ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Проблемные вопросы совершенствования российского законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества вот уже полтора десятилетия находились и находятся в поле пристального внимания законодателей и ученых-цивилистов.

Результаты приватизации, ее успех в значительной степени зависят от того, насколько совершенен механизм правового регулирование отношений по отчуждению государственного и муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц.

Необходимость научного исследования правового феномена приватизации обусловлена, прежде всего, нестабильностью самого правового регулирования отношений приватизации в России, его противоречивостью. За период с 1991 - 2002 годы было принято несколько законов регулирующих вопросы приватизации: Закон РФ от 03 июля 1991 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»¹ (далее - Закон о приватизации 1991 г.), Закон РФ от 04 июля 1991 г. № 1541-1 (ред. 29.12.2004 г.) «О приватизации жилищного

'Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 27. - Ст. 927.

4 фонда в Российской Федерации»¹ (далее - Закон о приватизации жилищного фонда), Федеральный закон от 28 июля 1997 г.

Одними из ведущих направлений в исследовании приватизационных процессов, а также совершенствования законодательства о приватизации является детальная качественная проработка правовых норм регламентирующих отдельные способы приватизации государственного и муниципального имущества, участия в приватизации отдельных категорий покупателей, в частности, иностранных инвесторов, защита государственных интересов при приватизации стратегических предприятий и организаций, приватизации отдельных объектов гражданского оборота (например, объектов культурного наследия и др.).

Следует признать, что законодательное и подзаконное регулирование процессов приватизации не обеспечивало и до настоящего времени не обеспечивает должного противодействия злоупотреблениям при проведении приватизации. Многократное обновление приватизационного

законодательства не поставило окончательную точку в решении проблем такого комплексного правового явления как приватизация. Реформирование

¹ Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 28. - Ст. 959. ²СЗ РФ. -1997. - № 38. - Ст. 3595.

³ СЗ РФ. - 2002. - № 4. - Ст. 251.

⁴ Научно-практический комментарий (постатейный) к Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)» / Под ред. В.В. Витрянского. - М.: Издательство «Статут», 2003. - С. 47.

5 института приватизации продолжается.

Изложенное свидетельствует о том, исследования современных проблем правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества по-прежнему не теряют своей актуальности. Критический анализ правового механизма приватизации 90-х годов позволяет более обоснованно подойти к решению существующих проблем приватизации.

Степень разработанности темы* Нельзя не сказать, что приватизация, какими бы ни были масштабы свершившегося, еще далеко не завершена.¹ Поэтому в современной экономической и юридической науках продолжается процесс ее осмысления, сопровождающийся проработкой понятийного аппарата приватизации. Вместе с тем, проблемные вопросы приватизации государственного и муниципального имущества слабо освещены на страницах юридической научной литературы. Все это привело к тому, что в настоящее время отсутствуют не только всесторонние глубокие теоретические исследования насущных проблем приватизации, но и работы, посвященные отдельным специальным вопросам о способах приватизации, ее порядке, особенностях приватизации отдельных видов объектов гражданского права. Прошедшие защиту диссертационные исследования и изданные монографические работы касаются отдельных, специальных аспектов приватизации государственного и муниципального имущества, имеющие значение и по настоящее время, но не затрагивающие существа настоящего диссертационного исследования.

В настоящее время назрела необходимость в проведении комплексного исследования правового механизма приватизации и практики его реализации.

¹ Коршунов ИМ. Приватизационный процесс Российской Федерации. Методология правового регулирования: автореф. дисс.... докт. юрид. наук: 12.00.03 / Н.М. Коршунов. -Москва, 1998.-С. 5.

6

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере приватизации государственного и муниципального имущества.

Предмет исследования - международно-правовое, зарубежное и национальное нормативно-правовое регулирование приватизации государственного и муниципального имущества.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение вопросов правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества на основе анализа норм отечественного законодательства, практики их применения, научных теорий в этой сфере. Основное внимание сосредоточено на подготовке научно обоснованных рекомендаций по разработке нового и совершенствованию действующего законодательства.

Достижению поставленной цели исследования способствуют решения следующих задач:

- определение понятия и юридической природы правоотношений, складывающихся при приватизации государственного и муниципального имущества;

анализ механизма правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества на основе норм действующего законодательства;

исследование способов приватизации государственного и муниципального имущества, предусмотренных Законом 2001 г. и выявление условий, способствующих повышению их эффективности;

- исследование особенностей приватизации отдельных видов имущества;

- внесение предложений по разработке нового и совершенствованию действующего законодательства в данной области.

Методологической основой диссертационного исследования являются общенаучные методы познания общественных явлений с использованием специальных и частнонаучных методов: исторического,

7 системно-структурного анализа, сравнительного правоведения, формально-юридический, структурно-функциональный и другие.

Теоретическую базу исследования составили труды российских цивилистов, а также зарубежных ученых и практиков: М,М. Агаркова, Д. Блейзи, М.И. Брагинского, С. Бриттена, В.В. Витрянского, В.П. Грибанова, О.С. Иоффе, В.П. Камышанского, Н.М. Коршунова, В.В. Лаптева, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, Э. Саваса, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, Ю.К.

Ряд сделанных в работе выводов основывается также на положениях общей теории права, сформулированных в работах С.С. Алексеева, Н.М. Коркунова, А.В. Малько, Н.И. Матузова и других.

Нормативную базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, действующие и отмененные российские законодательные и иные правовые акты: Гражданский Кодекс Российской Федерации¹ (далее - ГК РФ), Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - АПК РФ), иные кодексы Российской Федерации, гражданское, трудовое, налоговое законодательство, законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества Российской Федерации, правовые акты Президента РФ и Правительства РФ.

Ряд положений и выводов основываются на анализе норм зарубежного законодательства.

Эмпирическую основу исследования составили анализ практики судов общей юрисдикции, судебно-арбитражной практики, в частности, практики Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, иных судов России,

Российская Федерация. Законы. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. I: Федеральный закон от 21 октября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 21.07.2005) // СЗ РФ. - 1994. -№32.-Ст. 3301.

Российская Федерация. Законы. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июля 2002 № 95-ФЗ (ред. 31.03.2005, изм. 17.11.2005) // СЗ РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3012.

8 статистические данные, фактический материал, нашедший отражение в средствах массовой информации.

Научная новизна исследования состоит в самой постановке актуальных вопросов, проведении целостного, комплексного исследования правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества.

В работе содержатся новые выводы, относительно правового регулирования планирования приватизации, защиты прав и законных интересов собственника приватизируемого имущества, населения; автором обоснована необходимость закрепления в законе нового способа приватизации и выдвинуты предложения по совершенствованию уже существующих способов приватизации государственного и муниципального имущества; сформулированы некоторые авторские определения; выработаны критерии участия иностранных инвесторов в приватизации, а также выделены и проанализированы стадии, этапы приватизации государственного и муниципального имущества.

Настоящая работа является одним из первых всесторонних исследований, посвященных анализу наиболее важных вопросов приватизации государственного и муниципального имущества в третьем тысячелетии. На основе проведенного анализа сформулированы выводы и предложения, выражающие научную новизну исследования и направленные на совершенствование нормативно-правовой базы.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что выводы, полученные в ходе исследования, развивают и дополняют многие аспекты правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества.

Автором работы проведен анализ содержания и объема понятия приватизация; этапы приватизации рассмотрены через призму соотношения в них публично-правового и частно-правового регулирования. Наряду с разгосударствлением и коммерциализацией традиционно сопоставляемых с

9 приватизацией, выделено и проанализировано ранее не рассматриваемое понятие концерномации. В работе дано теоретическое обоснование решениям некоторых проблем защиты интересов государства при приватизации предприятий стратегических отраслей экономики.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использовать полученных автором результатов для дальнейшего совершенствования законодательства в области приватизации государственного и муниципального имущества. Содержащиеся в работе рекомендации могут быть использованы правотворческими органами, судьями арбитражных судов, практическими работниками органов государственной власти и управления, научно-исследовательскими организациями и учебными заведениями. Материалы диссертации могут быть полезны также в учебном процессе при подготовке общих и специальных курсов в юридических образовательных учреждениях.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Обоснована необходимость внесения изменения в существующий порядок принятия (утверждения) программы приватизации государственного имущества. Для этого необходимо сохранить за органами исполнительной власти полномочия по подготовке проекта плана (программы) приватизации. Исключительное право принятия плана (программы) приватизации федерального имущества необходимо закрепить за Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Проект плана (программы) приватизации федерального имущества должен представляться в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

2. Обосновывается необходимость комплексного подхода к определению возможности участия иностранных инвесторов в приватизации государственного имущества в России (условия участия в приватизации государственного имущества, размер участия в уставном капитале российских стратегических акционерных обществ).

10 Критерии, которыми следует руководствоваться при установлении запрета на участие иностранного инвестора в приватизации, либо ограничения доли его участия в уставном капитале акционерного общества должны быть обусловлены достижением следующих целей: обеспечивать исполнение мобилизационных заданий, оборонного заказа, рост экспорта продукции с инновационной составляющей, сохранение

конкурентоспособности базовых отраслей производства, в том числе судостроения, электроники, сельского хозяйства и т.п.

3. Порядок принятия решений об исключении организации из числа стратегических должен быть детально урегулирован иными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ с нормативным закреплением критериев отнесения организаций к числу стратегических. Такой порядок должен предусматривать, что в решении об исключении организации из перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, либо уменьшении степени участия Российской Федерации в открытых акционерных обществах из числа стратегических должны содержатся мотивы такого решения и причины его принятия.

4. Порядок приватизации государственного и муниципального имущества представляет собой нормативно закрепленную систему организационно-правовых мероприятий направленных на отчуждение государственного и муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц, а также действий связанных с исполнением обязательств субъектами приватизационных отношений, возникающими в связи с приобретением государственного и муниципального имущества и до перехода к ним права собственности на такое имущество.

5. При определении стоимости земельных участков подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса унитарного предприятия предлагается использовать следующее правило: в зависимости от того, в какой из оценочных зон находится земельный участок, подлежащий приватизации в составе имущественного комплекса унитарного предприятия

11

должна применятся та или иная кадастровая стоимость единицы площади земельного участка. В связи с этим предлагается внести изменения в п. 3 ст. 11 Закона о приватизации 2001 г. изложив ее в следующей редакции: «стоимость земельных участков определяется из расчета их кадастровой стоимости».

6. Обосновывается новый способ приватизации государственного и муниципального имущества. В связи с этим, наряду со способами приватизации, предусмотренными в ст. 13 Закона о приватизации 2001 г., предлагается закрепить в качестве самостоятельного способа приватизации предоставление государственного и муниципального имущества в аренду с правом его последующего выкупа субъектами малого предпринимательства.

7. Обосновывается необходимость привлечения в определенных случаях для оценки приватизируемого имущества Счетную палату Российской Федерации. В этих целях, предлагается наделить Счетную палату Российской Федерации полномочиями государственного финансового контрольного органа в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об акционерных обществах». Соответственно данные полномочия необходимо изъять из компетенции Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, изложив абз. 4 п. 2 постановления Правительства от 27,11.2004 г. № 691 «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом» в следующей редакции: «осуществляет полномочия государственного финансового контрольного органа в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», а также полномочия собственника имущества должника -федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства».

8. Положения п. 21 ст. 20 Закона о приватизации 2001 г., определяющие условия конкурса, необходимо дополнить условием о реализации мероприятий по охране окружающей среды и здоровья граждан.

12

Обоснована необходимость включения в число условий конкурса обязанность покупателя реализовать разработанный в особом порядке стратегический план (программу) развития предприятия,

предусматривающий реструктуризацию, переориентацию как модель радикальной смены приоритетов, реинжиниринг как изменения, связанные не столько с внешними проявлениями, сколько с внутренней перестройкой и формированием новых бизнес-процессов, регенерацией.

9. Последовательная реализация на практике положений ст. 4 Закона о приватизации жилищного фонда, приведет к объективной невозможности приватизации отдельных видов объектов культурного наследия - жилых мемориальных квартир и домов. В этой связи для жилых мемориальных квартир и домов в силу их статуса памятника истории и культуры должно быть сделано исключение с тем, чтобы распространить на них действие ст. 29 Закона о приватизации 2001 г. С этой целью в п. 2 ст. 3 Закона о приватизации 2001 г. следует указать, что его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственного и муниципального жилищного фонда, за исключением случаев, когда жилые помещения государственного и муниципального жилищного фонда являются памятниками истории и культуры.

В тех случаях, когда мемориальные квартиры и мемориальные дома находятся в государственной и муниципальной собственности и имеется юридическая возможность перевода их в нежилые помещения, такой перевод представляется предпочтительным для дальнейшей приватизации данных объектов культурного наследия в порядке ст. 29 Закона о приватизации 2001 г.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права Кубанского государственного аграрного университета, где проведено ее рецензирование и обсуждение. Основные положения и выводы изложены в шести опубликованных статьях по теме

13 диссертации и раскрыты в сообщениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях и рабочих группах.

Структура и содержание работы обусловлены целями и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восьми параграфов, заключения, библиографического списка использованных нормативных актов и литературы.