Понятие таможенной службы Российской Федерации как особого вида государственной службы.

В научной, юридической литературе, нормативных правовых актах таможенного законодательства встречаются понятия «таможенная служба Российской Федерации» и «служба в таможенных органах Российской Федерации».

К примеру, на основании ст. 2 Соглашения о единой товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Содружества Независимых государств, заключенного в Москве 03.11.1995 г., «таможенная служба РФ осуществляет, в числе прочих функций, ведение TH ВЭД СНГ, разрабатывает совместно с таможенными службами других государств-участников Содружества пояснения...»^{[41] [42]. Или другой пример. В «Федеральной целевой программе развития таможенной службы РФ на 1996-19997 г.г. и на период до 2000 г.», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 01.09.1996 г. № 1052 говорится, что «...таможенная служба должна стать инструментом практического осуществления внешнеэкономической политики государства в условиях либерализации внешней торговли, отказа от государственной монополии на нее и выхода на внешний рынок новых участников внешнеэкономической деятельности»[43]. На основании}

«Единого порядка обмена информацией по запросам таможенных служб * государств-участников СНГ в связи с производством по делам о

нарушении таможенных правил и проведением проверок», утвержденного Решением Совета руководителей таможенных служб государств-участников СНГ, принятым 16.05.1996 г. в Москве, под термином «таможенная служба» понимается центральный таможенный орган Стороны.¹ В Приказе ГТК России от 16.08.2000 г.

способна адекватно реагировать на изменение экономической ситуации в стране» . И еще один пример. Так, в Приказе ГТК России от 03.09.1996 г. № 531 «О праздновании Дня таможенника и пятилетия Государственного таможенного комитета» говорится, что таможенная служба получила статус правоохранительного органа, стала субъектом оперативнорозыскной деятельности.

Таким образом, по смысловому значению использования данного

термина можно сделать вывод о том, что в данных случаях речь идет о

самой системе таможенных органов.

4

В справочной литературе по таможенному делу, к примеру, в «Малой таможенной энциклопедии» под таможенная службой понимается «совокупность государственных органов, учреждений, предприятий и организаций, обеспечивающих действие таможенно тарифного механизма, реализацию таможенных процедур, осуществление правоохранительных функций и соблюдение законов и правил, ^{[44] [45] определяющих таможенное дело в стране»1. А вот определение, данное в этой же энциклопедии понятию таможенной системы Российской Федерации — «организационно объединенные в единое целое таможенные органы Российской Федерации» . То есть, под таможенной службой понимается система таможенных органов.}

В подтверждение данного вывода приведем цитату из научных трудов по таможенному делу: «таможенная служба по своей организационной структуре является обычной совокупностью учреждений и организаций и управление ею осуществляется на основе принципов общей теории управления организациями»³. Здесь точно подмечено, что таможенная служба является системой таможенных органов по организационной структуре.

Следующее определение понятию «таможенная служба» дали в 1993 году Б.Н. Габричидзе и В.Е. Зобов. По их мнению, «...под термином «таможенная служба» подразумевают организацию государственной службы в таможенных органах РФ.

' Чмель Г.Н. Малая таможенная энциклопедия. M., 1997. С. 206.

² Чмель Г.Н. Указ. соч. С. 205.

³ Ванин М.В. Повышение эффективности управления таможенной службой России. Диссерт. ... к. э. н. M., 2000. С. 45.

⁴ Габричидзе Б.Н., Зобов В.Е. Таможенная служба в РФ. M., 1993. С. 10.

Ясность в данный вопрос вносит определение Б.Н. Габричидзе, данное им в более поздней юридической литературе (1997 г.). В отличие от данного ранее, он уже различает два понятия «таможенной службы»: узкое и широкое. По его мнению, «совокупность таможенных органов, органов таможенной охраны, иных звеньев и структур, непосредственно участвующих в осуществлении таможенного дела, а также правовой статус должностных лиц таможенных органов, порядок и условия прохождения государственной службы в таможенных органах, лабораториях, вычислительных центрах, НИИ, вузах и иных учреждениях таможенного профиля - широкое понимание таможенной службы РФ»^[46]. А «вид государственной службы, то есть только порядок и условия прохождения ее в таможенных органах Российской Федерации есть узкое понимание таможенной службы».²

Иными словами, по мнению данного ученого, в широком понимании таможенная служба Российской Федерации включает в себя и материальный аспект - систему таможенных органов с таможенной инфраструктурой, и процессуальный аспект - порядок и условия прохождения службы. А только «порядок и условия прохождения службы» - таможенная служба в узком понимании.

Мы считаем, что в таможенном законодательстве этот термин справедливо используется для обозначения системы таможенных органов, так как исторически, наряду с иными службами - налоговой, фельдъегерской, почтовой и иных он олицетворяет собой некую организацию, занимающую определенную «нишу» в системе государственных институтов, которая осуществляет таможенное дело.

В отличие от понятия «таможенная служба» законодательное определение термина «служба в таможенных органах Российской Федерации» содержится в ст. 1 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и представляет собой особый вид государственной службы граждан Российской Федерации, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской Федерации.

По своему содержанию это определение очень сходно с тем, которое дали в 1993 году Б.Н. Габричидзе и В.Е. Зобов таможенной службе. Во- первых, в обоих случаях речь идет об особом виде государственной службы, которую проходят в таможенных органах. Во - вторых, главным объектом и таможенной службы, и службы в таможенных органах выступают не сами таможенные органы, а проходящие в них службу граждане. В-третьих, обособление последних как особой группы государственных служащих свидетельствует о реализации ими функций, присущих исключительно таможенным органам.

Само прохождение службы в таможенных органах, по мнению В.М. Манохина, можно рассматривать в двух аспектах: «временном» и «относящемся к содержанию этого периода»^{[47] [48]. Временной аспект охватывает время, начиная со дня оформления на службу, включая период исполнения полномочий по занимаемой должности, и заканчивается прекращением служебных отношений. Другой аспект прохождения службы относится к содержанию этого периода, то есть, какими юридически значимыми действиями заполняется прохождение службы служащими. Составляющими этого содержания могут быть: процесс поступления на службу, непосредственное исполнение служебных полномочий, меры поощрения и меры ответственности служащих, гарантии прохождения службы и др.}

В таком ключе таможенная служба есть совокупность правовых норм, регулирующих порядок поступления граждан России в таможенные органы Российской Федерации, прохождения и прекращения указанной службы.

Обращаясь к мнению Б.М. Лазарева, такое рассмотрение государственной службы (а, значит, и таможенной) «отражает «процессуальный» аспект службы и указывает на ее правовое регулирование. Но оно отождествляет саму государственную службу с ее правовым регулированием, то есть смешивает регулятор и объект регулирования».^[49]

На этом основании видение таможенной службы только как совокупности правовых норм, регулирующих порядок поступления на службу, порядок ее прохождения, условия таможенной службы есть ее однобокое понимание и поставить знак равенства между понятиями «таможенная служба» и «прохождение службы в таможенных органах» нельзя. Последнее относится к первому как частное к общему, что означает, что служба в таможенных органах есть лишь процессуальный аспект таможенной службы.

Однако, справедливо отмечая связь таможенной службы, с одной стороны, и структурно-функциональных элементов системы таможенных

духовной общности вокруг важных общественных ценностей, а не ^ меркантильные соображения выгоды, пользы, удовлетворения каких-

либо личностных амбиций»¹.

По определению Б.М. Лазарева, государственная служба - это, прежде всего, «...служение государству, то есть выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах, «силовых структурах», в государственных социально-культурных учреждениях, на государственных предприятиях (в их администрации)» . Однако данное ^ определение не вполне удачно, так как вызывает некоторые вопросы. Во-

первых, можно однозначно утверждать, что таможенные органы не могут быть отнесены к двум последним группам органов. Во-вторых, Таможенный кодекс относит таможенные органы к органам исполнительной власти, то есть они являются государственными органами.

Так, согласно п. 4.43 «Положения о Главном управлении исполнения наказаний Министерства Юстиции Российской Федерации», утвержденного Приказом Министерства Юстиции Российской Федерации от 24.03.1999 г. № 56, Главное управление исполнения наказаний Министерства юстиции, в числе прочих функций, ^{[50] [51] «обеспечивает взаимодействие с другими правоохранительными органами и силовыми структурами»1.}

Согласно Комментария к Конституции РФ под редакцией Л.А. Окунькова, в соответствии с Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» непосредственно Президенту подведомственны министерства иностранных дел, обороны и ряд других федеральных силовых министерств^{[52] [53].}

И, наконец, на основании комментария к ст. 208 Уголовного кодекса Российской Федерации «Организация незаконных вооруженных формирований или участие в нем» общественная опасность данного преступления заключается в том, что «создание и функционирование незаконного вооруженного формирования как альтернативы законным Вооруженным силам и другим воинским формированиям создаст ... возможность их использования преступным элементом в

противоправных целях столкновения с законно действующими силовыми структурами»^[54].

Из приведенных примеров можно сделать выводы о том, что, во - первых, силовые структуры - это милитаризованные (военизированные) организации; во-вторых, они действуют на территории Российской Федерации на законном основании; в-третьих, они имеют статус органов исполнительной власти, то есть относятся к государственным органом.

Таким образом, таможенные органы можно отнести и к государственным органам, и к «силовым» структурам, так как они являются военизированными, а, следовательно, служба в них, является государственной таможенной службой.

Есть и другие неточности в определении государственной службы Б.М. Лазарева. Например, данным определением допускается служение государству не на постоянной основе, то есть, проигнорирован такой важный принцип государственной службы как принцип профессионализма, что означает «способность работника, коллектива служащих определять с учетом условий и реальных возможностей наиболее перспективные пути и способы реализации поставленных пере ним задач в пределах своих полномочий»¹.

Законодательное определение понятия государственной службы содержит Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», на основании которого под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

В юридической литературе данное определение несколько дополняется. Так, например, Д.М. Овсянко под федеральной государственной службой понимает «профессиональную деятельность лиц, занимающих соответствующие должности в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, образуемых для решения государственных задач»^{[55] [56] [57]. Г.В. Атаманчук определяет государственную службу как «профессиональное и практическое участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственной должности, учрежденной в государственном органе» . То есть появляется такой элемент как «должность», а «практическое и профессиональное участие» означает, что осуществление функций и достижение целей государства в демократическом государстве есть дело граждан, а в государственной службе такое дело носит профессиональный (постоянно и за плату) и практический характер. То есть здесь усматривается связь государственной службы и государственного управления.}

Рассмотрение понятия государственной службы через учрежденные в государственном органе должности позволяет:

1. Связать материальный и процессуальный аспект государственной службы. Как справедливо отмечает Б.М. Лазарев, «должность - связующее звено между структурой и компетенцией органов государства, с одной стороны, и его персоналом, - с другой»¹.

2. Выявить различия между государственными служащими и работниками (техническими исполнителями).

Следует отметить, что «должность - категория многогранная, то есть социальная, организационная и правовая»².

Социальная сущность ее заключается в том, что она обусловливает характер, объем и границы взаимоотношений между должностным лицом и другими лицами. То есть, как, к примеру, государственный таможенный служащий будет взаимодействовать с нижестоящими и вышестоящими служащими.

Организационное положение должности в том, что она образует организационную основу рассматриваемой системы. Так, каждый таможенный орган в отдельности можно представить как совокупность структурных подразделений, которые, в свою очередь, представляют

¹ Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 6.

² Манохин В.М. Способы замещения должностей // Служба в государственных и общественных организациях (Межвузовский сборник научных трудов). Свердловск, 1988. С. 26.

собой совокупность должностей. C этой точки зрения должность — материальная основа таможенной службы. Правовой аспект должности выражается в том, что, будучи частью структурного подразделения таможенного органа, и, следовательно, частью самого таможенного органа, она содержит определенную (должностной инструкцией) часть компетенции этого органа - должностные полномочия. Однако компетенцию таможенного органа нельзя представить как сумму компетенции по имеющимся в таможенном органе должностям. Следует исходить из того, что компетенция всегда по отношению к полномочиям всех должностных лиц какого — либо таможенного органа является превосходящей юридической реальностью и не исчерпывается ни полномочиями руководителя, ни полномочиями должностных лиц вместе взятых.

Федеральный закон «О службе в таможенных органах» не содержит понятия должности. Поэтому за основу данного определения возьмем определение государственной должности, содержащееся в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», согласно которого государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Применительно к таможенной службе, основываясь на данном определении, можно сказать, что государственная должность — должность в таможенных органах, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению их полномочий, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Однако такое определение содержит ряд недостатков.

*Г

Во-первых, определение «государственной должности» как «должности в государственном органе» так и не раскрывает содержание исследуемого понятия. Во-вторых, таможенное дело непосредственно осуществляют таможенные органы Российской Федерации, составляющие единую систему. На основании ст. 402 нового Таможенного кодекса Российской Федерации в систему таможенных органов также входят не являющиеся правоохранительными органами учреждения, которые учреждаются ГТК России для обеспечения деятельности таможенных органов. К примеру, Российская таможенная академия, созданная Приказом ГТК России от 06.12.1993 г. № 508 «Об учреждении Российской таможенной академии»^[58] - главное учреждение по подготовке специалистов в области таможенного дела. Не входя в систему таможенных органов России, таможенные лаборатории, научно- исследовательские учреждения, учебные заведения и др., под контролем ГТК России, выполняют функции, прямо возложенные на таможенные органы Российской Федерации. Очевидно, что для их реализации в эти структуры должны обладать соответствующими полномочиями, а так как полномочия закрепляются за определенной должностью, предполагается, что в этих организациях должны быть учреждены государственные должности таможенной службы.

Так, Приказом ГТК России от 02.04.2001 г. № 327 «Об утверждении перечня должностей сотрудников старшего начальствующего состава и младшего состава таможенной службы, соответствующих им предельных

•у

специальных званий и общих квалификационных требований» утверждены должности таможенной службы в таможенных лабораториях, информационно-технических центрах, медицинских

учреждениях и т. д., то есть в учреждениях околотаможенной инфраструктуры.

Следует обратить внимание на то, что в нормативных правовых актах таможенного законодательства эти организации называются по- разному. Приведем несколько примеров из нормативных правовых актов таможенного законодательства.

Так, в «Положении о порядке присвоения персональных званий должностным лицам таможенных органов и организаций таможенной службы Российской Федерации», утвержденном Указом Президента России от 24.10.1992 г. № 1299¹ (ныне утратил силу), эти организации именовались организациями таможенной службы Российской Федерации.

Пункт 3 «Положения о РТУ», утвержденный Приказом ГТК России от 10.10.2002 г. № 1082, называет их организациями системы ГТК России. В нем говорится, что в непосредственном подчинении РТУ находятся расположенные на территории региона деятельности таможенные органы, за исключением таможенных органов, непосредственно подчиненных ГТК России, в оперативном подчинении - расположенные на территории региона деятельности учебные заведения и другие организации системы ГТК России далее - организации системы ГТК России)^{[59] [60] [61].}

Далее, Приказ ГТК России от 29.11.2002 г. № 1288 «Об утверждении положения об организации работы по проведению аттестации должностных лиц таможенных органов РФ» устанавливает, что он принят «в целях комплектования таможенных органов РФ и организаций ГТК России высокопрофессиональным кадровым составом...» .

Федеральный закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации» также устанавливает, что в нем определяется порядок прохождения службы в таможенных органах и организациях ГТК России и основы правового положения должностных лиц таможенных органов Российской Федерации.

Таким образом, определенные статьей 402 нового Таможенного кодекса Российской Федерации учреждения, деятельность которых способствует выполнению функций, возложенных на таможенные органы, определяются нормативными правовыми актами как «организации таможенной службы РФ», «организации системы ГТК России», «организации ГТК России». Видится правомерным использование для их обозначения только термина «организации ГТК России», так как они подчинены ГТК и им контролируются. Понятие «организации системы ГТК России» юридически не точно, так как сам ГТК свой системы не образует, а имеет лишь внутреннюю структуру. Термин «организации таможенной службы РФ» более объемен по своему содержанию, чем организации ГТК России, так как включает в себя, в том числе и таможенные органы. Он может быть использован для обозначения учреждений, способствующих выполнению функций таможенных органов, но обязательно в словосочетании «таможенные органы и организации таможенной службы Российской Федерации».

Во - вторых, по каждой должности устанавливается не только круг обязанностей, но и прав, необходимых для реализации возложенных на государственной орган, в котором находится данная должность, соответствующих функций. Для характеристики правового статуса лица необходимо установить как меру его должного поведения (обязанности), так и меру возможного поведения (права). Однако в имеющемся определении делается акцент лишь на обязанностях государственных служащих.

В-третьих, источник финансирования денежного содержания деятельности государственных таможенных служащих определен - федеральный бюджет Российской Федерации.

И, наконец, в—четвертых, ответственность государственного

служащего должна наступать не за исполнение обязанностей, а, напротив, за их неисполнение или ненадлежащее исполнение. К примеру, на основании п. 17 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации, утвержденного Указом Президента России от 16.11.1998 г. № 1396, нарушением служебной дисциплины признается виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником возложенных на него должностных обязанностей.^[62]

Так как законодательное определение должности содержит много неточностей, обратимся к научной литературе по данному вопросу г Так, Г.В. Атаманчук под государственной должностью имеет в виду «правовое (юридическое) установление, определяющее содержание возможности и объем участия (деятельности) в осуществлении компетенции государственного органа». Достоинством такого определения является то, что в нем связываются воедино государство, система государственных органов, государственный орган, государственная должность, государственный служащий, гражданин и общество, придавая таким отношениям целостность и динамику. Н.М. Казанцев определяет государственную должность как «учрежденную в государственном органе в порядке, установленном административным и административно-процессуальным законодательством инстанцию административного процесса по реализации компетенции государственного органа при ведении и разрешении государственных дел посредством исполнения одним лицом установленных по должности

функций и полномочий»¹. По определению А.А. Магера, под должностью таможенной службы следует понимать «должность в таможенных органах Российской Федерации с установленной компетенцией по реализации функций, прав и исполнению обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов РФ, денежным содержанием и ответственностью за исполнение обязанностей» . Однако последнее юридически неточно, так как не учитывает, что должности предусмотрены не только в таможенных органах, но и в организациях ГТК России, не относящихся к правоохранительным; не содержит источник финансирования денежного содержания, хотя он вполне определен. По тем же основанием не вполне удачно определение И.В. Кулешова, согласно которого «под должностью в таможенных органах следует понимать юридически установленный для одного лица объем функций и правомочий по реализации компетенции соответствующего таможенного органа»^{[63] [64] [65].}

Обобщая изложенное, можно дать следующее определение должности таможенной службы Российской Федерации. Это правовое установление в таможенных органах или организациях ГТК России, определяющее объем возможности или участия в осуществлении стратегических задач (либо способствование их осуществлению), направленных на таможенное регулирование общественных процессов, денежным содержанием за счет средств федерального бюджета и ответственностью за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.

Также следует отметить, что в целях технического обеспечения деятельности таможенных органов в их штатных расписаниях предусматриваются соответствующие должности работников таможенных органов. Их перечень определяется Председателем ГТК России, а трудовые отношения работников таможенных органов Российской Федерации регулируются законодательством о труде. Отграничение государственных должностей от других должностей в обществе и видов деятельности в государственном аппарате, их четкое правовое и организационное оформление являются важнейшим условием упорядочения и повышения эффективности реализации государственного управления. И хотя законодатель выделяет «должности работников» государственной службы, «... это, условно говоря, рабочие места в государственном аппарате, обеспечивающие властеотношения и управленческие процессы. На них не совершаются действия, имеющие юридический смысл, но такие виды деятельности важны как условие успешного функционирования государственного аппарата и его различных органов»^[66]. Государственная должность всегда связана с участием в подготовке, принятии и реализации государственно-властных управленческих решений. Отличие государственной должности от рабочего места в таможенном органе выявить, особенно на уровне младших государственных должностей (государственных таможенных инспекторов), совсем не просто. Однако критерием такого отличия всегда будет служить доступ к управленческой информации и возможность влияния на нее. Определение «контуров» таможенной службы является важным методологическим аспектом. Верхней границей таможенной службы являются государственные должности, обладающие исполнительно-распорядительными полномочиями, а нижним - рабочие

места, связанные с организационно-техническим обслуживанием их деятельности. Если характеризовать должности в зависимости от юридической силы нормативного правового акта, совершившего их правоустановление, то должности государственной службы в таможенных органах можно назвать административно - правовыми, а должности технических исполнителей - гражданско-правовыми или трудовыми.

Таким образом, определение таможенной службы можно дать только через содержащиеся в ней государственные должности таможенной службы. Именно по этой причине, а также вследствие того, что не учтен принцип профессионализма, можно признать юридически неточным определение таможенной службы, данное Б.Н. Габричидзе, под которой он понимает «службу в органах, учреждениях и организациях, непосредственно осуществляющих таможенное дело или

способствующих решению таможенных задач»^[67]. Однако в определении Б.Н. Габричидзе точно отмечено, что таможенная служба существует не только в таможенных органах, но и в иных таможенных учреждениях и организациях.

Законодательное определение службы в таможенных органах как особого вида государственной службы граждан России, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему

правоохранительных органов Российской Федерации фактически раскрывает содержание только одной из составляющих таможенной службы - службы в таможенных органах, входящих в систему правоохранительных. Как известно, организации ГТК России - НИИ, таможенные лаборатории, РТА не являются правоохранительными, хотя

служба в них на должностях таможенной службы Российской Федерации, является таможенной службой.

Кроме того, сами таможенные органы, помимо того, что они являются правоохранительными, относятся также к военизированным. Поэтому, логичнее отразить либо все их характеризующие черты, либо не отражать ни одной, потому что каждая из них не имеет какого-либо преимущества перед другой.

В данном определении также отсутствует связующее звено между материальным и процессуальными аспектами службы, которым является должность.

Как недостаток определения - отсутствие ссылки на источник финансирования деятельности граждан Российской Федерации по реализации функций таможенных органов, так как он определен, и мог бы еще раз подчеркнуть статус таможенной службы как федеральной.

Также следует отметить, что для выполнения таможенными органами установленных функций они наделены соответствующим кругом прав и обязанностей. Поэтому фраза «осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов» не несет такой смысловой нагрузки, которая позволяет уяснить, что целью осуществления прав и обязанностей является реализация стратегических целей таможенного регулирования посредством выполнения определенных функций, то есть права и обязанности таможенных органов производим от их функций.

В свете изложенного, можно дать следующее определение таможенной службы Российской Федерации. Таможенная служба - это профессиональная и практическая деятельность лиц, занимающих установленные действующим законодательством государственные должности в таможенных органах и организациях ГТК России, наделенных предусмотренным занимаемой должностью кругом прав и обязанностей, направленных на непосредственное осуществление и (или) возложенных на таможенные органы функций и правомочий с целью таможенного регулирования общественными процессами, за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств федерального бюджета.

На основании ст. 1 Федерального закона «О службе в таможенных органах» служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан России, осуществляющих

профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных. То есть законодательно закреплено, что таможенная служба - вид государственной службы.

Хотелось бы отметить, что Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» лишь однажды (в статье 7) упоминает о том, что существуют отдельные виды государственной службы, однако их сущность, принципы классификации он не раскрывает. Кроме того, закон содержит указание на то (ст. 4), что в отдельных государственных органах существуют особенности прохождения службы. Можно предположить, что выявление таких особенностей как раз и позволит охарактеризовать таможенную службу как «отдельный вид» или «особый вид» государственной службы.

Как отмечает И.В. Кулешов, необходимым условием научного обоснования выделения отдельных видов (подвидов) государственной службы служит их классификация по признакам: «профессиональной специализации и особенностям предмета ведения; функциональной роли в процессе государственного управления; сфере деятельности и компетенции; правовому положению в системе государственной власти»¹. Таким образом, прежде всего, следует раскрыть, какие виды государственной службы существуют в Российской Федерации, а затем - к каким из них принадлежит таможенная служба, принимая во внимание

Кулешов И.В. Указ. соч. С. 35

то, что «под видом государственной службы понимается ее специализация по содержанию...»’.

В этом вопросе расходятся как мнения ученых между собой, так и их мнения с законодательно установленными видами.

Л

К примеру, Г.В. Атаманчук выделает 3 вида государственной службы:

1. Управленческую, которая состоит в осуществлении государственного управления общественными процессами.

2. Военную - обеспечивающую суверенитет, свободу, внешнюю и внутреннюю безопасность государства и общества.

3. Специальную - связанную с поддержанием общественного порядка, обеспечением прав и свобод человека, соблюдением определенных правил поведения и деятельности.

Он отмечает, что «обществу для самосохранения и защиты нужны судебная и уголовно-исполнительная система, прокуратура, таможенная, налоговая, метрологическая, радиационная, санитарно- эпидемиологическая ... и многие другие, без которых оно обречено на медленную гибель. В создании таких служб как раз и находит выражение одна из сущностей государства как формы общества, обеспечивающей сохранение и историческое воспроизводство соответствующего общественного содержания»³. Таким образом, таможенная служба ^{[68] [69] [70]}

Российской Федерации представляет собой специальный вид государственной службы.

Специальные виды государственной службы выделяют и другие ученые. К, примеру, А.Ф. Ноздрачев утверждает, что « к специальным видам службы относится ... таможенная служба», а «к государственным служащим специальных видов государственной службы относятся ... сотрудники таможенных органов»¹.

Если выделить общие признаки, которые характерны для всех специальных видов службы, то можно назвать следующие.

1. Специфика выполняемых задач и функций.

2. Наличие специальных принципов в организации службы.

3. Особые условия, нередко сопряженные с риском.

4. Наличие профессиональной специфики.

5. Особые служебные обязанности.

6. Наличие особых дисциплинарных уставов.

7. Особый порядок поступления, прохождения, специальные звания, испытательный срок, аттестации.

8. Наличие определенного правового статуса.

9. Особый порядок привлечения к ответственности.

10. Специальное обеспечение (денежное содержание, социальные льготы, форма одежды, знаки различия).

Разберем каждый из этих признаков в отдельности применительно к таможенной службе России.

Как отмечалось ранее, главные цели таможенной службы - обеспечение экономического суверенитета и экономической безопасности России, обеспечение полномочий таможенных органов по реализации права граждан и участников внешнеэкономической деятельности на перемещение товаров и транспортных средств через ¹ Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник. M.: Статут, 1999. С. 51.

таможенную границу Российской Федерации. Таможенные органы призваны осуществлять таможенное дело на территории Российской Федерации, посредством чего осуществляется таможенное регулирование общественными процессами. На таможенные органы возложены такие стратегические задачи, как совершенствованию технологий поступления в федеральный бюджет взимаемых таможенных платежей, унификация и упрощение процедур таможенного оформления и таможенного контроля, развитие института таможенных брокеров, развитие информационных технологий и автоматизированных систем управления (к примеру, введение электронного декларирования), контроль за внешнеторговыми операциями и др. Кроме того, каждый таможенный орган в своей деятельности нацелен на решение стоящих перед ним задач, определенных соответствующими положениями. Специфические функции, присущие только таможенным органам, например, осуществление таможенного оформления и таможенного контроля товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, закреплены Таможенным кодексом Российской Федерации.

Таможенная служба имеет свои принципы деятельности, которые подчеркивают ее особый характер.

Деятельность должностных лиц таможенных органов связана с некоторыми особенностями.

Во-первых, условия прохождения службы определяются Федеральным законом «О службе в таможенных органах», а также некоторыми другими нормативными документами, регламентирующими деятельность и других правоохранительных органов, например, Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности».

Во-вторых, деятельность должностных лиц таможенной службы характеризуется повышенной юридической ответственностью.

В-третьих, должностным лицам присваиваются специальные звания или квалификационные разряды.

В-четвертых, для выполнения своих обязанностей должностные лица наделены государственно-властными полномочиями, правом применения административного и иного государственного принуждения. Некоторые категории должностных лиц наделены правом ношения, хранения и применения огнестрельного оружия.

В-пятых, деятельность должностных лиц таможенных органов нередко сопряжена с риском для жизни, они не вправе отказаться от выполнения своих обязанностей, несмотря на опасность. Поэтому они наделены правом применять физическую силу, специальные средства и оружие.

В-шестых, при зачислении граждан на службу действуют ограничения по возрасту, а также установлены предельные сроки службы.

В-седьмых, сотрудники таможенных органов и организаций таможенной службы принимают присягу.

Особые служебные обязанности связаны с осуществлением: оперативно-розыскной деятельности в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, производство неотложных следственных действий и дознания по ним,

производства по делам об административных правонарушениях, привлечением к ответственности по указанным делам;

задержанием и доставлением в служебные помещения таможенных органов или органы внутренних дел лиц, подозреваемых в совершении преступлений и рядом других.

У таможенной службы есть свой Дисциплинарный устав, который определяет сущность служебной дисциплины в таможенных органах, права и обязанности начальников таможенных органов, связанные с ее

поддержанием, а также порядок применения поощрений и наложения дисциплинарных взысканий.

Сотрудники таможенных органов поступают на службу и проходят ее в соответствии с Федеральным законом «О службе в таможенных органах Российской Федерации», то есть в особом порядке. Аттестация сотрудников происходит в соответствии с Положением о порядке проведения аттестации, утвержденном Приказом ГТК России от 29.10.2003 года № 1215¹.

Характеризуя специфику правового статуса должностных лиц таможенных органов, следует подчеркнуть, что существенный отпечаток на организацию и прохождение службы в таможенных органах и на их правовой статус накладывает правоохранительный характер этих органов.

Нормативные акты, устанавливающие правовой статус должностного лица таможенного органа, содержат особые требования к указанным должностным лицам, ряд гражданских прав действует для них с ограничениями и особенностями, установленными законодательством.

Отличительные особенности таможенной службы подчеркивают ее атрибуты и символы, утверждаемые на государственном уровне - герб, флаг, профессиональный праздник, профессиональные учебные заведения, специальная форма одежды.

По утверждению В.В. Витюка, «основополагающим, «статутным» элементом службы в таможенных органах является система специальных званий таможенной службы. Именно с присвоением специального звания связано конструирование лиц, принятых на службу в таможенные органы, в сотрудники таможенных органов»^{[71] [72].}

Таким образом, служба в таможенных органах Российской Федерации и организациях ГТК России представляет собой разновидность специальной российской государственной службы.

Отметим, что в юридической литературе встречаются иные классификации государственной службы по ее видам. Так, Е.И. Горбатов выделяет гражданскую государственную службу, военную (армейскую, пограничную, службу внешней разведки и т.д.), специализированную (уголовно - исполнительную, в прокуратуре, дипломатическую, в органах юстиции и т.д.), милитаризованную, которая «характеризуется присвоением государственным служащим специальных (а не воинских званий), выполнением ими, как правило, правоохранительных задач, а также правом на ношение табельного, огнестрельного оружия и специальных средств»¹. К милитаризированной он относит и таможенную службу.

Из этой классификации не совсем ясно, по каким критериям разграничиваются, в частности, специализированные и милитаризированные виды государственной службы. Должностным лицам таможенных органов разрешено хранение, ношение и применение оружия и специальных средств, то есть таможенные органы являются военизированными. Однако только часть государственным таможенных служащих наделена таким правом. Кроме того, не наличие права на ношение оружия делает таможенную службу особым видом, а ее отличает специфичность целей, задач, функций и правомочий, поэтому назвать таможенной службу милитаризированной - значит отразить лишь малую долю ее характеризующих черт, оставив не раскрытыми такие ее характеристики, как правоохранительная направленность деятельности, таможенное регулирование общественных процессов и др.

Некоторые авторы, например, А. А. Гришковец, подразделяют государственную службу только на два вида - гражданскую и милитаризированную (включая военную). Им указывается, что милитаризированные виды осуществляются в сфере обороны, безопасности, внутренних дел, а «милитаризированные государственные служащие осуществляют функции вооруженной защиты конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности страны, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, иной правоохранительной деятельности, связанной с применением мер государственного принуждения»¹.

На этом основании, классификация государственной службы на гражданскую и милитаризированную не может быть применима к таможенной службе России, так как последнюю нельзя однозначно отнести ни к гражданской (так как часть должностных лиц все-таки милитаризирована), ни к милитаризированной (так как федеральные государственные служащие таможенных органов не имеют права на ношение, хранение и применение оружия).

На основании Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» выделяются военная, правоохранительная и гражданская государственная служба. Однако критерии ее разграничения в законе отсутствуют. Также установлено, что в одном государственном органе могут утверждаться государственные должности различных видов государственной службы, причем также отсутствуют принципы различия должностей. На этом основании отнесение таможенной службы к одному из установленных видов не возможно до принятия соответствующих федеральных законов, которые и определят ее принадлежность.