<<
>>

§ 2. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав

Юридические основы деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Юридическое регулирование рассматриваемых комиссий раскрывает их природу, основное содержание их деятельности.

Н. Г. Салищева относит комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав к специальным органам государственного надзора и административной юрисдикции [212].

Действительно, очевидно, исходя именно из такого понимания природы комиссий по делам несовершеннолетних и построено законодательство, регулирующее их деятельность.

В главе 4 вкратце показана история комиссий по делам несовершеннолетних. Нынешние комиссии во многом продолжают работу, начатую еще в 60-е годы XX столетия, сохраняют многие формы и методы работы, сложившиеся еще в 1960—1970-е годы, в том числе сохраняет юридическую силу Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних от 3 июня 1967 года. Вместе с тем происходит и дальнейшее их развитие. Так, теперь в их название добавилось упоминание о защите прав несовершеннолетних, что должно отражать усиление правозащитной составляющей их деятельности. В некоторых субъектах РФ (например, в Московской, Волгоградской, Читинской, Новосибирской областях, Хабаровском крае, городе Москве) приняты законы, посвященные специально рассматриваемым комиссиям. На рубеже XX и XXI веков разрабатывались проекты федерального закона о комиссиях по делам несовершеннолетних, была попытка провести соответствующий законопроект через Государственную Думу, но попытка оказалась неудачной. Трудно не согласиться с выводом А. Н. Дерюги: «Оценивая в целом правовую сторону деятельности КДН государственных органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, стоит признать необходимость специального закона, устанавливающего систему и полномочия КДН и механизм передачи и распределения между ними соответствующих государственных полномочий» [213].

В то же время комиссиям по делам несовершеннолетних уделено внимание в некоторых федеральных законах. Комиссии по делам несовершеннолетних уже давно стали ведущим звеном в государственной системе работы с детьми, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Часть 1 статьи 11 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» закрепляет за комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав довольно широкие функции. В частности, к их компетенции отнесены следующие направления работы:

1) осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних;

2) осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по координации вопросов, связанных с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также с обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

3) осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

4) подготовку совместно с соответствующими органами или учреждениями материалов, представляемых в суд, по вопросам, связанным с содержанием несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа, а также по иным вопросам, предусмотренным законодательством Российской Федерации;

5) рассмотрение представлений органа управления образовательного учреждения об исключении несовершеннолетних, не получивших общего образования, из образовательного учреждения и по другим вопросам их обучения в случаях, предусмотренных Законом Российской Федерации «Об образовании»;

6) оказание помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений, содействие в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, а также осуществление иных функций по социальной реабилитации несовершеннолетних, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

7) применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Положение о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их, утвержденное Постановлением № 272 Правительства РФ от 6 мая 2006 года [214] возлагает на указанную Правительственную комиссию решение таких задач, как координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав; выработка согласованных подходов к решению вопросов, касающихся приоритетных направлений деятельности, связанной с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав; выработка предложений и рекомендаций органам, учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по соответствующим вопросам и пр. При этом обратим внимание на то, что в период с 2002 года по 2006 год на общефедеральном уровне вообще не существовала комиссия по делам несовершеннолетних или какой-либо орган, который бы ее заменял.

Одно перечисление задач и возможностей этих комиссий говорит о той весомой роли, которая отведена им российским законодательством. Если же вникнуть в смысл вышеозначенных функций, то можно предположить, что Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав должны, по логике, стать ядром в системе защиты прав и законных интересов ребенка в России, соединить в своей деятельности профилактическую и реактивную направленность, контроль и координацию.

Естественно, все это возможно осуществить на практике только в случае надлежащего ресурсного и иного обеспечения комиссий, создав необходимые материально-технические условия, предоставив в их распоряжение требующиеся финансы, помещения, оборудование, средства связи, транспорт, методические и иные материалы и пр. Безусловно, необходимы квалифицированные кадры, обладающие широкими познаниями и по вопросам права, особенностям юридического статуса несовершеннолетних, а также детской и подростковой психологии, в том числе причинам и последствиям отклоняющегося поведения.

Не менее важна скоординированность работы самих комиссий по делам несовершеннолетних, означающая в том числе то, что все перечисленные выше функции в полной мере выполняются ими, поскольку, таким образом, достигается системность в работе комиссий, комплексный подход к защите прав ребенка. Кроме того, немалую роль в достижении поставленных перед Комиссиями задач играет налаженное взаимодействие с иными структурами, с институтами гражданского общества, в частности правозащитных неправительственных некоммерческих организаций, со средствами массовой информации, прозрачность деятельности и т. д. И, конечно же, очень многое зависит от отношения к этим органам со стороны органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; тем более что четкого отношения к ювенальной юстиции со стороны федерального центра до сих пор нет.

Отдельные примеры деятельности комиссий.

Как показывает практика, далеко не со всеми задачами комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав успешно справляются с возложенными на них задачами. Об этом свидетельствуют, например, ежегодные доклады детских омбудсманов. Так, как явствует из подробного доклада о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Волгоградской области в 2007 году, в общей организации работы комиссий всех уровней заметна неопределенность федеральной позиции в регламентации их правового статуса, с позиции функционального предназначения комиссии, призванные осуществлять меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также содействовать им в реализации и защите их прав, по сути, являются органами исполнительной власти, т. е. управленческой структурой [215]. В свою очередь, это не позволяет в полной мере реализовать ряд положений закона Волгоградской области от 25 июля 2003 года № 858-ОД «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», включая статью 5, посвященную порядку образования областной комиссии (до сих пор руководство муниципальными комиссиями возложено на заместителей глав муниципальных образований, причем это ныне законодательно закреплено).

Даже несмотря на материальное улучшение обеспечения деятельности муниципальных комиссий, что связано с принятием специального областного закона о передаче органам местного самоуправления государственных полномочий по созданию и исполнению функций комиссий, этот порядок образования сказывается на эффективности работы комиссий. В состав же комиссии зачастую попадают не специалисты (юристы, психологи, педагоги), а депутаты, руководители различных учреждений, загруженность которых и так довольно высока. К тому же, как можно увидеть из упомянутого доклада, именно защите прав несовершеннолетних уделяется недостаточно внимания. По данным областного суда лишь 8 % уголовных дел в отношении несовершеннолетних были рассмотрены в районных судах и мировыми судьями Волгоградской области с участием представителей комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав [216]. В данном случае статистика вполне показательна, и не только по Волгоградской области.

Вообще ситуация по регионам заметно различается, хотя есть и общие черты, характеризующие ситуацию в сфере ювенальной юстиции, которые и были отражены в приведенном докладе детского омбудсмана. Тем не менее, стоит упомянуть, что в некоторых российских регионах в силу объективных и субъективных причин внедрение элементов ювенальной юстиции идет быстрее, в том числе и по линии комиссий. Здесь в качестве примера можно привести Московскую область, где в целях наиболее полной защиты прав несовершеннолетних во всех городских судах была введена специализация судей по рассмотрению дел о преступлениях и правонарушениях несовершеннолетних, гражданско-правовых споров и др. (таких судей насчитывается 187 из 546), причем все решения судов направляются в Комиссию по делам несовершеннолетних, судьи кассационного состава регулярно участвуют в семинарах, проводимых Комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав при Губернаторе Московской области [217]. Эта комиссия систематически публикует и рассылает обзоры, мониторинги, методические и статистические материалы, касающиеся работы органов и субъектов системы предупреждения детской безнадзорности и правонарушений [218].

Так что можно говорить о внимании к защите прав ребенка, что и находит отражение в статистике снижения совершенных несовершеннолетними преступлений: с 3852 за 2004 г. до 2534 за 2007 г. [219] При этом можно напомнить, что Комиссией Московской области был разработан отдельный проект областного закона[220] [221], нацеленный на повышение эффективности защиты прав ребенка.

Если рассматривать возможность выработки стратегии развития ювенальной юстиции, то приведенный выше пример конструктивного выстраивания взаимодействия судов и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (при наверняка имеющихся проблемах, которые неизбежны) является определенным ориентиром. Особенно если посмотреть на это с точки зрения предложенных О. В. Зыковым критериев эффективного решения, к коим он относит законность, персональная адресность и квалифицированность решения 11. Тем не менее, в исследуемой сфере остается больше вопросов и проблем, чем успешных и эффективных решений. И здесь можно все же согласиться с выводом М. Маколи, что «федеральные власти не предприняли попытки реструктурировать КДН: превратить их в активную, хорошо финансируемую полномочную организацию» [222].

Нетрудно догадаться, что многие проблемы, связанные с работой комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, упираются в недостаточное ресурсное обеспечение. Об этом неоднократно сообщалось в средствах массовой информации, других источниках. Однако, как представляется, дело не только в этом, хотя повторим, это действительно очень важный вопрос. И все же многое зависит от того, какую роль государство отводит Комиссиям по делам несовершеннолетних в реальности, насколько власть готова помочь им выполнить поставленные задачи, насколько заинтересована в этом, а также от того, насколько слаженно будут работать сами комиссии, смогут ли прежде всего ориентироваться на человека, в данном случае — на ребенка, его интересы и нужды. И уже тогда можно ожидать поддержки такой деятельности со стороны общественности, роль которой немаловажна.

Чтобы прояснить, насколько соответствует работа комиссий по делам несовершеннолетних их целям, стоит рассмотреть практику конкретных регионов, которая нашла свое отражение в ряде специальных исследований. В частности, одним из таких исследований является исследование опыта Комиссии города Азова Ростовской области, которое было проведено в 2004 году Г. И. Забрян- ским, С. Н. Ениколоповым, Е. И. Цымбалом и М. А. Якутовой. Данное исследование показало, что деятельность Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав страдает рядом недостатков, заключающиеся в следующем:

1. На учете в комиссии состоят только несовершеннолетние, условно осужденные, вернувшиеся из воспитательной колонии и закрытых образовательных учреждений, освобожденные от уголовной ответственности с применением принудительных мер воспитательного воздействия (всего 36 человек), тогда как другим категориям несовершеннолетних правонарушителей должного внимания не уделяется. На учете в комиссии также состоят 187 неблагополучных семей, в которых воспитываются 257 детей, при этом основным объектом внимания комиссии в этих семьях выступают родители, а не дети.

2. Основной причиной дисфункциональности семей и детской безнадзорности сотрудники комиссии считают пьянство родителей; за счет городского бюджета ежегодно оплачивается лечение в наркологическом диспансере лишь одного из десяти нуждающихся родителей. Таким образом, комиссия не оказывает существенного воздействия на основную причину семейного неблагополучия. Вместе с тем комиссия не уделяет должного внимания выявлению иных причин, порождающих безнадзорность и правонарушения несовершеннолетних.

3. Комиссией было уделено недостаточное внимание выполнению ее координационной функции, что во многом порождено слабостью аналитической деятельности, включая мониторинг ситуации по оценке эффективности принятых решений и необходимой корректировке. Важной формой координации работы с неблагополучными семьями являются комплексные рейды, организуемые комиссией с участием представителей системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Неполное выполнение контрольной функции проявлялось в том, что работа не всех учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних проверялась членами комиссии и затем обсуждалась на ее заседаниях, порой проведение проверки поручалось входящим в комиссию должностным лицам, которым были подотчетны проверяемые учреждения.

4. Недостаточное развитие инфраструктуры учреждений, оказывающих помощь семье и детям, не позволяет Комиссии эффективно осуществлять социальную реабилитацию несовершеннолетних, нуждающихся в помощи.

5. Комиссия использует ограниченный спектр мер, применяемых в отношении родителей, не исполняющих должным образом обязанностей по воспитанию своих детей. Причем приоритет отдается крайним мерам, направленным на изъятие ребенка, разрушение семьи, а не на реабилитацию. В частности, среди дел, рассмотренных Комиссией в отношении родителей, свыше 70 % представляли собой материалы, обосновывающие лишение родительских прав, что свидетельствует о недостаточном внимании к ранней профилактике семейного неблагополучия [223].

Как показали результаты исследования, дополнение в наименованиях Комиссий по делам несовершеннолетних словами «и защите их прав» не привело к переориентации комиссий с функции административного правосудия на функцию реабилитации. Ограниченные возможности комиссий (в том числе вследствие недостаточного финансирования, развития инфраструктуры учреждений, оказывающих помощь детям, кадрового обеспечения, других объективных причин), а равно и стереотипы в восприятии комиссий, в выстраивании их работы по прежним «лекалам», становятся серьезным препятствием на пути необходимой переориентации в работе Комиссий.

Надо сказать, и сам Закон, касающийся профилактики правонарушений несовершеннолетних, как отмечают многие эксперты, порой ограничивает возможности Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Так, важная функция по оказанию помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних ограничивается Законом в основном категорией лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы. Вопросами трудового устройства несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, занимаются также органы службы занятости. Вместе с тем наличие еще одного органа, осуществляющего функции устройства детей-правонарушителей, не влияет на качество претворения в жизнь данной функции, скорее свидетельствует о ее дублировании и сложности контроля за ее осуществлением. Хотя эта функция во многом носит не только реабилитационный, но и профилактический характер.

<< | >>
Источник: Автономов А.С.. Ювенальная юстиция. Учебное пособие. М.: Российский благотворительный фонд «Нет алкоголизму и наркомании» (НАН),2009. — 186 с.. 2009

Еще по теме § 2. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав:

  1. 36 Пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях.
  2. § 1. Нормы материального права, регулирующие различные стороны отправления правосудия в отношении несовершеннолетних
  3. § 2. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав
  4. § 3. Административные и правоохранительные органы
  5. ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ[248] ЮВЕНАЛЬНОЙ ЮРИСПРУДЕНЦИИ (ювенологический глоссарий)
  6. 1. Понятие и система органов и учреждений по профилактике беспризорности, безнадзорности, правонарушений, иного асо‑циального поведения несовершеннолетних и защите их прав специальной и общей компетенции
  7. Тема: Субъекты системы профилактики правонарушений, безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних в России специальной компетенции: органы прокуратуры РФ и органы внутренних дел
  8. 1. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав как субъект ювенальной системы России
  9. 1. Правовое положение несовершеннолетних в сфере гражданско‑правовых отношений в Российской Федерации
  10. ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ[211] ЮВЕНАЛЬНОЙ ЮРИСПРУДЕНЦИИ (ювенологический глоссарий)
  11. ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ[101] ЮВЕНАЛЬНОЙ ЮРИСПРУДЕНЦИИ (ювенологический глоссарий)
  12. 2.4.1. Общие правила увольнения по инициативе работодателя
  13. 1.5. Правовые аспекты оказания медицинской помощи несовершеннолетним жертвам насилия
  14. БИБЛИОГРАФИЯ
  15. § 2. Объективные и субъективные признаки административных правонарушений, связанных с появлением в общественных местах в состоянии опьянения
  16. 5.2. Взаимодействие полиции с общественными объединениями и иными институтами гражданского общества при обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  17. § 3. Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по привлечению к административной ответственности родителей или иных законных представителей несовершеннолетних и пути ее совершенствования
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -