано утратившим силу, но новые границы в порядке, установленном для курортов федерального значения, определены не были.

В федеральном законодательстве не установлено, могут ли курортные регионы быть регионального значения. Законодательство субъектов РФ не исключает возможности существования курортных регионов или районов регионального значения (напр., ст. 1 Закона Алтайского края от 24 марта 2000 г. № 20-ЗС «О природных лечебных ресурсах, лечебно- оздоровительных местностях и курортах Алтайского края»53; абз. 6 ст. 1 Закона Республики Башкортостан от 31.07.1995 N 8-з «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах в Республике Башкортостан»54 (далее – Закон Республики Башкортостан о лечебно-оздоровительных местностях), п. 11 Положения об округах охраны курортов республиканского значения в Республике Башкортостан.

Регион Кавказские Минеральные Воды (далее – Кавминводы) признан особо охраняемым эколого-курортным регионом Российской Федерации и федеральным курортом55, и его правовой статус схож с правовым статусом курортного региона. Законодательство не содержит определения понятия «особо охраняемый эколого-курортный регион», но на основе анализа постановления Правительства РФ от 6 июля 1992 г. № 462 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации - Кавказских Минеральных Водах»56 (далее – Положение о Кавминводах), регулирующего правовой режим региона Кавминвод, можно сделать вывод, что понятия

«курортный регион» и «особо охраняемый эколого-курортный регион» не являются равнозначными, и их правовые режимы не идентичны. Краткая характеристика правового режима Кавминвод позволит понять, что может представлять собой курортный регион и правовой режим его земель и какие факторы могут повлиять на правовой режим земель эколого-курортного региона.

Регион Кавминводы имеет площадь 5828 кв. км и располагается на территории трех субъектов РФ: 33% территории Кавминвод располагаются в Карачаево-Черкесской Республике, 9% в Кабардино-Балкарской Республике, 58% в Ставропольском крае57. Ограничения видов деятельности и порядок использования природных ресурсов Кавминвод установлены в Положении о Кавминводах. Для управления регионом полномочия по правовому регулированию

53 Закон Алтайского края от 24 марта 2000 г. № 20-ЗС «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Алтайского края» // Сборник законодательства Алтайского края, 2000, № 47(67), ст. 94.

54 Закон Республики Башкортостан от 31 июля 1995 г. № 8-з «О природных лечебных ресурсах, лечебно- оздоровительных местностях и курортах в Республике Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан, 1995, № 10 (40), ст. 399.

55 Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1994 г. № 1229 «О курортах федерального значения региона Кавказских Минеральных Вод» // СЗ РФ, 1994, № 8, ст. 805.

56 Постановление Правительства РФ от 6 июля 1992 г. № 462 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации - Кавказских Минеральных Водах» // СПП РФ, 1992, № 3, ст. 108.

57 См.: Кривобоков Н.Г.. Курорты Кавказских Минеральных Вод в науке и практике курортного дела в России // Вопросы курортологии, физиотерапии и лечебной физической культуры. 2003. № 2. С. 4.

природопользования в регионе Кавминвод были предоставлены органам государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, Карачаево-Черкесской Республики и Ставропольского края, а также Администрации Кавминвод (п. 2 параграфа III, параграфы IV и V Положения о Кавминводах).

В состав Кавминвод входит несколько особо охраняемых территорий: курортная местность (Нагута), курорты федерального значения и города-курорты Железноводск, Пятигорск, Ессентуки, Кисловодск. В отношении каждой из этих особо охраняемых территорий принято положение и установлены свои округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Также в границах Кавминвод учреждены ООПТ регионального значения – пять государственных комплексных природных заказников краевого значения (Кумагорский, Большой Ессентучок, Малый Ессентучок,

Бугунтинский, Бештаугорский)58.

Охрана природных ресурсов Кавминвод осуществляется путем выделения двух экологических подрайонов: первый экологический подрайон с режимом жестко ограниченного природопользования (в Положении о Кавминводах не отражено, в чем это заключается), и второй экологический подрайон с режимом ограниченного природопользования (округ санитарной охраны курорта). Кроме того, для Кавминвод устанавливается охранная зона – зона ограниченного природопользования, которая включает прилегающие к округу санитарной охраны Кавминвод территории.

Правовой режим земель населенных пунктов, расположенных в границах Кавминвод, не определен достаточно четко. В границах округов санитарной охраны курортов, расположенных в Кавминводах и вне территорий населенных пунктов, устанавливается режим заказника (абз. 2 п. 6 Положения о Кавминводах). В Положениях о курортах федерального значения Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Пятигорск, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 января 2006 года № 1459, указывается, что земли, водные объекты, леса и парки в пределах территорий курортов имеют ограниченный режим пользования, обусловленный требованиями режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Представляется, что правовой режим данных земель должен определяться исходя из следующих факторов. Во-первых, границы округа

санитарной (горно-санитарной) охраны города-курорта и границы населенного пункта города-

58 http://www.regionkmv.ru/projects/ecology.html // Просмотр от 26.10.2013.

59 Постановление Правительства РФ от 17 января 2006 г. № 14 «О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении

Положений об этих курортах» (вместе с «Положением о курорте федерального значения Ессентуки», «Положением о курорте федерального значения Железноводск», «Положением о курорте федерального значения Кисловодск»,

«Положением о курорте федерального значения Пятигорск») // СЗ РФ, 2006, № 4, ст. 387.

курорта могут не совпадать, и земли в границах населенных пунктов будут относиться к категории земель населенных пунктов. Во-вторых, в силу Положения о Кавминводах на земли населенных пунктов режим заказника не распространяется. В то же время не установлено, распространяется ли на них режим округа санитарной охраны – режим ограниченного природопользования – и в чем он проявляется, или же никаких ограничений по использованию этих земель в целях охраны природных ресурсов Кавминвод не устанавливается. В-третьих, во внимание должен приниматься тот фактор, что на земли в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов должны распространяться требования о порядке их использования, установленные в нормативных правовых актах, регулирующих правовой режим этих курортов и их земель. Таким образом, правовой режим земель населенных пунктов – курортов, расположенных на Кавминводах, должен зависеть от режима охраны округа и зоны санитарной (горно-санитарной) охраны, в пределах которых они находятся, а правовой режим земель межселенных территорий должен иметь режим заказника и также зависеть от режима охраны округа и зоны санитарной (горно-санитарной) охраны. Вышеописанные проблемы с определением правового режима земель в границах Кавминвод отражают отдельные аналогичные проблемы, возникающие при определении правового режима земель в границах курортов, в особенности земель населенных пунктов.

Особо охраняемый эколого-курортный регион можно отнести к одному из видов особо охраняемых территорий, правовой режим которого складывается из правового режима Кавминвод, установленного в Положении о Кавминводах, правового режима курортов и правового режима ООПТ, находящихся на территории Кавминвод. Следовательно, правовой режим земель региона Кавминвод существенным образом отличается от правового режима земель в границах всех остальных курортов федерального значения. Он определяется одновременно нормами, регулирующими правовой режим Кавминвод, нормами, регулирующими правовой режим земель территорий курортов, и нормами, регулирующими правовой режим вышеуказанных заказников и иных ООПТ.

В целях дальнейшего определения содержания указанных в начале данного параграфа терминов обратимся к понятию «лечебно-оздоровительная местность». Определения терминов

«лечебно-оздоровительная местность» и «курорт» очень схожи, однако данные виды особо охраняемых территорий имеют различное предназначение. Лечебно-оздоровительная местность характеризуется следующими признаками: 1) наличие природных лечебных ресурсов; 2) пригодность для организации лечения и профилактики заболеваний и для отдыха населения; 3) признание в качестве таковой уполномоченным государственным органом. Курорт отличается от

лечебно-оздоровительной местности наличием развитой инфраструктуры. Лечебно- оздоровительная местность еще только может стать курортом и подлежит развитию и освоению. Для признания территории лечебно-оздоровительной местностью необходимо, чтобы в ее границах имелись природные лечебные ресурсы, наличие которых должно быть подтверждено бальнеологическим заключением и экспертными заключениями о запасах природных лечебных ресурсов (минеральных вод, лечебных грязей и других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных) и заключениями по их лечебным факторам (п. 3 Положения о признании территорий курортами). Наличие природных лечебных ресурсов является основным признаком, по которому территория может быть признана лечебно-оздоровительной местностью. Целью создания лечебно-оздоровительной местности является организация охраны природных лечебных ресурсов, создание необходимых условий для их использования способами, не наносящими им вреда, а также развитие инфраструктуры с тем, чтобы в перспективе было возможным создание курорта на ее месте, хотя лечебно-оздоровительная местность часто, как и курорт, используется в оздоровительных целях. Для признания территории курортом необходимо не только документально подтвержденное наличие на определенной территории природных лечебных ресурсов. Курорт – это уже освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория. В соответствии с определением, данным в законодательстве, курорт отличается от лечебно-оздоровительной местности наличием развитой инфраструктуры, которая выступает в качестве второго основного критерия для отнесения территории к курортам.

В энциклопедических словарях под инфраструктурой в общем виде понимается совокупность зданий, строений, систем и служб, необходимых для функционирования отраслей материального производства и обеспечения условий жизнедеятельности общества. В нее включают дороги, связь, транспорт, складское хозяйство, внешнее энергоснабжение, водоснабжение, спортивные сооружения, озеленение, предприятия по обслуживанию населения. В справочной литературе инфраструктура подразделяется на производственную (дороги, каналы, порты, склады, системы

связи и др.) и социальную (школы, больницы, театры, стадионы, и др.) инфраструктуру60. В

законодательстве упоминаются такие виды инфраструктур как инженерная инфраструктура (газо-, тепло-, водоснабжение, водоотведение, очистка сточных вод), транспортная, коммунальная, коммунально-бытовая, социальная, однако нормативного определения термина «инфраструктура» нет. В Положении о признании территории курортами предусматривается, что для лечебно- оздоровительных местностей разрабатываются и осуществляются организационно-технические

60 См.: Инфраструктура // Большой российский энциклопедический словарь. М., БРЭС. 2005. С. 585; Инфраструктура // Новый энциклопедический словарь. М., РИПОЛ классик. 2012. С. 515.

мероприятия, в том числе строительство дорог, систем водоснабжения, канализации, энергообеспечение, телерадиовещание и связь. По всей видимости, данные объекты должны составлять инфраструктуру курорта прежде всего.

Территория курорта должна обладать инфраструктурой, необходимой не только для функционирования курорта как места оздоровления и отдыха, удовлетворения потребностей санаторно-курортных организаций и отдыхающих, но и для нормальной жизнедеятельности проживающего в границах территории местного населения. Для функционирования курортов необходимы дороги, трубопроводы, линии электропередач, вышки связи, объекты недвижимости различного функционального назначения и т.д.

В настоящее время, чтобы инфраструктура была признана развитой, в нее должно включаться большинство из вышеперечисленных объектов: дороги, система водоснабжения, канализация, энергообеспечение, отопление, телерадиовещание и связь. Для курорта как места отдыха принципиальное значение имеет наличие объектов досуга и отдыха: спортивных и игровых площадок, библиотек, магазинов, кинотеатров, кафе и ресторанов, музеев, иных объектов, систем современных средств связи (сотовая связь и интернет). Данные объекты призваны обслуживать как отдыхающих, так и проживающее на курорте население. В то же время все это возможно только при наличии поблизости с санаторно-курортными организациями населенного пункта или нахождение санаторно-курортных организаций в населенном пункте, а также наличие развитой транспортной инфраструктуры.

Необходимо отметить, что понятие «развитая инфраструктура» как признак, по которому курорт можно отличить от лечебно-оздоровительной местности, является большей частью субъективным. Территория Российской Федерации в настоящий период времени развита очень неравномерно. Наличие одних объектов для определенной местности является само собой разумеющимся, для других местностей может быть из ряда вон выходящим явлением и уже само по себе воплощать признак «развитости». Кроме того, в настоящее время технологии и стандарты жизни изменяются очень быстро, и зачастую незаметно, что может повлечь фактическое несоответствие «развитости» инфраструктуры курорта реалиям жизни и современным стандартам. Многие курорты были признаны таковыми в советский период развития нашего государства. С тех пор многое изменилось. Наличие тех или иных объектов инфраструктуры может зависеть и от самого курорта: существуют города-курорта; курорты, санаторно-курортные организации которых слились с населенным пунктом, расположенным поблизости от санаторно-курортного комплекса, и природа которых представляет собой скорее парк, нежели особо охраняемую территорию

(например, курорт «Усть-Качка» Пермского края); и курорты, санаторно-курортные организации которых расположены на земельных участках, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, сохранивших во многом природные черты (например, курорт «Ундоры» Ульяновской области). Кроме того, очевидно, что на земельных участках, находящихся в пользовании санаторно-курортных организаций не могут располагаться все объекты, которые необходимы для функционирования населенных пунктов. Однако какие объекты обязательно должны присутствовать там, а в каких необходимости нет, должно определяться для каждого курорта в индивидуальном порядке. На это могут влиять факторы, описанные выше, а также то, каким курорт видят федеральные, региональные или местные власти и собственники санаторно- курортных организаций, расположенных на курорте.

В связи с этим может возникнуть спор о том, связан ли планируемый или уже возведенный объект с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, с освоением, развитием и благоустройством курорта с разрешенным использованием земельного участка, на котором планируется возводить какой-либо объект. Так, например, компания сотовой связи обратилась в суд с требованием о признании незаконным решения Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю об отказе в государственной регистрации права собственности на объект недвижимости: башню и контейнер мобильной связи, возведенные в городе-курорте Ессентуки во второй зоне округа санитарной

охраны61. Суд пришел к выводу, что указанные объекты связаны с развитием и благоустройством

курорта и признал их элементом производственной инфраструктуры, в том числе связи и информационных технологий, развитие которых является приоритетом государственной политики в сфере комплексного социально-экономического развития региона Кавминвод, а также в сфере развития оздоровительного туризма и курортной деятельности (Распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 2408-р «Об утверждении государственной программы Российской

Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года»)62.

Таким образом, наличие развитой инфраструктуры выступает скорее не признаком курорта, а одним из качеств, которым должен обладать курорт в момент признания его таковым. Также необходимо помнить, что существует три вида курортов: федерального, регионального и местного значения. Очевидно, что курорт федерального значения должен обладать большим потенциалом и

61 Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 21 августа 2013 г. по делу № А63-10436/2011 // Банк решений арбитражных судов на сайте ВАС РФ: http://ras.arbitr.ru/

62 Распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 2408-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года» // СЗ РФ, 2012,

№ 52, ст. 7547.

перспективой развития, нежели курорт регионального или местного значения. Потенциал курорта зависит от запасов природных лечебных ресурсов, уровня инфраструктуры, потенциального количества койко-мест, уровня сервиса и т.п.

Главное отличие правового режима земель курортов и земель лечебно-оздоровительных местностей вытекает из целей создания и существования курортов и лечебно-оздоровительных местностей. Земли лечебно-оздоровительных местностей подлежат освоению и должны предоставляться для строительства объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, позволяющих использовать природные лечебные ресурсы в оздоровительных целях, и объектов инфраструктуры. В перспективе эти земли должны быть отнесены к землям курортов, хотя до этого они могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека, как и земли курортов. Земли курортов должны использоваться в целях, непосредственно связанных с профилактикой и лечением заболеваний. С течением времени курорту необходимо продолжать развиваться, чтобы соответствовать требованиям о наличии развитой инфраструктуры, а также для увеличения своего лечебного потенциала, поэтому они также могут предоставляться для строительства новых санаторно-курортных объектов.

Таким образом, курорт как особо охраняемая территория является природным комплексом, состоящим из природных лечебных и иных ресурсов и объектов, природно-антропогенных и антропогенных объектов. Земля является одним из элементов курорта как природного комплекса. Курорт можно признать существующим с формально-юридической точки зрения только при наличии документов, утвержденных соответствующим органом государственной власти РФ, субъекта РФ или органом местного самоуправления, в которых определенной местности придается статус курорта федерального, регионального или местного значения, определяется порядок его функционирования и утверждаются границы его округа санитарной (горно- санитарной) охраны. Термин «территория курорта» отражает пространственную сферу, в пределах которой расположены объекты, составляющие в совокупности курорт. Территория курорта включает сушу, водную поверхность, воздушное пространство над ними. Ее границы устанавливаются по границам округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Округ санитарной

(горно-санитарной) охраны курорта можно отнести к одному из видов охранных зон63.

Требования и ограничения, действующие в округе санитарной (горно-санитарной) охраны, выступают в качестве одной из составляющих правового режима курорта и его земель.

63 См.: Золотова О.А. Указ. соч. С. 25 – 26.

Земли курортов представляют собой вид категории земель особо охраняемых территорий и объектов, расположенные в границах курортов и предоставленные для использования в целях профилактики и лечения заболеваний человека с использованием природных лечебных ресурсов, расположенных на курорте. Они составляют меньшую часть территории курортов. Видом использования этих земель является использование для лечения и отдыха граждан. К признакам земель курортов можно отнести:

1 – расположение в границах особо охраняемой территории, признанной курортом в установленном порядке;

2 – принадлежность к категории земель особо охраняемых территорий и объектов;

3 – фактическое использование в лечебно-профилактических или оздоровительных целях;

4 – наличие природных лечебных ресурсов, используемых в лечебно-профилактических целях (данный признак может не присутствовать в том случае, если речь идет о курортах, лечебные факторы которых не относятся к природным ресурсам (водам, грязям): например, когда лечебным фактором курорта является климат).

1.1.