§ 1. Понятие сервитутного права в истории цивилистики и современной доктрине
Сервитутное право в рамках исследования рассматривается как субъективная категория, как право, регулируемое нормами, определяющими его осуществление, установление и защиту.
Сервитутное право отличается глубокой историей, исчисляемой со времен Древнего Рима.
Установленные римским правом нормы использовались правом более поздних государств, стали основой формирования разновидностей вещных прав, которые называются правами на чужие вещи и относятся к категории ограниченных вещных прав. Права на чужие вещи римском праве (jure in re aliena) наравне с правом собственности и владением выделялись в особую группу прав. Сервитуты занимали в ней центральное место.
История становления и развития сервитутного права в Древнем Риме дает возможность сделать ряд выводов относительно содержания.
Сервитутное право - вещное право пользования чужой вещью[11]. Формирование сервитутов обусловлено рядом причин юридического и фактического характера.
Первой причиной появления в Древнем Риме сервитутного права является возникновение частной поземельной собственности. Она привела к тому, что часть земельных участков оказалась отрезанной от публичных дорог землей других собственников и была лишена доступа к источникам воды и прочим естественным благам. В результате появилась необходимость закрепления за собственниками «неудобных» участков прав пользования водой из источников на соседних участках или прав пересечения соседних участков для выхода на публичные дороги.
Сделать это можно было, ограничив правомочия одних землевладельцев в интересах других.
Подобные вопросы в римском праве решались:
1) путем заключения сделок (найм, аренд). Между соседями заключалось соглашение, из которого возникало обязательство о предоставлении проезда верхом, прохода, для выхода к местам общего пользования и другие. Но при смене собственника заключенный договор (соглашение) терял свою силу;
2) путем установления сервитута.
Сервитутное право следовало не за собственником, а за собственностью. Оно не зависело от перехода права собственности к другим лицам. Фактическое удобство и правовая надежность конструкции были неоспоримыми. В римском частном праве это привело к признанию приоритета земельного сервитута как формы землепользования.В результате можно сделать вывод о том, что возникновение сервитутного права в Древнем Риме было обусловлено неравноценностью земельных участков, которые отличались друг от друга качеством почв, водоемами, путями сообщения и прочими природными ресурсами. Собственник вещи, которая обременена сервитутом, должен был терпеть пользование своей вещью другими лицами (другим лицом).
Характеристику сервитутных отношений в Древнем Риме можно свести к следующим моментам:
сервитутное право как реакция на необходимость сгладить неудобства и устранить все затруднения по причине неравномерности распределения между земельными участками естественных благ;
собственник вещи и пользователь связаны по данному праву косвенно, через служащую вещь (вещь, обремененную сервитутом);
собственник не совершал активных (положительных) действий, он всего лишь не препятствовал субъекту сервитутного права пользоваться своим (служащим) земельным участком[12] [13]. В цивилистической литературе указывается, что основное содержание сервитутов в Древнем Риме сводилось к правомочию пользования. Вывод ученых основывался на классических работах Юлиана и Павла. Они доказывали, что сервитуты не могут быть во владении, не связаны с ним и, 1 'З как результат, не могут быть рождены давностью владения . Сервитут неразрывно связан с правомочием пользования, а это значит, что он неизбежно должен содержать «меру пользования»[14], под которой понимались пределы, установленные соглашением сторон в каждом отдельном случае. Юриспруденция Древнего Рима показывает пример стройности в классификации сервитутных прав: - личные сервитуты (узус, узуфрукт, хабитацио, право личного пользования чужим животным или рабом)[15]; - земельные сервитуты (к коим относились городские и сельские). Личные и земельные сервитуты отличались по субъекту права. Личный принадлежал определенному лицу, земельный сервитут принадлежал не как лицу непосредственно, а как собственнику участка. Виды личных сервитутов: - узуфрукт (usufructus), под которым понималось право пожизненного пользования чужой непотребляемой вещью с возможностью извлекать плоды из нее, не повреждая и не изменяя вещь; - узус (usus), или право пользования, которое предоставлялось в мере, необходимой для удовлетворения потребностей[16]; - право лица на проживание в чужом доме (или же в части этого дома), - хабитацио. Обладатель этого жилья мог в нем жить сам или сдавать 17 внаем . Развитие сервитутного права в римский период возможно было при наличии двух земельных участков (господствующий и служащий). Возможность установления сервитута зависела от соблюдения правила: господствующий участок должен всегда удовлетворять свои потребности, не лишая служащее имение хозяйственной самостоятельности. При смене собственника господствующего участка происходила автоматически смена субъекта сервитутного права. В 15-й книге «Комментариев к Сабину» Павел указывал: «Когда на одно имение был установлен сервитут в пользу иного имения, сервитут должен остаться и после продажи имений...» . Но данное положение является несколько односторонним. Сервитут по принципам, выработанным римским частным правом, сохранялся и в случае перехода прав на служебную и на господствующую недвижимость. Другим условием для установления сервитутного права была принадлежность двух недвижимых имуществ на праве собственности разным лицам. Своя вещь по праву сервитута не могла служить собственнику. Название группы прав, в которую включен сервитут, на латыни звучит как ius in re aliena (или право на чужие вещи). Павел в 1-й книге «Руководств» подчеркивал: никто не может установить сервитут на свое собственное здание16 [17] [18] [19]. В 15-й книге «Комментариев к Сабину» он указывал, что нельзя иметь на свою вещь сервитут[20] [21]: «Если кто-то, после того как приобрел, как принял переданное ему сооружение, на которое установлен сервитут в пользу его же сооружения... то сервитут этот сливается и уничтожается...» . В 7-й книге «Комментариев к провинциальному эдикту» Гай указывал на эту же проблему: «...сервитуты имений сливаются в случае, когда один субъект становится собственником обоих (служебного и господствующего) 22 участков» . Зародившиеся в Древнем Риме классические положения о сервитутном праве дают возможность сформулировать его сущностные признаки. Сервитутное право в Древнем Риме - выработанная в условиях исторического периода совокупность правил, которые использовались для восполнения недостатков недвижимости посредством предоставленной собственником соседнего участка (или иной недвижимой вещи) возможности для ограниченного в определенной мере пользования участком (или другой недвижимостью), или посредством воздержания от действий определенного рода в интересах собственника соседнего земельного участка. Сервитуты по содержанию делились на положительные, при которых собственнику господствующего участка разрешали совершать некоторые действия в отношении служащего участка (проходить, проводить воду и другие) и отрицательные, при которых собственнику служащего участка запрещали делать что-либо (сажать деревья по меже, строить здания выше указанной высоты, загораживать свет) . Кроме этого, существовало разделение сервитутных прав на городские 24 и сельские . Сельские устанавливались в интересах сельскохозяйственных участков. В их числе были: - дорожные (право на проход пешком, проезд на лошади, проезд на телеге с поклажей, прогон скота и другие); - водные (проведение воды, выгон скота на водопой и другие); [22] [23] [24] - пастбищные (выпас скота). Г ородские сервитуты устанавливали в пользу застроенных (городских) участков. Среди городских сервитутов выделяют: право сделать себе крышу, право сделать навес, проникая в чужое воздушное пространство ими, право опирать на чужую стену балки и пристраивать к чужой стене постройку или - 25 опирать эту постройку на чужую опору . Разграничение сервитутов на городские и сельские не зависело от местности, где находились земельные участки. Это разграничение определялось хозяйственным назначением у господствующего участка. В ситуации, когда участок использовался для сельскохозяйственных нужд, устанавливали сельский сервитут. Если он использовался для возведения жилых построек или для жилья, то устанавливался городской сервитут. Отечественное гражданское право развивалось под влиянием германской цивилистики. Германской цивилистике вся цивилистическая наука обязана созданием самой категории вещного права в континентальном европейском праве. В дореволюционном праве России сервитуты назывались «правом угодья». Их сущность заключалась в том, что стороннее лицо господствовало над вещью вне зависимости от личности собственника. «К примеру, кто наделен правом въезда в чужой лес (рубить деревья для домашних потребностей), кто наделен правом устраивать бортные угодья в чужих деревьях (разводить пчел) или пасти стада свои на чужом поземельном участке вне зависимости от собственника леса, пастбища, тому принадлежит право на чужую вещь»[25] [26]. Изначально сервитуты выступали как ограниченные вещные права на чужой земельный участок. Чужой вещью могла выступать недвижимость в виде земельных участков, которые были объектом соответствующих правоотношений. В XVIII - XIX вв. в европейском континентальном праве прослеживается отказ от феодальной средневековой конструкции «расщепленной» собственности на землю и формируется категория вещных прав, которую обосновывали труды германских ученых. Большинство работ этого периода - обобщение и систематизация источников римского частного права. Современный европейский уровень исследований в области права и в вопросах вещного права превосходит состояние цивилистической науки в России. Изменить эту ситуацию можно посредством изучения опыта гражданско-правового регулирования в Европе и использования европейских достижений для развития отечественного гражданско-правового законодательства и гражданско-правовой науки. Определенное отставание отечественной цивилистики в сфере учения о вещных правах и сервитутного права можно объяснить. Направленное на урегулирование вопросов сервитутного права законодательство еще складывается, и оно не свободно от противоречий и пробелов . После признания и после законодательного закрепления прав собственности у юридических лиц и у граждан на земельные участки формируются сервитуты, а значит, возникает необходимость правового урегулирования сервитутных отношений. Актуальность сервитутных правоотношений в связи с этим возросла. Проблемы сервитутного права начали активно обсуждаться цивилистами[27] [28]. В современной России сервитутное право стало развиваться только в последние десятилетия, после возрождения института частной собственности. Вызвано оно было необходимостью разрешать возникающие между собственниками соседних объектов конфликты. Законы рыночной экономики требовали проведения реформирования гражданского законодательства, а это «снова подтвердило роль многих фундаментальных принципов и понятий регулирования, разработанных и опробованных на практике еще в римском праве. Кроме этого, была подтверждена необходимость их применения в правоприменительной и - 29 законотворческой практике» . До середины 90-х годов ХХ века отечественное право знало институт сервитутного права исключительно как историческую категорию. Это понятие в юридической литературе практически не упоминалось. Исключение - учебники по истории государства и пособия по римскому праву В дореволюционной России сервитутное право присутствовало в законодательстве отдельных губерний. Данные отношения на остальных территориях регулировались через право участия в выгодах и пользовании чужого имущества. Но после Октябрьской революции исчез институт сервитутного права, поскольку была установлена государственная собственность на землю, включая участки юридических лиц и граждан, владеющих ими на правах постоянного (бессрочного) пользования. Государство, выступая в роли владельца земли и прочих природных ресурсов, ограничивало принадлежащее ему право собственности посредством предоставления возможности юридическим лицам и гражданам свободно пользоваться государственными землями (право беспрепятственного проезда и прохода). В период возрождения в Российской Федерации права частной собственности на землю возникла законодательная необходимость восстановления и закрепления сервитутного права. [29] Первым шагом было принятие в 1994 г. Указа Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535. Данный Указ был направлен на утверждение «Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года»[30]. Здесь закреплялось обременение для обеспечения общественных нужд публичными сервитутами приобретенных, а также застроенных земельных участков. Данные обременения налагались для беспрепятственного и безвозмездного использования объектов общего пользования, которыми выступали пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры, существовавшие на момент передачи земельного участка в собственность. Аналогичные обременения налагались и на земельные участки, где были размещены межевые и геодезические знаки, подъезды к ним, для доступа определенных служб в целях ремонта объектов инфраструктуры (электрических и телефонных кабелей, водопровода, газопровода, канализации и т.п.). Дальнейшее развитие сервитутное право получает в ст. 216 ГК РФ «Вещные права лиц, не являющихся собственниками», где среди ограниченных вещных прав называются сервитуты. Подробнее ГК РФ рассматривает сервитут как право ограниченного пользования чужим земельным участком уже в гл. 17 (ст. 274 - 277). Здесь дается понятие сервитута, называются основания и условия установления, прекращения сервитута; порядок сохранения сервитута при переходе прав на земельный участок; возможность обременения зданий, сооружений и другого недвижимого имущества сервитутом в случаях, когда такое ограничение необходимо для полноценного осуществления права собственности. ГК РФ в части второй конкретизировал отдельные случаи реализации сервитутного права для отдельных обязательств. Так, в ст. 613 идет речь о праве третьих лиц на сдаваемое в аренду имущество, суть которого заключается в том, что сервитут будет сохраняться и для тех лиц, в интересах которых он установлен. Аналогичное правило, мы можем увидеть при анализе и ст. 694 ГК РФ, которая устанавливает права третьих лиц на вещь, передаваемую в безвозмездное пользование. Правовая регламентация сервитутных отношений получила развитие в Указе Президента Российской Федерации от 28 февраля 1996 г. № 293 «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования»[31], которым установлено, что впредь, до принятия федерального закона о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственная регистрация будет проводиться на основании норм ГК РФ. Государственной регистрации подлежали права собственности и другие вещные права на недвижимое имущество, обременения (ограничения) прав на него, в том числе сервитуты, ипотека (залог недвижимости), арест имущества, аренда, доверительное управление, установленные в отношении объекта ограничения. Данный Указ Президента РФ был призван обеспечить переход к повсеместной государственной регистрации на недвижимое имущество и сделок с ним, включая регистрацию прав на сервитуты. В последующем, в целях приведения нормативных правовых актов Президента Российской Федерации в соответствие с некоторыми федеральными законами, он был признан утратившим силу. Несмотря на определенные шаги по развитию сервитутного права в современном праве, правовая его регламентация не была лишена проблем и противоречий. Так, нуждалась в совершенствовании ст. 274 ГК РФ. В соответствии с этой нормой собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка), предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута)[32]. Содержание данной статьи отражает попытку привязать сервитуты к вещным правам на землю. На это указывает и размещение соответствующих норм в гл. 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю». Несколько иную трактовку понятие «сервитут» получает в ст. 277 ГК РФ, где предусматривается обременение зданий, сооружений и другого недвижимого имущества сервитутом. Видимо, это связано с ч. 2 п. 1 ст. 274 ГК РФ, а именно: с возможностью сторон предусмотреть в соответствии с гражданским законодательством в договоре иные сервитуты. Нам представляется, что в ГК как базовом законе важно иметь развернутый перечень сервитутов. Этот перечень должен быть исчерпывающим, что поможет сторонам на практике ясно представлять содержание устанавливаемого ими сервитута[33]. Понятие сервитута, данное в ст. 1 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ (в ред. от 31.12.2005 г.) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», отличается от понятия, сформулированного в ГК РФ. В законе под сервитутом понималось право ограниченного пользования чужим объектом недвижимого имущества, например, для прохода, прокладки и эксплуатации необходимых коммуникаций и иных нужд, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута[34]. Наличие норм о сервитутах присутствует в других кодексах и нормативных актах, в частности в Земельном кодексе Российской Федерации (далее ЗК РФ) от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (в ред. от 23.07.2013 г.)[35], Лесном кодексе Российской Федерации (далее ЛК РФ) от 04.12.2006 г. № 200-ФЗ (в ред. 28.07.2012 г.)[36], Градостроительном кодексе РФ (далее ГрК РФ) от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 23.07.2013 г.)[37] и др.[38]. Проанализировав трактовки сервитута, содержащиеся в различных отраслях права, можем прийти к выводу, что сервитутное право, как субъективное право - в виде меры дозволенного поведения субъекта сервитутного отношения (собственника или лица, владеющего на ином вещном праве, соседнего (или соседнего с соседним) земельного участка, здания, строения или сооружения), направленного на возникновение и реализацию права ограниченного пользования определенным образом чужим земельным участком, зданием, строением или сооружением, которое он обязан осуществлять, не нарушая при этом прав и законных интересов собственника соседнего земельного участка, здания, строения или сооружения, а так же иных участников сервитутных отношений (землеобладателей). Такие нормативно-правовые акты, как ЗК РФ, ЛК РФ, ГрК РФ, в частности в отношении объектов недвижимости говорят о возможности существования двух видов сервитутов и соответственно сервитутных прав различного содержания. Это публичны и частные сервитуты. Законодательство дает некоторым ученым право на постановку вопроса: можно ли считать отсутствие упоминания о публичных сервитутах пробелом в праве гражданском? В литературе содержится иное утверждение. Следует остановиться на изучении данного вопроса более подробно и решить действительно отсутствие в гражданском праве упоминания о публичных сервитутах - пробел, и отвечает ли категория «публичный сервитут» основным характеристикам, предъявляемым к сервитутам. Во-первых, следует отметить, что порядок установления частных и порядок установления публичных сервитутов отличны друг от друга. Частный сервитут предполагает существование соглашения между собственником соседнего участка и лицом, требующим установления сервитута, возможного также и по решению суда. Для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения непосредственно законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо органа местного самоуправления будет установлен публичный сервитут. Во-вторых, при публичном сервитуте отсутствует конкретный управомоченный субъект, в пользование которого он устанавливается. Частный же сервитут в обязательном порядке имеет обязанное и управомоченное лицо. В-третьих, если рассматривать заинтересованность в установлении сервитута, то публичный сервитут устанавливается в общественных интересах, а не в интересах конкретного собственника земельного участка. Данный сервитут не связывается непосредственно с нуждами соседнего земельного участка. В-четвертых, в отличие от частного сервитута, при установлении сервитута публичного по требованию лица возможно изъятие земельного участка, в отношении которого установлен сервитут, с возмещением причиненных убытков. Характерной особенностью публичного сервитута является то, что он может устанавливаться с учетом итогов общественных слушаний. Как пример - Постановление ФАС Поволжского округа по делу под № А12- 17236/02-С43 от 10.04.2003 года. Этим актом была удовлетворена кассационная жалоба, по которой ответчик в лице органа местного самоуправления не представил итоги общественных слушаний при установлении им публичного сервитута. Судебная инстанция указала на то, что отсутствие четкой регламентации порядка проведения общественных слушаний не освобождает устанавливающий сервитут орган от получения мнения общественности[39] [40]. После проведенного анализа можно сделать вывод, что существующие публичные сервитуты ничего общего с известными римскому частному праву сервитутами не имеют. Публичные сервитуты призваны обеспечивать 40 интересы местного населения, местного самоуправления и государства . Одна из причин появления публичных сервитутов - интенсивное участие государства в производственно-коммерческой деятельности, когда государство выступает как самостоятельный субъект хозяйствования[41]. В интересах публично-правовых образований может устанавливаться принудительное изъятие частной собственности для строительства ЛЭП, линий связи, газопроводов и нефтепроводов, для прокладки дорог, для строительства общественных сооружений и зданий, для транспортного сообщения. Собственникам объектов запрещается их свободная эксплуатация, наносящая ущерб публичным интересам. Проведение строительных или любых других работ данными субъектами возможно только после получения административных разрешений. Принятая концепция развития гражданского законодательства определила позицию, по которой в ГК необходимо отразить ограничение права собственности в публичных интересах (при изъятии из Земельного кодекса положений о «публичном сервитуте») и в интересах соседей (соседское право), которое понимается как «ограничение права собственности за участок в пользу соседей»[42]. Положения ГК, закрепляя «кодекс соседа»[43], прописывают: «Собственник участка обязан претерпевать воздействие газов, копоти, паров, дыма, запахов, тепла, шумов, вибрации и пр., исходящих с соседнего участка, если это не превышает установленных нормативов». Законодательство предусматривает множество ограничений для того, чтобы не допускать причинения вреда соседям. Среди этих ограничений: не возводить канализационные сооружения, здания и посадки, не проводить работы, ухудшающие состояние соседних участков, не создавать препятствия естественному стоку вод, не рыть колодцы в том случае, если появление колодца приведет к оттоку воды у соседа. Наряду с этим землевладельцам дают определенные права: возможность собирать упавшие с соседских деревьев на участок плоды, право обрубать ветки и корни, которые «протянулись» от соседей на их участки, право требовать устранения допущенных недобросовестными соседями нарушений, если эти нарушения доставляют неприятности[44]. «Соседские права» законодательство распространяет не только на владельцев, чьи участки находятся в непосредственной близости, но и на расположенные в относительной близости друг от друга участки. Сервитутное право и сервитуты относят к категории «соседского права», которое определяет отношения, возникающие между собственниками смежных городских зданий и земельных участков. Возвращаясь к нормам Концепции об ограничении права собственности в интересах соседей и в публичных интересах, стоит указать, что в утверждении законодателем смешиваются два разных термина: сервитуты как ограниченные вещные права и публичные сервитуты как законное ограничение прав собственности в пользу других собственников (и государства в том числе). Сервитуты устанавливают в соответствии с действующими нормами гражданского права. Ограничение прав собственности в публичных интересах базируется на положениях административного законодательства, здесь нет гражданско-правовой природы. В подтверждение этому стоит привести результаты анализа содержания Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним[45]. В данном документе сервитут относят к вещным правам. В пункте 38 Правил указывается, что право собственности и иные вещные права (бессрочное или постоянное пользование, оперативное управление, пожизненное наследуемое владение, сервитут и хозяйственное ведение) необходимо отражать в графе «Вид права». В правилах сервитуты не подразделяют на частные и публичные. Графа «Лицо или объект, в пользу которого установлен сервитут» должна отражать данные о гражданах, юридических лицах или тех объектах, для которых установлено право ограниченного пользования. Если круг лиц не определен, сервитут является публичным, о чем и указывается «публичный». В результате публичный сервитут невозможно зарегистрировать как ограниченное вещное право. Причина в том, что правообладатели этого права конкретно не определяются. Публичный сервитут стоит регистрировать как ограничение права собственности. Доказать данный вывод можно посредством анализа содержащихся в водном законодательстве норм. Действовавший ранее Водный кодекс 1995 г. прописывал права на ограниченное пользование водным объектом в форме частного или публичного водных сервитутов (нормы ст. 21, 43, 44). Любой имел право пользоваться водными объектами, что предусматривал публичный водный сервитут. Но по судебному решению или заключенному договору права пользующихся водными объектами лиц могли быть ограниченными в пользу других заинтересованных лиц. Это ограничение и было частным водным сервитутом. Лица, не являющиеся собственниками водных объектов, имели право обладать вещным правом ограниченного пользования (или же сервитутом). В новой редакции Водного кодекса РФ 2006 года[46] [47] [48] не содержится термина «сервитут». В ст. 6 и 9 кодекса указываются водные объекты общего пользования и закрепляется право пользования водными объектами за юридическими и физическими лицами. Подобную позицию стоит признать правильной. Публичный сервитут, таким образом, не имеет признаков сервитута, выработанных классической цивилистикой. Исключение частного сервитута из Водного кодекса законодатель произвел для упорядочения терминологии и достижения юридической чистоты. Сущность сервитута заключается в наличии двух смежных участков, и один участок восполняет свои недостатки за счет другого. Но в водном законодательстве ничего подобного нет. Статься 12 Водного кодекса прописывает, что пользование водным объектом производится на основании заключенного договора водопользования. Исполнительный орган власти или орган местного самоуправления по заключенному договору берет на себя обязанность предоставления водопользователю определенного водного объекта или части этого объекта в пользование за определенную плату. Договор регулируется согласно закрепленным в ГК РФ положениям об аренде, если это правило не прописано в Водном кодексе или не противоречит существу заключенного договора. Договор заключенным считается с момента его регистрации в Государственном водном реестре. Д.О. Сиваков справедливо указывает, что в новом ВК произошла «молчаливая» отмена водных сервитутов (публичных и частных) . Аналогичной является ситуация и в области лесного законодательства. Норма ст. 21 ЛК от 29 января 1997 г. №22-ФЗ прописала, что граждане наделяются правом свободного пребывания в лесах, которые входят и не входят в лесной фонд. Таким образом, был провозглашен публичный лесной сервитут. Но предоставленное право свободного пребывания могло ограничиваться на основании заключенных договоров, актов органов местного самоуправления, а также актов государственных органов, на основании судебных решений, принятых в пользу иных заинтересованных лиц (когда имели место частный сервитут). Нормы ГК предусматривают, что сервитут может обременять земельный участок для нужд собственника соседнего участка, которые нельзя обеспечить без установления сервитута (в законодательстве перечень нужд остается открытым). Процедура установления частного сервитута прописывается на уровне ГК. Установление сервитута возможно при наличии взаимного согласия между требующим установления сервитута лицом и собственником соседнего участка. Заключенное сторонами соглашение регистрируют в порядке, который предусмотрен для осуществления регистрации прав на недвижимость. При недостижении сторонами согласия спор разрешает суд. Обратиться в суд имеет право лицо, требующее установления сервитута. В результате можно сказать, что Лесной кодекс от 29 января 1997 года под № 22-ФЗ рассматривал лесной сервитут шире, чем это делало гражданское и земельное законодательство. Определение «публичный лесной сервитут», прописанное в Лесном кодексе, не совпадало ни с нормами гражданского, ни с нормами земельного законодательства. Изложенное в Лесном кодексе понятие «частный лесной сервитут» совмещало признаки закрепленного ст. 23 ЗК публичного сервитута и признаки установленного в ст. 274 ГК частного сервитута. Лесной кодекс от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ[49] не содержит понятий «публичный лесной сервитут», как не содержит и понятия «частный лесной сервитут». Он в ст. 9 указывает: что если не предусмотрено иное право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право постоянного (бессрочного) пользования, право безвозмездного срочного пользования лесными участками, а также право аренды возникает и прекращается по тем основаниям и в том порядке, которые предусмотрены земельным и гражданским законодательством, законодательством о концессионных соглашениях[50]. Содержание публичного сервитута в новом ЛК было существенно сужено в сравнении с предыдущей редакцией. Из формулировки принадлежащих гражданам прав исчезла закрепленная ранее возможность пребывать в лесах, бесплатно охотиться, участвовать бесплатно в туристических, культурно-оздоровительных, спортивных мероприятиях. Ст. 35 ЛК РФ разрешает осуществление заготовки гражданами лесных пищевых ресурсов, а также лекарственных растений на собственные нужды. Порядок заготовки прописывается на уровне закона субъекта РФ. Исключение права бесплатной охоты посредством изменения формулировки статьи является оправданной мерой, поскольку этот вопрос необходимо урегулировать на уровне законодательства о животном мире. Особенность публичного лесного сервитута - состав сторон, который строго определен законодателем. С одной стороны субъектом выступает РФ, с другой - неограниченный круг субъектов, которые не являются собственниками, но которые осуществляют право общего лесопользования (общедоступное лесопользование)[51]. В указанном сервитутном правоотношении не предусматривается участие юридических лиц. Сервитутное право - одно из вещных прав. И это право подлежит регистрации в порядке, установленном для осуществления регистрации прав на недвижимость (нормы ст. 131 ГК РФ). Для публичного лесного сервитута это не свойственно. «Лесом имеет право пользоваться неопределенное число людей, а регистрация их прав невыполнима даже с формальной стороны. Сервитут же в случае нарушения подлежит возмещению»[52] [53]. В ЛК РФ нет указания на частный лесной сервитут. Но в ст. 23 ЗК РФ содержится отсылочная норма к ГК РФ: частный сервитут устанавливают в соответствии с положениями гражданского законодательства. Определение содержащееся в ГК РФ сервитута неприменимо для лесного частного сервитута. Многие авторы в связи с этим приходят к выводу, что вопрос не урегулирован, что является упущением законодателя . Мы это мнение не разделяем. Имеет место специальный подход со стороны законодателя к изменению отношения к сервитутам в части сохранения классической чистоты, наблюдается желание очистить существующую гражданскоправовую природу частного сервитута от несвойственных ей элементов «публичности». Стоит указать на наличие нескольких точек зрения на обозначенную проблему. Есть ученые, которые предлагают публичный сервитут рассматривать не в качестве ограничения права собственности, а в качестве расширения права собственности у проживающих на данной территории народов[54]. Если указанное положение применять по отношению к сервитутным отношениям, будет иметь место расширение прав у одних субъектов за счет ограничения прав у других. Земельный кодекс предусматривает, что земельный участок может быть обремененным публичным сервитутом лишь для указанных в п. 3 ст. 23 ЗК РФ целей. Обременение возможно в целях обеспечения интересов государства, обеспечения интересов местного населения или местного самоуправления без изъятия земельных участков. Обременение устанавливается на основании нормативного правового акта, изданного органом местного самоуправления или государственным органом. Статья закрепляет перечень оснований установления публичного сервитута, и указанный в статье перечень исчерпывающий. Основанием для установления сервитута является необходимость проезда или прохода для ремонта инженерных, коммунальных, электрических и иных линий и сетей, размещения геодезических и межевых знаков, подъездов к ним, ремонта объектов транспортной инфраструктуры, для проведения дренажных работ, водопоя, забора воды, выпаса сельскохозяйственных животных и их прогона, сенокошения, охоты и рыболовства; проведения изыскательских, исследовательских и иных работ и для свободного доступа к прибрежной полосе. Отличительная черта публичного сервитута заключается в том, что этот сервитут практически не зависит от воли со стороны собственника. А это значит, что он имеет императивный характер. Таким образом, положения о порядке установления, о наличии конкретного управомоченного субъекта, который заинтересован в установлении сервитута и у которого возникает право, о наличии конкретного интереса и невозможности изъятия земельного участка без возмещения убытков, - основные положения, без которых публичные сервитуты невозможны. Если говорить о разумности существования публичных сервитутов, стоит указать и отметить, что в гражданском праве нет единого понятия сервитута и единой системы классификации. Ученый А.В. Копылов указывает, что «публичные сервитуты, упоминающиеся в российском законодательстве, ... не относятся вообще к категории iura in re. Они представляют собой пределы в реализации права собственности...»[55]. На вещно-правовой природе публичных сервитутов акцентирует внимание и М.Н. Малеина[56] [57]. Ученый Е.А. Суханов указывает, что некоторые авторы поспешили относить публичный сервитут к категории ограниченных вещных прав. Он приводит в обоснование своей позиции следующие аргументы. Публичный сервитут, по его мнению, не является отдельным видом ограниченных вещных прав. Он выступает как ограничение прав у собственников соответствующих природных объектов. Такой вывод ученый делает на основе отсутствия управомоченных субъектов, которые дают неограниченному кругу лиц возможность использовать указанные объекты в том или ином отношении. Необходимость установления публичного сервитута обязательна с учетом итогов общественных слушаний, что говорит о своеобразии данного сервитута. Подобное положение вещей является немыслимым для обычного гражданско-правового института. По нормам п. 1 ст. 23 ЗК, «частный сервитут устанавливают в соответствии с положениями гражданского законодательства». А это значит, что данный институт относится к числу частноправовых; в то время как все публичные сервитуты прописаны в положениях публичного права (природно-ресурсного, земельного, административного), и в связи с этим они лишены своей гражданско-правовой природы. Стоит согласиться с мнением Е.А. Суханова, который публичный сервитут считает не самым лучшим «изобретением» 57 законодателя . Таким образом, публичные сервитуты отличаются от порожденной римским правом юридической конструкции. Они не вписываются в сущность понятия «сервитут» в классическом понимании. Аналогично высказываются и другие российские ученые[58]. Внесение действующий в ГК норм о публичных сервитутах говорит о выходе за границы частноправовых отношений. Понятие «публичный сервитут» стоит исключить из гражданского, так и иных отраслей законодательства для устранения смешения понятий. Понятие «публичный сервитут», как считает автор, стоит заменить на понятие «ограничения вещных прав в публичных интересах». Сегодня нет оснований разделять сервитуты на частные и публичные. В рамках данного исследования не представляется возможным не говорить о публичных сервитутах, поскольку нормы о них закрепляются в других отраслях. Упоминание о публичных сервитутах не означает автоматического признания их. Главная цель - обоснование позиции о том, что публичный сервитут нельзя считать сервитутом в классическом понимании, он выступает как ограничение в публичных интересах вещных прав. В Концепции совершенствования гражданского законодательства, а также в Проекте Федерального закона N 47538-6 «О внесении изменений в ч. 1, 2, 3, 4 гражданского кодекса, в отдельные законодательные акты Российской Федерации» нет деления сервитутов на частные и публичные. Но Проект Федерального закона N 47538-6 «О внесении изменений в ч.1, 2, 3, 4 гражданского кодекса, в отдельные законодательные акты РФ»[59] в ст. 295 выводит термин «публичный сервитут» и указывает на ограничение в публичных интересах права собственности на земельный участок. В ст. 295.2етко перечисляются основания ограничения. Проект ГК РФ во многих положениях косвенно или прямо указывает на недопустимость использования правовой конструкции публичного сервитута. П. 2 ст. 301 Проекта указывает, что сервитут нельзя установить для неопределенного круга лиц. По нормам п. п. 1 и 6 ст. 301 Проекта можно установить сервитут только в интересах собственника господствующего участка (или соответствующего строения, здания и т.п.) или в интересах иного обладателя вещного права. В случае принятия данного Проекта ГК РФ и сохранения норм в Земельном кодексе может возникнуть коллизия.[60] Указанный момент можно охарактеризовать как положительный аспект, поскольку публичные сервитуты не вписываются в рамки сервитута как вещного права. Правильнее с правовой точки зрения было бы говорить об «ограничении прав собственности в публичных интересах». Но понятие «публичный сервитут» продолжает существовать и в иных отраслях права. Фундаментальность правового регулирования сервитутных прав усиливается через выделение ограниченных вещных прав в специальный подраздел раздела о вещных правах. У законодателя есть возможность в специальном разделе о сервитутах прописать принципиальные положения, которые касаются данной группы вещных прав у лиц, не являющихся собственниками. Это пошло бы на пользу развитию в Российской Федерации сервитутных отношений. В Проекте Федерального закона N 47538-6 стоит закрепить перечень всех возможных сервитутов. В отличие от ныне действующей редакции ГК (нормы п. 1 ст. 274 ГК РФ), Проект содержит в себе закрытый перечень видов сервитутов и запрещает создание новых (нормы п. 5 ст. 301, а также § 2 гл. 20.2 ГК РФ в ред. Проекта)[61]: - мелиорация; - перемещение (проход, прогон скота, проезд); - горные; - строительные (опоры и стройки); - коммунальные[62]. Подобная систематизация является небезупречной, поскольку ни в Проекте ГК, ни в Концепции не прописывается деление сервитутов на предиальные (устанавливаются в отношении собственника или пользователя определенной недвижимости) и на личные, которые устанавливаются в пользу определенного лица. Стоит подробнее рассмотреть закрепленные в Проекте ГК виды сервитутов. Первое, что стоит отметить, - не выяснена сущность коммунальных сервитутов. Скорее всего, авторы говорят об обременении участка сервитутом права доступа у коммунальных служб к коммуникациям, находящимся на нем (такой сервитут встречается в отношении большей части участков)[63] [64]. «Давно возникла необходимость установления права, которое бы давало возможность размещать объекты коммунального назначения на земельном участке: газопроводы, водопроводы, линии электропередач, иные объекты. ГК не оставляет особого выбора для участников гражданского оборота (за исключением получения земельных участков в аренду, что в некоторых случаях не представляется возможным). Коммунальный сервитут был введен именно для такой ситуации. Он дает возможность собственнику полноценно владеть участком на праве собственности, а коммунальные службы получают возможность размещать на участке свою инфраструктуру, 64 имея коммунальный сервитут» . Но стоит указать на недостаточность проработки закрепляющих коммунальный сервитут положений. Ст. 23 Земельного кодекса прописывает возможность обременения участка публичным сервитутом для ремонта инженерных, коммунальных, электрических и иных линий и сетей, а также для объектов транспортной инфраструктуры. Содержащиеся в ней основания установления сервитута шире коммунальных нужд. Открытым остается вопрос, касающийся линейных сервитутов: они вошли в коммунальные сервитуты или не предусмотрены вообще? Увеличение объема ввода новых объектов в эксплуатацию и увеличение объемов строительства требует совершенствования нормативной базы и детализации правового регулирования[65]. Линейные сооружения отличаются большой территориальной протяженностью и тем, что они пролегают по большому количеству участков, принадлежащих различным собственникам, а также не являющимся собственниками лицам. Линейные объекты могут находиться над поверхностью земли или под ней (наземные и подземные). При формировании участка, на котором будет располагаться линейный объект, на плане земля поделена на принадлежащие владельцам разных объектов на праве долевой собственности участки и на множество предоставленных нескольким лицам участков, в местах их пересечения. В такой ситуации сложно решить все вопросы с таким числом субъектов единообразно и одновременно. Отсутствие документов на земельные участки, оформленных надлежащим образом,[66] препятствует получению разрешений на строительство линейных объектов и препятствует получению разрешений на ввод в эксплуатацию. Нормы ст. 23 ЗК указывают, что на земельные участки можно установить публичный сервитут для ремонта сетей. Вызывает вопрос те действия, которые необходимо осуществить, если осуществляется прокладка новых сетевых сооружений. ЗК РФ прописывает, что правовой режим земель определяют, исходя из использования и категории конкретного земельного участка. Процесс эксплуатации сетевых сооружений предполагает длительное время использования. Комплекс является неразрывно связанным с землей, и именно по этой причине необходимо урегулировать природноресурсные отношения[67]. К линейным сервитутам, по нашему мнению, нельзя применять правила о сервитутах. Основанием для нашего вывода послужили следующие соображения: 1) сервитуты (сервитутное право) относят к категории «соседского права», которое определяет отношения между собственниками смежных городских зданий и земельных участков. В классической модели этой конструкции предполагается наличие расположенных по соседству двух земельных участков (господствующий и служащий или смежный с соседним служащий). Линейные сооружения отличаются своей длительной протяженностью, они пересекают множество земельных участков различных форм правообладания. Такой подход не вписывается в названную схему; 2) линейные сервитуты призваны обслуживать интересы многих лиц, они устанавливаются публичным способом и из публичных интересов; 3) наиболее распространенное основание для возникновения сервитута - договор. Но для возникновения сервитутных правоотношений на всем протяжении сетей необходимо преодолеть сопротивление всех собственников. Это практически невозможно, что наталкивает на предположение о нереальности установления сервитута при использовании линейных (сетевых) сооружений. Линейные (сетевые) сооружения, таким образом, нельзя классифицировать как сервитуты. Они могут лишь служить в качестве основания ограничения чужих вещных прав. Но однозначность подобного заключения разрушается в том случае, если сети не пересекают границ соседнего (или же соседнего с соседним) участка. Относимость вещного права к сервитутам во многом зависит от сформированных признаков и понимания, что сервитут представляет собой не что иное как «соседское» (или добрососедское) право». Вызывает вопросы и сервитут мелиорации. В Проекте изменений он выглядит неопределенным и многозначным. Остается непонятным принцип выделения этой классификационной группы. Мелиоративные мероприятия включают в себя: а) проектирование, эксплуатацию, строительство и реконструкцию мелиоративных систем, а также расположенных отдельно сооружений гидротехнического назначения; б) обводнение пастбищ; в) формирование систем защитных лесных насаждений; г) осуществление культурно-технических работ, работ, направленных на улучшение физических и химических свойств почв, осуществление производственно-технического обеспечения указанных работ[68]. Существующие в области мелиорации земель нормы законодательства регулируют возникающие в процессе проведения мелиоративных мероприятий отношения на двух типах земель: на предназначенных для производства сельскохозяйственной продукции землях и на землях сельскохозяйственного назначения. По нормам ч. 2 ст. 77 Земельного кодекса в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяют сельскохозяйственные угодья и занятые коммуникациями, внутрихозяйственными дорогами земли; земли, занятые лесными насаждениями, которые предназначены для защиты от воздействия антропогенных, природных и техногенных явлений; занятые водными объектами земли и земли, используемые под объекты для хранения, производства и первичной переработки сельскохозяйственной продукции [69] [70] [71] [72]. Допускается проведение мелиоративных мероприятий и на землях иных категорий. К примеру, допускается проведение мелиорации на землях лесного фонда и на землях водного фонда. Подп. 10 п. 2 ст. 11 Водного кодекса от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ указывает, что для водопользования в целях забора (или в целях изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (лугов и пастбищ в том числе) необходимо получить решение о предоставлении в пользование такого водного объекта . В лесном законодательстве нет урегулирования данных вопросов напрямую. Кодекс закрепляет общие вопросы, которые связаны с качественным состоянием земель и лесных насаждений, располагающихся на 71 них . Мелиоративные сервитуты, таким образом, касаются земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственного производства, а также затрагивают напрямую земли водного и лесного фондов. Поэтому целесообразно говорить о природно-ресурсных сервитутах. Многие ученые в литературе высказали свое мнение о непоследовательности предложенной классификации сервитутов. Логика видового определения, по мнению ученых, является непонятной. Исходя из нее, сложно определить положенные в основание такого деления критерии, (по целям или по кругу лиц) . Сервитуты, на взгляд автора, можно классифицировать в зависимости от содержания частно-правового интереса. Наличие у субъекта интереса свидетельствует о том, что данный субъект придает значение объекту интереса . Подобная классификация охватывала бы собой спектр интересов конкретного субъекта - от установления геодезических и межевых знаков, беспрепятственного и безвозмездного обслуживания объектов инженерной инфраструктуры, опор электросети до проведения строительных работ, исследовательских и изыскательских работ и пр.[73] [74]. Проводить классификацию сервитутов по объекту не имеет смысла. Причина в том, что предусмотреть все возможные случаи невозможно. Предложенная в Проекте закона N 47538-6 классификация оставила больше вопросов, нежели ответов. Если проводить классификацию по объектам бессмысленно, нелогичным будет и введение земельных сервитутов. Сомнительной является обоснованность и целесообразность деления сервитутов на отрицательные и положительные в предложенном в Концепции варианте. В документе предполагалось, что сервитут заключается в обязании собственника служащей вещи претерпевать пассивно воздействие со стороны сервитуария на вещь. И лишь в прямо прописанных на уровне закона случаях могут предполагаться активные действия, совершаемые в силу сервитута собственником служащей вещи. Иная редакция содержится в Проекте Федерального закона N 47538-6. В п. 1 ст. 301.1. проводится деление сервитутов на отрицательные и положительные. Но в Проекте указывается, что собственник господствующей вещи наделен правом пользоваться самостоятельно служащей вещью (речь идет о положительном сервитуте) и (или) запрещать собственнику служащей вещи пользоваться этой вещью определенным образом (речь об отрицательном сервитуте). Содержание данной нормы утверждает пассивную роль, занимаемую собственником господствующей вещи. Но на собственника служащей вещи нельзя возлагать обязанность выполнения каких-либо действий (в том числе работы и услуг) для обладателя сервитута или же в интересах обладателя сервитута (нормы п. 2 ст. 301.1)[75]. Деление сервитутов на отрицательные и положительные в таком варианте является оправданным, поскольку на собственнике служащей вещи лежит пассивная обязанность претерпевать воздействие со стороны сервитуария на вещь. Эта обязанность свойственна для всех сервитутов. Обязанность собственника служащей недвижимости совершать действия является несовместимой с доказыванием сервитута по основаниям его крайней важности и необходимости для собственника господствующей недвижимости. Когда речь ведется об установлении частного (или предиального) сервитута, может наблюдаться смешение вещного (сам сервитут) и обязательственного прав (необходимость совершения действий). Это не будет способствовать формированию единообразного и однозначного порядка правоприменения, т.к. способы защиты обязательственных и вещных прав различны. Если говорить о публичном сервитуте, который устанавливается административным решением, здесь не имеет место обременение права. Это директивное вменение собственнику обязанностей (повинностей). Подобное положение вещей нельзя увязать с природой сервитута. Собственник служащей вещи должен претерпевать связанные с невозможностью пользования и абсолютного владения вещью неудобства. Но он не обязан нести дополнительные повинности, как это было прописано в Концепции[76]. Стоит напомнить, что в Концепции не было четкого деления сервитутов на личные и предиальные. Проводя анализ норм Проекта N 47538-6, такого деления мы не увидим. Законодательство не использует понятие «личный сервитут». Но, как указывает Ю.К. Толстой, законодательство знает личные сервитуты, несмотря на то, что не называет их собственными именами (право завещательного отказа по отношении к 77 земельному участку) . Стоит сказать о целесообразности внесения в гражданское законодательство деления сервитутов на личные и предиальные (земельные), т.к. их особенности определяют разный правовой режим. Ученый А.Н. Копцев все сервитуты разделяет на срочные (устанавливаются на определенный срок) и постоянные (без указания сроков) . В литературе можно найти классификацию (деление) сервитутов на постоянные, срочные и сервитуты без определения срока. Л.В. Щенникова, не отрицая возможностей указания срока в договоре о сервитуте, считает, что сервитуты относятся по своей сути к категории вещных прав. Это значит, что должны заключаться на установленный в договоре срок. Но 79 срок не может считаться существенным условием договора . Сервитутное право, по нашему мнению, относится к категории «соседского права» и к числу ограниченных вещных прав. Здесь говорится о закрепленных в законе ограничениях прав собственности на участок, но направленных не на защиту публичного интереса, а на защиту интереса собственников соседних участков соседского права. Положения соседского права относят к категории законных ограничений прав собственности в пользу определенных лиц, коими выступают соседи. Они ограничивают права собственности, стесняя собственника в реализации определенных правомочий. Это право можно считать законным, поскольку оно устанавливается на уровне закона «в противовес ограничениям, [77] [78] [79] [80] накладываемым по воле собственника (по сделке, заключенной между управомоченным и собственником и, в частности, в силу установления сервитута)» . Указанные ограничения устанавливают не в интересах социума в целом, а в интересах определенных субъектов (соседей). Объект установления ограничений - недвижимое имущество. Области использования норм соседского права - жилищные и земельные отношения. Сущность сервитута по нормам ст. ст. 301.1 и 301.5 ГК в редакции Проекта - в праве пользования служащей вещью. Указанное положение подчеркивает невозможность существования допускающего распоряжение и владение служащей вещью сервитута. Определение сервитута предлагается следующее: «Сервитут - право ограниченного пользования чужой недвижимостью, принадлежащее собственнику (или лицу, владеющему на ином вещном праве) земельным участком, зданием, строением или сооружением (господствующая вещь), в рамках которого данного лицо вправе требовать от собственника соседнего (или соседнего с соседним) земельного участка, здания, строения или сооружения, в том числе незавершенного строительства (служащая вещь), предоставления ему возможности ограниченного использования земельным участком, зданием, строением или сооружением, если использование земельного участка, здания, строения или сооружения по назначению невозможно без установления такого ограничения». Сервитут стоит понимать как право на 82 конкретную функцию чужой вещи, но не право на саму эту вещь. Анализ норм разных отраслей законодательства дает возможность утверждать, что говорить о публичных и о линейных сервитутах нельзя. Причина в том, что публичные сервитуты отличаются от классической юридической конструкции «сервитута». Это вызывает необходимость исключения данного понятия из терминологии гражданского права и других [81] [82] отраслей. Вместо термина «публичный сервитут» стоит использовать понятие «ограничения вещных прав в публичных интересах». Стоит сказать, что к линейным сервитутам невозможно использовать правила о сервитутах. Причина в том, что сервитуты относят к категории «соседского права», а это понятие невозможно использовать в большинстве случаев к линейным сервитутам. Они обслуживают интересы многих субъектов и устанавливаются из публичного интереса и публичным способом, и интересы нельзя урегулировать договором. Линейные (сетевые) сооружения не могут в большинстве случаев классифицироваться как сервитуты. Они могут быть основанием ограничения чужих вещных прав. Сервитуты, по нашему мнению, можно классифицировать в зависимости от того интереса, ради которого они были установлены. Это даст возможность охватить более широкий спектр интересов. Осуществление классификации сервитутов по объектам и по срокам бессмысленна, поскольку предусмотреть все возможные ситуации невозможно. И нет необходимости ограничения сервитута на срок, установленный договором. Деление сервитутов на отрицательные и положительные возможно, поскольку у собственника служащей вещи возникает обязанность претерпевать пассивно воздействие со стороны сервитуария на его вещь. Целесообразным будет внесение в гражданское законодательство деления сервитутов на личные и предиальные (земельные), характеризующиеся разными правовыми режимами. Изложенные выше выводы свидетельствуют о серьезных проблемах в области гражданского законодательства и цивилистической доктрины. Многие положения о сервитутах, несмотря на богатый опыт, не нашли своего разрешения и в процессе глобального реформирования законодательства. Определенные вопросы, не нашедшие решения или нашедшие неоднозначное решение, существуют. Это говорит о важности переосмысления и доработки положений, входящих в свод отечественных законов.