<<
>>

Виды субъективных вещных прав на землю

Начиная исследование субъективных вещных прав на земельные участки, считаем важным в первую очередь рассмотреть «всемирноисторический ход развития вещных прав, права собственности на землю, который находится в теснейшей связи с историей государственного права, постепенного прогресса прав частного лица от момента первоначального поглощения их государством»1, вопросы соотношения конституционного, гражданского и земельного законодательств.

Земля представляет собой специфический объект гражданских правоотношений, наиболее важный, если не сказать главный, объект недвижимого имущества. По мнению Н.А. Сыродоева, «земля обладает такими уникальными свойствами, как неперемещаемость, неуничтожаемость, невос- создаваемость. Она действительно недвижима по природе. Только земля в силу указанных свойств может придать другим недвижимым объектам конкретную и притом постоянную адресность»[333] [334]. Именно прочная связь с землей — единственный критерий отнесения других объектов к недвижимому имуществу.

В начале 1990-х годов в России отменили государственную монополию в праве собственности на землю, вновь появилась частная собственность физических и юридических лиц на земельные участки. Как только земля оказалась вовлеченной в гражданский оборот, немедленно стали возникать самые разнообразные ограничения связанного с ней права. Результа-

том формирования различных производных прав от права собственности на землю стало построение обществом необходимой для оборота модели баланса публичных и частных интересов1.

По замечанию М.Ф. Владимирского-Буданова, история человечества начиналась на Востоке полным и безоговорочным поглощением государством любой личности, при этом самым ограниченным из всех прочих прав было именно право на земельные участки[335] [336] [337].

Русскому древнему праву не известен термин «собственность». В то время использовались различные выражения, например «навеки» или «впрок». Они не обозначали полноту власти над объектом, а лишь указыва-

3

ли на временную составляющую права , поэтому не представляется возможным точно ответить на вопрос о содержании права собственности в начальный период становления Российского государства. Не известно, было ли владение вещами в тот период простым фактом или уже появилось право собственности с основными его характеристиками. Мы можем найти на этот счет самые разные мнения юристов и историков, начиная со взгляда, что права на вещи означали только владение, до утверждения, что в древности вообще не различали права владения и собственности.

По мнению М.Ф. Владимирского-Буданова изначально под термином «владение» в русском праве понимали не только possessio, но и dominium, и только позднее, в конце XVIII века, появились термины, обозначающие собственность, например «властная земля», и категория владения стала отождествляться только с possessio. После получении признания со стороны

общества владение стало полным и трансформировалось в собственность1.

Исследуя и сравнивая Русскую Правду в краткой и пространной редакциях, находим, что если в первом источнике значительное внимание уделяется платежам «за обиду» в случае причинения вреда одной стороне другой, то во втором акценты существенно смещаются. Нормы пространной редакции Русской Правды в первую очередь обеспечивают интересы киевского князя, охраняют его частную собственность, земельные участки, о

з

чем подробно пишет М.Н. Тихомиров .

Представляется интересным, что В.В. Святловский называл Русскую Правду «кодексом охраны русского капитализма»[338] [339] [340] [341]. При этом ее нормы стояли на защите и движимых вещей, на что указывает М.Ф. Владимирский-Буданов: «Если кто опознает [свою вещь у другого], то не должен брать ее, говоря: “Это мое”; но должен сказать ему так: “Пойди на свод, где ты взял”»[342].

Такое правило позволяло избежать самосуда, ведь владелец мог оказаться добросовестным приобретателем вещи, поэтому был вправе истребовать возмещение от приобретателя недобросовестного.

С учетом изложенного следует обратить внимание на конфликт между собственностью и владением, которое хотя и уступало в силе праву собственности, но все же признавалось и защищалось. Возмещение убытков добросовестного владельца допускалось за счет недобросовестного.

Обнаруживается также разница в статусах владения и собственности земельных участков, а также прочно связанных с землей зданий и сооруже- ний1.

В советский период оборота земельных участков практически не было. Земля находилась в исключительной собственности государства. Только Земельный кодекс РСФСР 1991 года ввел наравне с государственной частную форму собственности на землю, а также колхознокооперативную и коллективно-долевую.

Пункт 3 ст. III Федеративного договора от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами вла-

з

сти суверенных республик в составе Российской Федерации» установил, что земля, недра, водные пространства, животный и растительный мир признаются достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. В связи с этим субъекты Российской Федерации не могли самостоятельно распоряжаться природными ресурсами до принятия необходимого законодательного регулирования. Кроме того, не обладали правом на природные ресурсы края, области, Москва и Санкт-Петербург.

Согласно общим правовым нормам вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами должны были регулироваться Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик, утвержденных Верховным Советом СССР 31 мая 1991 года № 2211-1, и законодательством республик, краев, областей, а также Москвы и Санкт-Петербурга. И только по взаимной договоренности мог определяться правовой режим федеральных природных ресурсов.

[343] [344] [345]

Статья 9 Конституции Российской Федерации, п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах»1 закрепили принцип отнесения природных ресурсов к федеральным. В частности, такие ресурсы считались федеральными, если имели общегосударственное значение.

В силу п. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и иные природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иной форме собственности. Частная форма собственности не зря стоит на первом месте: законодатель стремился показать актуальность и важность возвращения к ней. Перечень форм собственности в п. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации остается открытым, хотя на момент принятия Конституции Российской Федерации и по настоящее время ни ГК РФ, ни ЗК РФ «иные» формы собственности не известны.

Основной массив правовых норм, регламентирующих субъективные вещные права на землю, содержит гражданское и земельное законодательство России[346] [347] [348].

В системе вещных прав на природные ресурсы (земельные участки, недра и т.д.) праву собственности, вне сомнения, отводится основная роль. Мы видим нормы, посвященные ему, в законах и иных правовых актах различных отраслей законодательства (конституционного, гражданского, земельного, природно-ресурсного и пр.). Исходя из этого получило широкое признание мнение, что нормы о праве собственности составляют комплекс-

3

ное правовое поле .

Данные нормы группируются в главах разд. II части первой «Право собственности и другие вещные права» ГК РФ. Важное значение имеют также положения части второй ГК РФ, регулирующие переход прав на имущество, в том числе земельные участки, при исполнении отдельных видов обязательств, права и обязанности сторон (§ 7 гл. 30 разд. IV ГК РФ). Раздел V части третьей ГК РФ регламентирует переход прав на имущество в наследственных правоотношениях.

Систему ограниченных вещных прав на землю по ныне действующему российскому законодательству составляют права:

— постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 39.9 ЗК РФ);

— пожизненного наследуемого владения земельным участком

— безвозмездного пользования (ст. 24 ЗК РФ);

— ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) (ст. 23 ЗК РФ).

Это так называемые вторичные, производные от права собственности вещные права. Указанный перечень примерный и имеет продолжение в гл. 17 части первой «Право собственности и другие вещные права на землю» ГК РФ. При этом нормы ЗК РФ, в отличие от ГК РФ, относят к числу вещных прав также право безвозмездного пользования земельными участками и право аренды. Глава IV ЗК РФ так и называется: «Ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное пользование земельными участками».

Следует отметить, что гл. 17 ГК РФ, специально посвященная вещным правам на землю, по сугубо политическим соображениям была «заморожена» до введения в действие новой редакции ЗК РФ. Однако в силу сложившейся в отечественном правотворчестве последних лет печальной традиции не учитывать ранее принятые законодательные акты ЗК РФ допустил ряд существенных противоречий с ГК РФ в регулировании рассматриваемых отношений.

В положениях Конституции Российской Федерации, регламентирующих земельные отношения, также существуют отдельные неточности с точки зрения юридической техники. Например, согласно преамбуле Конституции Российской Федерации многонациональный народ Российской Федерации соединен общей судьбой на своей земле, т.е. вся земля принадлежит многонациональному народу Российской Федерации. Однако п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации устанавливает, что земля используется и охраняется в качестве основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Следовательно, использовать земельные участки и природные ресурсы можно, только соблюдая условия жизни и деятельности проживающих на этой земле народов.

Таким образом, закрепив по сути противоречивые дефиниции «многонациональный народ Российской Федерации» и «народы, проживающие на соответствующей территории»[349], законодатель заведомо создал почву для конфликта. Представляется, что природные ресурсы Российской Федерации должны использоваться во благо всех без исключения граждан, живущих в едином государстве, независимо от того, есть ли на территории их проживания природные ресурсы, приносящие блага.

С учетом изложенного полагаем, что нет ясности в вопросе, о какой территории идет речь в п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации: территории субъекта Российской Федерации или местного самоуправления. И если речь идет о территории местного самоуправления, то почему использовать и охранять природные ресурсы п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации предписывает только в интересах проживающих здесь народов?

Следует отметить, что вышеуказанная некорректная формулировка п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации получила развитие в конституциях республик в составе Российской Федерации. В частности, исходя из части первой ст. 16 Конституции Республики Алтай1 земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы Республики Алтай являются ее достоянием (собственностью) и национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизнедеятельности.

Впоследствии часть первую ст. 16 Конституции Республики Алтай постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” признало не соответствующей частям первой и второй ст. 4, ст. 9, части первой ст. 15, ст. 36, п. «в» и «г» части первой ст. 72 и частям второй и пятой ст. 76 Конституции Российской Федерации .

Важное значение данного постановления заключается в том, что Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, согласно которой субъект Российской Федерации не вправе объявлять собственностью природные ресурсы своей территории и ограничивать их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается ее суверенитет.

Что же касается соотношения регулирования прав на землю гражданским и земельным законодательством, то в вопросах гражданского оборота земли, возникновения и прекращения на нее вещных прав, содержания права собственности и ограниченных вещных прав на землю гражданское законодательство априори должно иметь преимущество перед земельным. [350] [351]

Основной целью земельного законодательства должна стать именно охрана земли как основы жизни народов России. И именно в этом случае следует сделать исключение из ставшего уже обычным правила, когда ее международные соглашения имеют преимущество перед национальными нормами.

Так, в силу ст. 4 ЗК РФ, если ратифицированный международный договор устанавливает правила, отличные от предусмотренных ЗК РФ, применяются правила международного договора. Полагаем, что российское законодательство должно закрепить приоритет охраны земли как одного из наиболее важных компонентов окружающей среды, обеспечивающего жизнь и здоровье народов России, и не подвергать ущемлению и изъятиям со стороны норм международного права.

Отметим, что для правового регулирования отношений по использованию и охране земель применяется главным образом императивный метод, который позволяет определить данные отношения как отношения власти- подчинения, что говорит об их преимущественно административноправовом характере.

Административно-правовые нормы, регулирующие данные отношения, представители науки земельного права рассматривают в качестве земельно-правовых, однако их принадлежность административному праву представляется вполне очевидной1.

Важно и то, что п. 1 ст. 3 ЗК РФ определяет земельные отношения как отношения по использованию и охране земель. Обратим внимание, Земельный кодекс РСФСР не раскрывал содержание указанного понятия и не разграничивал гражданские и земельные правоотношения, в связи с чем его [352] [353] нормы вторгались в гражданско-правовую сферу и нередко регулировали сферы, традиционные для гражданского права, вступая в противоречие с нормами ГК РФ.

Наука земельного права с большим энтузиазмом расширяла сферы своего влияния за счет предметов иных областей правоведения. Например, Российская юридическая энциклопедия1 к земельным относила отношения по поводу собственности, вещных и иных прав граждан и юридических лиц на землю, и договорные земельные отношения, возникающие по поводу разнообразных сделок с землей.

По мнению М.Ю. Тихомирова, даже в условиях правового дефицита в регламентации земельных отношений подобный подход явно неприемлем, т.к. названные отношения регламентирует именно гражданское право[354] [355].

С введением в действие ЗК РФ впервые на законодательном уровне произошло разграничение отношений, регулируемых земельным, гражданским, лесным, водным, природно-ресурсным законодательством, законодательством об охране окружающей среды. Так, п. 3 ст. 3 ЗК РФ устанавливает приоритет земельного и другого специального законодательства над гражданским при регламентации имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, совершению сделок с ними.

С одной стороны, подобная формулировка отдает дань гражданскому законодательству, подтверждая его приоритет в области имущественных отношений, связанных с земельными участками. Однако фраза «если иное не предусмотрено земельным... законодательством» нивелирует разграничение земельных и гражданских правоотношений, особенно если учитывать, что нормы земельного законодательства как специальные по отноше- нию к гражданскому имеют преимущество \

По мнению Е.А. Суханова, с возрождением частной собственности и возвращением в российское право категории недвижимости, которая включает в первую очередь, земельные участки, монополия земельного законодательства на регулирование земельных отношений безвозвратно исчезла, а сами эти отношения, утратив единство, распались на две группы, составившие предмет соответственно публично-правового и частноправового (гражданско-правового) регулирования[356] [357].

Проблема заключается в том, что пока не решен ряд важных вопросов. В частности, часть вторая п. 2 ст. 3 ГК РФ закрепляет правило, по которому нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. При этом ЗК РФ содержит отдельные нормы, которые ГК РФ не только не соответствуют, но и, более того, ему противоречат и являются по своей сути нормами гражданско-правовыми. При этом они не противоречат п. 3 ст. 3 ЗК РФ и применяются преимущественно перед другими гражданско-правовыми нормами, установленными ГК РФ.

На наш взгляд, для решения данной проблемы требуется единство позиций и действий ученых-юристов, представителей правоприменительных органов и законодателя. Основой для выработки единой позиции земельного и гражданского права может стать целевое назначение норм ЗК РФ об охране земли как невосполнимого ресурса. Подобные нормы, несмотря на то что могут содержать ограничения гражданского оборота земельных участков и их использования, не являются в чистом виде гражданскоправовыми, т.к. фактически регулируют отношения власти-подчинения с помощью императивного метода.

Концепция развития гражданского законодательства делает попытку устранить давний конфликт между гражданским и земельным законодательством по поводу имущественного оборота земельных участков. Ее разработчики в подп. 3.6 п. 3 разд. IV признают, что гл. 17 части первой ГК РФ нуждается в серьезной переработке. Более того, подп. 3.6.5 п. 6 разд. IV Концепции развития гражданского законодательства предлагает переработать и переместить из ЗК РФ в ГК РФ гражданско-правовые нормы, а также дополнить ГК РФ положениями, регулирующими право собственности на водные объекты и участки недр, установить обязательную процедуру регистрации прав на такие объекты в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП). Существенный вклад в развитие отечественной доктрины о государственной регистрации прав на недвижимость внес В.А. Алексеев[358].

Концепция развития гражданского законодательства предлагает отказаться от понятия «лесной участок» и признать подобные участки земельными, но со специальным правовым режимом. Предполагается, что реализация данных положений будет способствовать урегулированию конфликтов гражданского законодательства с земельным, лесным, водным, природно-ресурсным, законодательством об охране окружающей среды.

Последовательно отстаивал изъятие из ЗК РФ норм, регулирующих правовой режим и гражданский оборот земельных участков, Е.А. Суханов — один из разработчиков Концепции развития гражданского законодательства. Он подчеркивал, что при этом следует учесть и исключительно федеральный характер гражданского законодательства. В отличие от земельного, в нем исключено появление отдельных законов субъектов Российской Федерации о гражданско-правовом режиме земельных участков как объектов недвижимости. Кроме того, существует бесспорная необходимость подчинения правил о сделках с земельными участками общим положениям ГК РФ о сделках, обязательствах и договорах, а их правового режима как объектов вещных прав — соответствующим нормам вещного права, которые невозможно и бессмысленно повторять в ЗК РФ[359].

Частная собственность на землю, вне сомнения, предполагает устойчивый и свободный гражданский оборот земельных участков, что придает импульс экономическим отношениям. Свободный гражданский оборот формирует стоимостную оценку земельных участков, которая необходима для функционирования соответствующего рынка. Причем целью такого оборота должно стать положение, при котором собственником может быть лицо, наилучшим образом использующее конкретный земельный участок. К сожалению, на практике мы этого не наблюдаем.

Отдельного внимания заслуживает оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения. Некоторые исследователи аграрного права опасаются, что в ситуации свободного рынка крестьяне потеряют собственность на земли сельскохозяйственного назначения.

О безземельных крестьянах говорили при отмене крепостного права и во времена столыпинской аграрной реформы. Безземельные крестьяне в тот период действительно появились, но они, лишившись земли, нередко становились наемными работниками новых собственников.

Безусловно, свободная купля-продажа земельных участков сопряжена с множеством проблем и конфликтов не только экономического, но и социального характера. Тем не менее не лучшим выходом будет, когда обрабатывать землю сельскохозяйственного назначения начнет лицо, которое не хочет или не может это делать. Такая земля рано или поздно придет в упадок. В связи с этим нет необходимости препятствовать обороту земельных участков, ибо новый собственник, покупая землю и вкладывая в покупку деньги, предполагает использовать ее наилучшим образом и как минимум возместить расходы. Следовательно, новый собственник всегда настроен на более плодотворное использование земельного участка, чем прежний владелец.

При этом довольно часто общество сталкивается с недостаточной правовой базой, регулирующей гражданский оборот земли. На практике недобросовестный землевладелец может использовать земельный участок для жилищного строительства или получить, например, землю водоохранной зоны на берегу реки или водохранилища для коттеджной застройки в личных целях. Подобные случаи создают на земельном рынке ощущение хаоса.

Во избежание несогласованности рыночных отношений по куплепродаже земельных участков и общественных интересов необходимо создать четкое и отлаженное земельное законодательство, которое предполагает использование земли в соответствии с целевым назначением лучшим образом, определяет пределы возможного поведения ее собственника и предоставляет право изъятия у него земельного участка в случае нецелевого использования или использования с нарушением установленных ограничений.

Нормативно закрепленное положение о том, что земля — объект земельных отношений, разделяют не все специалисты земельного права. Так, О.И. Крассов высказывает мнение, что «земля как природный объект, как природный ресурс не может быть ни объектом земельных отношений, ни отношений собственности, ни каких-либо иных отношений. Объектом земельных отношений всегда является какая-то юридическая категория, отражающая наиболее характерные юридически значимые признаки соответствующего объекта природы. Объектом отношений является индивидуализированная часть земли, то есть конкретный земельный участок»[360].

Анализ гражданского и земельного законодательства позволяет выделить несколько значений понятия «земля». Чаще всего оно употребляется как синоним понятия «земельный участок». Так, в ст. 15 «Собственность на землю граждан и юридических лиц» ЗК РФ, несмотря на название, используется термин «земельные участки». Пункт 1 ст. 16 ЗК РФ в качестве объекта государственной собственности определяет земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. В этом отношении ГК РФ более последователен, используя в основном понятие «земельный участок» (часть первая ст. 260, ст. 261, 262, 267, 273 и

др).

Неоднозначны также подходы, приведенные в научной литературе. Например, разделы учебников по земельному праву озаглавлены как «Право собственности на землю», тогда как в тексте используются понятия как «земля», так и «земельный участок»[361]. Выделить критерий, по которому выбор делается в пользу того или иного понятия, в принципе невозможно. Высказывания некоторых цивилистов позволяют предположить, что земля представляет собой определенную совокупность земельных участков, однако, на наш взгляд, это звучит неубедительно.

Интересно, что в понятие «земля» вкладывается и другой смысл: подп. 1 п. 1 ст. 6 ЗК РФ закрепляет, что объектом земельных отношений, наряду с земельными участками и их частями, является земля как природный объект и природный ресурс. Исходя из буквального толкования данной нормы, можно сделать вывод, что земля выступает в качестве объекта земельных отношений только как природный объект и природный ресурс, но не как объект недвижимости и права собственности. В качестве объекта указанного права, равно как и объекта ограниченных вещных прав, выступает земельный участок.

Такое положение противоречит остальным нормам ЗК РФ. Например, согласно подп. 1 части первой п. 1 ст. 1 ЗК РФ регулирование отношений по использованию и охране земли основывается на представлениях о земле как об охраняемом природном объекте и важнейшей составной части природы, природном ресурсе, который является средством производства в сельском и лесном хозяйстве и основой хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации. Одновременно земля считается недвижимым имуществом и объектом права собственности и иных прав на нее.

Таким образом, указанная норма определяет землю как природный ресурс, природный объект и объект недвижимости. Вышеприведенный анализ понятия «земля» позволяет сделать вывод, что и земля, и земельный участок — это одновременно природный ресурс, природный объект и недвижимое имущество.

На наш взгляд, если абстрагироваться от такой путаницы в законодательстве, то логичнее понимать под термином «земля» природный ресурс и природный объект, а термин «земельный участок» употреблять, когда речь идет о недвижимом имуществе и объекте вещных прав. В этом смысле гражданское законодательство более последовательно.

Многообразие и равенство форм собственности на землю сегодня одно из базисных положений Конституции Российской Федерации. Появление частной собственности на землю стало причиной возникновения разных видов ограниченных вещных прав. Наличие, наряду с правом собственности, иных форм землепользования характерно для многих исторических периодов, пройденных Россией. С 29 октября 2001 г. — дня вступления в силу ЗК РФ —правовой режим вещных прав существенно изменился. В частности, с принятием Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ \ внесшего изменения в ЗК РФ и иные законодательные акты, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком из земельного законодательства фактически выводится, оставаясь только в законодательстве граждан- [362]

ском (ст. 216 ГК РФ).

Указанное право существовало в России до момента возрождения права частной собственности. Правом постоянного (бессрочного) пользования земельными участками наделялись советские предприятия и учреждения. Главным его признаком была безвозмездность. По этой причине было бы целесообразно назвать это право правом безвозмездного пользования. Надо заметить, что оно появилось в указанной редакции ЗК РФ, но в качестве самостоятельного вещного права, отличного от права постоянного (бессрочного) пользования.

Упоминание в числе субъектов права постоянного (бессрочного) пользования органов государственной власти и местного самоуправления, с точки зрения некоторых юристов, выглядит несостоятельно даже в рамках земельного законодательства, регулирующего отношения, круг субъектов которых несравненно шире круга субъектов имущественных отношений, регулируемых гражданским законодательством1.

По мнению Н.Н. Мисника, с позиции гражданского права вышеназванные органы неправосубъектны. Своими действиями они могут лишь приобретать и реализовывать от имени подлинных субъектов гражданского права (Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований) имущественные права и обязанности, личные неимущественные права, соответственно и вещные права. Но такие действия — это полномочия публичных образований. И вещные права в результате данных действий приобретают именно публичные образования, а не их органы. Уже одно это свидетельствует о том, что органы государственной власти и местного самоуправления не являются субъектами вещных (как, впрочем, и любых иных видов гражданских) прав.

Предположение, что здесь законодатель имеет в виду ситуацию, когда приобрести право постоянного (бессрочного) пользования могут лишь ор- [363] ганы государственной власти и местного самоуправления, которые получили свой гражданско-правовой статус путем регистрации в качестве учреждений, не выдерживает критики. Такие учреждения могут быть только государственными или муниципальными, а о них указанные выше статьи ГК РФ и ЗК РФ говорят как о субъектах исследуемого права отдельно от органов государственной власти и местного самоуправления. Н.Н. Мисник считает, что никакая специфика земли не может оправдать того, что, рассматривая ее как объект гражданских прав и вещь, мы вдруг начинаем называть иных субъектов вещных прав на нее, а не определенных гражданским законодательством. Такими субъектами могут быть лишь субъекты, упомянутые в части второй п. 1 ст. 2 ГК РФ, а именно физические и юридические лица и публичные образования. Никакие органы власти, трудовые коллективы, отдельные работники и тому подобные указанными субъектами быть не могут \

Правило части первой п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предписывает всем юридическим лицам переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды либо приобрести данные участки в собственность. Но согласно п. 6 той же статьи коммерческие и некоммерческие организации могут переоформить свое право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на иное право. Отсюда возникает следующий вопрос: обязаны ли юридические лица, не включенные в перечень в п. 2 ст. 39.9 ЗК РФ, переоформлять право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком или это их право?

Данный вопрос законодатель не урегулировал в ЗК РФ не случайно. Более того, п. 1-2 ст. 45 ЗК РФ не предусматривает такого основания пре- [364] [365] [366] кращения права постоянного (бессрочного) пользования, как его непереоформление.

В связи с вышеизложенным на законодательном уровне остается без ответа вопрос, какой будет судьба земельных участков, право постоянного (бессрочного) пользования на которые владельцы не переоформят в установленные сроки.

Ранее Высший Арбитражный Суд Российской Федерации уже решал подобную коллизию1. Так, часть вторая ст. 7 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 года № 374-1 «О земельной реформе» ввела обязанность переоформления права пользования земельными участками в определенный срок. Однако согласно частям первой, пятой и шестой п. 3 обзора практики применения арбитражными судами земельного законодательства, сделанного в информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2001 г. № 61, законодатель, предусмотрев названную обязанность и сроки ее исполнения, не закрепил непереоформление права как основание для его прекращения. К тому же, как мы уже отмечали, п. 1-2 ст. 45 ЗК РФ не содержит подобного основания для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Следовательно, при нарушении владельцем права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком сроков его переоформления это право у него все равно останется.

Стоит отметить, что законодатель вводит за непереоформление рассматриваемого права штрафные санкции, вероятно, в расчете на то, что риск возникновения неблагоприятных последствий стимулирует субъектов к переоформлению в надлежащие сроки, которые уже неоднократно про- [367] [368]

длевались.

С 1 января 2013 г. вступила в силу ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности»1, которая дополняет ст. 7.34 «Нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность» гл. 7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В силу внесенных изменений нарушение установленных земельным законодательством сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность влечет наложение административного штрафа на юридические лица в размере 20 000-100 000 рублей.

В связи с вышеизложенным представляется неверной высказанная ранее разработчиками комментария к ЗК РФ точка зрения, что ст. 268 ГК РФ долгое время не изменялась, т.к. ст. 20 ЗК РФ сохраняла право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками за организациями, приобретшими такое право до введения в действие ЗК РФ .

Кроме того, многие авторы не раз отмечали, что практически все нормы ГК РФ, которые регулировали правоотношения владельца права постоянного (бессрочного) пользования со всеми другими лицами, в частно- [369] [370] сти положения п. 2 ст. 269 ГК РФ[371], противоречат земельному законодательству. Отметим, что в указанной норме речь идет о собственниках зданий вообще, т.е. без оговорки о юридических лицах, которые могут обладать земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Вероятно, п. 2 ст. 269 ГК РФ во всех случаях применяться не может. Когда собственник недвижимости, к примеру, акционерное общество, оно не приобретет право постоянного (бессрочного) пользования в силу запрета, установленного п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ.

Право постоянного (бессрочного) пользования возникает в момент его регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП). На данном этапе проявляется очевидная коллизия действующего законодательства. С одной стороны, согласно ЗК РФ, например, акционерное общество не может быть субъектом права постоянного (бессрочного) пользования. В момент обращения за его государственной регистрацией регистрирующий орган, если следовать логике ЗК РФ, может признать общество ненадлежащим лицом. В силу абзаца третьего 3 п. 1 ст. 20 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» это будет основанием для отказа в государственной регистрации. С другой стороны, в силу части первой п. 2 ст. 271 ГК РФ к приобретателю здания должны перейти принадлежавшие бывшему владельцу права на земельный участок, на котором оно находится. Соответственно приобретатель здания не может получить земельный участок на праве, отличном от права бывшего собственника.

Обратим внимание еще на один конфликт гражданского и земельного законодательства. В частности, п. 3 ст. 268 ГК РФ определяет, что при реорганизации юридического лица принадлежащее ему право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства. Однако в соответствии с п. 2 ст. 39.9 ЗК РФ земельные участки могут передаваться в право постоянного (бессрочного) пользования исключительно органам государственной власти и местного самоуправления, государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий. Таким образом, ст. 39.9 ЗК РФ существенно ограничивает действие ст. 268 ГК РФ.

Отдельного внимания заслуживают положения ЗК РФ, которые закрепляют, что к полномочиям Российской Федерации (п. 2 ст. 9), ее субъектов (п. 2 ст. 10) и органов местного самоуправления (п. 2 ст. 11) относятся полномочия по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися соответственно в собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальной собственности. Это прямо противоречит п. 1 ст. 209 ГК РФ, который устанавливает классическую триаду прав собственника: владение, пользование и распоряжение имуществом. Однако разработчики комментария к ЗК РФ находят в тексте ЗК РФ и правомочия владения, и правомочия пользования. В частности, правомочие владения — это возможность Российской Федерации иметь земельные участки и содержать их в надлежащем состоянии, правомочие пользования — возможность использования Российской Федерацией федеральных земельных участков с целью извлечения полезных свойств1. Отдельные авторы полагают, что правомочие пользования земельными участками Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями реализуется через пользование соответствующими учреждениями и предприятиями[372] [373].

Прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в добровольном порядке предусматривает п. 1 ст. 45 ЗК РФ и п. 2 — в порядке принудительном. Добровольный порядок не вызывает особых проблем, в то время как принудительный, который всегда имеет место в конфликтном поле, весьма интересен.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и право пожизненного наследуемого владения им прекращаются принудительно:

1) при ненадлежащем использовании земельного участка;

2) изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд.

О ненадлежащем использовании земельного участка и, следовательно, принудительном прекращении права постоянного (бессрочного) пользования им речь идет в случае, например, его неиспользования в течение трех лет для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, если участок предоставлен для указанных целей (ст. 284 ГК РФ); в случае грубого нарушения правил рационального использования земли, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия почвы или значительному ухудшению экологической обстановки (ст. 285 ГК РФ).

Обратим внимание, что вышеназванная ст. 284 ГК РФ допускает изъятие земельного участка исключительно у собственника, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для этих целей в течение трех лет. Изъятия земельных участков у субъектов права пожизненно наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования ГК РФ не предусматривает.

Таким образом, можно констатировать, что с внесением изменений в ЗК РФ существенно изменился режим прав на чужие вещи, в результате чего стали неприменимыми отдельные статьи ГК РФ; положения федеральных законов, которые по традиции не учли положения ранее принятых законодательных актов, регулирующих рассматриваемые отношения.

Для решения данных проблем и приведения всех гражданскоправовых и земельно-правовых нормативных актов в соответствие друг с другом требуется огромная работа не только законодателя, но ученых- юристов.

В свете проводимой реформы российского гражданского законодательства одним из ее результатов, возможно, станет исключение права постоянного (бессрочного) пользования из перечня ограниченных вещных прав на землю. Концепция развития гражданского законодательства в абзаце третьем подп. 2.3 п. 2 разд. IV еще упоминает право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, но только в отношении государственной или муниципальной собственности. Проект № 47538-6 уже не включает указанное право в число ограниченных вещных прав (п. 2 ст. 223 ГК РФ в редакции проекта № 47538-6). В этом, на наш взгляд, воплотилось зафиксированное в подп. 6.6 п. 6 разд. IV Концепции развития гражданского законодательства стремление разработчиков сделать так, чтобы право постоянного (бессрочного) пользования не возникало в будущем.

Еще один вид ограниченных прав на вещи — сервитут[374], под которым, как правило, понимается ограниченное вещное право на недвижимое имущество, но чаще всего именно на земельный участок. Данное право не совпадает с правом собственности, которое позволяет пользоваться некоторыми свойствами земельного участка или другого объекта недвижимости, принадлежащего третьему лицу.

Впервые в законодательстве Российской Федерации сервитут появился в 1994 г., когда Указ Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535 утвердил Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской

Федерации после 01 июля 1994 года1. Данный Указ установил отдельные публичные сервитуты, обременяющие земельный участок для прохода и проезда, эксплуатации дорожной инфраструктуры и размещения межевых и геодезических знаков.

Затем законодатель закрепил сервитут в абзаце четвертом п. 1 ст. 216 ГК РФ, указав в списке ограниченных вещных прав. Глава 17 ГК РФ (ст. 274-277) уже подробнее говорит о сервитутах как о праве ограниченного пользования чужим земельным участком. Такие сервитуты в науке гражданского права принято называть положительными.

Зарубежному законодательству известны отрицательные сервитуты, когда собственник земельного участка может быть ограничен в праве пользования им[375] [376] [377]. К примеру, § 1018 Германского гражданского уложения определяет сервитут как земельный участок, обремененный в пользу собственника другого земельного участка таким образом, чтобы этот собственник в некоторых случаях имел право использовать чужой земельный участок, или чтобы на чужом земельном участке не могли совершаться некоторые действия, или чтобы исключалась реализация права, следующего из права собственности на обремененный земельный участок в отношении господствую-

3

щего земельного участка .

Справедливости ради надо отметить, что отечественному законодательству тоже были известны отрицательные сервитуты, хотя они так и не назывались. В частности, подп. г) п. 20 разд. II Типового устава садоводческого товарищества, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 31 марта 1988 г. № 112[378], запрещал пользователям дачных земельных участков производить посадку плодовых деревьев на расстоянии не менее 3 м от границ садового участка, кустарников — не менее 1 м.

Концепция развития гражданского законодательства также предусматривает деление сервитутов на положительные и отрицательные. Так, исходя из подп. 5.2 п. 5 разд. IV Концепции развития гражданского законодательства сервитут по общему правилу состоит в обязании собственника служащей вещи пассивно претерпевать воздействие на нее со стороны сер- витуария. Совершение собственником активных действий может предполагаться только в случаях, прямо предусмотренных законом.

Проект № 47538-6, вводя понятия служащей и господствующей вещи1, делит сервитуты на положительные и отрицательные в зависимости от воли собственника господствующей вещи. Сервитут будет положительным, когда по праву сервитута собственник господствующей вещи может использовать служащую вещь. Когда же собственник господствующей вещи запрещает собственнику служащей вещи пользоваться ею определенным образом, возникает отрицательный сервитут.

Объект сервитута — земельный участок, здания и сооружения, иное недвижимое имущество. В необходимых случаях им может оказаться не только соседствующая с господствующей вещью, но и другая недвижимость . Поскольку в силу ст. 277 ГК РФ здания, сооружения и другое недвижимое имущество обременяются сервитутами по правилам, применяемым к земельным участкам, мы в дальнейшем будем рассматривать правовой режим земельных сервитутов. [379] [380]

В соответствии с п. 2, 3 ст. 274 ГК РФ обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения им. Сервитут может устанавливаться по соглашению между лицом, требующим этого, и собственником недвижимого имущества. При недостижении соглашения либо при несогласовании условий обременений сервитут может установить суд по иску требующего этого лица.

По правилам п. 1 ст. 23 ЗК РФ сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством. При этом ЗК РФ вводит понятие «публичный сервитут», неизвестное ГК РФ. Согласно п. 2 ст. 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, в том числе законом, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

Правовое регулирование публичных сервитутов предусматривается в нормативных правовых актах земельного, природно-ресурсного и иного специального законодательства, однако понятие сервитута имеет гражданско-правовую природу, поскольку он возник как гражданско-правовой институт и, скорее всего, должен был регулироваться гражданским законодательством.

Особенность публичных сервитутов заключается в том, что они не устанавливаются в пользу конкретного лица. Именно по этой причине многие юристы считают, что публичные сервитуты не представляют собой ограниченное вещное право, а лишь определяют «пределы прав публичных или частных собственников соответствующих недвижимостей»[381].

С учетом изложенного практическое применение норм по установле- нию публичных сервитутов существенно затруднено, растет число споров, вызванных их неправильным пониманием и применением.

Сопоставление правовой природы обычного (частного) сервитута с сервитутом публичным, предусмотренным ЗК РФ, позволяет утверждать, что публичный сервитут сервитутом как таковым не является. Обычный сервитут в силу части первой п. 1 ст. 274 ГК принадлежит конкретному субъекту, а публичный сервитут распространяется на неограниченный круг лиц. Кроме того, обычный сервитут предполагает наличие двух смежных или близко расположенных земельных участков, и собственник одного из них вправе требовать сервитута от второго собственника. Публичный сервитут такого условия не знает. Основание обычного сервитута — договор или судебное решение, а публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, ее субъекта, нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Таким образом, все специфические характеристики права сервитута в обычном его понимании у права публичного сервитута отсутствуют.

Отсутствует в публичных сервитутах и признак однородности. Явления, определяемые как публичный земельный сервитут, можно разделить на несколько групп. К первой можно отнести публичные сервитуты, которые на поверку оказываются частными. Это, например, сервитут с целью:

— прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок, который не принадлежит владельцу животных и смежного, соседнего или расположенного неподалеку земельного участка;

— использования земельного участка, который принадлежит собственнику коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры, для их ремонта. Этому собственнику должно принадлежать также право пользования земельными участками, необходимыми для обслуживания соответствующих сооружений.

Ко второй группе можно отнести публичные сервитуты, сходные с пользованием земельным участком и извлечением из него плодов в свою собственность, например сервитут для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых отвечает местным условиям и обычаям. Если владелец такого сервитута вправе косить и собирать для своих целей сено, это уже больше похоже на аренду земельного участка, ведь собранное с него сено поступает в собственность того, кто его скосил, высушил и собрал.

К третьей группе следует отнести публичные ограничения права собственности, например сервитут прохода или проезда через земельный участок, в том числе для обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе. Такой сервитут не принадлежит конкретному лицу и больше напоминает публичное ограничение права собственности с целью соблюдения законных прав и интересов общества.

На основании изложенного сделаем следующий вывод.

Публичный сервитут, как правило, не соответствует ни одному из таких характерных черт сервитута, как установление на основании договора, принадлежность конкретному субъекту, наличие двух смежных или рядом расположенных земельных участков, и потому не может называться сервитутом в полном смысле этого слова. Подобный сервитут следует классифицировать скорее как публичное ограничение права собственности.

Согласно п. 2 ст. 41 ЗК РФ права лиц, использующих земельный участок на основании сервитута, определяются договором, а права лиц, использующих земельный участок на основании публичного сервитута, — законом или иным нормативным правовым актом.

При этом акты государственного или муниципального органа об установлении публичного сервитута не могут быть нормативными правовыми, в противном случае имело бы место нарушение основополагающего принципа гражданского законодательства, в соответствии с которым вопросы гражданско-правового регулирования входят в исключительную компетенцию Российской Федерации.

Первопричина возможности установления публичных сервитутов — необходимость сочетания общественных интересов и законных прав собственников земельных участков, ведь исходя из подп. 11 части первой п. 1 ст. 1 ЗК РФ использование и охрана земель осуществляются в интересах всего общества[382].

В силу п. 2 ст. 23 ЗК РФ основанием публичного сервитута становится необходимость обеспечения интересов государства, местного самоуправления или населения, т.е. неопределенного круга лиц. В связи с этим встает вопрос, как, а главное кто будет использовать сервитут, например, для размещения геодезических знаков и подъездов к ним. Каков неограниченный круг лиц, которым необходим подъезд и использование данных геодезических знаков? Или, например, каков неограниченный круг лиц, которым необходимо ремонтировать электрические сети? Как видим, с субъектами права публичного сервитута существует некоторая неопределенность.

Концепция развития гражданского законодательства не делит сервитуты на частные и публичные, что дополнительно подтверждает отсутствие необходимости в подобной разновидности ограниченного вещного права. Более того, п. 2 ст. 301 проекта № 47538-6 прямо предусматривает запрет на установление сервитута для неопределенного круга лиц. При этом сервитут может быть постоянным или на определенный срок. Данное правило относится как к частным, так и к публичным сервитутам.

Часть вторая подп. 5.1 п. 5 разд. IV Концепции развития гражданского законодательства предлагает закрепить в ГК РФ пять возможных видов сервитутов, а именно:

1) сервитут перемещения или доступа на чужой земельный участок

для прохода, проезда, прогона скота, перевозки груза и т.п.;

2) коммунальный сервитут;

3) строительный сервитут для строительства с использованием чужого здания или чужого земельного участка;

4) сервитут для пользования участками недр;

5) сервитут мелиорации.

Проект № 47538-6 дает некоторым из них новые названия, при этом оставляя неизменной их сущность и раскрывая содержание каждого из видов сервитутов в отдельной статье:

— сервитут перемещения (прохода, прогона скота и проезда) — ст.

301.6;

— строительный сервитут (стройки, опоры) — ст. 301.7;[383]

— сервитут мелиорации — ст. 301.8;

— горный сервитут — ст. 301.9;

— коммунальный сервитут — ст. 301.10.

Новация Концепции развития гражданского законодательства, закрепленная в подп. 5.7 п. 5 разд. IV, — возможность установления нескольких видов сервитутов, обременяющих служащую вещь, ввиду того что даже несколько сервитутов не могут исчерпать обременяемое право собственности.

Таким образом, несколько сервитутов, обременяющих служащую вещь, могут быть как разных видов, так и одного, при этом их соотношение определяется принципом старшинства. Проект № 47538-6 уточняет данное предложение авторов Концепции развития гражданского законодательства, предусматривая, что не допускается последующий сервитут, который приведет к невозможности осуществления ранее установленного (п. 2 ст. 301.3 ГК РФ в редакции проекта).

Руководствуясь п. 8 ст. 23 ЗК РФ, лица, чьи права и законные интересы затрагивает публичный сервитут, могут защитить их в судебном поряд- ке.

Сервитуты в соответствии с п. 9 ст. 23 ЗК РФ подлежат государственной регистрации в порядке, определенном Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». При этом применяются как общие положения указанного Закона, так и его специальные нормы (в частности, ст. 27), определяющие особенности регистрации сервитутов.

Еще один вид вещных прав, который регулируется и гражданским, и земельным законодательством, — право пожизненного наследуемого владения земельным участком. Его субъектом в соответствии со ст. 265 ГК РФ может быть только физическое лицо. Указанному праву посвящены абзац второй п. 1 ст. 216, 265-267 ГК РФ.

В силу п. 1 ст. 266 ГК РФ граждане, которые обладают правом пожизненного наследуемого владения, т.е. владельцы земельного участка, имеют наследуемые права владения и пользования им. Исходя из п. 2 ст. 266 ГК РФ, если из предусмотренных законом условий пользования земельным участком не вытекает иного, владельцы вправе возводить на нем здания, сооружения и создавать другое недвижимое имущество, приобретая на это имущество право собственности.

Следовательно, права пользования и распоряжения правом пожизненного наследуемого владения земельным участком существенно ограничены. Право пользования может ограничиваться запретом на возведение на земельном участке другого недвижимого имущества, а право распоряжения существует только в виде возможности передать такой земельный участок по наследству.

Согласно ст. 265 ГК РФ право пожизненного наследуемого владения земельным участком, который находится в государственной или муниципальной собственности, граждане приобретают по основаниям и в порядке, определенном земельным законодательством. Однако земельное законодательство эту норму ГК РФ полностью игнорирует и не закрепляет никаких оснований для предоставления земельных участков в право пожизненного наследуемого владения.

Более того, земельное законодательство в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» регламентирует, что за гражданином сохраняется только право пожизненного наследуемого владения находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, приобретенное до дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации. В абзаце первом п. 2 данной статьи законодатель предлагает переоформить при соблюдении определенных условий право пожизненного наследуемого владения земельным участком в собственность или в аренду.

Как мы уже отмечали, правомочия по распоряжению участком владельца, обладающего им на праве пожизненного наследуемого владения, весьма ограничены. Однако, по мнению М.Ю. Тихомирова, запрет на распоряжение земельным участком не ограничивает право его владельца на возведение здесь объектов недвижимого имущества (п. 2 ст. 266 ГК РФ), т.к. указанное право реализуется в рамках правомочия пользования земельным участком, а не распоряжения[384].

В отношении права пожизненного наследуемого владения земельным участком подп. 6.6. п. 6 разд. IV Концепции развития гражданского законодательства закрепляет, что данное право совместно с правом постоянного (бессрочного) пользования должно сохраняться без установления какого- либо срока и без изменения содержания. При этом Концепция развития гражданского законодательства предлагает не предоставлять земельные участки на таких правах в будущем.

Проект № 47538-6 не только не включает данные права в число огра-

ниченных вещных прав, но и не содержит ни одного упоминания о них. Таким образом, несмотря на безусловно прогрессивный характер вносимых изменений, на данный момент остается непонятным, что произойдет с рассматриваемыми правами, в какой из видов ограниченных вещных прав, предлагаемых проектом, они трансформируются и в каком порядке.

Одним из промежуточных результатов реформы гражданского законодательства станет расширение круга вещных прав на земельные участки. По замыслу разработчиков Концепции развития гражданского законодательства закон должен закрепить две основные группы ограниченных вещных прав на земельные участки.

Одна из них должна позволить владельцам пользоваться всеми свойствами земельного участка при сохранении его свойств и целевого предназначения. Ведущим ограниченным вещным правом при таком подходе может стать право постоянного владения и пользования (эмфитевзис). Другая группа прав должна предоставить возможность изменять качественное состояние земельного участка с правом возведения на нем зданий и сооружений. Ведущим в этой группе прав, вероятно, станет право застройки (су- перфиций).

Право застройки призвано наделить вещными правами лица, которые застраивают чужие земельные участки (разумеется, с согласия собственника) и в последующем будут эксплуатировать возведенные строения. В содержание права застройки входят только правомочия владения и пользования. При этом возведенные на участке задания и сооружения признаются собственностью владельца права застройки на срок действия такого права.

Предполагается, что срок права застройки может составлять от 50 до 199 лет. В этот период владелец земельного участка будет иметь возможность сносить построенные сооружения и возводить новые. По истечении срока права на застройку земельный участок возвращается собственнику, которому переходит право собственности на все находящиеся к окончанию срока на участке здания и сооружения. Указанные положения устанавливают абзацы первый, второй и четвертый подп. 6.3 п. 6 разд. IV Концепции развития гражданского законодательства.

В основе данного подхода лежит конструкция так называемого единого объекта, когда собственник земельного участка должен одновременно быть собственником строений на нем. Антипримером авторы Концепции развития гражданского законодательства считают случаи, когда арендатор, законно построивший на арендуемом участке здание, вправе требовать получения земельного участка под зданием в собственность. В результате более слабое право аренды поглощает более сильное право собственности (абзац пятый подп. 6.3 п. 6 разд. IV Концепции развития гражданского законодательства).

Не может не вызвать справедливой критики предложение авторов Концепции развития гражданского законодательства использовать право застройки, когда собственники зданий и сооружений не имеют на земельный участок никаких прав. В таком случае планируется прямым указанием закона признавать право застройки на данном земельном участке за собственниками зданий и сооружений. Примем во внимание срочный характер права застройки и неизбежный переход права собственности на здание от его собственника к собственнику земельного участка. В результате указания закона лицо, некогда владевшее, к примеру, жилым домом на земельном участке, права на который должным образом не были оформлены, приобретет право застройки на земельный участок, необходимый для эксплуатации своего дома. Когда же срок права застройки закончится, собственник дома или его наследники утратят на построенный дом право собственности и его приобретет собственник земельного участка. Став новым собственником, он по своему усмотрению сможет как снести строение, так и передать его в аренду, т.е. распорядиться любым образом. Данное положение, на наш взгляд, может нарушить одно из основополагающих конституционных прав человека и гражданина — право на жилище, предусмотренное п. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации.

Однако это частный случай нелогичности норм Концепции развития гражданского законодательства. В общем виде представляется экономически необоснованным основное свойство суперфиция, а именно переход прав на построенный одним субъектом объект недвижимости к другому субъекту, как в случае, к примеру, когда субъект вынужден не только финансировать строительство бизнес-центра и выплатить собственнику земельного участка вознаграждение за его использование для строительства, но и по окончании срока права застройки еще и передать право собственности на построенный объект недвижимости собственнику земельного участка. При этом никакой компенсации собственнику здания и сооружения от собственника земельного участка законодательство не устанавливает (абзац четвертый подп. 6.3 п. 6 разд. IV Концепции развития гражданского законодательства).

Последовательность реализации конструкции единого объекта в подобном случае соблюдалась бы при выплате суперфициарию собственником земельного участка справедливой компенсации за утрату права собственности на здание или сооружение. При этом размер вознаграждения можно было бы уменьшить на размер платы за пользование земельным участком за период действия права застройки.

Пункт 2 ст. 300.7 проекта № 47538-6 предусматривает выплату компенсации лицу, имеющему право застройки, только при досрочном его прекращении в результате изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Как отмечалось выше, право постоянного владения и пользования (эмфитевзис) будет служить для развития сельского хозяйства, когда земельный участок используется с извлечением плодов, но его застройка зданиями и сооружениями, за исключением построек временного характера, не требуется. В содержание права постоянного владения и пользования предлагается включить только право владения и пользования и сделать такое право бессрочным, отчуждаемым и платным, возникающим на основании договора с момента его государственной регистрации (подп. 6.4 п. 6 разд. IV Концепции развития гражданского законодательства).

В планах Концепции развития гражданского законодательства распространить режим рассмотренных выше вещных прав — суперфиция и эмфитевзиса — и на иные природные объекты.

Согласно п. 1 ст. 299 ГК РФ в редакции проекта № 47538-6 право постоянного землевладения есть право владения и пользования чужим земельным участком, которое устанавливается бессрочно или на определенный срок в целях ведения сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства, организации рыболовства, охоты, создания особо охраняемых территорий и геологических объектов, а также для иных предусмотренных законом целей, связанных с использованием природных свойств и качеств земельного участка.

Маловероятно, что строительство каких-либо зданий и сооружений подразумевает использование свойств и качеств земельного участка. В данном случае земля используется исключительно как территория, необходимая для возведения и дальнейшей эксплуатации объектов недвижимости. Как правило, строительство ведется на землях поселений, на которых исключается охота, ведение сельского хозяйства, создание особо охраняемых территорий и геологических объектов.

В остальном положения проекта № 47538-6, касающиеся права застройки и права постоянного землевладения, воплощают идеи Концепции развития гражданского законодательства.

Завершая исследование видов субъективных вещных прав на землю, сформулируем следующие выводы.

1. Существует коллизия между нормами гражданского, земельного и других отраслей законодательства, которые регулируют вещные права на землю, а также на иные объекты недвижимого имущества, прочно связанные с землей.

В частности, к гражданско-правовым отношениям по поводу земельных участков в первую очередь применяются нормы земельного законодательства. Это противоречит принципу гражданского права, закрепленному в п. 2 ст. 3 ГК РФ и предусматривающему приоритет гражданско-правовых норм, содержащихся в ГК РФ, перед гражданско-правовыми нормами, содержащимися в иных нормативных правовых актах. Данный тезис подтверждает часть первая ст. 2 ГК РФ, которая императивно устанавливает, что гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок реализации права собственности и других вещных прав.

Подобные коллизии норм гражданского и земельного права должны, на наш взгляд, разрешаться не при помощи толкования норм, а путем внесения изменений в законодательные акты.

2. Систему субъективных вещных прав на землю по ныне действующему законодательству составляет право:

— безвозмездного пользования земельным участком;

—постоянного (бессрочного) пользования земельным участком;

— пожизненного наследуемого владения земельным участком;

— ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут).

Это так называемые вторичные, производные от права собственности вещные права. Указанный перечень примерный и имеет продолжение в гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю» ГК РФ и в ЗК РФ.

2. Право постоянного (бессрочного) пользования регулируется гражданским и земельным законодательством, в силу чего возникают различные правовые коллизии, когда гражданско-правовые нормы, предусмотренные ГК РФ, практически игнорируются в пользу норм ЗК РФ.

После принятия ЗК РФ правовой режим указанного права существенно изменился, в результате оказались неприменимыми ряд статей ГК РФ, положения федеральных законов и подзаконных актов.

Для решения названных проблем требуется огромная работа законодателя и ученых-юристов по приведению нормативных правовых актов в соответствие друг с другом.

Одним из результатов реформы российского гражданского законодательства, возможно, станет исключение права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок из перечня действующих субъективных вещных прав на землю.

3. Большая часть публичных сервитутов, предусмотренных п. 3 ст. 23 ЗК РФ, не соответствуют общим характеристикам обычных сервитутов, таким как наличие смежного или близко расположенного второго участка, чей собственник требует установления сервитута, наличие конкретного субъекта права сервитута, установление сервитута договором. Поэтому публичные сервитуты следует квалифицировать как публичные ограничения права собственности.

4. Концепция развития гражданского законодательства закрепляет, что ограниченное вещное право пожизненного наследуемого владения земельным участком, как и право постоянного (бессрочного) пользования, необходимо сохранить без ограничения срока и без изменения содержания. При этом право пожизненного наследуемого владения не должно возникать в будущем. Для его постепенного исключения из правовой системы и перевода земельных участков правообладателями в иные правовые режимы требуется предусмотреть определенные льготные условия.

6. Земельное законодательство ввело в гражданский оборот еще одно ограниченное вещное право на землю: право безвозмездного пользования земельным участком. Содержание этого вещного права, как следует из названия, составляет только правомочие пользования. Статья 24 «Безвозмездное пользование земельными участками» ЗК РФ не определяет объема правомочий субъекта права безвозмездного пользования, не решает этого вопроса и ст. 39.10 ЗК РФ, посвященная условиям предоставления земельного участка в безвозмездное пользование. Лишь абзац третий ст. 5 ЗК РФ устанавливает, что к землепользователям относятся лица, которые владеют земельным участком на праве постоянного (бессрочного) или безвозмездного пользования. К сожалению, в ГК РФ нет ни одной статьи, регулирующей это право.

3.2.

<< | >>
Источник: ХАТУНЦЕВ Олег Александрович. СУБЪЕКТИВНЫЕ ВЕЩНЫЕ ПРАВА КАК РАЗНОВИДНОСТЬ АБСОЛЮТНЫХ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ПРАВ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наукю Москва —2015г.. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме Виды субъективных вещных прав на землю:

  1. Виды вещных прав на земельную недвижимость
  2. Право публичной собственности на землю
  3. Формы и виды права собственности на землю
  4. Русская Правда.
  5. Материалы к теме: «Система права»
  6. Эволюция ограниченных вещных прав как главной разновидности абсолютных имущественных прав
  7. Теоретические проблемы права собственности как основного вида субъективных вещных прав
  8. Виды субъективных вещных прав на землю
  9. Перспективы развития земельного сервитута в системе вещных прав.
  10. § 1. Понятие, признаки и правовая цель признания вещного права отсутствующим
  11. § 2. Правовые конфликты, разрешаемые посредством признания вещного права отсутствующим
  12. § 2. Сервитут (сервитутное право) в системе ограниченных вещных прав
  13. § 4. Форма договора о сервитуте и государственная регистрация сервитутного права.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -