§ 2. Ограничения права на общее землепользование

Актуальным вопросом реализации права на общее землепользование выступает наличие ограничений данного права.

Как отмечает Е.Ш. Рассолова, «в традиционном смысле ограничение прав характеризует положение человека в обществе и государстве, раскрывает степень предоставленной законом и реально обеспеченной свободы личности, составляющей смысл конституционно-правового статуса (ч.

241

государства» .

Многие исследователи как и Е.Ш. Рассолова, рассматривают ограничения права как проявления правового неравенства. Однако, безусловно, на практике ограничения права даже в истинно правовом обществе призваны обеспечивать баланс интересов всех граждан, который крайне сложно найти, например, при пересечении законных интересов различных субъектов, при столкновении интересов государственной безопасности и частных интересов и т.п. ^[222]

А.В. Белый считает ограничения прав и свобод человека обусловленными «различными факторами, главным образом политикоправового свойства, преследующее определенные цели, осуществляемыми как правовыми, так и неправовыми средствами и способами»^{[223] [224].}

Как думается, в данном контексте, изъятия из прав и свобод граждан являются и обоснованными, и допустимыми. Кроме того, различные ограничения права могут быть связаны с различиями в правовом статусе субъектов (например, объем прав иностранных граждан и лиц без гражданства, как правило, уже, чем права граждан страны), с наложенными на субъектов общими правоограничениями, наконец, с обеспечением государственных интересов и так далее.

В этой связи, более правильным представляется определение ограничения прав граждан, данное В.А. Мельниковым, в соответствии с которым «ограничение прав граждан - это установление законодателем правового статуса граждан путем определения пределов (границ) реализации гражданином своих прав и свобод в целях обеспечения надлежащего баланса интересов гражданина и общества (правоустановительный уровень), а также правомерные изъятия из правомочий, входящих в объем правового статуса граждан, путем издания уполномоченным на то должностным лицом (органом) индивидуального правового акта управления, лишающего гражданина права вообще или частично (во времени или по объему) либо правомерное возложение на гражданина таким актом дополнительных юридических обязанностей (по отношению к уже имеющимся у него обязанностям, установленным нормативно-правовыми актами) или путем непосредственного применения к гражданину мер физического воздействия (правоприменительный уровень)» .

Следует отметить, что выделенные ранее в диссертационном исследовании характеристики права на общее землепользование предполагают его общий характер. Еще раз подчеркнем, что право граждан использовать земли общего пользования следует из признания земли основой жизни и деятельности народов РФ и конституционного права на благоприятную окружающую среду. Следовательно, право на общее землепользование является универсальным, и в теории не предполагается наличие ограничений на реализацию данного права.

Данным правом наделяются граждане с момента их рождения, и прекращается право на общее землепользование в связи со смертью гражданина.

В контексте сказанного, прежде всего, хотелось бы подчеркнуть, что производный характер права на общее землепользование (от признания земли основой жизни и деятельности народов РФ и конституционного права на благоприятную окружающую среду), имманентно предполагает трансмиссию ограничений, накладываемых на соответствующие права, на право на общее землепользование.

Так, ограничение права отдельных категорий граждан на передвижение по определенным территориям, само по себе влечет ограничение возможности реализовывать право на общее землепользование на землях и земельных участках в пределах соответствующих территориальных границ.

Например, в соответствии со ст.16 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации»^{[225] [226] и п. 1.7 Правил пограничного режима (Приложение к приказу ФСБ РФ от 15 октября 2012 г. № 515) , пребывание и передвижение в}

пограничной зоне осуществляются:

1. Граждан Российской Федерации, имеющих регистрацию по месту пребывания или по месту жительства, расположенному в пограничной зоне и находящемуся в пределах пятикилометровой полосы местности, на островах или до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, - в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены указанные места регистрации.

2. Граждан Российской Федерации, имеющих регистрацию по месту

жительства в пределах Калининградской области, в период

функционирования Особой экономической зоны в Калининградской области, - в пределах указанного субъекта Российской Федерации.

3. Граждан Российской Федерации, въезд (проход) в пограничную зону

которых осуществляется по документам, удостоверяющим личность, и не имеющих регистрации по месту пребывания или по месту жительства, расположенному в пограничной зоне и находящемуся в пределах

пятикилометровой полосы местности, на островах или до рубежа инженернотехнических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, - в пределах муниципального района (городского округа), на территории которого расположены места их пребывания, службы (работы), командирования, учебы.

4. Иностранных граждан, постоянно или временно проживающих в

Российской Федерации, имеющих регистрацию по месту жительства, расположенному в пограничной зоне и находящемуся в пределах

пятикилометровой полосы местности, на островах или до рубежа инженернотехнических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, - в пределах муниципального района (городского округа), на территории которого установлена пограничная зона, или городского округа, расположенного в пределах муниципального района, на территории которого установлена пограничная зона и территория которого охватывает (частично охватывает) территорию городского округа.

5. Иностранных граждан, имеющих право на пребывание (нахождение) на приграничной территории (в пределах приграничного региона) в порядке и на основаниях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, - в пределах приграничной территории (приграничного региона), указанной в международных договорах Российской Федерации.

6. Граждан, следующих транзитом через пограничную зону, в том числе при выезде из Российской Федерации или въезде в Российскую Федерацию, - на путях сообщения по кратчайшему маршруту следования от места въезда (прохода) в пограничную зону до места выезда (выхода) из пограничной зоны; от места въезда (прохода) в пограничную зону до пунктов пропуска через государственную границу и далее до государственной границы либо от государственной границы до пунктов пропуска через государственную границу и далее до места выезда (выхода) из пограничной зоны.

При следовании транзитом через пограничную зону запрещается делать остановки, за исключением случаев вынужденной остановки, осуществлять посадку (высадку) людей, выгрузку грузов, товаров, животных и прием их на транспортные средства.

При этом, в соответствии с п. 1.7.9. Правил пограничного режима, в пограничной зоне туристы обязаны находиться в местах, указанных в договоре о реализации туристского продукта, следовать по маршрутам, согласованным с пограничным органом организацией, предоставляющей туристские услуги в пограничной зоне. В соответствии с п. 1.7.10 Правил, лицам, находящимся в пограничной зоне, установленной шириной менее пяти километров, либо в пределах пятикилометровой полосы местности в случае, если пограничная зона установлена шириной от пяти и более километров, на островах или до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, запрещается, помимо прочего, находиться в стометровой полосе местности:

- прилегающей к государственной границе на суше (за исключением земель населенных пунктов, прилегающих к государственной границе), - круглосуточно;

- прилегающей к российским берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, где установлен пограничный режим, - с наступлением темного времени суток (астрономического, с захода до восхода солнца).

Ограничения подобного рода, безусловно, препятствуют реализации права на общее землепользование.

Таким образом, можно констатировать, что не являются ограничениями права на общее землепользование такие правоограничения, как:

- ограничение доступа на земельные участки общего пользования определенному кругу граждан;

- ограничения в связи с гражданством лица, а также ограничения доступа граждан РФ на земельные участки общего пользования, расположенных на территории закрытых административно-территориальных образований, а также на землях пограничных зон.

Данное утверждение справедливо лишь в том случае, что имеющий юридическую силу нормативно-правовой акт накладывает соответствующие ограничения на первоначальные конституционные права (в частности, на признание земли основой жизни и деятельности и благоприятную окружающую среду, на свободу передвижения), которые не позволяют определенным гражданам (категориям граждан) реализовать право на общее землепользование. При этом, реализация права на общее землепользование остается возможной для других категорий граждан и/или требует соблюдение установленной процедуры получения права на пребывание и передвижение на определенной категории земель (на определенных территориях).

Выделение ограничений права на общее землепользование предполагает необходимость вернуться к признакам земель общего пользования в границах земель населенных пунктов.

В судебной практике находит отражение то обстоятельство, что необходимыми признаками земель общего пользования являются:

- общедоступность земельного участка и нахождение его в государственной или муниципальной собственности^{[227] [228] [229] [230], общедоступность и принадлежность публичному образованию ;}

- возможность его использования неограниченным кругом лиц .

Как отмечается в одном из судебных решений, в силу ст. 262 ГК РФ, ст. 85 ЗК РФ основными признаками земельных участков общего пользования, перечень которых не ограничен законом, следует считать общедоступность и принадлежность публичному образованию.

249

подлежит приватизации .

Вопреки мнению автора настоящего исследования о том, что такое закрепление требуется в Земельном кодексе РФ, в настоящее время право на общее землепользование в его нормативно-правовом понимании наиболее полно представлено в ч. 1 ст. 262 ГК РФ, и состоит из следующих правомочий:

1) «право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности»,

2) право «использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка».

Следовательно, п.1 ч. 1 ст. 262 ГК РФ устанавливает, что, при условии, если соответствующие земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не закрыты для общего доступа, самовольное ограничение доступа на земельные участки общего пользования запрещено.

Необходимо отметить, что произвольные ограничения доступа граждан на земли общего пользования, не основанные на нормах закона, являются нарушениями действующего законодательства и влекут за собой применение мер ответственности.

Так, Девятый арбитражный апелляционный суд отказал в удовлетворении исковых требований общества об оспаривании постановления государственной инспекции по контролю за использованием объектов нежилого фонда субъекта РФ о привлечении общества к административной ответственности по ч. 2 ст. 6.5 КоАП г. Москвы. Как указал суд, п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ под территориями общего пользования понимает территории, которыми беспрепятственно пользуется

неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы). Согласно п. 1 ст. 262 ГК РФ «граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка^[231]». В нарушение указанных норм общество установило информационное табло на бетонном основании, ограничивающее доступ на земельный участок, земельноправовые отношения на который обществом не оформлены. При этом обществом не было исполнено предписание об устранении допущенного правонарушения^[232].

Запрет самовольного ограничения доступа на земельные участки общего пользования, в то же время, не исключает возможности ограничения права пользования природными объектами, «имеющимися» на земельных участках общего пользования. Для ограничения права пользования природными объектами, «имеющимися» на земельных участках общего пользования, очевидно, необходимым и достаточным является решение собственника, выраженное в явной форме и донесенное до всех заинтересованных лиц.

Кроме того, решением собственника в пределах, установленных законом и в рамках его прав как собственника, могут устанавливаться временные и другие ограничения, связанные с доступом на земельные участки общего пользования.

Представляется целесообразным более детально рассмотреть сущность, правомочность подобных ограничений, и их возможные пределы.

Прежде всего, следует отметить, что по общему правилу, действие субъективного права ограничивается тем, чтобы при его реализации не нарушались права иных лиц. Поскольку право на общее землепользование принадлежит неограниченному кругу лиц, следовательно, допустимо и разумно устанавливать в законе ограничения, направленные на недопущение злоупотреблений таким правом. Сюда можно отнести как выдворение лиц, нарушающих общественный порядок, с публичных мест, так и возможное ограничение времени пребывания на определенных земельных участках.

Кроме того, объективно, в том числе, с технической точки зрения, не представляется возможным обеспечивать право на общее землепользование на определенных земельных участках в постоянном режиме. Например, доступ может быть ограничен в связи с графиком работы объектов, расположенных на земельных участках общего пользования, в периоды осуществления ремонтных работ, в определенные сезоны, наконец, в определенное время суток (в том числе, из соображений общественной безопасности).

Следовательно, ограничения права на общее землепользование представляются допустимыми, по меньшей мере:

(а) в целях защиты публичных интересов и предупреждения злоупотребления правом на общее землепользование;

(б) в целях сохранения материальных и иных предпосылок для реализации данного права;

(в) в целях защиты жизни и здоровья гражданина - субъекта права.

В контексте ограничений, направленных на предупреждение злоупотребления правом на общее землепользование, представляется целесообразным вновь обратиться к норме, где законодатель закрепляет «территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц». В соответствии со ст. 262 ГК РФ граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. При этом, согласно п. 2 указанной статьи, если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.

Следует обратить внимание на следующие конструкции: «право свободно находиться на участках» в п.1 ст. 262 ГК РФ и «может пройти через участок» в п.2 ст.262 ГК РФ. Законодателем не установлены временные ограничения в обоих случаях: ни на «нахождение», ни на «проход». Означает ли это, что любой гражданин, если не доставляет беспокойства собственнику, может «двигаться» по земельному участку, находящемуся в частной собственности по одному метру в день с остановками с ночлегом в палатке? В таком случае фактически на все земельные участки, которые не огорожены собственником или иным способом не обозначено, что вход на них без разрешения собственника не допускается, являются территориями общего пользования с точки зрения ГрК РФ, а на находящиеся в частной собственности (до момента, когда собственника это начнет беспокоить) обеспечен публичный доступ неопределенного круга лиц.

Как думается, осуществление права на общее землепользование должно сочетаться с принципами разумности и соблюдения прав и законных интересов других лиц. Установление определенных запретов и ограничений, безусловно, допустимо в целях защиты публичных интересов и предупреждения злоупотреблений правом на общее землепользование, а детальная регламентация соответствующих ограничений в подзаконных актах и специальных управленческих решений, регламентирующих режим общего землепользования (планировки территории, лесохозяйственные регламенты и другие административные акты), о необходимости принятия которых говорилось ранее.

Систематизируя положения изученных ранее подзаконных и распорядительных актов, можно указать на следующие, наиболее распространенные, виды ограничений права на общее землепользование:

- ограничения доступа на земельные участки общего пользования (ограничивают возможность реализации права на общее землепользование):

- ограничения по целям общего землепользования;

- по численности лиц, имеющих право находиться на земельных участках общего пользования (право пользоваться природными объектами, имеющимися на земельных участках общего пользования);

- иные ограничения в части режима нахождения на земельных участках общего пользования и пользования природными объектами, имеющимися на земельных участках общего пользования:

- ограничения по времени и месту нахождения граждан, местах пересечения границ земельных участков и т.д.;

- ограничения по порядку передвижения по территории земельного участка, включая запрет на использование моторизованных и

немоторизованных транспортных средств.

Еще раз подчеркнем, что ограничения по численности лиц, имеющих право находиться на земельных участках общего пользования, иные ограничения в части режима нахождения на земельных участках общего пользования и пользования природными объектами, имеющимися на земельных участках общего пользования, как правило, устанавливаются подзаконными или организационно-распорядительными актами. Изучение сущности права на общее землепользование свидетельствует о том, что упомянутые ограничения не нарушают данное право, не противоречат его сути, и, стало быть, являются правомерными и обоснованными.

Противоположный случай представляет платность доступа на земельные участки общего пользования. Следует оговориться, что использование земель и земельных участков на основании права на общего землепользования может осуществляться исключительно бесплатно. В частности, законодательством РФ не предусмотрена плата за передвижение по земле. В то же время, плата может взиматься при использовании земельных участков на основании сервитута, и в том числе поэтому в рамках настоящего исследования публичный сервитут не рассматривается как правовое основание права на общее землепользование, а рассматривается как средство обеспечения публичного доступа на земельный участок.

За использование объектов, расположенных на землях общего пользования, в определенных случаях взымается плата, в связи с чем возникает несколько вопросов, в частности, имеются ли ограничения принципа безвозмездности общего землепользования, а также, означает ли взимание платы в связи с использованием объектов, расположенных на землях общего пользования, ограничением конституционных прав на использование земли как основы жизни и деятельности и благоприятную окружающую среду.

В контексте заявленной проблематики представляется важным подчеркнуть, что использование земель общего пользования и использование расположенных на них объектов, в том числе являющихся публичным имуществом, как движимых, так и недвижимых, являются смежными, взаимно обусловленными, но, в то же время, самостоятельными категориями, опосредующими различные правоотношения. В первом случае, правоотношения складываются по поводу земли как природного ресурса (объекта недвижимости, если сформированы земельные участки). Во втором случае, правоотношения складываются по поводу использования публичного имущества, которое, нередко, представляет единый объект недвижимости, состоящий из нескольких объектов единого назначения. Пользование таким объектом может быть как платным, так и бесплатным.

Как отмечается в литературе, платность пользования публичным имуществом, как правило, связана с переложением части бремени содержания такого имущества на конечных пользователей, - тех граждан и организаций, которые активно пользуются публичным имуществом, ускоряя его износ и т.п ^[233] Подобная практика является обыденной, и встречается в большинстве зарубежных государств. Так, может устанавливаться плата за въезд на территории ООПТ, в центры населенных пунктов, за парковку в пределах городских территорий.

Однако, действующее российское законодательство запрещает взимать плату за сам факт доступа граждан на земли общего пользования, передвижения по таким землям (земельным участкам). Любые факты установления подобной платы, очевидно, являются нарушениями права на общее землепользование.

Так, в августе 2016г. Симферопольская межрайонная природоохранная прокуратура провела проверку законности установления платы за посещение Ялтинского горно-лесного природного заповедника.

Установлено, что приказом директора ГБУ РК «Ялтинский горнолесной природный заповедник» утвержден прейскурант цен на услуги, связанные с посещением и проведением экскурсий на территории заповедника. Так, установлена плата в размере от 60 до 200 рублей за посещение 23 природных достопримечательностей, среди которых зубцы Ай- Петри, пещеры Трехглазка, Ялтинская и Геофизическая, водопады Учан-Су и Серебряные струи и др. Вместе с тем нормами законодательства ограничение доступа к природным объектам не связывается с необходимостью внесения соответствующей оплаты. Платность может вводиться только за предоставление услуг. С учетом того, что деятельность, определенная как «посещение экологического объекта», «пользование рекреационным благоустройством», не связана с исполнением задания заказчика, которым выступает посетитель (турист), то есть не является отношениями по предоставлению услуг, природоохранный прокурор внес на приказ «Об утверждении прейскуранта цен на платные услуги, оказываемые ГБУ РК «Ялтинский горно-лесной природный заповедник» связанные с посещением и проведением экскурсий на ООПТ» протест^[234].

Иными словами, безотносительно действующих правовых норм, нельзя взымать плату за доступ граждан на пляж или в лес, на городские площади или в парки, что, однако, не мешает взимать плату за дополнительные услуги, - посещение памятников садово-паркового искусства или выставок, проводимых в определенных зонах городских парков, за прокат пляжного инвентаря и т.п.

В контексте ограничений права на общее землепользование также представляется важным рассмотреть такой вопрос, как правомерность предоставления земельного участка, находящегося на территории общего пользования, в аренду. Ранее действовавшая ст. 36 ЗК РФ (утратила силу с 1 марта 2015г.) предполагала возможность передачи в аренду земельных участков, находившихся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения.

В то же время, суды различных инстанций неоднократно подчеркивали, что предоставление в аренду земельного участка, находящегося на территории общего пользования является недопустимым.

Так, Арбитражный суд Уральского округа отказал в удовлетворении исковых требований общества о признании незаконным решения департамента земельных отношений администрации города, которым обществу отказано в предоставлении в аренду земельного участка. Как указал суд, согласно заключению департамента градостроительства и архитектуры администрации города испрашиваемый обществом земельный участок относится к территории общего пользования. Исходя из п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Предоставление в аренду земельного участка, находящегося на территории общего пользования, ограничит беспрепятственный доступ к нему неограниченного круга лиц, что противоречит положениям приведенной нормы права .

В Постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 18.03.2015 по делу № А54-5565/2012 указывается, что пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что к территориям общего пользования относятся территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). По смыслу пункта 1 статьи 262 Гражданского кодекса, пунктов 11 и 12 статьи 1 Градостроительного кодекса основным признаком, позволяющим отнести земельный участок к ^[235] территории общего пользования, является возможность его использования неограниченным кругом лиц. Земельный участок сформирован из земельного участка площадью 1,23 га, входившего в границы населенного пункта и в течение длительного времени использовался для проезда неопределенного круга лиц. Суд указал, что по смыслу п. 1 ст. 262 ГК РФ в совокупности с нормами п. п. 11, 12 ст. 1 ГрК РФ, п. 12 ст. 85 ЗК РФ расположение земельного участка на территории общего пользования препятствует предоставлению его в аренду, поскольку передача такого объекта во временное владение и пользование исключает возможность реализации гражданами права на свободное нахождение на таком участке^[236].

Наконец, в материалах еще одного дела отмечается, что, из положений п. 1 ст. 262 ГК РФ, п. п. 11, 12 ст. 1 ГрК РФ, п. 12 ст. 85 ЗК РФ, правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 12.04.2011 №15248/10^{[237] [238], следует, что расположение земельного участка на территории общего пользования препятствует его предоставлению в аренду. Передача такого участка во временное владение и пользование исключает возможность реализации гражданами права на свободное нахождение на таком участке, поскольку единственным пользователем земли может быть только арендатор, что противоречит правовому режиму земель общего пользования. В данном случае территория спорного участка является местом общего пользования, поскольку расположена между тротуаром и проезжей частью автомобильной дороги. В связи с этим суд отказал в удовлетворении требований общества о признании незаконным отказа администрации города в предоставлении в аренду спорного земельного участка и возложении на заинтересованных лиц обязанности устранить допущенные нарушения .}

Подводя итоги рассмотрению ограничений права на общее землепользование, следует констатировать, что данное право является всеобщим и универсальным, и не может быть ограничено в произвольной форме. В частности, не допускаются передача земельных участков общего пользования и расположенных на них объектов в аренду, противозаконно взимание платы за доступ на соответствующие участки и проход по ним. В то же время, ограничения права на общее землепользование представляются допустимыми, по меньшей мере в целях защиты публичных интересов и предупреждения злоупотребления правом на общее землепользование, защиты жизни и здоровья гражданина - субъекта права, а также в целях сохранения материальных и иных предпосылок для реализации данного права.