§ 1. Основания возникновения права на общее землепользование
Для существования любого позитивного права необходим четкий, строго регламентированный механизм реализации такого права.
В соответствии с устоявшимся мнением, сложившимся в юридической теории, «реализация прав и свобод - это практическое осуществление гражданами и другими участниками общественной жизни предусмотренных конституционными нормами притязаний с целью удовлетворения запросов и
потребностей или получения нужных материальных и духовных благ в
218
правоустановленном порядке» .
Иными словами, как подчеркивает И.Ю. Крылатова, «под реализацией следует понимать гарантированную международным сообществом и государством, осуществляемую в предусмотренных законом формах, юридически нормативную и предметную деятельность субъектов прав [199] человека, выражающуюся в использовании и выполнении ими естественных правообязанностей в целях достижения и развития достойного уровня своей
219
жизнедеятельности» .
В настоящем диссертационном исследовании представляется целесообразным рассмотреть элементы механизма реализации права на общее землепользование, первым из которых выступают основания возникновения права на общее землепользование.
Как справедливо отмечает Н.В. Кузнецова, основания возникновения права землепользования... «обусловлены, прежде всего, видом права
землепользования, которое, как и всякое право пользования природными ресурсами, может быть общим и специальным» [200] [201] [202] [203] . Право общего землепользования, при этом, «вытекает непосредственно из закона -
Конституции РФ, гражданского, земельного, водного, лесного
221
законодательства» .
В свою очередь, «право специального землепользования в отличие от общего возникает из юридических фактов, совокупность которых образует достаточно сложный порядок приобретения земель.
В настоящее время законом предусмотрено два основных способа приобретения земельных участков - гражданско-правовой и административно-правовой» .Соглашаясь, в целом, с позицией Н.В. Кузнецовой, представляется целесообразным оговориться о том, что цитируемый автор ведет речь о праве общего землепользования, а не о праве на общее землепользование. В то же время, ранее было выявлено, что в настоящее время такой категории, как юридическое право общего землепользования, в российской правовой действительности не существует; данное право не декларировано в законе. Соответствующая категория, тем самым, может быть использована как научный термин в контексте противопоставления специальному, которого в объективной российской правовой действительности также не существует. Общим землепользованием мы называем такое пользование, которое является чертой режима некоторых земель и земельных участков, и по сути осуществляется на праве на общее землепользование, которое и представляется целесообразным закрепить в законе как юридическое право.
Безусловно, закон выступает ключевым и бесспорным основанием возникновения права на общее землепользование. На данное обстоятельство неоднократно указывалось выше, - так, производный (от естественных прав на жизнь, на использование земли как основу жизни и деятельности) характер права на общее землепользование имманентно предполагает его закрепление в нормах права, отраженных в тексте нормативно-правовых актов. В противном случае (без закрепления данного права в тексте нормативноправовых актов, его существование и пределы представляются спорными). Во второй главе настоящего диссертационного исследования было показано, что общее землепользование, в частности, установление режима общего землепользования на землях различных категорий, регулируется гражданским, земельным, водным, лесным, природоохранным и иным законодательством.
Как упоминалось ранее, основания возникновения права на специальное землепользование следует увязывать со способами приобретения права собственности на земельные участки[204].
Как отмечает Н.В. Кузнецова, «гражданско-правовой способ означает возникновение земельных прав (права собственности, аренды, залога и др.) в результате заключения гражданско-правовых сделок и договоров - купли- продажи, мены, дарения, аренды, залога, наследования по закону и завещанию и т. д. Совершение указанных сделок регулируется нормами гражданского законодательства: общими положениями о сделках и договорах, а также нормами, устанавливающими особенности содержания и заключения отдельных
224
видов договоров» .
В свою очередь, «административно-правовой способ приобретения земельных участков заключается в предоставлении их гражданам и юридическим лицам компетентными государственными органами в порядке
225
отвода земель» .
Как отмечалось ранее, важнейшим отличием права на общее
землепользование от права на специальное землепользование выступает субъектный состав, - правом на общее землепользование наделяется
неограниченный круг граждан. Это право возникает только применительно к государственной собственности. При этом, такого права нет применительно к частным земельным участкам, пользование которыми в этом случае возникает на основании публичного сервитута.
Представляется необходимым провести сравнительный анализ такого правового института как публичный сервитут и права на общее
землепользование.
Существует ряд заслуженных научных деятелей, разделяющих позицию, согласно которой конкретный вид права общего
природопользования (например, лесопользования) является ни чем иным, как публичным сервитутом (в данном случае - лесным) [205] [206] [207] [208]. Данная позиция (относительно лесопользования) подкреплялась ранее действовавшем Лесным кодексом РФ , в статье 21 которого было закреплено: «Граждане имеют право свободно пребывать в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (публичный лесной сервитут)».
Однако в действующих редакциях ни Лесной кодекс РФ, ни Водный кодекс РФ не содержат подобных дефиниций.Представляется необходимым разграничить институт общего природопользования (на примере права на общее землепользование) и публичного сервитута.
Публичный сервитут на земельный участок существенно отличается от права на общее землепользование, а именно: порядком установления (возникновения) права, необходимостью регистрации публичного сервитута, возможной платой за установление публичного сервитута, возможной срочностью установления публичного сервитута, иными целями установления публичного сервитута. Рассмотрим данные отличия подробнее и сформулируем следствия из данных посылок, оценивая их значимость для субъекта права.
В соответствии со ст. 23 Земельного кодекса РФ «публичный сервитут на земельный участок устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута
осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.»
То есть возникновение права публичного сервитута связано с конкретным нормативно-правовым актом для конкретного земельного участка, а также предполагает интересы не только местного населения (граждан, как при общем землепользовании), но и интересы государства и местного самоуправления. Более того, для установления публичного сервитута требуется провести общественные слушания, когда как возникновение права общего землепользования связано, как и все естественные права, с рождением человека и наличием соответствующего объекта общего землепользования. Публичный сервитут подлежит обязательной государственной регистрации в Едином государственном реестре недвижимости, что осложняет (например, в случае отсутствия такой регистрации или ошибки в регистрационной записи) реализацию прав граждан по сравнению с правом на общее землепользование, которое не требует дополнительной регистрации.
В случае публичного сервитута может быть установлена соразмерная плата или его срочность, что также ограничивает права граждан по сравнению с их правом на общее землепользование, которое бессрочно и безвозмездно. И, наконец, статьей 23 ЗК РФ предусмотрены цели установления публичных сервитутов, которые не совпадают с целями реализации личных, бытовых нужд граждан при общем землепользовании. Более того, одной из целей установления публичных сервитутов является обеспечение свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, то есть публичный сервитут является средством для достижения цели - обеспечения права общего землепользования и водопользования.В работе Рыбалова А.О. приведен показательный пример
правоприменительной практики Пермского краевого суда [209] [210] ,
разграничивающей публичный сервитут и право общего землепользования на примере береговой полосы:
Гражданин Малых Ю.А. подал иск в суд к ООО «Санаторий «Демидково» с требованиями о возложении обязанности не создавать препятствий в проходе через территорию санатория к береговой полосе реки Камы и свободном пользовании береговой полосой водного объекта, аргументируя, что своими действиями ответчик нарушил его право на беспрепятственное пользование общедоступным водным объектом,
предусмотренное ст. 6 Водного кодекса РФ. Решением Добрянского районного суда Пермского края иск удовлетворен. Апелляционным определением решение районного суда оставлено без изменения. Президиум
Пермского краевого суда пришел к выводу, что решение Добрянского районного суда Пермского края и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Пермского краевого суда подлежат отмене ввиду существенного нарушения норм материального права, и указал следующее. Суд первой инстанции, обязывая ответчика прекратить действия, препятствующие истцу в осуществлении права пользования водным объектом общего пользования, и не чинить препятствия проходу к береговой полосе реки Камы через земельный участок, находящийся в собственности ответчика, не учел, что фактически предметом данного спора явилась необходимость установления публичного сервитута для обеспечения истцу доступа к береговой полосе водного объекта через земельный участок, принадлежащий ответчику.
Законом установлен открытый доступ граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, следовательно, береговая полоса реки Камы в силу закона является общедоступной, как и сам водный объект, что означает право каждого пребывать на любой части береговой полосы. Однако вопрос об установлении права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) для целей обеспечения свободного доступа граждан к самому водному объекту общего пользования и его береговой полосе положениями ст. 6 Водного кодекса РФ не регулируется.Регулирование вопросов, связанных с установлением права ограниченного пользования чужим земельным участком в целях прохода или проезда через него (сервитута), осуществляется нормами, содержащимися в ст. 274 Гражданского и ст. 23 Земельного кодексов РФ. В соответствии со ст. 23 ЗК РФ публичные сервитуты могут устанавливаться для прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе. Публичный сервитут, как ограниченное право пользования чужим земельным участком, устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в
случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний (п. 2). Сервитуты подлежат
государственной регистрации в соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Обременение земельного участка ответчика правом прохода или проезда через него других лиц в ЕГРН не зарегистрировано. В итоге Президиум постановил принять по делу новое решение, отказав в иске. Таким образом автор делает вывод, что «установленное непосредственно законом разрешение общего пользования прибрежной полосой - это одно, а устанавливаемый в рамках специальной процедуры публичный сервитут для прохода к этой прибрежной полосе - уже совсем другое».
Таким образом публичный сервитут на земельный участок и право на общее землепользование - это два самостоятельных юридических института, возникающих по разным основаниям и устанавливаемых в разном порядке.
01 марта 2015 года вступили в силу изменения в Земельный кодекс РФ, согласно которым предусматривается помимо частного и публичного сервитутов еще третий вид сервитута - сервитут в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
230
Данный вид сервитута стал предметом анализа О.В. Вагиной, в статье которой приводятся основные аспекты рассматриваемого сервитута.
Для целей настоящего исследования представляется необходимым провести анализ сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и права на общее землепользование. Данные правовые институты опять же не могут заменить друг друга и быть синонимизированы в юридическом смысле, так как их [211] правовая природа существенно отличается, прежде всего: данный вид сервитута возникает на основе соглашения на установление сервитута в отличие от права на общее землепользование, предполагает иные (скорее хозяйственные) цели установления в отличие от личных целей граждан при общем землепользовании, при установлении сервитута более чем на 3 года - обязательная регистрация, возможная возмездность данного сервитута. Все приведенные отличия ухудшают положение граждан по сравнению с общим землепользованием в случае, если попытаться объединить эти правовые институты, поэтому такое объединение не представляется возможным.
Общее землепользование устанавливается на земельных участках, находящихся в государственной и муниципальной собственности, не закрытых для общего доступа. При этом, в большинстве случаев для реализации гражданами права на общее землепользование на таких участках дополнительные управленческие действие не требуются; в иных, как будет показано далее, для реализации права на общее землепользование может потребоваться специальный фактический состав, включая законное основание и принятие специального управленческого решения по строго определенной процедуре.
Что же касается земельных участков, находящихся в частной собственности, то право пользования данными участками возникает либо установлением сервитута либо свободного волеизъявления собственника. Однако в смысле, вкладываемом автором настоящего исследования, данное правоотношение (установление публичного сервитута) не совпадает с правоотношением общего землепользования.
Для обеспечения публичного доступа на земельный участок, чтобы граждане могли свободно передвигаться и находиться на нем, требуется согласие собственника земельного участка, в частности, в соответствии со ст. 262 ГК РФ. Такое согласие может потребоваться как применительно к использованию природных объектов, находящихся на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ч. 1 ст. 262 ГК РФ), так и для прохода через земельные участки в соответствии с ч. 2 ст. 262 ГК РФ. В последнем случае, согласие производится в форме конклюдентного действия, а именно добровольного отказа собственника от ограждения своего участка либо явного обозначения иным способом запрета на вход на земельный участок без его разрешения.
По общему правилу, право на общее землепользование «вытекает непосредственно из закона - Конституции РФ, гражданского, земельного, водного, лесного законодательства. Лесное и водное законодательство устанавливает право граждан использовать земли лесного фонда в случае нахождения граждан в лесах, а также земли водного фонда при использовании водоемов общего пользования и прилегающих к ним участков для отдыха, купания и др. (ст. 86 Лесного кодекса РФ, ст. 88 Водного кодекса РФ)» .
В то же время, в определенных случаях, для обеспечения свободного пребывания и передвижения граждан по земельным участкам, пользования расположенными на них природными объектами, может также потребоваться дополнительное условие - установление на определенном земельном участке, части земельного участка, территории и т.п. режима общего землепользования.
Правовой режим земельных участков общего пользования должен распространяться на определенные земли лишь при условии принятия специального управленческого решения по единой процедуре пользования не может распространяться на конкретные земельные пространства без принятия специального управленческого решения по строго определенной процедуре» , при этом «для всех трех объектов - земель, территорий и
земельных участков общего пользования - правовой режим устанавливается
233
по единой процедуре» . [212] [213] [214] А.П. Ушакова аргументирует приведенный выше тезис по отношению к земельным участкам общего пользования в составе земель населенных пунктов. Автор отмечает, что «основным способом установления данного режима является утверждение проекта планировки территории, одна из первостепенных задач которого - определение расположения красных линий... Поэтому утверждение проекта планировки - способ установления правового режима земель общего пользования в границах конкретной территории. При этом, установленный таким образом правовой режим будет распространяться на все земли и земельные участки в составе образованной территории общего 234 пользования» . Здесь следует согласиться с доводом о том, что логика правового регулирования предполагает целесообразность установления режима общего землепользования на землях населенных пунктов в таких документах как правила землепользования и застройки, в противном случае, при условии установлении границ земель (территорий) общего пользования в документах иного уровня, если на соответствующие правоотношения не распространяется градостроительный регламент, подобные территории могут быть установлены в любом месте, безотносительно границ территориальных зон. Помимо утверждения проекта планировки территории, установление режима общего землепользования на землях населенных пунктов на практике также возможно иными способами, не упомянутыми в ГрК РФ, однако допускаемыми различными подзаконными актами. В частности, «Инструкция о порядке проектирования и установления 235 красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации» допускает утверждение красных линий проектом красных линий. Такой проект может выступать в качестве самостоятельного документа, если имеется необходимость фиксации исторически сложившейся улично-дорожной сети. [215] [216] Помимо этого, на практике встречаются случаи, когда утверждается сводный план красных линий для совокупной территории населенного пункта, в который вносятся изменения на основании всех разбивочных чертежей красных линий (и упомянутая «Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации», по сути, легитимирует подобные документы). Кроме того, «большое значение для правоприменительной практики имеет отображение красных линий в генеральном плане и правилах 236 землепользования и застройки» , поскольку в упомянутых документах, как правило, содержится сведения «об утвержденных красных линиях», хотя генеральный план и планы землепользования и застройки «не являются тем 237 уровнем документации, на котором такие линии должны устанавливаться» . Очевидно, что красные линии должны устанавливаться на уровне нормативных правовых актов более высокого уровня, включая: лесоустроительные регламенты; регламенты благоустройства и озеленения; положения, разрабатываемые для конкретных городских лесов, парков или садов; другие аналогичные акты. Наконец, на практике могут встречаться случаи, когда в отношении определенной территории населенного пункта красные линии не утверждаются вовсе, это отдельные «проблемные» случаи, которые, между тем, имеют место быть. В данной ситуации, совершенно очевидно, что реализация права на общее землепользование объективно затруднена. В ряде случаев, судебная практика исходит из косвенных признаков отнесения земельных участков к категории земель общего пользования. Так, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в своем решении отметил, что факт отнесения испрашиваемого земельного участка к категории земель общего пользования косвенно подтверждается последующим формированием и постановкой на кадастровый учет земельного участка с [217] [218] кадастровым номером 26:05:040203:23 площадью 6650 кв. м с разрешенным использованием земельные участки улиц, переулков, проездов (земельные участки общего пользования) . Аналогичным образом, для установления режима общего землепользования на землях других категорий, в частности, землях лесов, также может требоваться дополнительное условие в виде принятия специального управленческого решения по строго определенной процедуре. Процедура установления общего землепользования на участках, занятых лесами, определена в ЛК РФ, ст. 87 которого, как указывалось ранее, указывает на необходимость принятия и утверждения лесохозяйственных регламентов, порядок разработки и состав (содержание) которых определены Приказом Рослесхоза от 04.04.2012 № 126. В лесохозяйственном регламенте, в частности, должна содержаться информация о «распределении лесов лесничества по лесорастительным зонам и лесным районам с приложением схематической карты территории лесничества с распределением территории лесничества и участковых лесничеств по лесорастительным зонам и лесным районам»; «распределении лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов по кварталам или их частям, а также основания выделения защитных, эксплуатационных и резервных лесов». Регламент должен содержать «поквартальную схему подразделения лесов по целевому назначению с нанесением местоположения существующих и проектируемых особо охраняемых природных территорий и объектов, объектов лесной, лесоперерабатывающей инфраструктуры, объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры» и указывать на «виды разрешенного использования лесов на территории лесничества с распределением по кварталам» (п. 5 Приказа Рослесхоза от 04.04.2012 № 126). Как уже отмечалось ранее, лесохозяйственные регламенты также должны содержать нормативы, параметры и сроки использования лесов для целей [219] общего землепользования, в том числе осуществления рекреационной деятельности и др. В своей совокупности, соответствующие положения лесохозяйственных регламентов, очевидно, устанавливают и регламентируют режим общего пользования земельными участками, занятыми лесами. Следует отметить, что лесохозяйственные регламенты устанавливают режим общего землепользования на земельных участках земель: населенных пунктов, обороны и безопасности, особо охраняемых природных территорий, на которых расположены, в том числе городские, леса, а не только на землях лесного фонда. В то же время, вопрос об установлении границ лесов в настоящее время остается открытым, системная работа в данном направлении проводится медленно. Сказанное приводит к объективным затруднениям в реализации права на общее землепользование на земельных участках, занятых лесами. Напротив, в силу прямой регламентации доступа к водным объектам общего пользования в ст. 6 ВК РФ, принятие специального управленческого решения по строго определенной процедуре для легитимации права на общее землепользование для прохода к водным объектам общего пользования и нахождения на прибрежной полосе, в данном случае является избыточным. Что же касается принятия управленческих решений, необходимых для легитимации права на общее землепользование в ряде других случаев, то перспективным направлением развития законодательства представляется уточнение, унификация и принятие полного массива соответствующих подзаконных актов, в которых предстоит детализировать особенности реализации права на общее землепользование В то же время, однако, отсутствие подобной нормативной регламентации в настоящее время, хотя и затрудняет реализацию права граждан на общее землепользование, в целом, не препятствует его осуществлению как таковому, оно осуществляется гражданами для удовлетворения своих нужд. Аналогичным образом, отсутствие определения территорий общего пользования на землях населенных пунктов путем установления красных линий, не является препятствием для осуществления общего землепользования. В данном случае, свободный доступ граждан на соответствующие земельные участки осуществляется на основании общих положений Конституции РФ, норм ч. 1 ст. 262 ГК РФ и п. 12 ст. 85 ЗК РФ , то есть именно закон, а не конкретный административно-правовой акт являются основанием возникновения права на общее землепользование. Характерным свойством управленческого акта выступает его индивидуальный характер[220] [221]. Российская правовая система не предполагает возможность возникновения права на общее землепользование на основе индивидуальных правовых (административных) актов, за исключением акта об установлении публичного сервитута. Он дает право без индивидуализации всем проходить и проезжать по земельным участкам. Поскольку издание индивидуальных управленческих актов, хотя и могло бы в отдельных случаях внести ясность в правоприменение (прежде всего, по вопросу о том, возможно ли отнести тот или иной участок к земельным участкам общего пользования), однако, в целом затормозило бы процесс реализации права на общее землепользование ввиду излишней бюрократизации соответствующих административных процедур. Таким образом, для установления режима общего землепользования на землях населенных пунктов, в ряде случаев требуется принятие специального управленческого решения по строго определенной процедуре. Подводя итоги рассмотрению оснований возникновения права на общее землепользование, можно констатировать следующее. Хотя право на общее землепользование возникает исключительно на основании закона, однако, в ряде случаев реализация данного права возможна на основании совокупности юридических фактов, поскольку требует разрешения собственника либо принятия специального управленческого решения по определенной процедуре. К упомянутым управленческим решениям могут быть отнесены: утверждение планировки территории, принятие лесохозяйственных регламентов и других административных актов.