§ 2. Правовой статус ребенка

Определение понятия правового статуса.

Уже в предыдущем параграфе неоднократно приходилось обращаться к тем или иным аспектам правового статуса ребенка ввиду того, что понятие ребенка в праве неизбежно отталкивается от той совокупности норм различных отраслей права (семейного, гражданского, административного и т.

Как известно, под правовым статусом человека подразумевается юридически закрепленное положение личности в обществе, система прав, свобод и их гарантий обязанностей, а также обязанностей. Правовой статус человека как политико-правовая категория отражает характер взаимоотношений между человека с государством, обществом и с другими людьми в конкретной исторической обстановке. Категорией правового статуса человека занимались и занимаются многие отечественные ученые, показывая, что данная категория неразрывно связанна с социальной структурой общества, уровнем демократии и состоянием законности ^[73].

Конституционное и международно-правовое регулирование прав ребенка.

Правовой статус находит свое закрепление в конституции, других нормативных правовых актах любого государства, а также в международных правовых актах.

Поскольку надо исходить из основополагающего совпадения субъективных прав человека и прав ребенка как частного случая института прав человека, можно заключить, что права ребенка, согласно статье 18 Конституции РФ, «являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Иными словами, хотя правовой статус ребенка в Российской Федерации и не прописан подробно в Конституции нашего государства, основные проблемы с обеспечением прав ребенка кроются не столько в законодательной, сколько в правоприменительной области. Тем более, учитывая федеративное устройство государства, совместную ответственность по вопросам защиты детства РФ и ее субъектов, согласно статье 72 Конституции РФ.

Последнее следует трактовать как возможность на уровне отдельных территорий улучшать положение детей путем создания дополнительных возможностей для их развития, защиты их прав. К сожалению, чаще практика свидетельствует об обратном, хотя есть и положительные примеры. Так, многое для детей делается в Московской области, особенно в сфере охраны здоровья и спорта. Ханты-Мансийский автономный округ — Югра стал первым российским регионом, утвердившим закон о качестве жизни, и одним из первых, принявших в 2006 году среднесрочную программу демографического развития на 2008—2010 годы, в которых значительное внимание уделено охране детства. Органы государственной власти Пензенской области, имея возможность развивать на своем уровне законодательство в области защиты детства, приняли 30 марта 2001 года закон № 268-ПО «Об основных гарантиях прав ребенка в Пензенской области». Примеры можно продолжить. Среди лидеров в защите прав ребенка находится и Москва, впервые введшая институт специализированного детского омбудсмана. Впрочем, вновь проявилась непоследовательность в этом направлении развития законодательства, поскольку недавно, а именно весной 2009 года этот самостоятельный специализированный институт был ликвидирован с введением уполномоченного по правам человека в городе Москве. И это нельзя не считать ухудшением положения дел в сфере защиты прав ребенка в столице, ущемлением его правового статуса, что недопустимо, если следовать букве и духу закона, а также международным обязательствам. Известно также, сколь сложна ситуация ныне с детскими учреждениями, причем не только в небогатых, дотационных регионах, но и в той же Москве.

В качестве действенного механизма для решения подобных проблем, а также вообще для надлежащего исполнения законодательства по защите прав детей некоторые специалисты считают необходимым выделение общего (конституционного) статуса ребенка ^[77]. Однако, как представляется, это не решит всех проблем, так как без надлежащей правоприменительной практики многие конституционно закрепленные права остаются декларативными.

Во-первых, нормы, регулирующие статус ребенка, входят в разные отрасли права, каждая из которых характеризуется собственным предметом регулирования, определяющим внутреннюю логику взаимного соотношения норм, специфическим сочетанием методов правого регулирования, особенностями построения закрепляющих указанные нормы актов и даже во многих случаях своей терминологией. Попытка эклектичного соединения в одном акте разноотраслевых норм способна лишь запутать ситуацию с правовым регулированием положения ребенка. Во-вторых, нормы, устанавливающие правовой статус ребенка, входят в документы, занимающие разное место в иерархии правовых актов (международные, конституционные, законодательные, подзаконные) и относящиеся к различным группам предметов ведения (федеральной, субъектов федерации, муниципальной). В-третьих, четко прописать в законодательстве все стороны общественных отношений, связанных с ребенком, весьма затруднительно, если вообще возможно, по причине большого их объема и стремительно меняющейся жизни и социальных отношений. В-четвертых, как уже отмечалось, в правовом статусе ребенка имеется большое количество элементов, входящих в более широкий статус человека, и в едином акте пришлось бы продублировать значительную часть положений, уже имеющихся в законодательстве, что избыточно и не нужно. Если же не включать в единый акт элементы, характерные для правового статуса человека, а не исключительно для правового статуса ребенка, то все равно такой акт не будет полным отражением ситуации в сфере правового статуса ребенка.

Одними из центральных в правовом статусе ребенка является система его личных прав, основное из которых, в соответствии со статьей 20 Конституции РФ, естественно, право на жизнь. Это право включает меры по созданию безопасной среды обитания для ребенка, в том числе социальной, обеспечению достойных условий для его жизни и развития. Это право весьма многогранно и подкреплено конституционными гарантиями, как то: охраны здоровья и доступа к здравоохранению, социального обеспечения, благоприятной окружающей среды, запрета пыток и т. п. Право ребенка на государственную охрану достоинства личности, также весьма важное конституционное право (статья 21 Конституции РФ), составляющее правовой статус ребенка. На это же нацелены также статья 5 Всеобщей декларации прав человека, содержащая запрет подвергать человека «пыткам или жестоким, бесчеловечным или унижающим его достоинство обращению и наказанию», статья 7 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года, а также Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 года ^[78].

Эти документы дополняет Конвенция о правах ребенка, предписывающая обязательное обеспечение каждому ребенку, лишенному свободы, гуманного обращения, уважения его достоинства, что предполагает отделение ребенка от взрослых, если его интересы не требуют иного, право поддерживать связь с семьей через переписку и свидания, если не имеются особые обстоятельства. Следуя этим требованиям, статья 74 Уголовно-исполнительного кодекса РФ предписывает для отбытия наказания несовершеннолетними помещение в воспитательные колонии, специальные пенитенциарные учреждения, где для них предусмотрены условия для учебно-воспитательной работы, повышения культурного и образовательного уровня ^[79].

Среди личных прав важное место занимают и другие права, в том числе право ребенка на свободу совести, право на доступ к информации. С этими правами тесно связаны некоторые политические права ребенка (например, право на свободу слова) и социально-культурные права (к примеру, право на доступ к достижениям культуры) Но здесь необходимо принимать во внимание необходимость оградительных функций законодательства, понимая под этим обеспечение личных прав ребенка таким образом и в таком объеме, которые будут содействовать духовно-нравственному и культурно-эстетическому развитию его личности, созданию благоприятных условий для его социализации.

При этом трудно сказать, что у нас отсутствуют правовые основания для того, чтобы оградить детей от такого пагубного влияния, например, тех же средств массовой информации. Так, статья 55 Конституции РФ прямо устанавливает, что свобода массовой информации может быть ограничена федеральным законом, хотя и «только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Даже поверхностный анализ тиражируемых многими российскими средствами массовой информации материалов, несомненно, показал бы многократное нарушение этой статьи.

В статье 14 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» закреплена защита от информации, наносящей вред здоровью и нравственности ребенка. На государство возложена обязанность предпринимать меры защиты детей от распространения печатной, аудио- и видеопродукции, «пропагандирующей насилие и жестокость, порнографию, наркоманию, токсикоманию, антиобщественное поведение». Кроме того, отдельные нормы, направленные на соблюдение прав ребенка средствами массовой информации, содержатся, например, в Законе РФ «О средствах массовой информации» (1991 года), некоторых других федеральных законах, а также в международных документах. К сожалению, при принятии нового Уголовного кодекса (УК) РФ 1996 года в него не попала статья, аналогичная статье 228 прежнего УК РСФСР «Изготовление или распространение предметов, пропагандирующих культ насилия и жестокости», что снижает правовую ответственность физических лиц за эти деяния. Тем не менее, как представляется, это не закрывает возможность, хотя и существенно затрудняет ее для правоприменителя по использованию новый УК РФ так, чтобы выполнить конституционно очерченные требования к той информации, что распространяется средствами массовой информации и влияет на неокрепшие умы.

Многое зависит от добросовестности журналистов, контролирующих органов, судейского сообщества, а также от позиции граждан, поскольку в должном обеспечении правого статуса ребенка заинтересовано все общество. Заметим, что эти вопросы вызывают обеспокоенность не только общественности, но и органов власти на местах. Именно поэтому, несмотря на отнесение деятельности средств массовой информации к предметам ведения РФ (статья 71 Конституции РФ), в Красноярском крае, к примеру, был принят Закон «Об охране общественной нравственности», во многом направленный на защиту прав и интересов ребенка.

Поскольку правовой статус ребенка в основных чертах соответствует правовому статусу человека, а ограничения в правах связаны в основном с возрастом, что уже отмечалось, то и специфика обеспечения прав ребенка должна пониматься как расширение возможностей, усиление их защиты и гарантий. Это можно рассмотреть на примере права ребенка выражать свое мнение, которое относится к тем, что закреплены в Конституции, в Конвенции ООН о правах ребенка, отраслевом законодательстве, в частности в Семейном кодексе (СК) РФ, ГК РФ. Так, согласно статье 8 означенной Конвенции ребенок имеет право сохранять свою индивидуальность, в том числе гражданство, имя, семейные связи. В России семейное законодательство строится на принципе приоритета семейного воспитания ребенка, что также нацелено на более полное удовлетворение его потребностей и интересов. Достаточно подробно в российском законодательстве прописаны права на присвоение ребенку имени и фамилии, возможности их изменения: по достижении 14-летнего возраста ребенок имеет право сам ходатайствовать об их изменении, по достижении 10-летнего — изменение его имени родителями или попечителями возможно только с согласия ребенка (статьи 58, 59 СК РФ). Мнение ребенка, в соответствии с СК РФ, должно учитываться при выборе образовательного учреждения, формы обучения, места жительства в случае развода родителей, при отказе в иске о восстановлении родительских прав, при оспаривании записи об отцовстве и т. д.

И по этим вопросам законодатель не устанавливает ограничений по возрасту ребенка, способного выразить свое мнение, тогда как лишь по достижении 10-летнего возраста согласие ребенка необходимо при передаче его на воспитание в приемную семью, на усыновление, в случаях восстановления родителей в родительских правах, по вопросу о сохранении или изменении его имени и фамилии, при записи усыновителей в книге записей рождений. И совершенно справедливо многие исследователи видят в этом глубокий психолого-педагогический смысл. Как и в статье 12 Конвенции о правах ребенка, статье 57 СК РФ подтверждает право каждого ребенка «выражать свое мнение при решении в семье любого вопроса, затрагивающего его интересы, а также быть заслушанным в ходе любого судебного или административного разбирательства. Учет мнения ребенка, достигшего возраста 10 лет, обязателен, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам». Здесь стоило бы подумать о расширительном толковании последнего ограничения «когда это не противоречит его интересам», поскольку практика последних лет показывает, что группировки преступников и организации экстремистского толка часто вовлекают в свои ряды несовершеннолетних, которых и используют в своих целях, зная о правовой недееспособности и неответственности последних. Однако если понимать участие детей в таких формированиях как нарушение их прав на нормальное развитие, нормальную социализацию, то это не должно вступать в противоречие со свободой слова, свободой выражать свое мнение, свободу собрания и пр. Многое зависит от толкования и применения действующих норм права.

На защите прав и интересов ребенка стоят его семья, его родители или лица, их заменяющие, органы опеки и попечительства, прокурор, суд, что определено в части 1 статьи 56 СК РФ. Как следует из статьи 19 Конвенции о правах ребенка, государство, ратифицировавшее ее, обязано предпринимать «все необходимые законодательные, административные, социальные и просветительские меры с целью защиты ребенка от всех форм физического или психологического насилия, оскорбления или злоупотребления, отсутствия заботы или небрежного обращения, грубого обращения или эксплуатации, включая сексуальное злоупотребление, со стороны родителей, законных опекунов или любого другого лица, заботящегося о ребенке». Именно поэтому в статье 56 СК РФ предусмотрено, что несовершеннолетний имеет право обратиться с любой формой заявления за защитой от злоупотреблений, в том числе со стороны своих родителей или лиц, их заменяющих, прежде всего в органы опеки и попечительства, а с 14-летнего возраста — и в судебные органы. Причем закон обязывает должностных лиц и всех граждан, знающих о нарушении прав, об угрозе жизни и здоровью ребенка, сообщать об этом в органы опеки по месту нахождения ребенка (часть 3 статьи 56 СК РФ).

Социально-экономические права детей.

Огромный пласт прав ребенка, как и вообще каждого человека, составляют его социально-экономические права, в частности, право на доступ к системе здравоохранения, на медицинскую помощь. Конвенция о правах ребенка закрепила право ребенка «на пользование наиболее совершенными услугами системы здравоохранения и средствами лечения болезни и восстановления здоровья» (статья 24). Право на такую охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения закреплено в статье 41 Конституции РФ, что должно означать закрепление права граждан, соответственно и ребенка, на здоровую окружающую среду, на профилактику и лечение. Однако в действительности эти права недостаточно обеспечены, свидетельством чему является крайне неблагоприятная демографическая ситуация в современной России, тенденции развития населения, оценки специалистов, информация в СМИ о квотах на операции для детей, о постоянных сборах средств с родителей или опекунов для оказания детям медицинской помощи, обеспечении лекарственными препаратами, медицинской техникой и пр., тогда как государство не обеспечивало их в надлежащем объеме и качестве, при этом направляя в 1990-е—начале 2000-х годов огромные финансовые ресурсы в Стабилизационный и иные фонды. Более того, государство провозгласило политику, направленную на повышение рождаемости, в то время как оно не готово обеспечить для всех детей доступную и качественную медицинскую помощь, особенно высокотехнологичную, что требует квалифицированного персонала и постоянного обновления медицинской аппаратуры, не может справиться и с социальным сиротством в стране и пр.

Несмотря на наличие в российском законодательстве норм, закрепляющих и развивающих права детей на охрану здоровья и медицинскую помощь, реализация их оставляет желать лучшего. Тем не менее, ряд статей Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан предусматривают для ребенка определенное право на льготы в сфере здравоохранения ^[80]. Кроме того, вопросы здравоохранения, как и охраны детства, находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов, поэтому в ряде регионов правовые гарантии в этой сфере, включая льготы для детей, получили свое развитие (Москва, Московская область, Пермский край и др.).

То же можно сказать и в отношении права на социальное обеспечение, которое закреплено как в Конвенции о правах ребенка (статья 26), так и в Конституции РФ (статья 39), где говорится, что «каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленным законом». Из этого следует, что право на социальное обеспечение в отношении ребенка выступает одновременно и дополнительной гарантией его права на жизнь, поскольку создают материально-финансовые основы этого неотъемлемого права ребенка. В Конвенции записано, что государство-участник принимает «все необходимые меры для достижения полного осуществления этого права» на пользование благами социального обеспечения, включая социальное страхование, в соответствии с национальным законодательством. В РФ предусмотрены некоторые льготы и компенсации для семьи, а также пособия в связи с рождением ребенка: единовременное при его рождении, ежемесячное до момента достижения им полутора лет, ежемесячное — до достижения им 16 лет или 18, если тот учится в общеобразовательном учреждении. Обобщенный перечень пособий содержит Федеральный закон № 81-ФЗ от 19 мая 1995 года «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» ^[81]. Однако и здесь практическое воплощение прав ребенка нуждается в дополнительных гарантиях.

Обеспечение прав детей-инвалидов.

Особо стоит сказать о положении дел с обеспечением прав детей-инвалидов, которые признаются в мире наиболее социально уязвимой группой. В России вопросы социальной защиты детей-инва- лидов, наряду с общими нормами социального права, регулируются также специальным законодательством, посвященном вопросам социальной защиты инвалидов. Современное законодательство социальной защиты инвалидов в РФ включает также международно-правовые документы ООН, в которых закреплены права детей-инвалидов.

Международные акты о правах инвалидов.

К международным актам относятся Декларация прав ребенка (1959), Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (1960), Декларация о правах умственно-отсталых лиц (1971), Декларация о правах инвалидов (1975), Конвенция о правах ребенка (1989), Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей (1990), Всемирную программу действий в отношении инвалидов (1982). Одним из основных рекомендательных международных документов, объединившим существующие резолюции и другие правовые акты о жизни инвалидов, стали принятые Генассамблеей ООН 20 декабря 1993 года «Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов». В 2008 году вступила в силу Конвенция ООН о правах инвалидов, однако Россия пока не является ее участником.

Упомянутые выше Стандартные правила, в свою очередь, базировались на Билле о правах человека, Конвенции о правах ребенка, Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и Всемирной программе действий в отношении инвалидов. Они содержат конкретные рекомендации государствам принимать меры по устранению препятствий, не позволяющих инвалидам реализовывать свои права и свободы, полноправно участвовать в общественной жизни. Странам рекомендовано принимать меры по углублению понимания в обществе проблем инвалидов, их прав, потребностей на национальном и местном уровнях. Они предписывают государствам признавать право инвалидов на объединения с целью представлять свои интересы на национальном и местном уровнях, обеспечить участие инвалидов при разработке государственной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями. К ведущим направлениям деятельности государств Стандартные правила относят определение потребностей и наиболее важных проблем инвалидов, планирование, реализация и оценка услуг и мер по социальной адаптации инвалидов.

Российское законодательство о правах инвалидов.

Имеется также и специальное законодательство, действующее, как правило, в таких областях как установление национального координирующего и совещательного органа по вопросам, связанным с инвалидностью, вопросы приспособления окружающей среды для нужд инвалидов, обеспечение социальных выплат инвалидам, оказание услуг в сфере образования, занятости, реабилитации и здравоохранения. С учетом международных стандартов в 1995 году был принят Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в котором определены понятие и критерии инвалидности, компетенция федеральных и региональных органов власти по социальной защите этой категории граждан; установлены права и льготы, предоставляемые инвалидам; определена система реабилитации инвалидов и обеспечения их жизнедеятельности.

Так, в указанном Законе 1995 года социальная защита инвалидов определяется как система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, компенсации ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. В понятие реабилитации законом включены не только медицинские мероприятия, но и профориентация, образование, содействие в трудоустройстве, производственная адаптация, социально-средовая, социально-педагогическая, социально-психологическая и социокультурная реабилитация, социальнобытовая адаптация. Это означает, что на законодательном уровне важным признается профилактика и реабилитация, устраняющие или компенсирующие инвалидам ограничения жизнедеятельности.

В целях законодательного обеспечения государственной поддержки инвалидов в России разработаны и введены в действие такие законы, как «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О ветеранах», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению государственной поддержки инвалидов» и другие. Права детей-инвалидов особо закреплены в Семейном кодексе, Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, а также в Федеральных законах «Об образовании», «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и др. Во исполнение перечисленных законов Правительством РФ было принято свыше двух десятков федеральных нормативно-правовых актов, а органами исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации — свыше 800 нормативных актов. В 2005 году была утверждена федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2006—2010 годы» ^[82].

Тем не менее, многие специалисты отмечают, что наиболее существенным недостатком российского национального законодательства в области социальной защиты инвалидов, в том числе детей- инвалидов, является слабая проработка в законодательстве конкретных механизмов по реализации важнейших правовых норм, в том числе касающихся профилактики инвалидности и реабилитации инвалидов. Согласно данным Уполномоченного по правам человека в РФ, в детских домах-интернатах нарушается право детей, нуждающихся по состоянию здоровья в медицинском уходе, на получение соответствующей медико-социальной помощи и медицинского ухода, которые должны оказываться специалистами, что предусмотрено частями 1 и 2 статьи 20 Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан».

Право на образование. Не меньшей заботы заслуживает право ребенка на образование, нынешние тенденции в обеспечении которого в РФ в целом неблагоприятны. Это право становится в РФ все менее общедоступным, особенное высшее, что не отвечает не только велению времени в эпоху информационного общества, переходу в развитых странах к непрерывному образованию, но и российскому закону. Ввиду значимости образования для обеспечения прав ребенка, а также в связи с тем, что в этой сфере наиболее рельефно проявляется принцип единства прав и обязанностей, остановимся чуть подробнее на этом вопросе.

Еще А. Гидденс в свое время обращал внимание на то, что рост социального капитала и уровня доверия в обществе тесно коррелируют с коммуникативными навыками человека, развиваемыми в процессе обучения и способствующими его большей социальной интегрированности ^[83]. Образование как часть социальной сферы и гражданское общество находятся в тесной взаимосвязи ^[84], социальная организация общества «непосредственно вытекает из «социального измерения» человека, его способности объединяться во имя прямого или косвенного удовлетворения своих потребностей» ^[85]. Уже давно признано на международном уровне, что образование — одно из важнейших условий, содействующих установлению равенства и обеспечению социальной мобильности человека, особенно ребенка, для соблюдения прав которого требуются специальные меры со стороны государства ^[86]. Образование не только развивает личность, но и, наряду с культурой, является фактором, обеспечивающим связь поколений.

Известно, что каждые 20 лет объем знаний удваивается, что должно находить свое отражение в образовательном процессе, т. к. роль образования рассматривается как основной стратегический ресурс такого развития. Однако, как было отмечено в Декларации тысячелетия ООН, утвержденной Генассамблеей ООН 55/2 от 8 сентября 2000 года, «хотя глобализация открывает широкие возможности, ее благами сейчас пользуются весьма неравномерно и неравномерно распределяются ее издержки» ^[87]. С целью снижения рисков негативных факторов, связанных с глобализацией и пр., особое внимание во всем мире уделяется образованию. РФ, к сожалению, в кратчайшие сроки стала страной с самой высокой долей платного образования — 54 % от общего числа обучающихся ныне получают образование на платной основе ^[88]. Если по данным на середину 1990-х годов, от 300 тыс. до 3,5 млн. детей оказались вообще вне системы образования ^[89], то к 2007 году вне школы оставались уже 4 млн. детей. При этом по расходам бюджета на одного школьника мы находимся на предпоследнем, перед Зимбабве, месте в мире ^[90]. Заметим, что «для детей бедность — это не только материальные лишения, но и депривация в развитии» ^[91], а последствия «изоляции, которой предшествует бедность, могут сказываться всю жизнь» ^[92].

В этой связи целесообразно напомнить некоторые рекомендации договорных органов, действующих под эгидой ООН, касающихся образования. В статьях 13 и 14 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, посвященных праву на образование, которое «одновременно является одним из прав человека и необходимым средством для реализации других его прав» ^[93], указывается на необходимость наличия, доступности, приемлемости и адаптируемости образования. Основополагающим для государств-участников Пакта является положение, по которому «образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности» ^[94]. За выполнением государствами-участниками обязательств по указанным статьям наблюдает Комитет по экономическим, социальным и культурным правам. С этими положениями упомянутого Пакта созвучны и замечания общего порядка Комитета по правам ребенка, в которых подчеркивается, что «понятие «образование» выходит далеко за рамки формального школьного образования и охватывает широкий круг жизненных ситуаций и процессов познания, которые позволяют детям как индивидуально, так и в коллективе, развивать свою личность, таланты и способности и жить полноценной и приносящей удовлетворение жизнью в обществе» ^[95]. Однако у нас многие до сих пор уверены, что детям достаточно дать общее образование, возможно, поэтому в последние десятилетия закрывались библиотеки, сельские клубы, другие образовательные, просветительские и досуговые учреждения, которые могли посещать дети из малообеспеченных семей.

В то же время статья 43 Конституции РФ, закрепляя право на образование, гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, причем основное общее образование является обязательным. Граждане Российской Федерации имеют право на получение впервые бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального образования и на конкурсной основе среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов. Причем, в случае профессионального заболевания и/или инвалидности, граждане вправе неоднократно получать бесплатное профессиональное образование по направлению государственной службы занятости.

Более подробно право на образование прописано в Федеральном законе № 12-ФЗ «Об образовании» от 13 января 1996 года, которым допускается деятельность негосударственных образовательных учреждений, а в статье 50 установлены права учащихся, ряд запретов (в том числе, на взимание денежных средств и пр.). Вызывает озабоченность не только частые нарушения норм (например, по обязательному основному общему обучению детей), действующих в сфере образования, но и то обстоятельство, что по Конституции РФ основное общее образование стало ограничиваться девятью классами, так как обучение в 10-м классе не является обязательным, прием в него проводится «по желанию учащегося». Хотя еще в середине 1970-х гг. страна перешла к среднему 10-и 11-летнему образованию. В этой связи можно говорить о шаге назад в обеспечении права ребенка на образование, учитывая опасную тенденцию закрытия многих сельских, так называемых малокомплектных, школ, непрерывного реформирования системы образования, вызывающего многочисленные нарекания со стороны граждан, общественности, да и многих специалистов. И это далеко не все проблемы прав ребенка в сфере образования.

Образование детей-инвалидов.

Учитывая роль образования для интеграции детей-инвалидов в общество, можно рассмотреть чуть подробнее вопросы законодательного обеспечения равных возможностей на получение образования для детей с ограниченными возможностями здоровья, тем более, что в России порядка 1,6 млн. детей, или 4,5 % от их общего числа относятся к категории лиц с ограниченными возможностями и нуждаются в специальном (коррекционном) образовании. Закон «Об образовании», учитывая особые потребности людей с ограниченными возможностями здоровья, гарантирует общедоступность образования (статья 5) и адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся (воспитанников).

Ограничения прав граждан на профессиональное образование по состоянию здоровья могут быть установлены только законом. В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Государство создает гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов, устанавливает разнообразие форм получения образования, в том числе экстернат, семейное образование (с последующей аттестацией в форме экстерната). В соответствии со статьей 7 данного Закона, при реализации образовательных программ для обучающихся с отклонениями в развитии, могут быть установлены специальные государственные образовательные стандарты.

Для детей и подростков с отклонениями в развитии органы управления образованием создают специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы), обеспечивающие их лечение, воспитание и обучение, социальную адаптацию и интеграцию в общество. Категории обучающихся, воспитанников, направляемых в указанные образовательные учреждения, а также содержащихся на полном государственном обеспечении, определяются в соответствии с Законом Правительством РФ. Дети и подростки с отклонениями в развитии направляются в указанные образовательные учреждения органами управления образованием только с согласия родителей или иных законных представителей по заключению психолого-медико-педагогической комиссий.

Для инвалидов и людей, имеющих родителей инвалидов, имеются определенные льготы при поступлении в образовательные учреждения профессионального образования. Дети-инвалиды, инвалиды I и II групп, которым согласно заключению учреждения Государственной службы медико-социальной экспертизы не противопоказано обучение в соответствующих образовательных учреждениях, и граждане в возрасте до 20 лет, имеющие только одного родителя-инвалида I группы, если среднедушевой доход семьи ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, принимаются при условии успешной сдачи вступительных экзаменов вне конкурса в государственные образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования.

Кроме того, Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» также гарантирует создание государством условий для равного доступа высшего и послевузовского профессионального образования. Законом установлено, в частности, что студентам-инвалидам I и II групп размер стипендии увеличивается на 50 %. Федеральным законом «О библиотечном деле» подтверждена государственная поддержка специализированных библиотек для слепых, сеть которых создавалась еще в советские годы (их порядка 70, 150 тыс. читателей имеют возможность воспользоваться ими бесплатно).

Образование, как известно, является важным социализирующим фактором, что особенно заметно на примере людей с ограниченными возможностями здоровья. Социологические исследования показали, что порядка 15—18 % от общего числа инвалидов трудоспособного возраста имели постоянную работу, однако среди получивших высшее и среднее образование постоянную работу имели уже около 60 %. При этом примерно каждый пятый инвалид стремится получить высшее образование, но только 1 % от общего числа инвалидов заканчивают вузы.

Еще в 1997 г. на законодательном уровне была предпринята попытка решения проблемы образования лиц с ограниченными возможностями через принятие специального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)». Проект закона был внесен в Госдуму членами Совета Федерации В. В. Сударенковым, М. Б. Машковцевым, депутатами ГД И. И. Мельниковым, О. Н. Смолиным, Д. Н. Абраменковым, З. И. Воронцовой, Т. В. Плетневой, О. П. Гришкевичем. Разработчики законопроекта обосновывали необходимость его принятия тем, что специальную педагогическую помощь получает только четвертая часть нуждающихся детей. Не обучаясь вообще или попадая в обычные школы, затем выпадая из обучения, дети с отклонениями в развитии, например, умственно отсталые, пополняют социально неблагополучный контингент. По мнению разработчиков, принятие Закона о специальном образовании позволило бы обеспечить реализацию государственных гарантий на получение определенного уровня образования лицами с ограниченными возможностями здоровья. Однако законопроект получил отрицательный отзыв Правительства России, а после принятия Государственной Думой и одобрения Советом Федерации был отклонен Президентом РФ в 1999 году, в 2004 году снят с рассмотрения Государственной Думы, несмотря на обращения ряда региональных органов законодательной власти и общественных организаций.

Тем не менее, в ряде субъектов Российской Федерации были приняты законодательные акты о специальном образовании: в 2002 году в Ленинградской области был принят Областной закон «О специальном (коррекционном) образовании в Ленинградской области». Тогда же Парламентской Ассамблеей стран СНГ был принят Модельный закон «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)», который является основой для разработки, принятия и (или) совершенствования национального законодательства в области специального образования государств — участников СНГ. Он определяет понятия ограниченных возможностей здоровья, полного государственного обеспечения, интегрированного образования, других форм специального образования, механизм финансирования специального образования.

Специальные коррекционно-педагогические программы помощи детям раннего возраста позволяют улучшить развитие ребенка, дают возможность в последствии обучаться в обычной школе. В 1999 году по решению коллегии Минобразования РФ, посвященной вопросам совершенствования специального образования, акцент в работе с детьми с ограниченными возможностями здоровья был перенесен на дошкольный возраст, была одобрена Концепция реформирования системы специального образования, предусматривающая создание единой государственной системы раннего выявления отклонений в развитии, раннего вмешательства и консультирования семей, развитие системы коррекционно-педагогической работы с детьми раннего возраста.

В целях разработки и внедрения государственной системы раннего выявления отклонений в развитии детей и оказания им психолого-педагогической и медико-социальной помощи на базе Института коррекционной педагогики Российской академии образования с 1 января 2000 года Минобразованием России создано государственное научное учреждение «Центр ранней диагностики и специальной помощи детям с выявленными отклонениями в развитии» В настоящее время в разных регионах уже существует 16 центров раннего выявления и помощи детям с отклонениями в развитии. В начале 2006 года в системе специальных дошкольных образовательных учреждениях обучаются 447,2 тыс. детей, в специальных (коррекционных) классах при общеобразовательных учреждениях (школах и школах-интернатах) в 2005/2006 учебном году — более 188,8 тыс. человек, в том числе: в классах для умственно отсталых детей — 26,7 тыс., в классах для детей с задержкой психического развития — 149 тыс. Специальные (коррекционные) классы для воспитанников с отклонениями в развитии, в которых ребенок может получать образование, создаются с учетом территориальной приближенности к месту жительства, что ведет к сокращению интернатов для этой категории детей. Создана служба практической психологии на всех уровнях системы образования, призванная оказывать первичную и специализированную помощь учащимся, в том числе диагностическую, коррекционную, консультативную, но остается открытым вопрос относительно качества ее работы, кадрового обеспечения и пр. И эти вопросы сохраняют свою актуальность по многим другим службам.

Как было отмечено, например, в специальном докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2006 год «О соблюдении прав детей инвалидов в Российской Федерации», многие дети-инвалиды помещаются в детские интернатные учреждения, где нередко подвергаются жестокому обращению, унижающему человеческое достоинство, одной из причин чего служит их закрытость, отсутствие внешнего контроля за соблюдением прав воспитанников. Кроме того, отсутствует нормативно-правовое регулирование интегрированного (инклюзивного) образования и ранней коррекционно-педагогической помощи детям с отклонениями в развитии, патронатного семейного воспитания, независимого контроля за соблюдением прав детей.

В Докладе приводятся следующие данные о нарушении права детей-инвалидов жить и воспитываться в семье: 29 тыс. детей-инвалидов постоянно живут в домах-интернатах органов социальной защиты; 67 тыс. — в специальных (коррекционных) школах-интернатах органов образования; 5 тыс. — в домах ребенка, т. е. 17 % детей-инвалидов лишены семейной среды. При этом доля детей- инвалидов с отклонениями в умственном и психическом развитии детей, постоянно живущих в интернатных учреждениях, достигает 30 % и имеет тенденцию к увеличению ^[96]., что во многом связано с неприемлемыми социально-экономические условиями, в которые поставлены многие семьи с детьми-инвалидами.

Государственная политика в отношении детей с выраженными аномалиями развития до сих пор была построена на приоритете «изъятия» их из общества, содержания в закрытых стационарных учреждениях. Государство продолжает выделять гораздо больше средств на интернаты, чем на поддержку семьи или на альтернативное семейное устройство детей. На поддержание интернатной системы расходуются значительные государственные средства: средняя стоимость содержания ребенка в интернате составляет 14 тыс. рублей в месяц, тогда как пособие на ребенка, живущего в семье, в 5—7 раз меньше. Отмечается также, что для реализации права каждого ребенка воспитываться в семье, закрепленное статьей 54 Семейного кодекса и распространяющееся на детей-инвалидов, лишенных попечения родителей, необходимо предпринимать меры к развитию различных форм альтернативного семейного устройства детей-инвалидов. право Российской Федерации и распространяется.

Особо тяжелое положение сложилось у детей, находящихся на «постоянном постельном режиме», а также детей, содержащихся в отделениях для «необучаемых», т. к. они вообще лишены какого бы то ни было воспитания из-за отсутствия соответствующих ставок воспитателей. По данным Росстата, в 2004 году в детских домах-интернатах на «постоянном постельном режиме» находилось 17,2 % детей (4917 детей), а к категории «необучаемых» относилось 37 % детей (10461 детей). В Докладе отмечается, что широко распространена практика неправомерного помещения детей в детские дома-интернаты фактически на пожизненное проживание, поскольку по достижении совершеннолетия их переводят в аналогичные интернаты для взрослых.

Права ребенка в отраслевом законодательстве РФ.

Гражданско-правовой, административно-правовой, семейно-правовой и иной статус ребенка закреплен актами соответствующих отраслей права Российской Федерации. Например, в гражданском праве наибольшим объемом прав среди несовершеннолетних обладают дети, достигшие 14 лет. В частности, в соответствии со статьей 26 ГК РФ, они вправе совершать сделки с согласия своих законных представителей, несут самостоятельную ответственность, могут выступать учредителями для юридических лиц и т. п. Новый СК РФ в отличие от ранее действовавшего семейного законодательства в большей степени рассматривает ребенка как субъекта права, а не как объекта заботы родителей или законных представителей, что следует рассматривать как претворение в жизнь международных стандартов.

Специальный, или родовой статус ребенка, т. е. статус определенной отдельной категории населения, закреплен в международно-правовых актах и специальных внутригосударственных законах. Среди последних можно привести, помимо уже упомянутого Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Федеральные законы «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединениях» за № 98-ФЗ от 28 июня 1995 года, «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» за № 120-ФЗ от 24 июня 1999 года (в редакции от 19 августа 2003 года) ^[97] и др.

Правовое положение ребенка в зависимости от тех или иных жизненных условий закреплено в нормативно-правовых актах, в которых учитываются конкретные категории детей. Так, Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» перечисляет основные виды правовых режимов, в которых могут пребывать некоторые категории детей в определенной жизненной ситуации: дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации; дети, оставшиеся без попечения родителей; дети-инвалиды; дети, имеющие недостатки в психическом и/или физическом развитии; дети-жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий; дети из семей беженцев и вынужденных переселенцев; дети, оказавшиеся в экстремальных условиях; дети-жертвы насилия; дети, отбывающие наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях; дети, находящиеся в специальных учебно-воспитательных учреждениях; дети, проживающие в малоимущих семьях; дети с отклонениями в поведении; дети, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные обстоятельства самостоятельно или с помощью семьи.

При этом на государство возлагается обязанность по созданию соответствующих условий для перечисленных групп детей, требующих особой заботы по сравнению с остальными детьми, обеспечению их прав и интересов. В этом плане создание института специализированного детского ом- будсмана можно считать одним из путей, реальных механизмов такого обеспечения прав ребенка. К сожалению, Федеральный закон «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», как и Постановление Правительства РФ № 154 «О дополнительных мерах по усилению профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних на 2002 год» ^[98] не создали систему необходимых условий и мер для преодоления рассматриваемых опасных социальных явлений. До сих пор нет ясности по поводу числа таких детей, самих понятий, четкой ответственности ведомств. Много нареканий звучит в отношении одного из основных органов по профилактике безнадзорности и беспризорности — комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (статья 11 ФЗ), особенно при муниципальных учреждениях. О необходимости создания системы общественной инспекции в сфере обеспечения прав детей-инвалидов неоднократно заявляли общественные правозащитные организации, эти предложения были поддержаны Комитетом ООН по правам ребенка и нашли свое отражение в его рекомендациях Правительству России.

Вместе с тем не только дети-сироты, дети-инвалиды, дети-жертвы вооруженных конфликтов, дети беженцев и иные дети, имеющие проблемы, связанные со здоровьем, семьей и пр., т. е. социально уязвимые категории детей, требуют особого внимания и заботы. Имеется и такая категория детей, как, примеру, одаренные дети, которые также нуждаются в создании специальных условий.

Некоторые особенности правового статуса ребенка.

Законодательство закрепляет неотъемлемые, прирожденные права, а также набор частных, отраслевых и прочих прав, которые соответствуют уровню социально-экономического развития конкретной страны и служат дальнейшему его развитию. При этом права человека выступают своеобразным ограничителем государственной власти ^[99], хотя это в меньшей относится к правам ребенка, которые находятся под непосредственной опекой со стороны государства. Именно на государство возложена ответственность за соблюдение и практическую реализацию прав ребенка, поскольку тот еще не в состоянии самостоятельно заботиться о себе (что не снимает обязанность родителей, семьи), отстаивать свои законные права и интересы. К тому же ребенок, будучи ограничен в каких-то правах, имеет определенные преференции, льготы и т. п. И опять же государство отвечает за их реализацию, за то, чтобы права ребенка не оставались только на бумаге.

В самом деле, в связи со спецификой правового статуса ребенка, вытекающая из того, что согласно внутреннему законодательству государства он не может обладать всеми правами, которые имеют совершеннолетние, хотя в ряде случаев обладает или должен обладать специфическими правами, связанными с его возрастом, положением в семье и т. п. ^[100], органам публичной власти предъявляются особые требования. Ребенок, являясь гражданином РФ, до наступления совершеннолетия не обла

дает, к примеру, правом избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления или участвовать в референдуме, но одновременно с наступлением совершеннолетия он утрачивает, в свою очередь, специально для ребенка предусмотренное статьей 54 СК РФ «право жить в семье», «право на заботу со стороны своих родителей», «право на совместное с ними проживание». Это как раз те специфические права ребенка, которые должны обеспечиваться государством.

Причем государство должно стремиться обеспечить права ребенка даже тогда, когда семья ребенка не располагает всеми необходимыми средствами и возможностями для реализации всех прав ребенка в полной мере. Такие требования к государству также являются одной из гарантий прав ребенка, которые государство обязано обеспечить как на законодательном уровне, так и в практической плоскости, в том числе в силу международных обязательств РФ.

Права ребенка в качестве рассматриваемых применительно к детям прав человека ⁴² ввиду своей особости закреплены, помимо уже упомянутых внутригосударственных и международных актов, и в таких важных международных документах, как Всеобщая декларация прав человека 1948 года, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1966 года и др. Имеются и международные документы, специально посвященные правам ребенка: Декларация прав ребенка 1989 года, Декларация о защите женщин и детей в чрезвычайных обстоятельствах и в период вооруженных конфликтов 1974 года, ряд Конвенций МОТ (№ 10—11, 58—60, 112) и т. д. Все они нацелены на развитие прав ребенка и укрепление его правового статуса. И на эти же цели должны быть направлены усилия органов государственной власти и местного самоуправления РФ, что определено действующим в России законодательством, прежде всего Конституцией РФ, статья 18 которой четко прописывает: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими».