§ 3. Историко-правовой анализ статуса земель общего пользования

Более четкое уяснение логики и проблематики правового регулирования земель общего пользования представляется возможным на основе результата историко-правового анализа статуса земель общего пользования в Российской Федерации.

Совершенно очевидно, что концепция восприятия земель как общего блага, во взаимосвязи с наделением широкого круга лиц возможностью (правом) беспрепятственного пересечения данных земельных участков и/или нахождения на них, эволюционировала по мере распространения института частной собственности на землю. Причем, речь идет именно о распространении частной собственности на землю, об увеличении доли земельных участков, расположенных в пределах компактного проживания населения, а также пересекающих постоянно используемые дороги, сформировавшиеся десятилетиями пешеходные тропы и так далее.

Получив титул, частный собственник (а, иногда, и само государство) огораживало границы земельного участка, лишая возможности других граждан быстро добираться в пункт назначения, беспрепятственно пользоваться дарами природы, любоваться красотой архитектуры или природных ландшафтов, свободно собираться на определенных участках.

Подобный процесс распространения частной собственности в сочетании с возникновением препятствий для неопределенного круга лиц в пользовании своими неотъемлемыми правами, целесообразно называть «огораживанием».

В исторической традиции активно используется термин «огораживания» (англ. enclosure, inclosure), которым обозначается «насильственная ликвидация общинных земель и обычаев в Европе раннего Нового времени»^[151]. Огораживания, направленные на иные (в отличие от исследуемых в настоящей работе) общественные отношения и права, по своей сути, имели аналогичный механизм действия: собственник (новый собственник) не только получал полномочия владения земельным участком, но и, в целях их обеспечения, устанавливал заградительные механизмы, которые не позволяли пользоваться участками третьим лицам.

Современные российские авторы также в отдельных случаях обращаются к данному термину. Л.А. Тимофеев и Е.Н. Абанина справедливо отмечают, что «Лесным кодексом РФ закрепляется право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Одновременно кодекс закрепляет права арендаторов возводить изгороди на лесных участках, предоставленных для ведения сельского хозяйства; возводить временные постройки при осуществлении рекреационной деятельности в лесах; возводить здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения на лесных участках, предоставленных для осуществления религиозной деятельности. Толкование таких положений кодекса и анализ судебной практики позволяют авторам сделать вывод, что реализация названных прав арендаторами является препятствием к реализации гражданами права пребывать в лесах. В указанных случаях важно увидеть тонкую грань между обоснованностью возведения изгородей и их необоснованностью, но законностью. Например, арендатор законно и обоснованно огораживает лесной участок при ведении охотничьего хозяйства (в том числе разводя в полувольных условиях охотничьи ресурсы), огораживание такого участка позволяет обеспечить сохранность объектов животного мира и этими же действиями сохранить жизнь и здоровье граждан от разводимых животных. Другое дело - огораживание участков при ведении рекреационной или религиозной деятельности в лесах. Установление заборов, изгородей, иных заграждений, препятствующих гражданам посещать леса, осуществляется в соответствии с положениями Лесного кодекса РФ. Представляется, что таких действий, нарушающих права граждан пребывать в лесах, можно было бы избежать, если бы закон четко конкретизировал правила установления таких

- 167

ограничений» .

Представляется, что термин «огораживание» может быть использован как в контексте историко-правового анализа статуса земель общего пользования в Российской Федерации, так и в более широком контексте раскрытия проблематики изучаемых в настоящем диссертационном исследовании.

На архаическом этапе развития государства и права на Руси (период Древней Руси и ее упадка, VIII - XII вв. н.э.), проблема огораживания проявлялась, прежде всего, в произвольном установлении собственниками запретов на передвижение по отдельным участкам дорог и мостам, установление платности такого передвижения при отсутствии иных альтернатив и имевшем месте ранее свободном проходе (проезде).

Именно в таких случаях проявлял себя публичный интерес в использовании земель для передвижения людей, который мог быть защищен с использованием организационных и правовых инструментов и методов.

В Западной цивилизации со времен римского права получила широкое признание и распространение категория публичных вещей. В состав публичных вещей (res publicae), помимо прочего, входили публичные площади и дороги, мосты и крупные реки.

Институт res publicae получил развитие в европейских правовых системах Средневековья, однако, до 18 века, на российскую правовую систему влияния, фактически, не оказывал.

Наряду с лимитацией и запретами на огораживание отдельных земельных участков, пребывающих в частной собственности (здесь речь идет о процессе ограничения возможностей собственника устанавливать физические препятствия для пересечения населением определенных участков, ^[152] а равно как и пребывания на них), как на Руси - в России, так и в других цивилизованных странах, происходил процесс постепенного снятия финансовых ограничений, например, обязанностей уплачивать подати за проезд через мосты или по землям феодалов. Финансовые ограничения, хотя и в меньшей степени, чем физические, ограничивали возможность использования определенных земель и объектов, расположенных на них, в публичных интересах.

Наконец, третье направление развития правового регулирования статуса земель общего пользования, - возложение обязанностей по содержанию земель общего пользования на заинтересованных лиц (горожан, общинников и т.д.). Поскольку содержание земель общего пользования, используемых в общественных же интересах, требует определенных затрат, а их благоустройство, выкуп у частного собственника и т.д., - существенных затрат, постольку частичное или полное переложение бремени

финансирования таких затрат представляется вполне оправданным с точки зрения теории общественного договора.

Таким образом, историческое развитие правового регулирования статуса земель общего пользования в европейских государствах в X-XX вв., происходило по трем ключевым направлениям:

- во-первых, ограничение или запрет огораживания отдельных участков, объектов, расположенных на них, находящихся, как правило, в частной собственности (иными словами, устранение физических препятствий для публичного пребывания и передвижения граждан по земельным участкам). Данные ограничения и запреты реализовывались как установлением публичных сервитутов, так и изданием специальных законов, и даже изъятием земель, земельных участков и их части с последующей передачей в публичное пользование;

- во-вторых, расширение круга пользователей публичных земель, иных природных объектов (реки), и расположенных на них инфраструктурных объектах, путем постепенного устранения многочисленных финансовых обременений, податей и налогов;

- в-третьих, сохранение, развитие и преумножение публичных земель также требовало возложения на общины бремени по финансированию соответствующих процессов, равно как и по непосредственному участию в процессах приобретения в публичную собственность, благоустройства, содержания соответствующих земель, участков, объектов.

Возможное противоречие между вторым и третьим направлением правового регулирования легко устраняется при обращении к истории правового регулирования первичных финансов: в течение столетий, бюджеты не выполняли перераспределительную и регулирующую функцию, основное их назначение, - фискальное, собираемые средства направлялись на преумножение капитала правителя, содержание его имущества, а также на содержание армии и крайне узкого круга чиновников. По мере развития распределительной функции бюджета, потребность в привлечении общины к финансированию приобретения, содержания и благоустройства публичных земель отпала, - соответствующее бремя принимает на себя бюджет, хотя в XXI веке наблюдается тенденция к привлечению общественности к софинансированию бюджетных проектов в рамках частно-государственного партнерства.

Анализ материалов исследований, в той или иной степени посвященных закреплению правового статуса земель общего пользования в Российской Федерации, позволяет констатировать, что на определенных исторических этапах реализовывались все три направления правового регулирования.

Историко-правовой анализ статуса земель общего пользования в Российской Федерации позволяет выделить несколько этапов развития правового регулирования, представленных ниже.

Этап I. Древнерусское право и русское право периода феодальной раздробленности (VII-XVbb.).

В правовых системах указанного периода наблюдается формирования системы беспрепятственного пользования улиц и дорог, хотя отдельного регулирования использования земель и объектов, расположенных на них, не существовало.

Специфика древнерусского права состояла в том, что практической необходимости противодействовать огораживанию, а равно как закреплять определенные земли и участки земель, объекты транспортной

инфраструктуры в категории публичных вещей, отсутствовала. Напротив, присутствовала необходимость возлагать на пользователей публичных земель повинности по их содержанию, по меньшей мере, частичному, что нашло выражение в правовом регулировании финансовых механизмов зарождающегося института земель общего пользования.

А.П. Ушакова выделяет два направления правового регулирования использования улиц и дорог: «во-первых, постепенная отмена платы за проезд через мосты и другие подобные объекты. Во-вторых, установление финансовых и организационных механизмов обустройства и содержания улиц и дорог - без них они были слабо пригодны для использования»¹⁶⁸.

Безусловно, оба указанных механизма направлены на снятие препятствий в использовании улиц и дорог. Так, снятие многочисленных пошлин и налогов («мыт») за проезд, действительно позволяло обеспечить к ним доступ широкого круга лиц.

Если же дороги находились в публичной собственности, то в силу данного обстоятельства безоговорочно обеспечивался публичный интерес со стороны суверена.

Основным принципом использования дорог, расположенных вне городов, вплоть до XV-XVII вв. оставалась платность. Соответствующая плата взималась, прежде всего, за проезд переправ и мостов, реже, - за проезд по отдельным дорогам. По М.Ф. Владимирскому-Буданову, такая плата

169

именовалась «мостовщина, мыта или перевоз» .

Возможности взимать плату за проезд изначально соответствовала обязанность, возлагаемого на владельца участков, по которым просолили дороги или были проложены мосты, поддерживать их исправное состояние, а также обеспечивать общественное пользование (пусть даже на возмездной основе), включая возможность использования близлежащих к дороге земель для корма скота.

Зачатки правового регулирования отдельных аспектов содержания и использования земель общего пользования находим уже в «Уставе о мостовых» (о замещении Великого Новгорода), приписываемом к Русской Правде (ст. 134 в пространной редакции).

«Замощение производится окрестным населением, но под руководством

170

княжеских «мостников» и «осменников»» .

Как отмечает историк и археолог Д.Алексеев, «этот документ первой трети XI века касается мощения улиц в Великом Новгороде. Одной из проблем города была грязь, затоплявшая улицы и дворы. Если мощение дворов было личным делом дворовладельцев, то замостка «ничейных» улиц представляла собой проблему, тем более что процесс мощения был достаточно трудоемким - сначала укладывались горбыли, и только на них стелили доски. В «Уставе о мостех» говорится о натуральной повинности по устройству мостовых, которую несли новгородцы, и о ее замене «поплатой», то есть денежной податью. Каждые 20-25 лет новгородские мостовые обновлялись. При этом старая мостовая не заменялась, а поверх нее накладывались новая. Археологи находят в Новгороде целые пласты мостовых, которые служат для них отличным ориентиром для датировки древностей»^{[153] [154] [155].}

Как известно, для содержания дорог в Древней Руси, и в дальнейшем, вплоть до XV-XVII вв., использовались повинности местного населения, которые могли отбываться как в натуральной, так и в денежной форме.

II. Становление правового регулирования содержания,

благоустройства и использования дорог в русском праве XV-XVII вв.

Как отмечает А.П. Ушакова, законодательство XV-XVII вв. «было нацелено на обеспечение различными методами беспрепятственного

172

использования улиц и дорог» .

Важной характеристикой рассматриваемого периода выступает постепенная отмена специальной платы за пользование мостами, переправами и дорогами, расположенными вне городов. Данный процесс прошел две стадии, - ограничение порядка взимания такой платы и полная отмена.

Так, в главе Соборного уложения 1649г. «О мытах, перевозах и мостах» (которую ряд исследователей справедливо считают прообразом современных таможенных законов), устанавливался запрет на взимание соответствующей платы, за исключением случаев, когда такая плата была установлена ранее. От уплаты соответствующих платежей, при этом, освобождался достаточно широкий круг субъектов.

Полная отмена пошлин с мостов и перевозов отмечается в 1753г. (с принятием Манифеста «Об уничтожении внутренних таможенных и мелочных сборов», связанного с таможенными реформами П.И. Шувалова).

Примечательно, что постепенная отмена платности пользования мостами и перевозами не повлияла на обязанности владельцев участков, по которым проходили дороги, поддерживать за свой счет их состояние, а также обеспечивать свободный проход по ним, - данное правило сохранялось в российском праве вплоть до революций 1917г. и установления советского государства.

В указанный период наблюдается постепенное разделение правового регулирования приобретения, содержания и благоустройства городских дорог и улиц, от аналогичных аспектов правового регулирования использования дорог не города.

М.Ф. Васильевский-Буданов подчеркивал, что «каждый посад составлял общину на тех же основаниях, что и сельские волости, т.е. на общинном землевладении, круговой уплате податей и отправлении повинностей и на выборном управлении. Город Москва, впрочем, не составлял одной общины, делился на сотни (древнейшие общины) и слободы (позднейшие на окраинах города)» .

Городская община выступала единым субъектом права, от лица которого осуществлялась реализация прав собственности на общинные земли, самостоятельно устанавливая особый режим использования дорог.

При этом, можно выделить следующие аспекты использования общинных дорог: платность за проезд носила характер торговых пошлин, однако бремя содержания дорог перекладывалось на население городов, в виде натуральных и/или денежных повинностей. Данный порядок был характерен для содержания любого имущества общины.

III. Становление института городских земель, предназначенных для использования неопределенных кругом лиц (XVIII-IX вв.).

Как подчеркивалось ранее, развитие правового регулирования публичного использования и публичного доступа к дорогам и мостам стало прообразом правового института земель, находящихся в общем пользовании. При этом, в упомянутый период особым режимом были наделены исключительно соответствующие земли из категории городских земель, а специальное регулирование, собственно, возникло из ранее упомянутой ветви правового регулирования пользования городскими дорогами и мостами. Еще раз целесообразно подчеркнуть, что сложившаяся модель состояла в преимущественно бесплатном пользовании городскими дорогами и мостами неограниченным кругом лиц (единственный вид платы носил характер торгового сбора, а не платы за пользование землей), наряду с возложением на

членов общины повинностей по денежному или натуральному содержанию дорог и мостов.

Эволюция правового регулирования использования и содержания улиц и дорог привела к возникновению на стыке XVIII-IX вв. отдельных норм права, регулировавших особый статус земель, которые были заняты улицами, дорогами, позднее - скверами и бульварами. Специального термина для таких земель не существовало, что, по мнению А.П. Ушаковой, связано в известной степени с казуистичностью дореволюционного русского права.

Следует согласиться с мнением цитируемого автора о том, что «процесс становления в законодательстве особого правового режима городских земель, цели использования которых предполагали осуществление общего пользования ими, начался в результате внедрения «регулярной планировки» городов и распространения практики принятия обязательных для исполнения планов городов. Именно на основе идеи о планировании использования земель городов стали развиваться представления о различном назначении городских земель, об их разнородном составе» .

Подобные процессы параллельно (хотя и с некоторым опережением по времени) происходили в европейских городах XVII века. Модели планирования городской застройки были замечены Петром I, который реализовал принцип генеральной планировки при возведении и развитии Санкт-Петербурга. В 1699 году Петром I вводится городское самоуправление во всех городах России.

В XVIII веке принцип регулярной планировки начал применяться и в других российских городах, в частности, в Москве; его надлежащей реализации повышенное внимание уделяли поколения российских самодержцев.

Как отмечают А.Р. Аршакян и М.К. Адаменко, «в 1731 году императрица Анна Иоанновна издает знаменательный Указ «О делании плана города Москвы», с которого фактически начинается регулярное градостроительство

175

древней столицы» . В документе говорится: «понеже Москва аккуратного

плана не имеет и дома строят непорядочно, того ради указали мы всей Москве, большим и малым улицам сделать аккуратно план. А покамест оный сделан не будет... вновь никакого деревянного строения никому не делать»^{[156] [157] [158] [159].}

А.Р. Аршакян и М.К. Адаменко справедливо отмечают, что, в результате, была заложена традиция городского планирования в нашей стране: «в 1742 году императрица Елизавета Петровна издает Указы «О строении в Москве домов по плану и о наблюдении, чтобы улицы были шириной восемь сажен, а переулки четыре сажени», а в 1753 году - «О недопущении впредь застраивать в Москве площади и о сломе находящихся на оных строений». При Екатерине II в 1762 году была утверждена Комиссия для строения Санкт- Петербурга и Москвы, в 1774 году создан Департамент для составления общего плана Москвы, в 1775 году выпущен «Проектированный городу Москве план»» .

Окончательное закрепление процессов городского планирования на уровне закона отмечается в Жалованной грамоте городам 1785г.

Как подчеркивает А.П. Ушакова, «первоначальным и

основополагающим институтом планирования использования земель городов было планирование расположения городских улиц путем установления красных линий. Зонирование территории даже в самых простых формах стало

178

использоваться значительно позже» .

Несколько иного мнения придерживается Е.А. Савельева, которая полагает, что зачатки зонирования российских городов все же наблюдались еще в петровские времена.

Как отмечает Е.А. Савельева, «в 1709 году была основана первая Комиссия строений, которая стала органом государственного проектирования и взяла в свои руки строительный контроль. Указы Петра I о «красных линиях», о противопожарном разуплотнении застройки, о развитии каменного строительства, распоряжения о широком применении зеленых насаждений, о строительстве набережных ввели правила использования земельных участков для нового типа города западного образца. К 1720 году на регулярной основе планировка и застройка осуществлялась во всех вновь основанных городах,

179

включая столицу» .

Представляется, что позиции Е.А. Савельевой и А.П. Ушаковой при ближайшем рассмотрении не вступают в противоречие: в 18 веке наблюдается зарождение городского зонирования в Российской Империи, однако основополагающим его инструментом выступает планирование расположения улиц посредством установления красных линий, развитие иных инструментов городского зонирования пребывало в зачаточном состоянии.

Основополагающую роль для дальнейшей разработки специального правового режима земель общего пользования играл запрет на строительство зданий за «красной линией». Иными словами, «красные линии» застройки позволяли отграничивать и идентифицировать городские земли, предназначавшиеся для использования неограниченным кругом лиц.

В ходе процессов систематизации и кодификации российского законодательства в XVIII в. оформились различные правовые институты, повлиявшие в дальнейшем на формирование специального правового регулирования земель общего (публичного) пользования. Речь идет, в частности, о конструкции «права участия общего», которая определяла базис правового регулирования использования земельных участков неограниченным кругом лиц для своего передвижения.

Основная норма содержалась в ст. 434 Тома X Свода законов Российской Империи: «право прохода и проезда по большим дорогам и по водным сообщениям составляет общее пользование всех без изъятия. ^[160]

Владельцы земель, через которые большие дороги пролегают, не должны препятствовать никаким образом проходу и проезду по ним»^[161].

И.М. Тютрюмов давал следующие пояснения относительно права участия общего: «право прохода и проезда, как право участия общего, предоставляется только по большим дорогам, т.е. предоставленным в общественное пользование... Дорога, показанная на плане специального межевания под названием проселочной и служащая для сообщения между селами и деревнями, - должна быть отнесена к дорогам общего пользования... По всем рекам общего пользования судоходным и сплавным - бечевник существует словом закона (ст. 359 т. ХІІ ч. I Уст. Пут. Сообщ.), и береговые владельцы подвергаются известным, указанным в законе, ограничениям (ст. 434, 438 и 440 т. Х ч. 1). Реками общего пользования признаются реки, по которым открыты судоходство или сплав (ст. 359 т. ХІІ ч. 1 Уст. Пут. Сообщ.)»^{[162] [163].}

При этом, «из постановлений нашего законодательства о публичных дорогах необходимо прийти к заключению, что полоса земли, лежащая под публичными дорогами, в одних случаях принадлежит государству, в других - частным владельцам: где прошло генеральное межевание, - полоса земли под дорогой исключается из частных владений на основании межевых законов; где же генеральное межевание не проходило, законы обязывают частных

владельцев предоставить полосу земли, лежащую на их дачах, в общественное

182

пользование в качестве дороги» .

Конструкция «права участия общего», совершенно очевидно, была развита в более развернутой конструкции «земли, состоящие в общем всех пользовании», представленной в ст. 120 и 121 Городового положения Александра II (1870г): «принадлежащие городу земли, назначенные, по

городскому плану, под площади, улицы, переулки, тротуары, проходы, мосты, переправы и бечевники, а равно водные сообщения, пролегающие чрез городские земли, оставаясь городскою собственностью, состоят в общем всех пользовании. Земли, означенные в статье 120, не могут быть отчуждаемы городским общественным управлением без соответственного, с утверждения подлежащей власти (ст. 113), изменения в плане города» .

А.П. Ушакова обращает внимание на схожесть приведенных выше норм с конструкцией категории земель общего пользования по современному российскому законодательству, более того, справедливо отмечает, что «сравнение дореволюционной дефиниции соответствующих земель с современной ,, говорит не в пользу последней. современному законодателю было бы полезно обратиться к позитивному историческому опыту и учесть его. Во-первых, нормы ст. 120-121 Городового положения устанавливали все необходимые признаки земель, состоящих в общем всех пользовании в городах, которые позволяли четко отграничить такие земли от земель, на которые распространялось «право участия общего». Во-вторых, уже в саму дефиницию соответствующих земель была включена необходимая отсылка к градостроительному законодательству («назначенные по городскому плану»). В-третьих, удачным представляется указание на внесение изменений в городской план в норме, устанавливавшей запрет на отчуждение соответствующих земель из городской собственности. Такие формулировки законодательства содержали прямое законодательное решение тех вопросов, которые сейчас являются болезненными и спорными»^{[164] [165].}

Соглашаясь, в целом, с позицией, высказанной А.П. Ушаковой, представляется целесообразным отметить, что автор, в силу специфики своего исследования, концентрирует внимание на правовом режиме земель общего пользования в составе земель населенных пунктов, упуская, что в состав таких земель входят также иные земли.

В контексте сказанного, представляется важным констатировать, что наибольшей ценностью нормативного регулирования земель общего пользования обладают нормы Свода законов Российской Империи и Устава Путей сообщения, раскрывающие концепцию «права участия общего», поскольку данная концепция применялась также к регламентации публичного доступа к иным категориям земель, равно как и общего природопользования, например, водопользования.

IV. Развитие правового режима земель общего пользования в советском законодательстве (1918-1960-е гг.).

Как известно, кардинальные изменения в отечественном земельном праве произошли вследствие национализации земли большевиками (Декрет о земле 1917 27.10.1917г.^[166] и последующие нормативные акты).

Как уже неоднократно подчеркивалось выше, суверен как собственник земли имманентно реализует свое право собственности, произвольно устанавливая основания, правила и ограничения публичного доступа на определенные земли.

Несмотря на то, что в период зарождения советского права активное внимание уделялось вопросам регулирования правового статуса сельскохозяйственных земель, следуя за дореволюционной традицией, законодатель подробно регламентировал выделение и использование земель общего пользования в составе земель населенных пунктов, основы которого содержались в Положении о земельных распорядках в городах (1925г.)^[167]. В данном нормативном акте впервые употребляется термин «земли общего пользования», которые упоминались в числе одной из категорий земель городов.

Правовой режим земель общего пользования в составе земель городов отличался в зависимости от вида земель общего пользования, которых в

Положении о земельных распорядках в городах выделялось четыре (ст. 17): «к землям общего пользования в городах относятся: а) земли, используемые, как пути сообщения (площади, дороги, проезды, набережные); б) земельные участки, предоставляемые городскому населению для использования в целях отдыха, развлечения, общения и удовлетворения других гигиенических и культурных потребностей (сады, парки, скверы, бульвары); в) кладбища; г) свалочные места для вывоза снега, мусора и нечистот» . При этом, в

соответствии со ст. 18 Положения, «расположенные в городской черте реки, озера и прибрежные морские воды предоставляются также в общее пользование, как пути сообщения, источники водоснабжения и на другие надобности, поскольку такое пользование не ограничено местными обязательными постановлениями» .

Особое правовое регулирование предусматривалось в отношении первых двух категорий земель общего пользования, - в соответствии со ст. 19 Положения, данные земли «находятся в непосредственном управлении органов исполнительных комитетов, ведающих местным хозяйством, и предоставляются в бесплатное пользование всех граждан, при чем допускается хозяйственная эксплуатация таких земель путем сдачи особо выделенных из них пространств в краткосрочную аренду под торговые палатки, киоски, буфеты, рекламы и т.п., или для охоты и рыбной ловли с тем, что таковая сдача в аренду должна происходить без ущерба для общего пользования и с установлением гарантий соблюдения санитарных правил» . Специальное

правовое регулирование использование земель кладбищ и свалочных мест, при этом, не было предусмотрено.

Целесообразно обратить внимание на возможность сдачи земель общего пользования в краткосрочную аренду, а также передачи под использование ^{[168] [169] [170] для особых нужд, что, безусловно, следует понимать как важный шаг в дальнейшем развитии правового регулирования земель общего пользования.}

Ряд нормативных актов, принятых в 1920-е годы, в частности, Декрет ВЦИК и СНК «О рабочих поселках»^[171] (1926 г.); Постановление ВЦИК и СНК «О курортных поселках»^[172] (1927 г.); Постановление ВЦИК и СНК «О дачных поселках» ^{[173] [174]} (1927 г.), распространили нормы Положения о земельных распорядках в городах на земли курортных, дачных и рабочих поселков, тем самым, расширив сферу применения института земель общего пользования в составе земель городов.

V. Детализация правового регулирования земель общего пользования в позднем советском законодательстве (1970-1980гг.).

Советское законодательство позднего периода, в целом, сохранило направленность правового регулирования земель общего пользования. Так, Основы земельного законодательства СССР (1968г.) выделяли земли

общего пользование в составе земель городов и земель поселков.

Земельный кодекс РСФСР ^[175] (1970г.) несколько модифицировал правовой режим земель общего пользования (отнеся их в состав земель городов): выделялись три вида земель общего пользования, данный правовой режим распространялся на все виды таких земель. В соответствии со ст. 91 ЗК РСФСР 1970г., «земли общего пользования состоят из земель, используемых в качестве путей сообщения (площади, улицы, проезды, дороги, набережные), для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения города (парки, лесопарки, бульвары, скверы, водоемы), кладбищ и других земель коммунально-бытового назначения»^[176].

При этом, на землях общего пользования разрешалось возводить не только временные, но и капитальные сооружения, о чем говорилось в той же статье ЗК РСФСР 1970г.: «на землях общего пользования разрешается возведение капитальных строений и сооружений в соответствии с целевым назначением этих земель, а также временных строений и сооружений облегченного типа (палатки, киоски и т.п.) без ущерба для целевого назначения земель общего пользования»^[177].

Параллельно, с развитием водного, лесного законодательства, становлением экологического права в СССР, де-факто оформлялся особый правовой режим земель общего пользования в составе земель курортов, заповедников, государственного лесного фонда и государственного водного фонда. Как было показано в первой главе настоящего исследования, многочисленные авторы с глубоким интересом относились к разработке вопросов общего природопользования и общего землепользования, а результаты их трудов актуальны и в настоящий момент.

VI. Современный этап правового регулирования статуса земель общего пользования (с 1991г.).

Ключевые аспекты правового регулирования статуса земель общего пользования, в целом, достаточно детально рассмотрены выше. Основной аспект реформирования законодательства, - приведение его в соответствие с новыми социально-экономическими реалиями, среди которых, - признание многообразия форм собственности, в частности, на землю. Последнее обстоятельство объективно предопределило включение в текст Ч.1 Гражданского кодекса РФ (1994г.) нормы, гарантирующей доступ неограниченного круша лиц к проходу и использованию земельных участков в установленных случаях (ст. 262 ГК РФ).

Существенные трансформации в правовом статусе земель общего пользования произошли с вступлением в силу Градостроительного кодекса РФ

181

(1998г.) , в котором реализован принцип территориального зонирования,

однако земли общего пользования в состав территориальных зон включены не были. Исследуемый объект был включен в состав территорий общего пользования, - нового института градостроительного права, о котором подробно говорилось выше. При этом, такие территории, хотя и могли быть включены в любую территориальную зону, однако не подпадали под действие градостроительного регламента и имели собственный правовой режим. Следует отметить, что сущность особенного правового режима территорий общего пользования в ГрК 1998г. регламентирована не была вовсе, а многие положения кодифицированного акта вступали в существенные противоречия как друг с другом, так и со сложившейся практикой градостроительной деятельности, что предопределило скорую отмену данного акта.

ЗК РФ (2001г.) в первоначальной редакции сохранял реализованную в ЗК РСФСР модель «земель общего пользования», однако с 2007 года в действующем Земельном кодексе РФ закреплен институт зонирования территорий, ранее введенный обновленным градостроительным

законодательством.

Градостроительный кодекс 2004 года, несмотря на масштабные реформы различных институтов градостроительного права, вопросы регулирования территорий общего пользования оставил без существенного реформирования. Несмотря на расширение и уточнение трактовки красных линий, в ГрК РФ (2004г.) и ЗК РФ по-прежнему используется разная терминология.

Получило развитие регулирование правового статуса других категорий земель (земель лесов и др.) с режимом общего землепользования, о чем также подробно говорилось ранее. Между тем, с принятием и обновлением Лесного и Водного кодексов РФ, развитием законодательства об особо охраняемых природных территориях и т.п., все более отчетливо стал прослеживаться ^[178] вектор на раздробленность и несоответствие правового регулирования статуса земельных участков (территорий) общего пользования в земельном, гражданском, градостроительном и ином законодательстве РФ.

Несовершенство и незаконченность законодательства,

регламентирующего правовой статус земель общего пользования, предполагает его дальнейшее реформирование и развитие. Выше были рассмотрены отдельные законопроекты, прежде всего, связанные с исключением п. 12 ст. 85 ЗК РФ. В литературе также встречаются и иные предложения по совершенствованию законодательства, многие из которых рассмотрены в настоящем исследовании.

Таким образом, исторический процесс позволяет сделать вывод о постепенном развитии логически взаимосвязанной модели общественных отношений в сфере общего землепользования граждан, устойчивыми элементами которой являются постепенный отказ от платности такого пользования и возложения бремени содержания данных объектов на собственников.

Диалектика развития законодательного регулирования статуса земель общего пользования позволяет сделать однозначный вывод о необходимости: во-первых, единообразной регламентации земель общего пользования с применением общей терминологии и устранением разночтений между отраслевыми нормативными актами; во-вторых, исключительно на законодательном уровне (исключить случаи регулирования ключевых аспектов правового статуса земель общего пользования на уровне подзаконных актов).