2.1. Правовое обеспечение принципов деятельности таможенной службы Российской Федерации.

Очевидно, что для успешного выполнения возложенных на таможенную службу задач она должна придерживаться определенных принципов. Важность их осмысления вытекает из самого понятия принципа, под которым понимается «центральное понятие, руководящая идея, основание системы, представляющее обобщение и распространение какого - либо положения на все явления той области, из которой данный принцип абстрагирован»¹.

Так, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» содержит 12 принципов государственной службы, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» - 9. Однако эти принципы отличает отсутствие общего подхода для их классификации, тогда как именно они должны составлять базу для совместной деятельности служащих различных органов власти, всех уровней и всех ее ветвей. Специальные же нормативные документы, регулирующие таможенное дело и вопросы таможенной службы Российской Федерации - Таможенный кодекс Российской Федерации (старый и новый), а также Федеральный закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации» не содержат

понятия «принципы таможенной службы» и не раскрывают их содержание.

Главной целью данного исследования является не просто воспроизведение принципов государственной службы в виде столбика, а попытка анализа нормативных правовых актов, регулирующих отношения государственной службы и образующих исходные начала ее организации применительно к таможенной службе с учетом специфики ее деятельности.

Их анализ показывает, что таможенная служба как разновидность государственной службы построена в соответствии с принципами, которые, соглашаясь с Д.Н. Бахрахом, можно подразделить на три основных: законности, демократизма, профессионализма*. За основу такого разделение взято их содержание.

Хотелось бы отметить, что среди принципов государственной службы, изложенных в федеральном законе «Об основах государственной службы» отсутствует принцип законности. Однако, «его не могут заменить те принципы, которые сформулированы в контексте законности, выражая ее отдельные требования (например, о верховенстве Конституции Российской Федерации, обязательности решения вышестоящих органов для государственных служащих)»². Последние лишь раскрывают его содержание и являются составляющими частями принципа законности. Как отмечал заместитель Председателя ГТК России В.А. Максимцев, «эффективное функционирование таможенной службы немыслимо без обеспечения строжайшей законности»³. Она, по мнению Г.В. Атаманчука, является «мостом» между законодательством и

¹ Бахрах Д.Н. Государственная служба в РФ. Екатеринбург, 1995. С. 15.

о

Комментарий к Таможенному кодексу РФ/ Под ред. В.А. Максимцева, Б.Н. Габричидзе. M.: Инфра.М.-Норма, 1997. С. 15.

³ Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ: Учебник. M.: ЗЕРЦАЛО, ТЕИС, 1996. С. 171.

правопорядком, то есть системой стабильных правовых связей и отношений, существующих в государстве, обществе, между людьми и обеспечивающих их потребности, интересы и цели»¹. Примечательно, что указанный пробел устранен Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», в ст. 3 которого этот принцип получил свое законодательное закрепление. В чем же заключается сущность данного принципа?

Во-первых, он выражается в верховенстве Конституции России и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении должностными лицами таможенных органов должностных обязанностей и обеспечении их прав. Он отражает требования ст. 4 Конституции о том, что Конституция России и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Применительно к таможенной службе он выражается и в том, что на основании п.

В условиях правового государства, а таковым Россия является в силу ст. 1 Конституции России, совершенно очевидно, что любой федеральный закон, правовой акт Президента и Правительства России, если он содержит нормы прямого действия, то подлежит безусловному исполнению с момента своего официального вступления в силу. Однако на практике ни один из нижестоящих таможенных органов не будет напрямую применять такие акты до тех пор, пока не получит ведомственный Приказ ГТК России, воспроизводящий их положения, или хотя бы телетайпограмму с распоряжением начать их исполнять. И примеров тому можно привести множество. Вот хотя бы один.

Так, телетайпограммой ГТК России № TK - 807 от 26.07.02 г.¹ таможенные органы, производящие таможенное оформление, были информированы о том, что во исполнение Постановлений Правительства Российской Федерации от 21.06.2002 г. № 449^{[76] [77] и от 12.07.2002 г. № 519[78] таможенным органам РФ необходимо применять соответственно с}

27.07.2002 г. ставки вывозных таможенных пошлин на отдельные виды бумажной продукции в размере 5 % от таможенной стоимости и с

01.08.2002 г. ставки вывозной таможенной пошлины на нефть сырую в размере 21,9 доллара США за 1000 кг. Также указывалось, что соответствующий Приказ ГТК России будет доведен дополнительно.

01.08.2002 г. Несмотря на это, в таможенные органы поступила сначала вышеуказанная телетайпограмма, затем (немного позже сроков начала применения новых ставок экспортных пошлин) - обещанный Приказ ГТК России от 29.07.2002 г. № 809 «О ставках вывозных таможенных пошлин» ‘, по сути своей дублирующий вышеназванные Постановления Правительства.

В этой связи не понятно назначение таких приказов-дублеров. Как точно отмечает Новокшонов И.Б., «излишняя бюрократическая опека ГТК подчиненных структур породила на местах полную утерю правоприменительной инициативы»^{[79] [80]. Как видится, необходим отход от такой «опеки» с предоставлением таможенным органам самостоятельности в применении нормативно-правовых актов прямого действия. В этой связи некоторую надежду вселяет новый Таможенный кодекс, устанавливающий более жесткие требования к нормативным правовым актам ГТК России. Это, в некоторой степени, оградит таможенные органы от лавинообразного потока, порой противоречащих не только законам, но и друг другу ведомственных нормативных правовых актов и будет, способствовать укреплению законности в деятельности таможенной службы.}

Во-вторых, принцип законности находит свое выражение в закреплении за должностными лицами таможенных органов обязанностей по соблюдению Конституции России, исполнению федеральных конституционных и федеральных законов.

Для сотрудников таможенных органов эта обязанность закреплена ст. 17 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации». Кроме того, указанная категория должностных лиц таможенных органов, на основании ст. 19 данного закона, не позднее двух месяцев со дня присвоения первого специального звания принимает присягу: ’’Клянусь при осуществлении полномочий сотрудника таможенного органа Российской Федерации неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации, защищать экономический суверенитет и экономическую безопасность Российской Федерации, добросовестно исполнять свои должностные обязанности".

У федеральных государственных служащих таможенных органов такая обязанность закреплена ст. 10 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», однако принятие присяги для них не предусмотрено. На этом основании видится необходимым в целях укрепления законности в таможенных органах России введение присяги и для федеральных государственных служащих.

В целях укрепления законности, на основании Указа Президента от 06.06.1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы Российской Федерации»⁴ установлено, что однократным грубым нарушением дисциплины в системе

¹ Кулешов И.В. Указ. соч. С. 40.

² Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. M.: РАГС, 1997. С. 11.

³ Казанцев Н.М. Указ. соч. С. 71.

⁴ Собрание законодательства РФ. 1996. №24. Ст. 2868.

государственной службы, влекущим применение к виновным федеральным государственным служащим мер дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности, являются нарушение федеральных законов, указов Президента, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента и вступивших в законную силу решений судов. На основании п. 18 «Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации», утвержденного Указом Президента России от 16.11.1998 г.

В-третьих, законность невозможна без соблюдения приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, которые обязывают должностных лиц таможенных органов соблюдать и защищать основные права и свободы человека и гражданина.

Следует отметить, что в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» предусмотрен и принцип законности, и принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты. Однако, на наш взгляд, это не два различных принципа, а один - принцип законности, а приоритет прав и свобод соотносится с принципом законности как частное и общее. Этот вывод основывается на том, что основные права и свободы человека и гражданина закреплены, прежде всего, в Конституции России, а также в законах, а, следовательно, их соблюдение есть точное и неукоснительное выполнение норм законов, то есть соблюдение принципа законности. Как говорится в вышеупомянутом Указе Президента России «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы», неисполнение федеральных законов, Указов Президента Российской

Федерации и решений судов не только дискредитирует государственную власть, но и нарушает права и свободы граждан, подрывает основы конституционного строя Российской Федерации, закрепляющие, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и их защита - обязанность государства.

В-четвертых, принцип законности выражается в обязательности для должностных лиц таможенных органов решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации. Он вытекает из единства системы государственной власти и верховенства закона, из подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Благодаря этому, по мнению Д.М. Овсянко, «создаются реальные условия для исполнительской дисциплины во всех звеньях государственного механизма»^[81]. Данный принцип является не только одной из составляющих принципа законности, но и основой системы управления в таможенных органах, главной целью которой является успешное решение возложенных на таможенные органы задач. Законодательно эта часть принципа законности закреплена для сотрудников в ст. 17 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации», в соответствии с которой сотрудники таможенных органов обязаны выполнять приказы и распоряжения начальников таможенных органов, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных. Для федеральных государственных служащих таможенных органов - в 10 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», на основании которого федеральные государственные служащие обязаны исполнять приказы, распоряжения, и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий за исключением незаконных.

Таким образом, содержание принципа законности позволяет назвать его важнейшим принципом в деятельности таможенной службы, без соблюдения которого реализация функций таможенных органов (осуществление таможенного оформления, взимание таможенных платежей, борьба с таможенными правонарушениями и т. д.) невозможна.

Вторым, не менее важным принципом деятельности таможенной службы является принцип демократизма. Попытаемся раскрыть его содержание.

Во-первых, деятельность таможенной службы основана на конституционном принципе разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Если до принятия Конституции России в 1993 г. взаимоотношения органов исполнительной власти с органами законодательной власти характеризовались полной зависимостью первых от вторых, то при реальном разделении властей это недопустимо. Каждая ветвь государственной власти должна осуществлять свои функции в установленных законом пределах. Как известно, таможенные органы Российской Федерации являются органами исполнительной власти по осуществлению таможенного дела. Их самостоятельность закреплена ст. 401 нового Таможенного кодекса, на основании которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения не могут вмешиваться в деятельность таможенных органов при осуществлении ими своих функций.

Сущностью данного принципа обусловлено также и то, федеральный государственный служащий таможенных органов, в силу ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации», не вправе быть депутатом законодательного

(представительного) органа России и ее субъектов, органов местного самоуправления. Для сотрудников таможенных органов подобное ограничение установлено ст. 7 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации».

Во-вторых, одним из составляющих принципа демократизма в деятельности таможенной службы является провозглашенный ст. 32 Конституции России принцип равного доступа к государственной службе, на основании которой требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обусловливаются исключительно характером должностных обязанностей. То есть, указанный принцип состоит в том, что граждане России имеют право равного доступа к любым должностям в государственных органах в соответствии со своей профессиональной подготовкой и без какой-либо дискриминации. Требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обусловливаются исключительно характером должностных обязанностей. Это означает, что при приеме на государственную службу не допускается каких-либо прямых» или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к государственной службе ограничена российским гражданством, возрастом, стажем, состоянием здоровья и рядом других.

Для государственных служащих эти требования следующие: право поступления на службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным Федеральным законом «Об основах государственной

службы Российской Федерации». Эти требования называют квалификационными и зависят они от многих факторов.

Прежде всего, от группы государственной должности и их специализации. На основании указанного закона, установлено 5 групп государственных должностей государственной службы: высшие, главные, ведущие, старшие, младшие. Специализация же устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей и особенностей предмета ведения государственного органа.

Также следует отметить, что для государственной службы профильным образованием является высшее профессиональное образование по специальности "государственное и муниципальное управление". Однако было бы более правильным признать для таможенной службы профильным образованием по специальности «таможенное дело». Тем более что таможенная служба имеет собственные высшие учебные заведения в лице Российской таможенной академии и ее филиалов, ежегодно готовящих специалистов соответствующего профиля.

В квалификационные требования Указом Президента России от 30.01.1996 г. № 123^[82] «О квалификационных требованиях по

государственным должностям федеральной государственной службы» к федеральным государственным служащим включаются требования по стажу и опыту работы по специальности. Так, для замещения:

ведущих - стаж государственной службы на старших государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;

старших - стаж работы по специальности не менее трех лет; младших - требования к стажу не предъявляются.

Можно отметить, что из приведенных требований, предъявляемых к федеральным государственным служащим, а, значит, и к таможенным, отсутствуют требования к личным, деловым, моральным качествам, позволяющим служащему выполнять возложенные на него должностные обязанности, направленные на реализацию возложенных на таможенные органы функций. Действующим Таможенным кодексом на таможенные органы возложено 11 функций. И здесь очень важно осознание служащим всей важности возложенных на него обязанностей, недопустимости превалирование личных интересов над государственными. Поэтому необходимо, чтобы помимо образования и стажа работы служащий таможенных органов обладал необходимыми в его деятельности личными и деловыми качествами. Примечательно, что к сотрудникам таможенных органов, на основании ст. 6 Федерального закона «О службе в таможенных органах», помимо требований к возрасту - 18 лет,

состоянию здоровья и образованию предъявляются требования, касающиеся личных и деловых качеств, способных обеспечивать выполнение функций, возложенных на таможенные органы. То есть они получили закрепление на законодательном уровне. В этом прослеживается выгодное отличие специального закона таможенной службы от нормативных правовых актов, регулирующих всю государственную службу без учета специфики ее отдельных видов. Важным позитивным моментом является и то, что такие требования предъявляются именно при поступлении на службу. То есть уже на данном этапе можно отсеять недостойных. В противном случае, уже после издания приказа о приеме гражданина на должность и выявления каких-либо личностных качеств, несовместимых со службой в таможенных органах, уволить человека по данному основанию будет весьма проблематично ввиду отсутствия в перечне оснований для прекращения службы в таможенных органах соответствующей правовой нормы.

Встает вопрос: как объективно оценить личные и деловые качества претендента на должность в системе таможенной службы? Ответ очевиден. Такую оценку может произвести психолог, наличие которого в таможенном органе предусмотрено Типовой структурой РТУ, таможен и таможенных постов, утвержденной Приказом ГТК России от 05.02.2003 г. № 102^[83]. При приеме на службу психолог должен быть ключевой фигурой и его заключению следует придать не рекомендательный, а обязательный характер.

В-третьих, принцип демократизма предполагает гласность в деятельности таможенной службы. Хотя механизм обеспечения гласности в законе не определен, можно предположить, что она выражена в открытости законодательства о таможенной службе, доступности таможенных органов и решении вопросов о судьбе, правовом положении должностного лица таможенного органа с его ведома и согласия. Таможенная служба в демократическом обществе должна быть институтом, открытым для общественного контроля, что вытекает из публично-правовой природы таможенной службы. Граждане должны знать, как и по каким правилам она работает, иметь доступ к необходимым им нормативным материалам и сведениям, участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Гласность — это не только право человека на достоверную, своевременную и полную информацию, но и его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов. Законодательством о таможенной службе предусмотрены различные правила, обеспечивающие реализацию этого права, например, ознакомление со всеми материалами своего личного дела, заблаговременное оповещение о начале конкурса на замещение вакантной должности, ознакомление с содержанием аттестационного листа. К принципу гласности относится также то, что все нормативные

правовые акты федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию (ст. 5 нового Таможенного кодекса). Указанные акты вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования, за исключением некоторых случаев, когда эти акты устанавливают более льготные правила, чем те, которые действуют, или если акты законодательства Российской Федерации обязывают ГТК России ввести нормативные правовые акты по таможенному делу в действие в более короткие сроки. Новеллой нового Таможенного кодекса, и, несомненно, существенным шагом в сторону усиления принципа демократизма таможенной службы, является закрепленная ст. 5 возможность обжалования в арбитражный суд нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Интересно мнение В.С. Комаровского, который вместо термина «гласность» предлагает более широкие понятия - «открытость», «отзывчивость», открывающие гораздо большие и реальные возможности сотрудничества граждан с государственной службой»^[84]. Считаем, что они могут быть использованы как синонимы понятия «гласность».

В-четвертых, принцип демократизма, проявляется также «в сменяемости должностных лиц таможенных органов Российской Федерации» . Сменяемость кадров в таможенных органах обеспечивается в процессе их естественного обновления, например, связанного с уходом

по достижении соответствующего возраста на пенсию, а также по состоянию здоровья, с назначением на другую должность, в случаях перевода в другие ведомства, а также в случае освобождения от должности и понижения в ней. Правовые процедуры и гарантии сменяемости должностных лиц таможенных органов предусмотрены частично в Федеральном законе «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и других нормативно-правовых актах, в том числе в нормативных актах по вопросам приема и прекращения службы в таможенных органах, издаваемых ГТК России.

Третий принцип - профессионализма и компетентности является ведущим началом при организации и функционировании таможенной службы. Как отмечает Б.Н. Габричидзе, «это не только общедемократическое условие формирования и деятельности корпуса таможенных служащих, но и четко юридически зафиксированное требование, без выполнения которого невозможно получение права на ведение операций и действий в таможенной сфере»^[85]. Термином «профессионализм» обозначается глубокое и всесторонне знание и владение практическими навыками в определенной области, в, частности, в сфере таможенного дела. Профессионализм означает исполнение должностными лицами своих должностных обязанностей постоянно и за регулярно получаемое вознаграждение. Профессионализм стимулирует расширение и повышение знаний, накапливание опыта, развитие организаторских способностей, постоянно высокий уровень служебной и исполнительской дисциплины. Трудно не согласиться с Д. Н. Бахрахом, который отмечает, что «вряд ли у кого-нибудь возникают сомнения в том, что исполнять обязанности врача, учителя необходимо на профессиональной основе, то есть постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива и за регулярно получаемое

вознаграждение. Профессионализма требует и управленческая деятельность»¹. Профессионализм тесно связан с понятием «компетентность», под которой понимается знание предмета деятельности, наличие профессионального образования, навыков в работе, изучение и освоение передового опыта.

Как отмечается в юридической литературе, «принцип приоритета профессиональных качеств - главный, «несущий» принцип всей конструкции государственной службы»^{[86] [87]. Данный принцип включает в себя ряд правил, обеспечивающих его реализацию на практике:}

конкурс на замещение всех возникающих в таможенных органах РФ вакансий;

создание четко и объективно работающей системы отбора и оценки кадров, направленной на привлечение, поощрение, удержание и продвижение лучших, достойнейших. Для этого необходимо наличие четко определенной и доступной для ознакомления системы критериев отбора, поощрений и продвижения должностных лиц по результатам квалификационных экзаменов и аттестаций на основе их квалификации и деловых качеств, а не выслуги лет. Также представляется необходимым, чтобы состав аттестационной комиссии включал не только должностных лиц проводящего аттестацию таможенного органа, но и должностных лиц кадровых служб других государственных органов, преподавателей ВУЗов, готовящих кадры управления и т.д. Кроме того, должна функционировать апелляционная комиссия для несогласных с оценкой их труда служащих;

контрактный механизм взаимоотношений должностных лиц таможенных органов и самого таможенного органа, что позволит четко определить их взаимные права и обязанности. Детали контрактной системы должны быть проработаны в Кодексе таможенной службы. Только такая система полностью сохранит возможности административной карьеры, в то же время придавая ей большую гибкость и юридическую определенность и повышая уровень правовой защищенности должностных лиц. Последнее обстоятельство усилит их положительную трудовую мотивацию и тем самым будет «работать» на утверждение приоритета профессиональных достоинств.

Таким образом, должностные лица таможенных органов должны обладать знаниями и практическими навыками в области

внешнеэкономической деятельности, знать детали и тонкости таможенного дела. Они должны также ориентироваться в

соответствующем правовом материале. Речь идет в первую очередь об административно-правовых и административно-процессуальных аспектах регулирования осуществления таможенного дела; об уголовно-правовых и уголовно-процессуальных нормах (контрабанда и иные преступления в сфере таможенного дела, дознание и оперативно-розыскная

деятельность), а также о некоторых положениях других правовых отраслей - финансового, налогового, трудового, валютного

законодательства, международно-правовых договоров, соглашений и норм в области сотрудничества государств в сфере таможенного дела.

В целях подготовки кадров и повышения их квалификации предусмотрена деятельность учебных заведений профессионального и дополнительного образования. Приказом ГТК России от 06.12.93 г. № 508^[88] учреждена Российская таможенная академия (РТА). За время существования Академии для системы таможенных органов России подготовлено более 2,5 тыс. специалистов с высшим образованием, 10 докторов, 61 кандидат наук, более 10 тыс. сотрудников таможенных органов повысили свою квалификацию. В 2001 г. РТА и ее филиалы успешно прошли аттестацию и аккредитацию Минобразования России, на базе Академии создано учебно-методическое объединение (УМО) по специальности «Таможенное дело», объединяющее 27 вузов России. В 2002 году Академия признана головным учебным заведением таможенных служб стран - участников ЕврАзЭС и получила международный статус - стала четвертым в мире региональным учебным центром Всемирной таможенной организации.

C принципом профессионализма тесно связан выделяемый Д.Н. Бахрахом принцип «служебной перспективы»^[89]. Без его закрепления вряд ли можно укомплектовать службу высококлассными специалистами. Он заключается в том, что государством должны быть созданы такие условия, при которых должностные лица таможенных органов сами, были заинтересованы в повышении своего профессионализма. Эта заинтересованность может быть связана с увеличением денежного содержания, различными льготами и компенсациями; с повышением в звании или квалификационном разряде; с продвижением по службе, то есть переводом на более высокостоящую должность; с возможностью «роста на месте».

Так, на основании ст. 9 Федерального закона «Об основах государственной службы» и ст. 16 Федерального закона «О службе в таможенных органах» должностные лица таможенных органов имеют право на увеличение размера денежного содержания, однако, механизм

этот не прописан. Подразумевается, что опять таки решение о таком увеличении будет зависеть от руководства.

Как положительный момент можно выделить установление для сотрудников, имеющих ученую степень и ученое звание, надбавок к должностному окладу. Кроме того, на основании ст. 12 Федерального закона «О службе в таможенных органах» сотруднику таможенного органа, имеющему ученую степень или ученое звание, очередное специальное звание присваивается на одну ступень выше специального звания, соответствующего занимаемой должности, до полковника таможенной службы включительно. Для федеральных государственных служащих таможенных органов таких льгот не предусмотрено. Видится несправедливым установления такого неравенства для должностных лиц единой системы таможенных органов. Необходимо законодательное урегулирование такого пробела в законодательстве, как отсутствие правовой нормы, дающей право федеральным государственным служащим таможенных органов, имеющих ученые звания и ученые степени, на досрочное получение квалификационного разряда, либо получения квалификационного разряда на ступень выше занимаемой должности, а также процентной надбавки к должностному окладу. В этом случае в выигрыше будет и служащий, которого государство поощряет за стремление к высокому профессионализму, и сама таможенная служба, в рядах которой служат люди с высокими научными достижениями. В любом случае, игнорировать данную проблему, хотя и касается она небольшого процента должностных лиц, не дальновидно.

Что касается продвижения по службе - карьеры должностного лица таможенного органа, то она должна зависеть от его добросовестности, квалификации, профессионализма, результатов службы, а не от субъективного мнения начальства. Необходимо законодательно закрепить, что при наличии соответствующего образования, опыта и стажа работы в системе таможенных органов, должностному лицу

должно быть гарантированы реальные условия для продвижения по службе. Должно происходить естественное обновление кадров за счет имеющихся кадровых сил таможенных, а не иных органов. Имеется в виду, что, зачастую, при освобождении руководящих должностей они замещаются лицами сторонних организаций, имеющими опыт руководящей работы, но не имеющими опыта работы в таможенной службе. Необходимо нормативно закрепить, что должности в таможенных органах могут замещаться лицами из иных ведомств только при отсутствии объективно достойной кандидатуры из числа «своих» должностных лиц. Это создаст возможность реальной служебной перспективы, а значит, стимулирование труда. То есть таможенная служба должна быть максимально «закрытой, в ней путь наверх нужно начинать с низших ступеней»^[90].

При отсутствии возможности предоставления лицу вышестоящей должности, при максимальном соответствии его звания или разряда занимаемой должности, верхней планке оклада и т. д., у должностного лица таможенного органа всегда должна быть возможность «роста на месте», иначе теряется заинтересованность в добросовестном труде, повышении уровня знаний, утрачивается инициатива, порождается ряд иных негативных явлений. Необходимо законодательно предусмотреть возможность дальнейшего стимулирования труда должностных лиц таможенных органов не только надбавкой за выслугу лет, так как она, во- первых, дифференцирована по довольно продолжительным промежуткам времени. Во-вторых, не столь существенна в денежном эквиваленте. B- третьих, зависит только от одного критерия - срока службы, а не от содержательного насыщения данного периода. Считаем целесообразным производить оценку квалификации, достигнутых результатов, личных и деловых качеств должностных лиц не только руководством таможенного органа, но и при действенном участии таких институтов таможенной службы, как Собрания должностных лиц таможенных органов, профессиональных союзов с целью исключения субъективного фактора оценки.

Примечательно, что Указом Президента России от 19.11.2002 г. № 1336^[91] разработана Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», одной из целей которой является создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих. В настоящее время существует только Методика проведения анализа и оценки деятельности таможенных органов, цель которой - сравнительная оценка работы таможенных постов, таможен и РТУ, в том числе в части выполнения фискальных и правоохранительных функций, а также оценка качества управленческой деятельности. То есть на ее основе можно оценить только деятельность таможенных органов. Результаты анализа деятельности таможенных органов позволяют оценить потенциальные возможности таможенного органа, а также своевременно реагировать на изменения условий внешнеэкономической деятельности в регионе. Анализ предназначен, прежде всего, для подготовки вариантов управленческих решений и предложений о совершенствовании деятельности таможенных органов с вынесением их на рассмотрение руководства таможенных органов и ГТК России. В свете изложенного, представляется необходимой разработка Методики учета и оценки результатов служебной деятельности должностных лиц таможенных органов. Она и будет основанием для предоставления должностному лицу различных льгот, увеличения денежного содержания, возможности служебного роста.

К принципу профессионализма также можно отнести внепартийность ^ и внеконфессиональность, что означает, что в таможенных органах не

образуются структуры политических партий и движений, а должностные лица таможенных органов не могут при исполнении своих должностных полномочий руководствоваться решениями политических партий и движений, иных общественных, а также религиозных объединений. Задачи и функции, выполняемые должностными лицами таможенных органов, требуют от них политической и религиозной беспристрастности. Выражением данного принципа является его законодательное р закрепление в ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной

службы» и ст. 7 Федерального закона «О службе в таможенных органах», на основании которых должностные лица таможенных органов не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним; в таможенных органах недопустимо образование структур политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений, за исключением профессиональных союзов.

В юридической литературе к принципу профессионализма относят также принцип стабильности кадров в государственных органах. Он означает относительное постоянство кадров в занимаемых должностях, минимизацию текучести кадров при стабильности штатного состава. Это одно из важнейших условий качественного функционирования таможенной службы. Однако этот принцип относится к разряду политических, так как в первую очередь зависит от того, как часто и насколько продуманно проводятся организационно-штатные мероприятия. Этот принцип находится в тесном взаимодействии с выделяемым Б.Н. Габричидзе принципом «социальной защищенности таможенных служащих»¹, а А.В. Оболонским - принципом

Л

«компенсируемых ограничений» . Он включает в себя оплату труда, материально-бытовое обеспечение и социальную поддержку со стороны государства: льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, беспроцентные ссуды на приобретение жилья, оплата проезда к месту проведения отпуска и т. д. Без этого таможенники будут просто не в состоянии решать стоящие перед ними задачи, количество которых увеличивается, а характер усложняется.

Данный принцип был закреплен в ныне утратившем силу «Положении о федеральной государственной службе», утвержденной

л

Указом Президента России от 22.12.1993 г. № 2267 . Следует отметить, что данный документ помимо прочего, гарантировал государственному служащему ежегодный оплачиваемый отпуск с оплатой стоимости проезда к месту проведения отдыха и обратно; в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, - жилую площадь в виде отдельной квартиры или дома за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации; денежную компенсацию транспортных расходов или предоставление с учетом содержания и объема исполняемых должностных обязанностей служебного транспорта и др. Причем, гарантировалось, что денежное содержание, пенсия и другие выплаты государственному служащему подлежат индексации в порядке, установленном актами законодательства Российской Федерации.

Данное Положение было отменено Указом Президента России от 19.01.2000 г. № 72 «О признании утратившими силу некоторых Указов Президента Российской Федерации по вопросам федеральной ^{[92] [93] [94]}

государственной службы»^[95] с формулировкой «в целях упорядочения правового регулирования федеральной государственной службы и в соответствии с Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", то есть упорядочение правового регулирования государственной службы в 2000 г. свелось к банальной отмене части льгот для государственных служащих.

C вступлением в силу (с 01.01.2004 года) нового Таможенного кодекса ухудшилось правовое положение всех должностных лиц таможенных органов по следующей причине. Прежний Таможенный кодекс содержал главу 62 «Оплата труда, материально-бытовое обеспечение и социальная защита должностных лиц таможенных органов Российской Федерации», которая предусматривала для должностных лиц таможенных органов ряд социальных льгот: обеспечение должностных лиц жилой площадью, телефоном, предоставление их детям мест в детских дошкольных учреждениях, бесплатный проезд в общественном транспорте и др. Новый Таможенный кодекс такой главы вообще не содержит. В него включена ст. 418 «Материально-техническое обеспечение деятельности таможенных органов и социальные гарантии должностных лиц таможенных органов», имеющая ряд недостатков. Первым недостатком является то, что законодатель совместил в одной статье два совершенно различных объекта правового регулирования: материально-техническое обеспечение таможенных органов и социальные гарантии должностных лиц. И, второе, все социальные гарантии должностных лиц сводятся к гарантиям при гибели должностного лица, либо получении им телесных повреждений.

Подобное положение вещей приводит к усложнению комплектования кадрами таможенных органов. При тех ограничениях, которые установлены для должностных лиц действующим законодательством, государство должно гарантировать им что-то взамен, компенсировать льготами и компенсациями, достойной заработной платой. В противном случае, на тех условиях, который создал новый Таможенный кодекс, в таможенные органы не только будут идти с неохотой, но могут уйти и работающие в настоящее время, опытные кадры, что, в конечном итоге, нарушит один принципов государственной службы - стабильности кадров. Пути решения данной проблемы видятся в дополнении действующих законов о таможенной службе соответствующим правовыми нормами.

В этой связи вселяет надежду то, что пункт «Проекта Целевой программы развития таможенной службы России на 2004-2008 гг.»^[96] о том, что основные усилия в вопросах социальной политики таможенной службы будут направлены на повышение уровня социальной защищенности должностных лиц и членов их семей, совершенствование системы и уровня оплаты труда, улучшение медицинского, санаторно- курортного и жилищного обеспечения, станет одной из основных концепций развития таможенной службы.

Кроме того, для того, чтобы плодотворно трудиться и не бояться за свое будущее, должностное лицо должно быть также защищено и от различных организационно-штатных мероприятий. Если, поступая на службу, оно еще может реально предвидеть предстоящий уровень своего материального положения, оценить будущий социальный статус и принять адекватное решение, то грядущие «реформы» он предусмотреть не может, а, значит, у него должны быть правовые гарантии защиты от них, тем более, если они приводят к ухудшению его финансового и правового положения.

Неоправданные мероприятия вызывают болезненные и нередко дорогостоящие перемещения персонала, что дезорганизует

государственное управление. К примеру, реформа таможенной службы 1997-1998 г.г. перевела должностных лиц таможенных органов в разряд сотрудников таможенных органов, проходящих таможенную службу по контракту, имеющих специальные звания, служба которых была приравнена к военной. Соответственно, был значительно укреплен правовой статус должностных лиц таможенных органов с учетом специфики таможенной службы, ее характеристики как правоохранительной, военизированной, занимающейся вопросами экономической безопасности. Спустя несколько лет - в 2002 году происходит обратный процесс: большую часть сотрудников таможенных органов переводят на условия федеральной государственной службы, не учитывающей особенностей таможенной службы, без объективных на то оснований, без обоснований промежуточных и конечных результатов, что влечет за собой значительное ухудшение правового статуса перешедшей на новые условия службы категории должностных лиц таможенных органов. В системе таможенных органов как правило, идут не реформы, а эксперименты, проводимые методом проб и ошибок, сопряженные с большой степенью социального риска, хотя научно доказано, что «соединение реформы с экспериментом противоестественно»^[97]. В промежутках между этими «глобальными» кадровыми реформами ежегодно проводились организационно-штатные мероприятия с сокращением штатов, понижением в должностях и т. д. Такие мероприятия не проходят безболезненно, порождая в таможенных органах нездоровую морально-психологическую атмосферу, неуверенность в завтрашнем дне.

На основании изложенного считаем, что четвертым принципом деятельности таможенной службы должен быть принцип социальной и

правовой защищенности должностных лиц таможенных органов Российской Федерации. Причем он должен быть не просто законодательно закреплен, но и раскрыто его содержание, включая ответственность государства за всякое ухудшающее правовое положение таможенников реформирование и реальные механизмы защиты должностных лиц таможенных органов от подобных преобразований.

По своему содержанию данный принцип близок к принципу стабильности кадров. Однако, если последний требует расшифровки своего содержания, то название принципа социальной и правовой защищенности должностных лиц таможенных органов говорит само за себя и не требует дополнительных комментариев.

В юридической литературе отмечается, что «надежные правовые гарантии стабильности государственной службы административному праву не известны»¹. Контраргументом данного мнения можно назвать то, что если на законодательном уровне предусмотреть финансовую ответственность государства за любые проводимые в таможенной службе организационно-штатные мероприятия, то риск дестабилизации кадрового состава таможенных органов можно свести к минимуму.

'Н.

т