§ 1. Понятие и сущность общего землепользования
Общее землепользование является социальным и юридическим институтом, находящимся на границе частноправового и публично-правового регулирования.
Несмотря на отсутствие в земельном законодательстве Российской Федерации данной категории, а в правоприменительной практике, - ее легального обоснования, значительное число земель в России относится, de- facto, к землям, на которых осуществляется их использование неопределенным кругом граждан для прохода, проезда, пребывания и совершения других жизненно важных действий.
По поводу использования таких земель складываются правоотношения, регулирование которых происходит на стыке земельного, природоресурсного, градостроительного и гражданского законодательства.Отсутствие системного регулирования правоотношений по общему землепользованию в законодательстве компенсируется научными и монографическими исследованиями. В соответствии с научной концепцией, под общим землепользованием следует понимать перемещение и пребывание неопределенного круга граждан на конкретных землях (земельных участках)[3].
Современное российское законодательство исходит из понимания того, что природные ресурсы, в том числе, земельные, являются национальным достоянием. Данная категория представляется чрезвычайно важной в контексте настоящего исследования, что предполагает ее детальное изучение, при этом, используемая в литературе трактовка «народное», «общественное» достояние («достояние - то, что безраздельно принадлежит кому-либо»[4]) по своему смыслу может вступать в противоречие с институтом государственной собственности на землю, опосредуя несуществующие институты народной (общественной) собственности.
Так, цивилист Е.А. Суханов считает категорию «народное достояние» «бессодержательной декларацией»[5] [6] [7]. В основу аргументации исследователи определяют тезис о том, что современная концепция государственной собственности противоречит неюридической категории «народное достояние», пришедшей из риторики советского периода. Другие ученые, в частности, В.Г. Голубцов, полагают, что наступило время критического переосмысления модели государственной собственности, которая может и должна быть приведена в соответствие с моделью «общественного достояния» как принципиального подхода к регулированию 7 правового статуса и государственного управления определенными землями . Статья 9 Конституции РФ признает землю основой жизни и деятельности населения. Часть 1 ст. 9 гласит, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Именно в этом контексте представляется рассматривать категорию «общественное», «национальное достояние», по своему смыслу, не противоречащую институту государственной собственности на землю. Как думается, говоря о земле как о национальном достоянии мы говорим об установлении правового статуса земель и осуществлении государственного управления земельными ресурсами на основе безусловного признания, защиты и охраны земель как основы жизнедеятельности проживающих на ней граждан. В многочисленных комментариях к Конституции РФ прямо указывается на то, что ч. 1 ст. 9 выделяет приоритетное значение природных ресурсов в государственном строительстве, и особым образом подчеркивается 9 значимость земли, определяя ее в качестве главного природного ресурса . Н.Н. Аверьянова отмечает, что «Конституция выделяет землю и природные ресурсы как всенародное достояние, объекты, которые требуют особого отношения к себе со стороны государства и общества»[8] [9]. Б.Д. Клюкин отмечает, что данное «конституционное положение ориентирует на бережное отношение к природным ресурсам и их рациональное использование и обеспечивается природоресурсным и экологическим законодательством»[10]. В контексте настоящего исследования представляется важным уяснить, что вкладывает законодатель в понимание земли как основы жизни народов. Конструкция в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ позволяет предположить, что в ней заложено широкое понимание социально-экономической и общественно-политической значимости земельных ресурсов. В этом контексте едва ли следует считать правильной мысль отдельных авторов о том, что соответствующая норма подчеркивает значимость земли как основу жизни и деятельности только определенных субъектов, - коренных народов. Так, Б.Д. Клюкин подчеркивает, что «...особое значение конституционное положение о природных ресурсах как основе жизни и деятельности народов приобретает, например, для малочисленных народов Севера, где провозглашена охрана места проживания и традиционного природопользования этих народов. Малочисленные народы, проживающие на таких территориях, получают право на часть доходов от использования природных ресурсов, добываемых на их территории, что осуществляется системой разделения платежей за пользование природными ресурсами между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, а также системой компенсаций за ограничение прав и изъятие из пользования местного населения отдельных территорий и земельных участков»[11]. Преодолевая двусмысленное понимание этой конституционной нормы, свои разъяснения по поводу субъектов этих правоотношений дает Конституционный Суд РФ. В его Постановлении от 07.06.2000г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации «говорится: «из приведенных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения»[12]. Эта позиция была подтверждена Конституционным Судом РФ в Определении от 27.06.2000г. В Особом мнении к Постановлению судья Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучин достаточно верно, как представляется, расставил акценты, как в вопросе содержания правопритязаний народов РФ на определенные земли, так и применительно к сущности нормы ч. 1 ст. 9 Конституции РФ: «Конституция Российской Федерации не содержит понятия «достояние». Однако в ней содержится близкое к нему понятие «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (статья 9). Близость этих понятий была констатирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой имеет специальный правовой режим. В федеральном законодательстве термин «достояние» используется широко и применяется преимущественно в тех случаях, когда необходимо подчеркнуть важность и уникальность соответствующих объектов (природных ресурсов, культурных, исторических, археологических ценностей, животного мира, информационных ресурсов) и тем самым установить для собственника указанных объектов дополнительные ограничения в интересах общества. К таким ограничениям относятся, прежде всего, установление целевого характера использования соответствующих объектов, обязанность поддержания их в надлежащем состоянии, эффективного использования, недопустимость или ограничение свободного распоряжения ими . Очевидно, что некоторая неоднозначность в понимании содержания нормы ч. 1 ст.9 Конституции РФ является следствием терминологических особенностей, присущих данному нормативному правовому акту. Так, в Преамбуле к Конституции РФ речь идет о народе РФ как о едином целом: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации...». А в статье 9 говорится о народах: «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов», что и порождает различное толкование этой конституционноправовой нормы. Вероятно, что в указанной норме законодатель пытался достичь несколько целей, в том числе подчеркнуть значимость конституционноправовой охраны земель (и других природных ресурсов), особую роль земель в жизнедеятельности проживающего на данной земле населения, и вытекающую отсюда необходимость наиболее бережного отношения к земле и природным ресурсам. Речь идет, о совокупности граждан, проживающих или пребывающих на определенной территории РФ, включая, прежде всего, собственно граждан РФ, а также, в определенных случаях, граждан иностранных государств и лиц без гражданства. Считаем более верным согласиться с теми авторами, которые обращают внимание на «огромное значение земли как основы жизни и деятельности всего населения, проживающего на конкретной территории»[15]. Общее землепользование, по своей юридической природе, вытекает из так называемых «естественных» прав индивида - права использовать землю как основу жизни и деятельности, права на благоприятную окружающую среду. Сам факт рождения на определенной территории, воспитания в ее пределах, могил близких и родных в земле на данной территории, определяет психологическую привязанность индивида к определенным территориям и 17 земельным участкам . Кроме того, значение земель для жизнедеятельности населения также обусловлено объективной необходимостью граждан находиться на землях. Речь может идти об использовании земель для прохода и проезда, получения доступа к месту проживания, работы, отдыха и другим объектам жизнедеятельности, нахождения для определенных признаваемых публично значимыми потребностями целей - культурно-познавательных, образовательных и других. Взаимосвязь права населения свободно пользоваться землей для передвижения и пребывания и права использования земли как основы деятельности в виде свободного передвижения констатируется рядом ученых, в частности, О.И.Крассовым. «Поскольку земля является территориальной основой жизни и деятельности человека, земли используются людьми для передвижения. В этих случаях обычно не требуется получения каких-либо разрешений или оформления прав на землю. Без свободного передвижения по земле жизнь и деятельность людей была бы просто невозможной. Возникающие в этих случаях отношения также являются земельными отношениями. Примером таких отношений являются случаи прохода или проезда по земельным участкам общего пользования, т. е. по площадям, улицам, проездам, автомобильным дорогам, набережным, скверам, бульварам, использование [16] водных объектов, пляжей, свободный доступ к прибрежной полосе, свободное пребывание в лесах, использование земель в целях охоты и рыболовства»[17]. О.И.Крассов констатирует: «содержание таких земельных отношений выражается в том, что земля используется людьми как территориальная основа их жизнедеятельности посредством перемещения людей из одного места в другое. Использование земель в таких случаях не преследует цели оказания какого-либо воздействия на землю. Отличительный признак этой группы земельных отношений состоит в том, что поверхность земли используется как пространственная сфера передвижения людей»[18]. Наконец, представляется, что данный режим пользования землями необходим для того, чтобы люди реализовывали иные конституционные права, без земель (земельных участков) общего пользования существовала бы опасность ограничения граждан в реализации, помимо указанного выше, права собираться мирно, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ), права иметь имущество (например, автомобиль или велосипед) в собственности, а именно пользоваться им (ст. 35 Конституции РФ), права выбирать род деятельности и профессию (ст. 37 Конституции РФ) и т.д. Резюмируя, земля является местом человеческого существования и передвижения, поэтому необходимо осуществлять государственную функцию по предоставлению доступа к землям (земельным участкам) общего пользования и на законодательном уровне необходимо ограничивать возможность приобретения земельных участков в частную собственность, чтобы предоставить возможность реализации указанных конституционных прав неограниченному кругу лиц. Говоря о значении земель для жизнедеятельности населения нельзя забывать и об экологической составляющей. Как отмечает А.П. Анисимов, «устойчивое развитие РФ, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование 20 природных ресурсов» . Земля выступает важнейшим ресурсом социальной и экономической деятельности, разновидностью экономического капитала. Земля - это средство производства в сельском хозяйстве, отвечающем в том числе за обеспечение людей продовольствием. Кроме прямого использования земли для выращивания сельскохозяйственных культур, на земельных участках могут быть размещены многочисленные объекты хозяйственной деятельности, на них размещаются жилые дома и общественные учреждения, различного рода инфраструктурные объекты и многие другие. Указанные объекты соединяются сетью транспортной инфраструктуры, включая автомобильные дороги, пешеходные тротуары и так далее. На землях могут расти леса, земли могут быть использованы для размещения объектов оборонного назначения и другие жизненно важные объекты. Как указывает М.М. Бринчук, земля одновременно выступает в качестве средства производства и операционного базиса. В последнем качестве земля объективно необходима для размещения объектов экономики, жилых и социальных объектов.[19] [20]. В свою очередь, Е.А. Сухова справедливо отмечает: «необходимым условием обеспечения благоприятной окружающей среды и национальной безопасности является охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов, особое место среди которых занимает земля. В системе природных ресурсов земля обладает отличительными свойствами, поскольку одновременно выступает в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, операционного базиса для развития рыночной инфраструктуры, недвижимого имущества, объекта права собственности и иных вещных прав»[21] [22] [23]. В целом же, перечисление вариантов и способов полезного и рационального использования земель можно продолжать бесконечно долго. Иными словами, подчеркнутое в конституционной норме особое значение земли для жизнедеятельности опосредует сочетание хозяйственного, социального и экологического значения земли. Как думается, поскольку, ст.9 Конституции РФ, относит землю к публичному достоянию, и провозглашает особое значение земли для жизнедеятельности, включая социальное значение, в содержательную часть положения указанной статьи Конституции также входит возможность неограниченного круга лиц находиться на определенных землях при необходимости. В то же время, при реализации данного положения следует также учитывать и хозяйственное значение земли. Частные и публичные интересы по использованию земель и земельных участков, нередко вступают в объективное противоречие, что приводит к фактическому взаимному ограничению соответствующих прав - права открытого и беспрепятственного доступа каждого к землям в пользу хозяйственного использования, и наоборот. По этой причине, безусловным требованием к регулированию правоотношений, как публично-правовых, так и частноправовых, при условии вероятности конфликта интереса всех заинтересованных сторон выступает достижение некоторого баланса интересов таких сторон. Приоритетность установления права государственной собственности на землю (отдельные земельные участки) как наиболее приемлемого и, вероятно, эффективного механизма обеспечения беспрепятственного доступа граждан для пребывания и передвижения, подчеркивается и на законодательном, и на доктринальном уровне. Следовательно, из проведенного выше анализа аспектов общего землепользования можно сделать некоторые выводы. Во-первых, общее землепользование предполагает практическую реализацию потребности неограниченного круга лиц находиться (пребывать или перемещаться) на определенных категориях земель. Во-вторых, российское государство декларирует на уровне конституционно-правовых норм, что земли являются публичным достоянием, что, впрочем, предполагает многообразие форм собственности на землю. В-третьих, общее землепользование нередко находится в известном противоречии с хозяйственными и прочими интересами собственников и иных владельцев земель. Общее землепользование может быть установлено на землях населенных пунктов, лесного фонда и землях, на которых расположены леса, на землях, покрытых поверхностными водами и занятых водными объектами и др. Следует согласиться с А.П. Ушаковой, что универсальным признаком земель общего пользования выступает «юридическая доступность для осуществления права общего пользования землями»[24] . Общее землепользование характеризуется признаками: свободы реализации, отсутствием каких-либо разрешений и платы, ограниченностью по времени в соответствии с целями использования, ограниченностью по субъектному составу. Признак свободны реализации общего землепользования не закрепляет безграничность правомочий субъекта, напротив, земля или земельный участок может использоваться только в личных целях и для пребывания, передвижения по нему. Различные категории земель (а также природных ресурсов) могут предполагать отличающийся объем прав общего пользования. Например, в лесах граждане помимо свободного и бесплатного пребывания имеют право для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Тем не менее, всегда данные правомочия граждан ограничены законом и не могут ему противоречить. Признак свободы закрепляет невозможность принуждения кого-либо к осуществлению данных прав, а также возможность реализации такого права в любой момент по своему желанию. В определенных случаях свобода может быть ограничена, такие ограничения будут сформулированы в главе 3. Общее землепользование характеризуется признаками отсутствия требования каких-либо специальных разрешений и платы за пользование. В условиях нынешней социально-экономической ситуации, а также низкой правовой культуры граждан, данный признак представляется важным, так как благодаря ему никто не имеет права требовать с граждан плату или какие-либо документы, предоставляющие право пребывать на землях или земельных участках общего пользования. Общее землепользование имеет ограничительный признак в виде временного характера «пребывания и прохода» через землю или земельный участок общего пользования. Следует согласиться, что данный признак является необходимым для установления баланса и защиты прав других граждан от злоупотребления правами некоторых субъектов права. Каких-то конкретных периодов и сроков пребывания законодатель не устанавливает, но полагаем, что в данном случае суд или иной правоприменительный орган будет исходить из принципа разумности и добросовестности. К тому же, время пребывания (даже в случае длительного пребывания) должно соответствовать некой личной цели использования земли или земельного участка общего пользования. О субъектном составе лиц будет говориться в следующем параграфе в рамках анализа правовой природы и понятия права на общее землепользование. Анализ дефиниции общего землепользования, предложенной И.О. Красновой, позволяет уточнить, что важным признаком земель общего пользования выступает отсутствие нормативного требования «закрепления индивидуально-определенного земельного участка за конкретными субъектами»[25]. Таким образом, проведенное в настоящем параграфе исследование понятия общего землепользования позволяет определить его как процесс реализации гражданами своих естественных потребностей в форме использования земель или земельных участков для беспрепятственного передвижения и (или) пребывания, возникающее на основании закона, и (или) в силу специфики правового режима земель, не требующее закрепления земель или земельных участков за индивидуально-определенными субъектами-пользователями и не выступающее, по общему правилу, основанием для запрета иного, в том числе хозяйственного, использования земель или земельных участков. При этом под правоотношением общего землепользования предлагается понимать общественные отношения между гражданами и собственниками земель и земельных участков по поводу общего землепользования, то есть процесса реализации гражданами своих естественных потребностей в форме использования земель или земельных участков для беспрепятственного передвижения и (или) пребывания, возникающее на основании закона, и (или) в силу специфики правового режима земель, не требующее закрепления земель или земельных участков за индивидуально-определенными субъектами-пользователями и не выступающее, по общему правилу, основанием для запрета иного, в том числе хозяйственного, использования земель или земельных участков. Земли или земельные участки, на которых законодательством РФ гарантируется общее землепользование являются землями или земельными участками общего пользования. С точки зрения правовой сущности, земли или земельные участки общего пользования - это совокупность земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и не подлежащих передаче в частную собственность, не закрытых для публичного доступа, на которых граждане могут находиться свободно, бесплатно, без каких-либо разрешений и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными нормативноправовыми актами, а также собственником земельного участка.