§ 3. Административная и судебная защита права на общее землепользование

В механизме реализации права на общее землепользование огромную роль играет защита этого права.

О роли защиты в механизме реализации прав человека достаточно подробно сказано в литературе.

- «предварительное нормативное закрепление в юридических нормах, нормативных правовых актах, а также последующее правовое закрепление в актах реализации права и правоприменительных актах; реализация осуществляется на основе норм права, содержащих положения о правах человека посредством фактического поведения людей;

- обеспеченность возможностей поведения людей повышенными гарантиями, в том числе правового характера;

- применение специальных юридических процедур в процессе реализации;

- наличие нематериальных «дополнительных» элементов, таких как правосознание, уровень правовой культуры;

- обязанность государства гарантировать человеку осуществление естественных и приобретенных возможностей и др»^{[239] [240].}

При этом, «составляющими элементами механизма обеспечения прав и свобод человека выступает определенный набор условий и гарантий по

259

реализации отдельных прав» .

В соответствии с ч. 1 ст. 45 Конституции РФ, гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина, то есть создаются условия, обеспечивающие реализацию прав и свобод граждан. При этом, как подчеркивает В.А. Лебедев, гарантии прав человека играют ключевую роль в механизме их реализации, однако, не обеспечивают их автоматического исполнения: «человек должен быть поставлен в такие юридические и фактические условия, при которых возможна реализация его прав. При этом государство должно проявлять активность в создании и обеспечении условий для наиболее полного использования человеком своих прав и свобод»^[241].

Среди специальных гарантий реализации прав человека отдельным, важным элементом выступают меры правовой защиты.

Анализ материалов правоприменительной практики позволяет констатировать, что в целях защиты права граждан на общее землепользование в нашей стране используется преимущественно административный порядок защиты права на общее землепользование, что связано с достаточно детальной (хотя и неполной) проработкой института административной ответственности за нарушения в данной сфере.

Очевидно, что универсальный характер права на общее

землепользование, нацеленность права на реализацию конституционных права на использование земли как основы жизни и деятельности и права на благоприятную окружающую среду, предполагает необходимость развития административного способа защиты права на общее землепользование, характеризующегося высокой степенью государственно-властного вмешательства.

Административная защита права на общее землепользование характеризуется административно-распорядительной деятельностью

уполномоченных органов федеральной власти (местного самоуправления). Юридические споры по поводу реализации права на общее землепользование разрешаются путем административного вмешательства уполномоченного органа (должностного лица).

Административно-правовой метод заключается в том, что при наличии факта нарушения права на общее землепользование, соответствующие органы государственного управления и местного самоуправления (должностные лица), по жалобам заинтересованных землепользователей, а также по своей инициативе обязывают нарушителей предоставить право доступа (прохода) на земельные участки, устранить демонтировать незаконно возведенные препятствия для осуществления права на общее землепользование, в частности, ограждения, то есть, восстанавливают нарушенные права на общее землепользование.

Доступ неопределенного круга лиц к землям общего пользования, тем самым, обеспечивается действиями уполномоченных на то государственных органов без непосредственного обращения граждан в суд.

Необходимо отметить, что в настоящее время, в земельном законодательстве РФ не предусмотрена напрямую ответственность за нарушение права граждан на общее землепользование.

В ситуации, когда нарушения права на общее землепользование затрагивают интересы широкого круга лиц, нарушают конституционные права и свободы граждан, и могут повлечь за собой массу неблагоприятных последствий, гарантии судебной защиты права на общее землепользование объективно должны быть подкреплены мерами административной и, возможно, уголовной, ответственности за их нарушение.

Безусловно, говорить об институте уголовной ответственности за нарушение права на общее землепользование, пока рано, - достаточно сложно смоделировать ситуации, при которых нарушение права на общее землепользование повлекло бы за собой общественно опасные последствия, столь значительные, что их наступление неотвратимо влекло бы за собой наступление уголовной ответственности виновного лица.

Хотя, на практике, подобные неблагоприятные ситуации возможны. Можно предположить, к примеру, что запрет на проезд по незаконно огороженной территории транспортного средства (не специального назначения) с находящимся в нем гражданином, экстренно транспортируемым в медицинское учреждение, может повлечь за собой тяжкие последствия, в том числе и смерть. Следовательно, в отдаленной перспективе, после окончательного формирования правового института общего землепользования, упорядочения правоотношений, гарантий и инструментов защиты права, возможно вернуться к данному вопросу.

Разработка института административной ответственности за нарушение прав, связанных с общим землепользованием, началась относительно недавно. Предпосылкой к данному процессу стала разработка мер административной ответственности за нарушение права общего лесопользования. Так, Федеральным законом РФ от 04.12.2006г. ^[242] в Кодекс РФ об административных правонарушениях^[243] (далее - КоАП РФ), введена ст.

263

для их использования », которая предусматривает ответственность за нарушение соответствующего порядка как с предоставлением, так и без предоставления лесных участков. Очевидно, что в случае с нарушением порядка предоставления гражданам лесов для их использования без предоставления лесных участков, речь идет о нарушении, в том числе, права на общее землепользование на землях лесов.

В настоящее время, данное нарушение карается наложением административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Более существенным шагом на пути к становлению мер административной ответственности за нарушение права на общее землепользование стало введение в КоАП РФ Федеральным законом от 21.10.2013г. № 282-ФЗ^{[244] [245] статьи 8.12.1 «несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе».}

Как отмечается в комментарии к данной статье КоАП РФ, «целью данной статьи является обеспечение административно-правовыми средствами соблюдения прав граждан на свободный неограниченный физический доступ к береговой полосе и любым водным объектам (рекам, озерам, водоемам и т.п.) с установленным в отношении их режимом общего пользования, соблюдения порядка водопользования.

С объективной стороны рассматриваемый состав административного правонарушения характеризуется действиями (бездействием), направленными на возведение искусственных или неустранение естественных препятствий к водным объектам общего пользования и их береговой полосе. Примером таких действий может служить возведение ограждения на участке береговой полосы, прилегающей к водному объекту общего пользования, препятствующего доступу к нему, либо неустранение ответственным за содержание земельного участка и водного объекта лицом участков заиления или зарастания растениями, исключающими доступ к береговой линии или самому водному объекту.

Субъективная сторона рассматриваемого административного правонарушения может быть выражена в формах умысла или неосторожности. В качестве субъекта административной ответственности, предусматриваемой комментируемой статьей, могут выступать физические и юридические лица,

265

должностные лица .

Включение в КоАП РФ ст. 8.12.1, активные действия контрольных и надзорных органов по выявлению фактов нарушения закона в части беспрепятственного публичного доступа к водным объектам, свидетельствуют об активной реализации государственной политики, направленной на ограничения свободного передвижения по земельным участкам для доступа к таким объектам, и свободного нахождения на землях прибрежной полосы.

Административная ответственность за самовольное ограничение доступа на земельные участки общего пользования, как правило, предусматривается в региональном законодательстве об административных правонарушениях.

В частности, со ст. 6.5 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях, «самовольное ограничение доступа на земельные участки общего пользования - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей. Неисполнение законных требований уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы по контролю за использованием объектов недвижимости об устранении ^[246] нарушения, указанного в части 1 настоящей статьи, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей»^[247].

Административная ответственность за самовольное ограничение доступа на земельные участки общего пользования также предусмотрена, в частности, в ст. 57 Закона Республики Хакасия от 17.12.2008 № 91-ЗРХ «Об административных правонарушениях»^[248], ст.5.2 Закона Самарской области № 115 -ГД от 01.11.2007г.

территории Самарской области»^{[249] [250] и др.}

Следует отметить, что в соответствии с п.1 ст.2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) юридического лица, за которое установлена административная ответственность как КоАП РФ, так и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В то же время, многие региональные законодательные акты об административных правонарушениях нормы, устанавливающие

административную ответственность за самовольное ограничение доступа на земельные участки общего пользования по непонятным причинам не содержат.

В историко-культурном центре нашей Родины, г. Санкт-Петербурге,

269

соответствующая административная ответственность предусмотрена , но в некотором фрагментарном регулировании, а именно за самовольную установку шлагбаумов и прочих ограничений для стоянки автомобилей (ст.

29-1), за ограничение использования территорий зеленых насаждений общего пользования (ст. 31-1).

Например, предметом многочисленных дискуссий и общественных обращений становятся систематические случаи взимания платы за проход по городским паркам в период проведения фестивалей, ярмарок, специальных мероприятий. Отсутствие установленных законом мер административной ответственности за подобные ограничения делает перспективы обжалования незаконных действий достаточно туманными.

В целом, генезис установления административной ответственности за нарушение прав, связанных с общим землепользованием, отсутствие норм об административной ответственности за самовольное ограничение доступа на земельные участки общего пользования в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, обусловливает

необходимость включения в КоАП РФ статьи, предусматривающей ответственность за самовольное ограничение доступа на земельные участки общего пользования.

Реализация указанного предложения позволит выстроить гармоничную систему норм, устанавливающих административную ответственность за нарушение права на общее землепользование, тем самым, активизировать механизм гарантий данного права.

Возвращаясь к инструментам защиты права на общее землепользование, представляется целесообразным подчеркнуть, что несформированность института общего землепользования, отсутствие надлежащей фиксации права на общее землепользование в законе, приводит к тому, что инструменты судебной (гражданско-правовой) защиты в механизме реализации права на общее землепользование практически не используются.

Причинами сложившейся ситуации, как представляется, могут быть названы:

- отсутствие действенных механизмов реализации прав пользования неограниченным кругом лиц землями общего пользования;

- непроработанность механизма судебной (гражданско-правовой) защиты права на общее землепользование.

Так, если в случае с административно-юрисдикционным судопроизводством, его цели и возможный исход для заинтересованной стороны понятны (устранение препятствий в общем землепользовании в сочетании с привлечением виновного лица к административной ответственности), то цели искового обжалования соответствующих самовольных ограничений не полностью ясны. Исключение составляют иски, подаваемые в регионах, где законодательство об административных правонарушениях не содержит нормы, устанавливающие ответственность за самовольное ограничение доступа граждан на земельные участки общего пользования, - в данном случае, именно исковое обжалование незаконных действий представляется важнейшим способом защиты и восстановления нарушенного права.

В иных случаях, обращение к исковому способу защиты права на общее землепользование могло бы быть целесообразным, если бы в законодательстве прямо предусматривалась необходимость возмещения виновным лицом убытков в связи с нарушением права на общее землепользование. Отсутствие комплексного правового регулирования права на общее землепользование, как уже отмечалось ранее, создает многочисленные проблемы в

правоприменении, одной из которых как раз выступает сложность возмещения причиненного вреда в общем порядке, предусмотренном ст. 1064 ГК РФ либо убытков в рамках ст. 15 ГК РФ.

В случае, если бы существовал действенный механизм взыскания с нарушителей значительных сумм незаконно полученных денег, то данная мера имела бы превентивный характер и мотивировала потенциальных нарушителей не становиться таковыми.

Совершенно очевидно, что более высокий уровень гарантий права на общее землепользование может быть обеспечен исключительно за счет сочетания административного и искового механизмов его защиты.

В данном контексте представляется целесообразным привести справедливое замечание Н.Н. Костюка о том, что «для функционирования механизма реализации защиты крайне важно сочетание частноправового и публично-правового аспектов»^{[251] [252].}

Возвращаясь к административной защите права на общее землепользование, следует оговориться, что активная административноюрисдикционная деятельность, в том числе, контрольная, надзорная и правоохранительная, ведется не по всем аспектам реализации данного права, а лишь по наиболее актуальным (и наименее противоречивым в контексте правового регулирования). Таким направлением выступает обеспечение всеобщего доступа к водоемам и на прибрежные территории в целях общего землепользования, которые, по той или иной причине, в последние годы стали объектами пристального общественного внимания, и, тем самым, привели к активизации административного контроля в данной сфере.

Так, в пресс-релизе Калужской межрайонной природоохранной прокуратуры за 2011 год указывалось, что «многочисленные обращения граждан по вопросам обеспечения свободного доступа к водным объектам свидетельствуют о том, что действиями определенных лиц ограничиваются права граждан на беспрепятственный доступ к береговой полосе водного объекта в целях его не запрещенного использования. Доводы ряда обращений нашли свое объективное подтверждение при проведении выездных проверок, результаты которых послужили основанием для предъявления Калужской межрайонной природоохранной прокуратурой в районные суды Калужской области ряда исковых заявления об обеспечении свободного доступа к водному объекту общего пользования и бесплатного использования их для личных и бытовых нужд» .

В Пресс-релизе Азово - Черноморской межрайонной природоохранной прокуратуры сообщается следующее: «Азово - Черноморской межрайонной природоохранной прокуратурой ранее проведена проверка информации об ограничении доступа граждан к водным объектам общего пользования в станице Благовещенской города-курорта Анапы. Установлено, что индивидуальным предпринимателем ограничивался свободный доступ граждан к акватории Черного моря и Кизилташского лимана путем установления контрольно-пропускного пункта и незаконного взимания денежных средств за проезд на Бугазскую косу.

Ранее по данному факту природоохранной прокуратурой инициировалась процедура судебного понуждения. Вступившим в законную силу решением Анапского городского суда хозяйствующим субъектам и иным лицам запрещено устанавливать шлагбаум и взимать денежные средства за проезд на Бугазскую косу. В ходе контрольно-надзорных мероприятий, проводимых природоохранной прокуратурой совместно с судебными приставами - исполнителями, обеспечено принудительное исполнение

272

решение суда, контрольно-пропускной пункт демонтирован» .

Применительно к упомянутой проблематике доступности водных объектов и береговых полос для граждан, М.И. Васильева указывает, что «случаи незаконного строительства в водоохранных зонах имеют массовый характер, и нередко застройка или специально возведенные ограждения препятствуют доступу населения к водным объектам. Количество административных производств и исков прокуратуры о сносе самовольно возведенных строений весьма значительно. И хотя в ряде случаев принимаются положительные судебные решения о сносе, исполняются они далеко не всегда. Когда не работает общепревентивная функция юридической ответственности, такие правонарушения не имеют тенденции к ^[253]

статистическому уменьшению. На фоне неэффективности контрольной, надзорной деятельности и исполнительного производства массовым нарушениям прав населения на пользование береговой полосой и водными объектами общего пользования способствует несогласованное применение норм земельного, водного и иного законодательства, регулирующего пользование земельными участками в пределах береговой полосы» .

За последние годы сложилась достаточно обширная правоприменительная практика по ст. 8.12.1 КоАП РФ, причем из материалов многочисленных дел становится очевидным, что административное производство по делам о нарушении права свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе нередко возбуждаются не по обращениям граждан, а по результатам административноюрисдикционной деятельности органов государственной власти.

Так, как следует из материалов одного из судебных дел, «в ходе проверки законодательства о бесплатном осуществлении гражданами любительского рыболовства на водных объектах общего пользования Прокуратурой Лебяжьевского района в действиях ИП главы крестьянскофермерского хозяйства АГП, усмотрены признаки административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.12.1 КоАП РФ. Из постановления о возбуждении дела об административном правонарушении следует, что ИП АГП является пользователем рыбопромыслового участка озеро . Указанные водоемы находятся в государственной собственности и относятся к водоемам общего пользования. С начала летнего сезона 2016 г. индивидуальный предприниматель глава КФХ АГП принимает меры к ограничению права граждан на осуществление любительского рыболовства на указанных водоемах. На рыбопромысловых участках озер гражданам разрешается свободное любительское рыболовство лишь с береговой полосы, без использования плавучих средств. На рыбоводном участке озера ^[254]

свободное любительское рыболовство индивидуальным предпринимателем АГП гражданам запрещается. Работники ИП АГП по ее поручению осуществляют контроль под соблюдением данных запретов и препятствуют осуществлению любительского рыболовства гражданами. Также осмотром установлено, что на озерах установлены аншлаги «Рыбалка запрещена» с указанием, что данные озера находятся в пользовании ИП главы АГП. и ее контактных данных. Таким образом, выявленное нарушение свидетельствует о наличии события административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.12.1 КоАП РФ несоблюдение условий обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования» .

Более того, в настоящее время, многие законодатели все еще обеспокоены состоянием законности в сфере обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, и ее защиты мерами административного принуждения.

В сентябре 2016 года в Государственную Думу РФ внесен законопроект №1175109-6 , предполагающий внесение изменений в ст. 8.12.1 КоАП РФ, а

также в ст. 23 и 50 ЗК РФ изменений, направленных на установление и усиление мер ответственности за нарушение прав свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе.

Авторы законопроекта предлагают ч. 6 ст. 23 ЗК РФ изложить в следующей редакции: «собственник земельного участка, обремененного публичным сервитутом, не вправе требовать плату от лиц, в интересах которых такой сервитут установлен» (действующая редакция ч. 6 ст. 23 ЗК РФ предполагает, что собственник земельного участка, обремененного сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами). ^{[255] [256]}

По сути, авторы законопроекта предлагают приравнять публичный сервитут к праву на общее землепользование. Как думается, в настоящее время не сложились достаточные предпосылки для реализации указанной новации, в том числе, социально-экономические. Институт права на общее землепользование, как думается, прежде всего, нуждается в детальной правовой регламентации, а не в новациях, которые могут иметь достаточно короткий срок действия, поскольку не имеют под собой надлежащей экономико-правовой аргументации.

Обновленную норму ч. 6 ст. 23 ЗК РФ авторы законопроекта также предлагают дополнить ч. 6.1, в следующей редакции: «собственник

земельного участка, обремененного публичным сервитутом, установленным в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, обеспечивает проход или проезд через земельный участок не менее чем через каждые полтора километра».

Наиболее радикальные меры предлагается ввести за повторное, грубое нарушение права свободного доступа граждан к водным объектам, включая свободное передвижение по земельным участкам для доступа к таким объектам, и свободное нахождение на землях прибрежной полосы.

Так, предлагается внести поправки в ст. 50 ЗК РФ, расширив основания конфискации земельного участка (безвозмездного изъятия у собственника по решению суда), которая ныне возможна лишь в виде санкции за совершение преступления, дополнив основания также санкцией за совершение административного правонарушения.

В ст. 8.12.1 КоАП РФ предлагается внести существенные изменения в части дифференциации и усиления ответственности за нарушение права граждан бесплатно пользоваться водным объектом общего пользования и его береговой полосой для личных и бытовых нужд. Прежде всего, само название статьи в предлагаемой редакции указывает на нарушение права пользования водным объектом и береговой полосой, в то время как действующая редакция ст. 8.12.1 КоАП РФ указывает на «несоблюдение условия обеспечения свободного доступа».

Авторы законопроекта также предлагают усилить ответственность за повторное совершение упомянутого административного правонарушения, а также вводят ответственность за незаконное требование платы либо иное нарушение публичного сервитута, обеспечивающего свободный доступ граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния. Наиболее суровой санкцией, предусмотренной за повторное совершение последнего перечисленного деяния, выступает конфискация земельного участка, обеспечивающей доступ граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе.

В качестве одного из обоснований внесенного проекта, авторы указывают на то, что «имеют место случаи, когда плату за проход к водному объекту взимают лица, не являющиеся собственниками земельных участков и, соответственно, не имеющие право взимать такую плату. В этих ситуациях штраф, предусмотренный статьей 8.12.1 КоАП РФ, оказывается малоэффективным средством противодействия нарушениям прав граждан на доступ к водному объекту и его береговой полосе»^[257].

По мнению эксперта центра «Общественная дума» С.Литвиненко, «введение запрета перекрывать доступ граждан к общественным пляжам не несет минусов. Он не приведет к нарушению чьих-либо прав и при этом позволит обеспечить более тщательное соблюдение действующего законодательства, а именно - защиту прав граждан на свободный доступ к водным объектам общего пользования. Это является важным плюсом данной инициативы. Действующие штрафы практически не работают и не помогают защитить право граждан на свободный доступ к водным объектам общего

пользования. Нарушителям выгоднее заплатить небольшой штраф, чем открывать доступ к пляжам. В связи с этим актуальным является вопрос реформирования действующих норм, а именно ужесточения наказания за преграждение доступа к общественным пляжам» .

Безотносительно вопроса необходимости и допустимости такой меры ответственности, как конфискация земельного участка, за повторное совершение административного правонарушения, представляется

целесообразным отметить, что авторами законопроекта №1175109-6 своевременно поднимается вопрос о необходимости полноценного конструирования института административно-правовой ответственности за нарушение права на общее землепользование.

В то же время, несмотря на взаимосвязь общего землепользования и общего водопользования, законодатель, совершенно очевидно, видит свою миссию в защите последнего права, игнорируя повсеместные нарушения права на общее землепользование, в аспектах, не связанных с доступом к водным объектам и свободным пребыванием граждан на землях прибрежной полосы.

В основной массе случаев, право беспрепятственного доступа к земельным участкам общего пользования остается лишь декларацией, и, следовательно, не обеспечивается инструментами административной защиты, а судебная защита такого права сталкивается с многочисленными затруднениями, связанными с неясностью трактовок нормативных правовых актов. В частности, на органы государственной власти и органы местного самоуправления не возложена прямая обязанность обеспечивать право граждан на пребывание в лесах, не установлена специально юридическая ответственность за нарушение этих прав граждан. Ответственность за самовольное ограничение доступа граждан на земельные участки общего пользования, как отмечалось ранее, предусмотрена далеко не во всех субъектах РФ.

²⁷⁷ Куликов В. Вышли из берегов//Российская газета - Федеральный выпуск. - 2016. - 16 октября. - №7102 (234).

Сказанное позволяет говорить о необходимости формирования комплексного института административной ответственности за нарушения права на общее землепользование, который включал бы в себя нормы, предусматривающие ответственность за несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, установление самовольных ограничений общего доступа к лесам, а также за самовольное ограничение доступа на земельные участки общего пользования.

Подводя итоги рассмотрению административной и судебной защиты права на общее землепользование, можно констатировать, что их сочетание активизирует реализацию исследуемого права. При этом, на практике прибегают преимущественно к административной защите права на общее землепользование, законодатель и уполномоченные органы государственной власти демонстрируют заинтересованность в активном противодействии несоблюдению условий обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, в то время как вопросы защиты прав граждан от самовольного ограничения доступа на земельные участки общего пользования, общего доступа к лесам, остаются недоработанными. В результате, механизмы реализации права общего землепользования остаются либо непроработанными и недостаточными для полноценной реализации данного права, либо отсутствуют вовсе.

от 10.08.2017г.). - СЗ РФ. - 2002. - №1 (ч.1). - Ст.1.