1.2. Субъекты приватизации

Как известно, приватизация есть возмездное отчуждение в собственность частных лиц имущества находящегося в государственной и муниципальной собственности (публичная собственность).

Публичную собственность принято разделять на государственную и муниципальную собственность. Субъектами права государственной собственности в соответствии с действующим законодательством (п.1 ст. 214 ГК РФ) являются Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. Субъектами же права муниципальной собственности признаются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования (п. 1 ст. 215 ГКРФ).

Следуя характеру отношений приватизации , Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования составляют первый блок субъектов приватизации. Его можно обозначить, как субъекты приватизации, отчуждающие принадлежащее им на праве государственной

Счетной палаты Российской Федерации, д.ю.н., профессор СВ. Степашин. - М.: Издательство Олита, 2005. - С. 11.

¹ Там же. См.: Гражданское право: В 4 т. Том 2: Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права / отв. ред. - Е.А. Суханов, - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2005. - С.

³ В юридической литературе бытует мнение о существовании особых «приватизационных правоотношений» (См.: Скворцов О.Ю. Приватизационное право: Учебное пособие / О.Ю. Скворцов. - М., 2000. - С. 40.

48 или муниципальной собственности имущество в собственность физических и (или) юридических лиц (частных лиц).

Вопрос о субъекте приватизации, отчуждающем в собственность физических и юридических лиц государственное и муниципальное имущество, получил не однозначное решение в правовой литературе.

Представляется, что возможность использования государством с целью разгосударствления экономики соответствующих правовых форм, в частности, приватизации не есть утверждение того, что место и функции последней, как целостной системы правовых средств, правового института в жизни общества сводятся к тому, что она выступает лишь как орудие государства. Хотя опыт нашей истории так и «соблазняет» поставить знак

Нерсесянц B.C. Наш путь к праву. От социализма к цивилизму / B.C. Нерсесянц. -М., 1992. -С. 313-318.

² Там же.

³ Зинченко С.А. Собственность. Свобода. Право / С.А. Зинченко, Н.С. Бондарь. - Ростов-на-Дону. - 1995. - С. 101.

⁴ Морозова Л.А. Государство и собственность (проблемы межотраслевого института) / Л.А. Морозов // Государство и право. -1997. - №2. - С. 125.

49 равенства между ними, что не совсем верно. С.С. Алексеев отмечает, что акценты в трехчленной связке «субъект - правовые средства - социальные задачи» должны быть смещены к третьей части приведенной формулы.¹ Сложившиеся правовые формы являются средствами не с точки зрения субъектов, а главным образом с точки зрения решаемых с их помощью социальных задач.

От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права (в том числе права публичного собственника) и обязанности уполномоченные органы власти.

В связи с этим могут быть выделены:

Субъекты, принимающие решения об условиях приватизации государственного и муниципального имущества:

- Правительство Российской Федерации;

- уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом);

- уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

- уполномоченные органы местного самоуправления. Субъекты продавцы государственного и муниципального имущества:

- специализированное учреждение по продаже федерального имущества (Российский фонд федерального имущества);

¹ Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования / С.С. Алексеев. - М.: «Статут», 1999. - С. 351.

² Там же. С. 351.

³ Коршунов Н.М. Процесс приватизации в России. Методология правового регулирования / Н.М. Коршунов. - Нижний Новгород: НЮИ МВД России, 1998. - С. 59.

50 продавцы государственного имущества субъектов Российской Федерации;

- продавцы имущества находящегося в муниципальной собственности.

Прочие органы государственной власти:

- Федеральная антимонопольная служба;

- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

- Федеральная служба по финансовым рынкам;

- Федеральная налоговая служба;

Прямое или косвенное участие субъектов третьей группы в решении задач в сфере демонополизации экономики, совершенствования управления государственной и частной собственностью, повышения эффективности деятельности предприятий, создания условий для привлечения инвестиций и т.п., привело к необходимости включения их в число субъектов отношений направленных на отчуждение государственного и муниципального имущества.

Второй блок субъектов приватизации образуют физические и юридически лица, в собственность которых отчуждается государственное и муниципальное имущество. Эти субъекты традиционно назывались и называются покупателями государственного и муниципального имущества (ст. 5 Закона о приватизации 2001 г.). Покупателями государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25 процентов. Не могут быть покупателями Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, так как это противоречит самому существу приватизации государственного и муниципального имущества.

51 Открытые акционерные общества не могут являться покупателями размещенных ими акций, подлежащих приватизации.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»¹ (далее - Закон об иностранных инвестициях) иностранный инвестор может участвовать в приватизации объектов государственной и муниципальной собственности путем приобретения прав собственности на государственное и муниципальное имущество или доли, долей (вклада) в уставном (складочном) капитале приватизируемой организации на условиях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества.

При этом под иностранным инвестором в соответствии со ст. 2 Закона об иностранных инвестициях понимается:

- иностранное юридическое лицо, гражданская правоспособность которого определяется в соответствии с законодательством государства, в котором оно учреждено, и которое вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации;

- иностранная организация, не являющаяся юридическим лицом, гражданская правоспособность которой определяется в соответствии с законодательством государства, в котором она учреждена, и которая вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации;

иностранный гражданин, гражданская правоспособность и дееспособность которого определяются в соответствии с законодательством государства его гражданства и который вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации;

¹ Собр.

52

- лицо без гражданства, которое постоянно проживает за пределами Российской Федерации, гражданская правоспособность и дееспособность которого определяются в соответствии с законодательством государства его постоянного места жительства и которое вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации;

- международная организация, которая вправе в соответствии с международным договором Российской Федерации осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации; иностранные государства в соответствии с порядком, определяемым федеральными законами.

Необходимо отметить, что ни Законом о приватизации 1991 г., ни Законом о приватизации 1997 г. права иностранных физических и юридических лиц на покупку приватизируемых государственных и муниципальных предприятий практически были не ограничены. Нет соответствующих указаний и в Законе о приватизации 2001 г.

Вместе с тем, реализация французской программы приватизации сопровождалась передачей иностранным инвесторам не более 20% акций подлежащих приватизации предприятий.¹

В Испании, где приватизация проходит с широким привлечением иностранных инвесторов, и иностранные инвесторы повсеместно допускаются к участию в тендерах по приобретению контрольных пакетов акций приватизируемых предприятий, тем не менее, действует Королевский Декрет № 671/1992, который требует получения иностранным инвестором разрешения от правительства Испании на приобретение крупных пакетов акций испанских компаний.²

См.: Пивоваров С.Э. Постприватизационное развитие предприятий, комплексов, отраслей / С.Э. Пивоваров. - СПб.: Питер, 2004. - С. 21. ² Там же. - С. 32.

53

В соответствии с приватизационным законодательством Португалии, государство, как правило, ограничивает долю иностранного участия в приватизируемых предприятиях.¹

В парламенте Турции вообще существует серьезная оппозиция в отношении продажи государственных компаний иностранным инвесторам.²

Некоторые экономисты полагают, что одна из целей иностранных инвесторов, ставших победителями тех или иных торгов (превратившихся в акционеров), - стремление ослабить предприятия на перспективном российском рынке.

К сожалению, законодательство о приватизации не обеспечивало и до сих пор не обеспечивает эффективного противодействия нарушениям и злоупотреблениям со стороны т.н. «стратегического инвестора» иностранным компаниям, которые используют возможности приватизации для ослабления и даже устранения российских товаропроизводителей на мировом рынке. Именно научно-технический потенциал представлял и представляет для бывшего потенциального противника наибольший интерес. В частности, акции АООТ «Глюкозо-паточный комбинат «Ефремовский» (комбинат выпускал 77, 35 % от общероссийского производства глюкозы кристаллической для медицинских целей, занимал доминирующее положение на внутреннем рынке) были куплены фирмой АОЗТ «Дикарт», являющейся дочерней компанией американской фирмы «Каргилл», 35%

¹ Там же.-С. 33. ²Там же.-С. 35. Насонов Ю. Участие иностранного капитала в приватизации государственных предприятий / Ю. Насонов // Законность. - 1998. - № 1. - С. 23.

54 акций ПО «Новомосковскбытхим», выпускавшего до 80% синтетических моющих средств в России, с согласия Государственного комитета по антимонопольной политике были приобретены компанией «Проктер энд Гембл Истерн Юроп», являющейся основным конкурентом российского производителя на внутреннем рынке. Российская Федерация единовременно потеряла на приватизации данного объекта от 77,4 до 115 млн. долл. США.¹

Резкое сокращение государственного финансирования вынуждало НИИ и КБ оборонной ориентации идти на коммерческие аферы с иностранными фирмами, создавая совместные предприятия на неравных условиях. Действуя от собственного имени или через подставные компании, поручая совершать притворные сделки, зарубежные предприниматели не стремятся стать стратегическими инвесторами для России, которые были бы заинтересованы в модернизации промышленности.

Законодательные меры противодействия недобросовестному участию иностранных «портфельных инвесторов» на практике не реализуются вообще.³

Так, воспользовавшись пробелами в законодательстве, американская компания "Ник энд Си Корпорейшн" скупила на чековых аукционах контрольные пакеты акций более десяти мощных предприятий военно-промышленного комплекса (далее - ВПК), избежав проверки, предусмотренной Госпрограммой приватизации. Механизм этих сделок был вскрыт в ходе прокурорских проверок. В Москве указанная компания зарегистрировала филиал, наделив его всеми правами юридического лица. Филиал возглавил сам президент компании. Через учрежденное им же товарищество с ограниченной ответственностью "Денэк" он приобрел

¹ Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы. 2-е издание, дополненное / Отв. ред. Председатель Счетной палаты Российской Федерации, д.ю.н., профессор СВ. Степашин. - М.: Издательство Олита, 2005. - С. 87-88.

Хохлов О. Приватизация России. Нижний Новгород: ООО «Типография «Поволжье», 2005. С. 61.

^эИгнатов В.М. Приватизация государственной собственности в Российской Федерации: проблемы правового регулирования: Автореф. дисс.... кло.н. М., 2002. С. 5.

55 приватизационные чеки. По договору комиссии ТОО передало чеки АОЗТ "Финансовый центр "Столица". Акционерное общество принимало непосредственное участие в чековых аукционах с целью приобретения акций для "Ник энд Си Корпорейшн". Московский филиал этой компании не был юридическим лицом и потому не мог покупать акции. Договор поручения иностранной фирмы и ТОО "Денэк" противоречил требованиям действовавшего законодательства. На самом деле это были сделки, совершенные с целью прикрыть незаконность приватизации имущества предприятий оборонной промышленности.¹

Совершенно очевидно, что отсутствие четкого законодательного регулирования может принести значительный ущерб государству. Его органы не могут слепо следовать принципу: иностранные инвестиции в экономику любой ценой.² Поэтому, назрела потребность проработать вопрос о правовом регулировании участия иностранных инвесторов в приватизации объектов, имеющих особое значение для государства, защиты нравственности, прав и законных интересов граждан Российской Федерации.

Предлагается следующее решение проблемы.

В Законе о приватизации 2001 г. необходимо закрепить правило о том, что при купле-продаже акций открытых акционерных обществ из числа стратегических акционерных обществ доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов (иностранный инвестор) не должна превышать 20 процентов общего количества обыкновенных акций стратегического акционерного общества. Кроме того, необходимо предусмотреть, что данное правило распространяется также на случаи, когда по решению Правительства РФ на предприятиях, находящихся в федеральной собственности и приватизация

¹ См.: Рос. газ. - 1996. - 18 декабря; Рос. газ. - 1997. - 25 марта.

² Насонов Ю. Указ. соч. - С. 27.

56 которых запрещена (раздел 2Л Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации¹) может быть разрешена приватизация отдельных производств, не связанных с выпуском специальной продукции данных предприятий.

Не останавливаясь на стратегических акционерных обществах, на данном этапе Правительству РФ предлагается определить те отрасли экономики, приватизация объектов которых для иностранных субъектов недопустима, а также объектов, в уставном капитале которых доля участия иностранных инвесторов ограничена.

Например, в Китае запрещенной «стратегической отраслью» для иностранных инвестиций является энергетика и городские коммунальные услуги (к примеру, строительство и управление электросетями, городское водоснабжение, канализация, газо- и теплоснабжение).²

В Мексике к «стратегическим отраслям», зарезервированным за государством, относятся: добыча и переработка нефти и основной нефтехимической продукции, электроснабжение, ядерная энергетика и производство радиоактивных материалов, спутниковые телекоммуникации, почтовые, телеграфные и радиотелеграфные услуги, управление, наблюдение и надзор за деятельностью портов, аэропортов и вертолетных площадок.³

Установление запрета, либо ограничения для иностранных инвесторов для участия в приватизации оправдано и тем, что существующий в настоящее время порядок отнесения организаций к числу стратегических не может быть в полной мере охарактеризован как достаточно определенный, понятный, содержащий надежные гарантии от злоупотребления государственными органами и их должностными лицами предоставленными им полномочиями.

¹ Российская Федерация. Президент. О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 24.12.1993 г. № 2284 (ред. от 16.08.2004) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1994. - № 1. - Ст. 2.

² Фишер Пауль. Прямые иностранные инвестиции для России: стратегия возрождения промышленности / Пауль Фишер. - М.: Финансы и кредит. - 1999. - С. 163- 165,227.

³ Фишер Пауль. Указ. соч. - С. 163-165,227.

57

По-прежнему законодательно не установлены критерии отнесения предприятий к числу производящих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности.¹ Ни в тексте Закона о приватизации 2001 г., ни в иных правовых актах не содержится указаний на порядок и процедуры обсуждения и формирования такого списка Правительством РФ и рассмотрения предложений Правительства Президентом РФ.²

По этой причине критерий, которым можно руководствоваться при установлении запрета на участие иностранного инвестора в приватизации, либо ограничения доли его участия в уставном капитале акционерного общества может состоять в следующем: обеспечивает ли организация, акции которой приватизируются, исполнение мобилизационных заданий, оборонного заказа; экспортирует продукцию с инновационной составляющей; принадлежит к базовым отраслям производства: судостроение, электроника, сельское хозяйство и т.п.

Порядок принятия решений об исключении организации из числа стратегических должен быть детально урегулирован на подзаконном уровне Правительством или Президентом РФ с нормативным закреплением соответствующих критериев отнесения организаций к числу стратегических. Такой порядок также должен предусматривать, что в решении об исключении организации из перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, либо уменьшении степени участия Российской Федерации в открытых акционерных обществах из числа стратегических должны содержатся мотивы такого решения и причины его принятия, а именно: мотивы и причины по которым государство предложило к приватизации акции указанных акционерных обществ и за такую цену.

*См.: Российская экономика в 2002 году. Тенденции и перспективы. - М., 2003. - С. 49.

²См.: Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы. 2-е издание, дополненное / Отв. ред. Председатель Счетной палаты Российской Федерации, д.ю.н., профессор СВ. Степашин. - М.: Издательство Олита, 2005. - С. 57.

58

При приватизации стратегических организаций целесообразно, также на подзаконном уровне (постановлением Правительства РФ) предусмотреть, что до проведения конкурса или аукциона продавец направляет в Федеральную службу безопасности РФ сведения об иностранных инвесторах-претендентах на участие в аукционе. Федеральная служба безопасности РФ в течение установленного срока вправе представить в орган принявший решение об условиях приватизации мотивированное заключение о необходимости запрета на приобретение акций, долей, имущества указанными иностранными инвесторами. На основании этого заключения орган принявший решение об условиях приватизации принимает соответствующее заключению постановление.

Кроме того, так как заявка на участие в конкурсе и предложение о цене продаваемого на конкурсе имущества может подаваться в день подведения итогов конкурса, то на иностранного инвестора желающего принять участие в приватизации акций стратегического акционерного общества может быть возложена обязанность представлять наряду с другими документами заключение федерального органа исполнительной власти осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации (ФСБ РФ) о допуске к участию в приватизации стратегической организации. Непредставление такого документа рассматривается как основание отказа претенденту в участии в конкурсе.

Такое правовое регулирование имеет целью обеспечить суверенные права Российской Федерации, защитить интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом и тем самым - реализацию ими конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Третью группу субъектов образуют лица, которые, так или иначе, содействуют приватизации государственного и муниципального имущества:

59

1. Ликвидатор;

2. Ликвидационная комиссия;

3. Приватизационная комиссия, создаваемая в целях организации приватизации соответствующего имущества¹ и др.

Следует отметить, что такая организационная структура не является оригинальной особенностью Российской Федерации. Она соответствует обычной практике стран, осуществляющих масштабную приватизацию в процессе перехода к новым экономическим отношениям.