§ 1. Понятие и цели административных наказаний как мер административной ответственности в сфере таможенного дела.
Статья 3.1 КоАП РФ содержит законодательное определение понятия административного наказания. В соответствии с формулировкой нормы данной статьи административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
Таким образом, административное наказание представляет собой санкцию административно-правовой нормы, которая подлежит применению в случае нарушения требований указанной нормы.
Отметим, что с принятием КоАП РФ 2001 г. нормы об административной ответственности претерпели определенные терминологические изменения: законодатель исключил термин «взыскание», мерой ответственности за административные правонарушения стали административные «наказания», в том числе и административный арест, а не налагаемые прежде «взыскания». Такие изменения встретили неоднозначную оценку исследователей.
Так, некоторые ученые положительно отнеслись к нововведению, отмечая, что новое название мер административной ответственности, во-первых, лучше раскрывает их карательное содержание и предназначение, во-вторых, подчеркивает их связь и близость к мерам уголовной ответственности, в-третьих, отражает общие черты этих видов ответственности[221].
Другие авторы отмечают, что КоАП в части указанной терминологии принят без выверки и сличения с нормами других законов. Так, в ст.44 УК также
применяется термин «наказание», одним из видов которого является, например, арест (такой же вид наказания наличествует и за административное правонарушение). Налицо обозначение различных по своей природе понятий из различных отраслей права одними и теми же терминами («наказание» и «арест»).
Такая унификация в КоАП РФ и в УК РФ оценивается как неприемлемая, поскольку термины уголовного права должны отличаться от терминов административного права.
Несогласованность «административных» терминов существует и с текстом, например, ст.1070 и 1100 ГК РФ, предусматривающих возможность возмещения вреда, причиненного гражданину в результате незакон- ного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ (несмотря на то, что КоАП термины «взыскание», «исправительные работы», неизвестны). В то же время ГК РФ не указывает в виде оснований для возмещения вреда административное выдворение за пределы России и дисквалификацию, хотя эти наказания более существенны, чем исправительные рабо-.232 ТЫ .
Представляется, что обозначение меры административной ответственности как «наказания» совершенно справедливо отражает ее сущность как разновидности принуждения, а также подчеркивает объективную и закономерную общность административного наказания с мерами других видов юридической от- * ветственности.
Терминологическая же несогласованность нормативных актов различных отраслей права должна быть незамедлительно устранена законодателем.
Итак, административное наказание представляет собой меру административной ответственности. Административная ответственность получает свое непосредственное выражение в применении к лицам, совершающим административное правонарушение, особых мер административного принуждения - административных наказаний[222] [223]. Административное наказание за нарушение таможенного законодательства представляет собой установленную законодательством об административных правонарушениях меру ответственности за совершение таможенного правонарушения. На основании данного определения можно выделить признаки административного наказания за таможенное правонарушение, предопределяемые общими особенностями административного наказания, которые позволяют отличить его от иных мер административного принуждения (административнопредупредительных мер, мер административного пресечения). •' 1) Только административное наказание является установленной государ ством мерой ответственности за административное правонарушение[224] [225], являясь таким образом формой государственного и разновидностью административного принуждения и представляя собой правовую оценку деяния (действия или без- ллг действия) административного правонарушения . 2) Содержание административного наказания выражается в определенных негативных, неблагоприятных последствиях для правонарушителя. Эти послед- '4 ствия могут состоять в наложении на виновного дополнительных обязанностей, лишении его определенных личных или имущественных прав либо ограничении этих прав и свобод. Многие исследователи подчеркивают, что назначение мер административной ответственности наносит виновному правовой урон, временно ухудшает его правовое положение, то есть влечет отрицательные последствия, вследствие чего наказание по своей сути является карой[226]. Другие авторы отрицают карательное содержание административного наказания, считая, что оно в отличие от уголовного наказания не носит репрессивного характера237. Понимая кару как возмездие, отплату за преступление, за зло, эти ученые отрицают возможность применения этой категории в рамках института административной ответственности, поскольку это стирает грань, отличающую уголовное наказание от мер административной ответственно- 238 сти . Представляется, что карательная сущность присуща мерам административной, в том числе, таможенной, ответственности, поскольку их содержанием является комплекс неблагоприятных последствий для правонарушителя. Отличие же от мер уголовной ответственности следует видеть не в наличии либо отсутствии карательной составляющей административной ответственности, а в степени ее тяжести, в характере и строгости последствий, составляющий содержание мер ответственности. Административная ответственность является разновидность государственного принуждения, при отрицании же карательной составляющей административного наказания за совершение нарушения таможенных правил оно лишается своего характера как санкции административно-правовой нормы, подлежащей применению в случае совершения таможенного правонарушения и охраняемой $ и гарантированной возможностью применения государственного принуждения. Однако подчеркнем, что признание карательной сущности административного наказания не является основанием считать, что его основная задача состоит в причинении страданий правонарушителю, а цель применение мер административной ответственности есть репрессия. , 3) Административное наказание, по общему правилу, является менее тяжелым, чем уголовное, хотя следует отметить, что некоторые меры административной ответственности (административный арест, например) можно назвать [227] [228] легкими достаточно условно. 4) Применение административного наказания предполагает особое правовое последствие — оно влечет для лица состояние административной наказанно- сти. В соответствии со ст. 4.6 КоАП лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Состояние наказанности (признание лица подвергнутым административ- * ному наказанию) имеет следующие правовые последствия: может рассматриваться как обстоятельство, отягчающее административную ответственность, служить квалифицирующим признаком для применения более строгой меры наказания. Тем не менее, в отличие от судимости, признание лица подвергнутым административному наказанию не может повлиять на квалификацию административного правонарушения. В то же время состояние наказанности приобретает особое значение в сфере таможенного дела, так как в ряде случаев, прямо предусмотренных TK РФ, неоднократное привлечение к административной ответственности по некоторым статьям КоАП РФ может повлечь за собой отзыв свидетельства о включе- #ч нии в реестр лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела (ст.ст. 98, 113, 145, 231 TK РФ). Погашения административной наказанности при назначении наказания за совершение нарушение таможенных правил происходит по истечение годичного срока (длительность которого не зависит от вида, срока и размера административного наказания) при условии несовершения в течение указанного периода нового административного правонарушения (любого, не только таможенного). 5) Административное наказание (его вид, мера) определяется исключи- [229] тельно в рамках, установленных соответствующей нормой права. Перечень мер административной ответственности, закрепленный в КоАП, является исчерпы- 240 вающим . Назначение административного наказания производится в строгом процессуальном порядке, в процессе деятельности органов, уполномоченных на рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях, когда собраны, закреплены и исследованы доказательства по делу об административ- 241 ном правонарушении, установлена вина правонарушителя . В целом порядок назначения административного наказания более простой, * чем, например, уголовного наказания. 6) Административное наказание может быть назначено широким кругом уполномоченных лиц. Так, в соответствии со ст. 23.1 и 23.8 КоАП РФ дела об административных правонарушениях в таможенной сфере рассматривают судьи (ч. 2 ст.16.1)[230] [231] [232] и таможенные органы (ч. 1 и 3 ст. 16.1, ст. 16.2 - 16.23). Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени таможенных органов вправе: руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, его заместители; начальники региональных таможенных управлений, их заместители; начальники таможен, их заместители; начальники таможенных постов - об административных право- % нарушениях, совершенных физическими лицами. Меры административной ответственности за нарушения таможенных правил необходимо отграничивать от иных мер административного принуждения в таможенной сфере. К мерам административного принуждения, не являющимися мерами административной ответственности, относятся: - административно-предупредительные меры, применение которых не предопределено совершением конкретного таможенного правонарушения. Так, например, в соответствии со ст. 366 TK РФ формами таможенного контроля (а по характеру, содержанию и задачам - административнопредупредительными мерами) являются: проверка документов и сведений; устный опрос; получение пояснений; таможенное наблюдение; таможенный осмотр товаров и транспортных средств; таможенный досмотр товаров и транспортных средств; личный досмотр; проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; осмотр помещений и территорий для целей таможенного контроля; таможенная ревизия[233]. Задача применения административно-предупредительных мер состоит в * предотвращении и предупреждении правонарушений. - административно-пресекательные меры, ориентированные на принудительное прекращение противоправных действий, на предотвращение их вредных последствий, на обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дел об административном правонарушении и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях. Это могут быть требование таможенного органа о прекращении противоправного деяния, задержание и доставление в служебные помещения таможенного органа или в органы внутренних дел РФ лиц, подозреваемых в совершении преступлений, совершивших или совершающих преступления или админи- щ стративные правонарушения в области таможенного дела[234], применение сотрудниками таможенных органов физической силы и технических средств, изъ- ятие вещей и документов, приостановление выпуска товаров[235] и др. Исследователи отмечают, что административные наказания следует отличать и от мер воздействия принудительно-воспитательного характера, предусмотренных федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних. К числу этих мер относятся следующие: обязанность принесения публичного или в иной форме извинения потерпевшему, предупреждение, выговор или строгий выговор, возмещение материального ущерба, передача несовершеннолетнего под надзор родителей[236]. Рассмотрев сущностные признаки административного наказания за нарушение таможенных правил как меры административной ответственности, можно определить и цели его применения. По нашему мнению, целями административного наказания за нарушение таможенных правил являются: - превентивная (предупредительная), - воспитательная, - правоохранительная. В соответствии со ст. 3.1 КоАП РФ, формулирующей цели административного наказания, оно применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Таким образом, легальное определение административного наказания содержит указание на такую цель мер административной ответственности, как превентивная (предупредительная), признаваемая подавляющим большинством исследователей. В рамках этой цели можно выделить два направления[237]: - частная превенция, то есть предупреждение совершения правонарушений P лицом, подвергшимся административному наказанию; - общая превенция, заключающаяся в предупреждении совершения правонарушений другими лицами, не подвергшимися административному наказанию, но имеющими возможность наблюдать реализацию мер административной ответственности и сделать соответствующие выводы. Относительно того, имеет ли административное наказание иные цели, помимо превентивной, в научной литературе не сложилось единого мнения. Статья 23 действовавшего ранее КоАП РСФСР[238] в качестве одной из целей административного взыскания называла воспитание лица, совершившего * административное правонарушение, и наука административного права признавала ее одной из неотъемлемых целей мер административной ответственности[239]. Ныне действующий КоАП РФ не выделяет воспитательную цель. Однако представляется, что исходя из характера и сущности мер административной ответственности, они не могут не оказывать определенного воздействия на правонарушителя, причем содержание этого воздействия не охватывается только предупредительной составляющей целей административного наказания. Дело в том, что для реализации исключительно предупредительной цели наказания не имеет значения, по каким причинам правонарушитель или иные «г лица не совершают противоправные деяния: в результате устрашения, опасаясь кары, либо по тем причинам, что совершение правонарушения противоречит основам их мировоззрения, принципам, нравственным установкам. Воспитательная же цель административного наказания ориентирована на формирование ценностных ориентиров, соответствующих социальным, правовым и моральным требованиям общества и государства, а также создание определенных психологических установок, позволяющих личности ориентировать свое поведение именно на эти установки, сознательно исключая для себя вариант совершения правонарушения в качестве способа достижения каких бы то ни было целей. Воспитательное направление воздействия мер административной ответственности (воспитательная цель наказания) за нарушения таможенных правил предполагает позитивные изменения, направленные на соблюдение законов и правопорядка в таможенной сфере и реализуется, аналогично предупредительной цели, по двум направлениям: - воспитание лица, совершившего таможенное правонарушение, исправление его мотивации, формирование законопослушной личности; * - перестройка ценностных установок неопределенного круга лиц, ориентация всего общества на осознание ценности правомерного поведения в области таможенного дела. Именно поэтому воспитание, хотя и не провозглашается действующим законом в качестве цели наказания, но, несомненно, является таковым. Отметим, что в правовой литературе встречаются указания на воздействие административного наказания не только на волю, но и на мотивы поведения 250 граждан , а также понимание сущности административного наказания — кары - в качестве необходимого средства воспитания[240] [241]. По нашему же мнению, воспитательная цель административного наказания * должна выделяться в качестве его самостоятельной цели, в том числе, как цель административного наказания за совершение нарушения таможенных правил. Кроме того, разработки по проблеме совершенствования воспитательной составляющей мер административной ответственности, ее сущности, опти- ■ мальных средств и методов достижения, представляются одним из перспективных направлений развития административной деликтологии в рамках проблем профилактики административных правонарушений в целом, наряду с разработкой вопросов феноменологии административной деликтности (ее характеристики, классификации, закономерностей и тенденций); этиологии (причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений); профилактики (разработки мер по их недопущению) . Также представляется, что в качестве отдельной, причем основополагающей, цели административного наказания следует выделять правоохранительную. Поскольку административная ответственность является институтом, ориентированным на охрану правопорядка, обеспечивая соблюдение требований закона, административное наказание, будучи установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения, в конеч- * ном итоге имеет ту же цель. Именно такая цель закономерно вытекает и из сущности административного наказания как санкции административно-правовой нормы, подлежащей применению в случае нарушения правопорядка вследствие пренебрежения требованиями конкретной нормы права. Все перечисленные цели административного наказания находятся друг с другом в неразрывной взаимосвязи и степень их достижения зависит от ряда правовых, экономических, социальных, психологических и иных условий. Административное наказание имеет указанные нами цели и в тех случаях, когда к административной ответственности привлекается юридическое лицо. «г Механизм достижения целей наказания (на примере достижения цели ча стной превенции) видится исследователям следующим образом: «Факт возложения ответственности воздействует на сознание тех физических лиц, которые образуют юридическое лицо . Данные физические лица способны изменять свое поведение ... таким образом, чтобы в дальнейшем подобных нарушений допущено не было. Претерпевая наказание, юридическое лицо изменяет свое «субъективное состояние» - регулирует внутренние отношения в коллективе, [242] [243] дефект в которых привел к совершению правонарушения. C тем, чтобы впредь подобного правонарушения допущено не было. В результате юридическое лицо изменяет свое «поведение» и можно говорить о механизме достижения цели административного наказания — частной превенции[244]. Аналогичным образом достигаются и иные цели административного наказания. Выделяется в науке и определенная функция мер административной ответственности в структуре самой административной ответственности, состоящая в том, что административное наказание, во-первых, обозначает, подтверждает факт административной ответственности (поскольку без наказания нет и самой ответственности) и, во-вторых, административное наказание определяет вид ответственности, что она в данном случае административная, а не какая-либо иная[245]. Принципиальным положением, определяющим сущность и цели административных наказаний и выражающим принцип справедливости и гуманизма юридической ответственности в целом является то, что в соответствии C ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица. Следует отметить, что указанное положение впервые законодательно закрепляется в КоАП РФ. Свое основание это правило берет в положениях Конституции РФ, ст. 21 которой закрепляет, что «Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления. ... Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Никто не может быть без доброволь- Щ' * > ного согласия подвергнут медицинским, научным или иным опытам». Международного пакта о гражданских и политических правах[246] [247] [248], ст. 10 которого гласит: «Все лица имеют право на гуманное обращение и уважение достоинства, 257 присущего человеческой личности» Под достоинством личности понимается осознание самим человеком и окружающими факта обладания им определенными этическими и интеллектуальными качествами и определяется самооценкой и совокупностью объективных качеств человека, характеризующих его репутацию (благоразумие, нравственные данные, уровень знаний, обладание социально полезными навыками, дос- * тойный образ жизни и т.п.) . Под деловой репутацией понимается оценка профессиональных качеств. Деловой репутацией может обладать любой гражданин, а также любое юридическое лицо: коммерческая и некоммерческая организация. Как следует из ряда решений Европейской комиссии по правам человека (1969 г.) и Европейского Суда по правам человека (1978 г.), обращение или наказание должно признаваться бесчеловечным, если оно влечет сильные моральные или физические страдания и не может быть оправданным в данной ситуации. Оно признается унижающим человеческое достоинство, если направлено на то, чтобы вызвать у жертв чувство страха, подавленности и неполно- ценности, оскорбить, унизить или сломить их физическое или моральное сопротивление, вне зависимости от того, совершаются соответствующие действия перед третьими лицами или в частной обстановке[249]. В качестве унижающих человеческое достоинство физического лица, со вершившего правонарушение, могут быть расценено противоправное или не соответствующее нормам морали поведение должностных лиц органов административной юрисдикции при осуществлении процессуальных действий, связанных с применением административного наказания. По этой причине нормы КоАП запрещают уполномоченным должностным лицам проведение всякого рода процессуальных действий, способных причинить вред достоинству личности. Так, например, в соответствии со ст. 373 Таможенного кодекса РФ такая исключительная форма таможенного контроля, как личный досмотр, проводится должностным лицом таможенного органа одного пола с досматриваемым лицом в присутствии двух понятых того же пола в изолированном помещении, отвечающем санитарно-гигиеническим требованиям. Доступ в это помещение других физических лиц и возможность наблюдения за проведением личного досмотра с их стороны должны быть исключены. Личный досмотр должен проводиться в корректной форме, исключающей унижение достоинства личности и причинение неправомерного вреда здоровью и имуществу досматриваемого лица, в пределах, необходимых для обнаружения скрытых физическим лицом при себе товаров. В соответствии со ст. 3.1 КоАП РФ запрещается в качестве наказания причинение физических страданий лицам, совершившим административное правонарушение, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица, независимо от обстоятельств, в которых они находятся. Это означает, что юридическое лицо вправе требовать опровержения не соответствующих действительности порочащих его деловую репутацию сведений, имеет право на помещение ответа в средствах массовой информации и на установление в судебном порядке факта несоответствия распространенных порочащих сведений действительности, а также на возмещение причиненного в связи с посягательствами на деловую репутацию имущественного вреда. На основании изложенного можно сделать следующие выводы: 1. Административное наказание по своей сущности является санкцией административно-правовой нормы, которая подлежит применению в случае нарушения требований указанной нормы. 2. Терминологическое обозначение меры административной ответственности как «наказания» совершенно справедливо отражает ее сущность как разновидности принуждения, а также подчеркивает объективную и закономерную общность административного наказания с мерами других видов юридической ответственности. Несогласованность же нормативных актов различных отраслей права, в частности, гражданского, должна быть незамедлительно устранена законодателем. 3. Административное наказание за нарушение таможенного законодательства представляет собой установленную законодательством об административных правонарушениях меру ответственности за совершение таможенного правонарушения. 4. Признаки административного наказания за таможенное правонарушение, предопределяемые общими особенностями административного наказания, следующие: 4.1. Административное наказание за таможенное правонарушение является установленной государством назначаемой от его имени мерой ответственности за нарушение таможенных правил, являясь таким образом формой государственного и разновидностью административного принуждения и представляя собой правовую оценку таможенного правонарушения. 4.2. Содержание административного наказания выражается в определенных негативных, неблагоприятных последствиях для правонарушителя, состоящих в наложении на виновного дополнительных обязанностей, лишении его определенных личных или имущественных прав либо ограничении этих прав и свобод. Административное наказание за нарушение таможенных правил представляет собой кару, отрицание этой его составляющей лишает его характера санкции административно-правовой нормы, подлежащей применению в случае совершения таможенного правонарушения и охраняемой и гарантированной возможностью применения государственного принуждения. 4.3. Административное наказание, по общему правилу, является менее тяжелым, чем уголовное. 4.4. Применение административного наказания предполагает особое правовое последствие - оно влечет для лица состояние административной наказан- ности: правонарушитель считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. 4.5. Административное наказание (его вид, мера) определяется исключительно в рамках, установленных соответствующей нормой права, перечень мер административной ответственности, закрепленный в КоАП, является исчерпывающим. Назначение административного наказания производится в строгом процессуальном порядке, в процессе деятельности органов, уполномоченных на рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях. В целом данный порядок более простой, чем при назначении уголовного наказания. 4.6. Административное наказание за нарушение таможенных правил может быть назначено широким кругом уполномоченных лиц: дела об административных правонарушениях в таможенной сфере рассматривают судьи и таможенные органы 5. Меры административной ответственности за нарушения таможенных правил необходимо отграничивать от иных мер административного принуждения в таможенной сфере. К мерам административного принуждения, не являющимися мерами административной ответственности, относятся: - административно-предупредительные меры, применение которых не предопределено совершением конкретного таможенного правонарушения; - административно-пресекательные меры, ориентированные на принудительное прекращение противоправных действий, на предотвращение их вредных последствий, на обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дел об административном правонарушении. Kt 6. Целями применения административного наказания за нарушение таможенных правил как меры административной ответственности являются: 6.1. Превентивная (предупредительная) цель, в рамках которой можно выделить два направления: - частная превенция, то есть предупреждение совершения правонарушений лицом, подвергшимся административному наказанию; - общая превенция, заключающаяся в предупреждении совершения правонарушений другими лицами, не подвергшимися административному наказанию, но имеющими возможность наблюдать реализацию мер административ- ♦ ной ответственности и сделать соответствующие выводы. 6.2. Воспитательная цель административного наказания, ориентированная на формирование ценностных ориентиров, соответствующих социальным, правовым и моральным требованиям общества и государства, а также создание определенных психологических установок, позволяющих личности ориентировать свое поведение именно на эти установки, сознательно исключая для себя вариант совершения правонарушения в качестве способа достижения каких бы то ни было целей. Воспитательная цель наказания за нарушения таможенных правил реализуется по двум направлениям: •' - воспитание лица, совершившего таможенное правонарушение, исправле ние его мотивации, формирование законопослушной личности; - перестройка ценностных установок неопределенного круга лиц, ориентация всего общества на осознание ценности правомерного поведения в области таможенного дела. 6.3. Правоохранительная цель, закономерно вытекающая из сущности административного наказания как санкции административно-правовой нормы, подлежащей применению в случае нарушения правопорядка вследствие пре- * небрежения требованиями конкретной нормы права. .......... 7. Указанные цели административное наказание за нарушение таможенных правил имеет как в случаях, когда правонарушителем является физическое ли- ♦ It цо, так и тогда, когда к административной ответственности привлекается юридическое лицо. 8. Принципиальным положением, определяющим сущность и цели административных наказаний в таможенной сфере, выражающим принцип справедливости и гуманизма юридической ответственности за таможенные правонарушения и определяющим содержание таможенного законодательства по вопросам ответственности является то, что административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физиче- • ских страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица. [250]