<<
>>

§ 2. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральная таможенная служба Российской Федерации и подчиненные ей иные таможенные органы - основные органы федеральной исполнительной власти, уполномоченные в области таможенного дела: их система, структура, функции, правовое положение и проблемы функционирования

Основным органом управления в области таможенного дела после встуления в силу указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 является Министерство экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития России).

На данное министерство возложены задачи по координации и регулированию внешнеэкономической деятельности как части общих отношений с зарубежными государствами. Новое, реализующее нормы упомянутого указа Президента, положение о министерстве, утверждено постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г. № 443

Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим разработку и реализацию государственной социально- экономической политики, включая единую государственную торговую политику, определение путей развития экономики и методов ее регулирования, обеспечивающих социально-экономический прогресс и устойчивое развитие страны. То, что Минэкономразвития России названо не государственным комитетом, а министерством, и, по сложившейся традиции, формально должно осуществлять не межотраслевое, а отраслевое управление, не должно смущать исследователей. Ю.М. Козловым подробно и очень убедительно показана метаморфоза некоторых министерств из отраслевых органов управления в межотраслевые[28] [29]. Анализ административно-правового статуса Минэкономразвития России показывает, что осуществляемые им специальные функции носят исполнительный, контрольный, разрешительный, регулирующий, фактически - межотраслевой характер.

Минэкономразвития России разрабатывает предложения по государственной внешнеэкономической политике страны и ее реализации, осуществляет государственное регулирование внешнеэкономической деятельности, участвует в реализации государственной стратегии экономической безопасности РФ, осуществляет меры по защите экономических интересов страны, координирует внешнеторговую деятельность субъектов РФ, обеспечивает благоприятные условия для доступа российских товаров и услуг на внешний рынок для увеличения объемов экспорта российских товаров, содействует формированию Таможенного союза государств - участников СНГ, ЕЭС, а также зоны свободной торговли и единого экономического пространства в рамках СНГ, участвует в осуществлении контроля за полнотой поступления в установленном порядке средств в иностранной валюте по внешнеэкономическим операциям.

При этом Минэкономразвития России принимает участие в подготовке предложений об общих направлениях таможенно-тарифной политики, вносит предложения об изменении и дополнении перечней товаров, в отношении ввоза или вывоза которых применяются меры нетарифного регулирования, издает сводный перечень товаров, в отношении ввоза или вывоза которых применяются меры нетарифного регулирования. Оно организует и координирует работу федеральных органов исполнительной власти при осуществлении взаимоотношений с Всемирной торговой организацией и другими международными экономическими организациями, в отношении которых Минэкономразвития России определено в качестве головной организации. Министерство разрабатывает ежегодную федеральную программу развития внешнеторговой деятельности России и организует контроль ее выполнения, разрабатывает предложения о внесении изменений в товарную номенклатуру внешнеэкономической деятельности, разрабатывает предложения о введении количественных ограничений на экспорт и импорт товаров, об установлении государственной монополии на экспорт и/или импорт отдельных видов товаров, а также об ограничении или о запрете экспорта и/или импорта товаров исходя из национальных интересов РФ, обеспечивает осуществление таких мер по регулированию экспорта и импорта товаров (работ, >слуг), как применение расширенных таможенных формальностей. Минэкономразвития России осуществляет функции федерального органа исполнительной власти, ответственного за проведение расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер в отношении импорта товаров, участвует в разработке,

согласовании и реализации международных договоров РФ в области транспорта, включая вопросы осуществления правовых, тарифных и иных мер по регулированию внешнеторговых перевозок, вносит предложения по

совершенствованию таможенного законодательства РФ, осуществляет реализацию мер нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности, выполняет функции правительственного органа по делам Таможенного союза, а также координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, связанную с работой Таможенного союза и ЕЭС, участвует в рассмотрении вопросов о предоставлении организациям права экспорта стратегически важных сырьевых товаров.

Минэкономразвития России на основании и во исполнение законодательных актов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в таможенном деле и внешнеэкономической деятельности, осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной таможенной службы РФ и других таможенных оранов, утверждает ежегодный план и показатели деятельности ФТС России, вносит в Правительство РФ по представлению руководителя ФТС России предложения о предельной штатной численности таможенной службы и фонде оплаты труда ее должностных лиц, имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение ФТС России, назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя ФТС его заместителей и руководителей территориальных таможенных органов.

В соответствии с указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 функции по принятию нормативных правовых актов в области таможенного дела, ранее имевшиеся у преобразованного Государственного таможенного комитета РФ, переданы Министерству экономического развития и торговли РФ. Передача указанной функции означает, что Минэкономразвития России имеет право издания обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Таможенное ведомство в настоящее время такого права лишено. Однако в соответствии с упомянутым указом Президента РФ Минэкономразвития РФ не вправе осуществлять функции по контролю и надзору и правоприменительные функции в области таможенного дела. Таким правом обладает лишь Федеральная таможенная служба РФ.

В указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 главное таможенное ведомство именуется «Федеральная таможенная служба». Таможенный кодекс РФ 2003 года таким понятием не оперирует, вводя вместо него в пункте 3 своей статьи 1 иное - «Федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела».

Однако в законе речь не идёт о переименовании данного ведомства. Законодатель поступил достаточно дальновидно с точки зрения юридической техники - он дал в тексте кодекса не официальное наименование ведомства, а его сущностную харакіеристику. Таким образом, Федеральное собрание избавило себя от необходимости принятия поправок к закону в случае возможного переименования ФТС России при проведении административной реформы. Более того, переименование какого-либо федерального органа исполнительной власти и не входит в сферу задач законодательства, для этого достаточно соответствующего указа Президента РФ. Анализ статьи 112 Конституции РФ во взаимосвязи с пунктом «г» статьи 71, пунктом «д» статьи 83, статьями ПО, 111, 114 и 115 Конституции РФ показывает, что содержащееся в, ней понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень органов, составляющих систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Такая структура, в которую входил и ГТК России, была установлена указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867[30] и существовала до 12 марта 2004 г. C момента официального опубликования 12 марта 2004 г. указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 изменилось как положение таможенного ведомства в общей обновленной системе органов федеральной исполнительной власти, так и само наименование ведомства. Именно указом Президента РФ, а не Таможенным кодексом РФ был переименован Государственный таможенный комитет РФ, и, следовательно, необходимо рассматривать введение кодексом понятия «Федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела» именно как характеристику органа.

Указанная краткая характеристика уже дает некоторые штрихи к пониманию правового статуса ФТС России: во-первых, это федеральный орган, то есть орган, осуществляющий свою деятельность на всей территории РФ, во-вторых, это орган государственной исполнительной власти, то есть орган, принадлежащий к одной из трёх самостоятельных и независимых публичных властей, в-трегьих, сферой деятельности рассматриваемого органа является область таможенного дела.

Отнесение ФТС России к органам исполнительной власти дает ему полномочия подзаконного регулирования таможенных отношений. При этом следует иметь в виду, что с обновлением системы и структуры федеральной исполнительной власти Минэкономразвития РФ обладает правом принятия нормативных правовых актов в области таможеного дела, но не вправе осуществлять функции по контролю, надзору и правоприменению, а ФТС России не имеет нормотворческих функций, однако осуществляет функции по контролю и надзору и правоприменительные функции.

Кроме того, ФТС имеет и полномочия по осуществлению административного контроля в его различных вариациях, в том числе путем осуществления контроля и надзора. Под функциями контроля и надзора понимаются:

- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения в области таможенного дела;

- выдача разрешений на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

российская _

г°с^у;иглг>^шАа

ФТС России имеет также правоприменительные функци^ї%пру\нщии внешнеполитического представительства (которые ФТС успешно реализует через такие свои структурные подразделения, как Представительства таможенной службы России при таможенных службах Бельгии, ФРГ, Финляндии, Беларуси, Украины, Казахстана, Кыргызстана) и др.

ФТС России выполняет роль руководящего, а так же штабного органа по отношению ко всем иным таможенным органам и учреждениям РФ. В государственных актах роль ФТС (ГТК) России как таможенного штаба не упоминается, хотя, учитывая доктринальное определение штаба («основной орган управления» чем-либо)1, такое упоминание считаем вполне допустимым. Могут возразить, что понятие «штаб» используется в основном в военном деле и ассоциируется у основной массы населения с управлением войсками.

В ответ можно привести пример МВД России, где существует система штабов. ФТС России в части, касающейся организационно-правового статуса, мало чем отличается от МВД России - это тоже правоохранительный и военизированный орган, тоже орган дознания, тоже орган, занимающийся оперативно-розыскной деятельностью, тоже орган административной юрисдикции, сотрудники которого также имеют специальные звания и т.д. Таким образом, было бы предпочтительным и логичным закрепление в положении о ФТС России его штабной функции.

В соответствии с пунктом 3 статьи I TK РФ главная задача ФТС России заключаеіся в обеспечении непосредственной реализации в таможенных целях задач в области таможенного дела и единообразия применения таможенного законодательства РФ всеми таможенными органами на территории страны. C осуществлением этой задачи связаны основные функции ФТС России.

Под функциями таможенных органов понимаем основные направления или виды деятельности, выражающие их сущность и государственное назначение. Выделение функций необходимо для выявления относительно самостоятельных участков деятельности. Юридическое закрепление функций управляющих

1 См: Ожегов С.И. Шведова Н.Ю Словарь русского языка - М, 1964. - С. 888. Немецкое Stab в основном понимается как орган управления войсками (Российский энциклопедический словарь. Книга 2. - M 2001. - С. 1814)

субъектов в специальном акте является основным в правовом обеспечении управления. «Именно выполнение юридически заданных функций, - отмечает В.В. Дралов, - является основным показателем качества и эффективности субъекта управления»1.

Основные функции таможенных органов определены в статье 403 TK РФ. Более подробно функции ФТС России перечислены в положении о ФТС России,

утвержденном постановлением Правительства РФ от 21 августа 2004 . Количество функций таможенного ведомства в указе Президента РФ от 25 октября 94[31] [32] [33], закреплявшем Положение о ГТК России, было равно шестидесяти трем, в положении о ФТС их значительно меньше - тридцать две, причем нормодатель заканчивает перечисление словами «...осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности», оставляя данный перечень открытым. Наиболее важными функциями являются организация таможенного оформления, организация взимания таможенных платежей, обеспечение эффективного использования таможенных режимов, организация ведения борьбы с контрабандой и иными преступлениями в сфере таможенного дела. Следует сказать, что перечень основных функций указан в положении, на наш взгляд, в общем виде, слишком кратко и схематично, в то время как второстепенные функции (например, об осуществлении работы по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов) раскрыты слишком подробно.

Следует считать достаточно серьёзным недостатком отсутствие в перечне направлений деятельности Федеральной таможенной службы такой функции, как управление рисками, то есть организации действий по разработке и реализации мер по предотвращению и минимизации рисков (вероятностей несоблюдения таможенного законодательства), оценке эффективности их применения, контролю применения таможенных процедур. Функция управления рисками появилась среди направлений деятельности ГТК России и других таможенных органов сначала на уровне ведомственного нормотворчества - с выходом в свет приказов ГТК России от 5 августа 2002 г. № 8271, от 8 мая 2002 г. № 4652 и от 26 сентября 2003 г. № 10693. Еще раньше институт риска начал изучаться учеными-юристами4. Позже функция управления рисками законодательно была закреплена в статье 358 TK РФ. Данная функция представляется нам одной из основных в таможенном администрировании, поэтому ее необходимо добавить в текст положения о ФТС России.

То, что концепция управления рисками была разработана именно в ГТК России, как и целый ряд стратегических программ типа Федеральной целевой программы развития таможенной системы, подтверждает тезис о том, что ФТС России является ещё и концептуальным центром таможенной системы. Следует согласиться с мнением Н.Л. Суслова, который характеризует ГТК России как «централизованный и наиболее отлаженный, квалифицированный механизм выработки новых таможенных идей и положений, располагающий управленческими рычагами и инструментами для реализации функций и крупных усовершенствований в самом таможенном деле»1.

Законодатель предоставляет ФТС России право определять регион деятельности таможенных органов, утверждать положения о таможенных органах, организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности, запрашивать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности, осуществлять контроль, в том числе финансовый, за деятельностью таможенных органов, применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на

1 Таможенный вестник. - № 17. - 2002

2 He оп>біикован.

J Не опубликован.

4 См , например. Лисюгкин Л Б Ошибка как категория правоведения, теоретико-методологический аспект: Лвтореф дисс ... д-ра юрид. наук / Лисюгкин Александр Борисович — Саратов, 2002. - С. 32-33 недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими липами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений. Следует отметить, что Федеральная таможенная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также функции по управлению государственньш имуществом и оказанию платных услуг (именно поэтому хранение товаров на складах временного хранения, принадлежащих таможенным органам, а также информирование и консультирование по таможенным вопросам с момента вступления в силу новой редакции Таможенного кодекса РФ стало бесплатным). Теперь, после вступления в силу новой редакции Таможенного кодекса, таможенное ведомство не вправе определять особенности правового регулирования таможенных режимов, устанавливать упрощенный, льготный порядок перемещения физическими лицами товаров не для коммерческих целей, определять особенности правового регулирования деятельности таможенного брокера и специалистов по таможенному оформлению.

ФТС России выполняет в установленном порядке функции государственного заказчика продукции (работ, услуг), взаимодействует в пределах своей компеїенции с государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами, имеет ведомственную систему связи и передачи данных, утверждает положения и уставы подведомственных предприятий, учреждений и организаций, назначает их руководителей, осуществляет ревизии этих предприятий, учреждений и организаций, осуществляет иные правомочия, предусмотренные российским законодательством.

Численность центрального аппарата ФТС России в соответствии с положением о нем не должна превышать 1882 должностных лиц.

1 Cjciob H Л. Система таможенных органов Российской Федерации: административно-правовой ciaijc и проблемы ею совершенствования. Автореф дис...канд. юрид на>к / Cjciob Николай Александрович. - M , 1999.-С. 15

Переходя к иным, кроме ФТС России, таможенным органам, следует отметить то, что, к сожалению, TK РФ не дает определения понятию таможенного органа. Из доктринальных определений нам представляется наиболее удачным данное А.Ф. Ноздрачевым: «Таможенный орган - это орган исполнительной власти, являющийся по своему характеру правоохранительным, действующий от имени государства и наделенный властными полномочиями, выполняющий свои задачи и функции в сфере таможенного дела и в других связанных с ним областях и участках управления с помощью присущих ему форм и методов деятельности»1.

Система таможенных органов является достаточно простой и представляет собой четыре звена - ФТС России, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. Каждый из нижестоящих таможенных органов подчиняется вышестоящему, поэтому следует вести речь об иерархической соподчиненности таможенных органов. Один из исследователей системы таможенных органов говорит о «сложнейшем (выделено нами. - А.О.) механизме вертикальных, горизонтальных и пересекающихся управленческих взаимоотношений системы таможенных органов»[34] [35] [36]. Мы не разделяем точку зрения данного ученого и не считаем систему таможенных органов «сложнейшей» хотя бы из-за незначительного (четыре) числа соподчиненных составляющих. Нами также не поддерживается его тезис о том, что эта система не способна надлежащим образом обеспечивать реализацию возложенных на таможенные органы управленческих

л

функций. Представляется, что она функционирует достаточно слаженно и эффективно, и поэтому серьезные основания для выводов, сделанных М.И. Агабалаевым, отсутствуют. Наша точка зрения совпадает с позицией других ученых - например, С.Л. Смирнов полагает, что система таможенных органов является наиболее динамично развивающейся, своевременно и качественно обслуживающей участников внешнеэкономической деятельности1. Некоторых исследователей могут ввести в некоторое заблуждение слова Президента РФ о том, что «действующую

•у

таможенную систему также нельзя назвать эффективной» , однако в данном случае речь идет именно о таможенной системе (включающей в себя регулирование ставками таможенных пошлин, о которых и говорил Президент РФ в цитируемом выступлении), а не о системе таможенных органов.

Важным преимуществом системы таможенных органов является строго централизованное её построение, которое позволяет сохранить управляемость системой по всей вертикали административно-территориальногого деления государства[37] [38] [39]. Негативным считаем лишь то, что некоторые таможенные органы (например, Шереметьевская таможня) подчиняются непосредственно ФТС России, минуя региональное таможенное управление. Такое исключение из общих подходов к системе таможенных органов, на наш взгляд, является дестабилизирующим для системы.

Базирующийся на положениях Конституции РФ принцип единой системы таможенных органов находится в одном правовом поле с близкими конституционными принципами - принципом единой таможенной территории, принципом единого таможенного законодательства, принципом единой таможенной политики, принципом единого экспортного контроля и единого таможенно-тарифного регулирования.

Ч.В. Тедтоев в своем диссертационном исследовании делает вывод о том, что «таможенные органы представляют собой целостную систему, объединенную единством целей и задач, общностью функциональных особенностей и принципов таможенной политики»1. Мы в целом поддерживаем данную позицию и считаем необходимым дать более подробную характеристику системе таможенных органов.

Рассматривая управление в системе таможенных органов, следует остановиться на правовом статусе субъектов такого управления. Субъектами управления будут выступать таможенные органы и их должностные лица, статус которых закрепляется в положениях о ФТС России, о региональном таможенном управлении, о таможне, о таможенном посте, в положениях о конкретных подразделениях, а также в тех правовых актах, которые устанавливают компетенцию руководителей указанных органов и подразделений. Примерами таких актов являются приказы, должностные инструкции, акты о распределении функциональных обязанностей, которые официально закрепляют разделение управленческой и предметной деятельности по осуществлению управленческих функций.

Первое место в системе таможенных органов занимает ФТС России. Структура ФТС России как центрального аппарата таможенной системы в настоящее время выглядит следующим образом. Возглавляет ведомство руководитель, имеющий одного первого заместителя и не более шести (в настоящее время четырех) заместителей. Руководитель ФТС России назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ по представлению министра экономического развития и торговли РФ.

Руководителю ФТС России и его заместителям подчиняются главные управления и управления. В настоящее время ФТС включает в себя восемь главных управлений и одиннадцать управлений, а также несколько подразделений, не входящих в состав управлений и подчиняющихся непосредственно руководителю.

Руководитель ФТС России осуществляет на принципах единоначалия руководство деятельностью ФТС России, иных таможенных органов РФ, таможенных предприятий, учреждений и организаций, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на ФТС России задач и функций,

1 Тедтоев Ч В. Меры административного принуждения, применяемые таможенными органами: Лвгореф дис.... канд. юрид. наук / Тедтоев Чермен Владимирович. - M , 2001. - С. 12.

подписывает правовые акты в пределах компетенции ФТС России, организует проверки их исполнения, утверждает в пределах установленных численности и фонда оплаты труда работников структуру, штатное расписание ФТС России, смету расходов на содержание аппарата управления.

В пределах своих полномочий руководитель ФТС присваивает специальные звания и квалификационные разряды должностным лицам таможенных органов и работникам подведомственных учреждений, в установленном порядке вносит представления о присвоении специальных званий высшего начальствующего состава, применяет в полном объеме установленные законодательством РФ меры дисциплинарного воздействия на подчиненных.

ФТС России и все остальные таможенные оріаньї являются правоохранительными: осуществляют оперативно-розыскную деятельность1, дознание по некоторым преступлениям[40] [41], возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования[42]. Все таможенные органы являются военизированными организациями[43].

Вторым звеном в системе таможенных органов являются региональные таможенные управления (РТУ).

Мы считаем, что правовой статус любого из исследуемых ниже таможенных органов, в том числе и РТУ, должен структурно состоять из следующих элементов:

1) Полное юридическое наименование органа. При этом слова в названии должны, во-первых, находиться в строгом порядке (для обозначения таможенных органов в юридическом языке используются одни и те же синтаксические конструкции с постоянной лексической наполненностью, например, «Сормовский таможенный пост», а не «таможенный пост «Сормовский»), во-вторых, по возможности отражать географическое расположение таможенного органа, в третьих, при необходимости, давать указание на специфику деятельности органа - для этого в наименование включаются слова «специализированный», «тыловая», «автотранспортный», «пассажирский», «энергетическая», «трубопроводный», «оперативная», «центральная», «акцизный» и т.д. Кроме того, в официально утвержденных наименованиях таможенных органов не должно содержаться орфографических (в настоящее время в приказах ФТС России1 фшурирует грубая орфографическая ошибка в названии одного из таможенных постов Саратовской таможни, располаї ающегося в р.п. Озинки Саратовской области - «Озинский таможенный пост» вместо «Озинкский») и пунктуационных (в настоящее время ФТС России в своих нормативно-правовых актах не заключает в кавычки наименования таможенных постов - например, вместо правильного написания таможенного поста «Аэропорт «Нижний Новгород» или «ДАПП «Комсомольский» используется написание тех же наименований без кавычек) ошибок.

2) Структура, то есть наличие в его составе подчиненных подразделений, находящихся в устойчивых связях, а так же наименование должностей руководящего состава, порядок его назначения и отставки.

3) Права и обязанности, теснейшим образом связанные с задачами и функциями.

4) Регион деятельности.

5) Правовое положение руководителя.

6) Порядок создания и расформирования.

ФТС России была рассмотрена нами именно с этих позиций. Такой же подход считаем необходимым применить при рассмотрении остальных таможенных органов.

ФТС России, находящаяся в Москве, управляет всей системой таможенных оріанов через региональные таможенные управления, территории деятельности которых совпадают с территориями каждого из семи федеральных округов. Называются РТУ по наименованию соответствующего федерального округа -

1 Например, приказ ГТК России от 25 авг>ста 2003 г. Ka 925 «О регионе деятельности Приволжского таможенного )ііравіения», имеется в СПС «Конс>льтант Htioc Эксперт»

Центральное, Северо-Западное, Приволжское, Южное, Уральское, Сибирское и Дальневосточное таможенные управления. Мы полагаем не до конца продуманным подход к выбору наименований федеральных округов и РТУ - некоторые из таких наименований географически не соответствуют территориям региона деятельности федеральных округов, которые они обозначают. В частности, в состав Уральского Федерального округа (и, следовательно, Уральского таможенного управления) входят Тюменская область, Ханты-Мансийский-Югра и Ямало-Ненецкий автономные округа, которые географически относятся не к Уралу, а к Сибири1, в состав Приволжского Федерального округа (и, следовательно, Приволжского таможенного управления) входят Республика Башкортостан, Пермская и Оренбургские области, которые никакого отношения к бассейну Волги не имеют и

■у

географически относятся к Уралу . Вместе с этим часть расположенных в бассейне Волій субъектов Федерации (Вологодская, Волгоградская, Костромская, Ярославская, Астраханская области), і еографически являющиеся действительно «приволжскими», в состав Приволжского Федерального округа не вошли.

Несмотря на то, что пределы региона деятельности РТУ должны совпадать с границами соответствующих федеральных округов, что установлено статьей 1 Общего положения о РТУ[44] [45] [46], эта организационно-правовая норма не всегда соблюдается. Например, находящийся на территории Приволжскою Федерального округа и структурно подчиняющийся Приволжскому таможенному управлению Приволжский тыловой таможенный пост имеет свой регион деятельности, выходящий за пределы ПФО[47]. В эту зону входит, кроме субъектов ПФО, ещё и ряд областей (Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская) и автономных округов (ХМАО-Югра и ЯНАО) соседнего Уральского Федерального округа. Это противоречит Общему положению и, по нашему мнению, должно быть изменено.

Статья 402 TK РФ определяет четырехзвенную систему таможенных органов, и расширительному толкованию указанный в кодексе перечень не подлежит[48]. Однако в настоящее время имеются таможенные органы, существование которых противоречит указанной норме кодекса. Речь идёт о Калининградском регионе Северо-Западного таможенного управления и Восточно-Сибирском регионе Сибирского таможенного управления, которые образованы на базе ликвидированных Калининградского и Восточно-Сибирского таможенного управления. Кроме того, слово «регион» имеет географически-территориальный смысл и никак не может обозначать структурное подразделение.

Все РТУ являются юридическими лицами со своим балансом, счетами в банках и органах Федерального казначейства, имеют печать с изображением Государственного герба РФ. РТУ разрешено вести самостоятельную хозяйственную деятельность и участвовать в прямом государственном регулировании хозяйственных связей в качестве государственного заказчика, обладать правом оперативного управления закрепленного за ним имущества.

Основные функции РТУ закреплены в общем положении о РТУ2.

Перечень функций состоит из ста пунктов и значительно превышает количество функций ФТС России, указанных в положении о нем. Однако было бы заблуждением считать, что РТУ имеет какие-либо функции, которых не имеет ФТС. Количественное превышение объясняется тем, что некоторые функции, имеющиеся среди направлений деятельности ФТС, в положении о РТУ изложены более детально, фактически с делением на подфункции. Например, функция организации взимания таможенных платежей, упомянутая в пункте 5.1 положения о ФТС, в положении о РТУ изложена следующим образом:

«35. Организовывает, координирует и контролирует правильность исчисления и уплату в полном объеме таможенных платежей, их учет на счетах таможенных органов. Принимает в пределах своей компетенции решения об обоснованности предоставления льгот по уплате таможенных платежей.

36. Осуществляет учет задолженности по уплате таможенных платежей и контроль за деятельностью подчиненных таможенных органов но ее взысканию и принятию иных мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

37. Организовывает, координирует и контролирует применение подчиненными таможенными органами мер по обеспечению уплаты таможенных платежей.

38. Организовывает и обеспечивает сбор статистической информации по таможенным платежам, проверку ее достоверности, ее обобщение и проведение анализа, формирует сводные отчеты, поді отавливает аналитические материалы и направляет их в ГТК России.

39. Разрабатывает в пределах своей компетенции методики по планированию взимания таможенных платежей в товарно-номенклатурном, региональном, сезонном разрезах и принимает меры по обеспечению выполнения подчиненными таможенными органами плановых заданий, установленных РТУ».

Такой подробный перечень функций РТУ нам представляется более удачным по сравнению с положением о ФТС России именно из-за своей полноты и максимального приближения к новой редакции TK РФ. Тем не менее, авторы положения о РТУ не избежали некоторых недостатков юридико-технического характера. Например, считаем более грамотным с точки зрения правил русского языка употребление слова «организует» вместо «организовывает» и слов «контроль применения (соблюдения, использования, функционирования)» вместо слов «контроль за применением (соблюдением, использованием, функционированием)».

РТУ возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности приказом Минэкономразвития РФ. Первые заместители начальника РТУ (в настоящее время их по три в каждом управлении), заместители начальника, начальник отдела - главный бухгалтер, начальники и сотрудники подразделений собственной безопасности назначаются на должность и освобождаются от должности приказами ФТС России по согласованию с Минэкономразвития РФ. Начальники других структурных подразделений назначаются на должность и освобождаются от должности приказами РТУ по согласованию с соответствующими функциональными подразделениями ФТС России.

Начальник РТУ несет персональную ответственность за выполнение возложенных на РТУ задач и функций, в том числе за получение и распределение бюджетных средств в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, за состояние правовой работы подчиненных таможенных органов и организаций, правильность и обоснованность расходования средств, состояние бухгалтерского учета, плановофинансовой, бюджетной, кассовой, платежно-расчетной, штатной дисциплины, а также за своевременное составление и достоверность финансовой, бухгалтерской и иной отчетности. Он в пределах своей компетенции издает приказы, распоряжения и иные правовые акты и документы ненормативного характера, организует проверки их исполнения, а также выполняет иные функции, например, присваивает первое специальное звание сотруднику младшего состава и очередное специальное звание до капитана таможенной службы включительно, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц подчиненных таможенных органов и т.д.

Структурно аппарат РТУ состоит из служб. Каждая служба включает в себя несколько отделов и отделений.

Третье место в иерархии таможенных органов занимают таможни. Как правило, регион деятельности таможни совпадает с границами соотвеїствующего субъекта Федерации. Так, регион деятельности Нижегородской таможни охватывает Нижегородскую область, Омской таможни - Омскую область, Башкортостанской таможни - Республику Башкортостан и т.д. Создание таможен по принципу «одна таможня в одном субъекте Федерации»1 дает возможность достижения наиболее оптимального уровня взаимодействия органов власти субъекта Федерации и территориальных учреждений иных, в том числе правоохранительных, органов с таможней. Однако считаем что в некоторых субъектах РФ, где количество участников внешнеэкономической деятельности

1 Подробнее об указанном принципе см, например, письмо Г ГК России ог 5 августа 1997 г № 10-33/14903 (официально не оп^бтиковано, имеется в СПС «Консультант Плюс Эксперт») незначительно, наличие таможни не обязательно - достаточным было бы нахождение там таможенного поста.

В настоящее время имеется ряд исключений из принципа «одна таможня в одном субъекте Федерации», при которых в одном субъекте Федерации существует две и более таможни. Это обусловлено либо большим количеством участников внешнеэкономической деятельности в каком-либо одном субъекге Федерации, в связи с чем организация таможенного контроля силами одной таможни была бы затруднена (примерами может служить существование нескольких таможен в Москве, Санкт-Петербурге, Самарской, Челябинской областях, в Краснодарском, Ставропольском, Приморском краях), либо необходимостью организации таможни в настолько крупном пункте пропуска через Государственную границу РФ, с товаропотоком которого не справился бы таможенный пост (примерами являются Шереметьевская, Домодедовская, Туапсинская, Новороссийская таможни), либо значительной удаленностью мест таможенного оформления от администраливного центра субъекта Федерации (например, Орская таможня). Из принципа «одна таможня в одном субъекте Федерации» имеются и исключения иного плана, при которых существуют субъекты РФ, не имеющие на своей территории ни одной таможни. В основном это экономически малоразвитые регионы типа Усть- Ордынского Бурятского автономного округа, Эвенкийского автономного округа, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа.

Всего в системе таможенных органов в настоящее время насчитывается 139 таможен. Каждая таможня имеет свой регион деятельности, установленный приказами ГТК России[49]. Практически всегда таможня располагается на территории своего региона деятельности. Единственное исключение из этого - Чеченская таможня, базирующаяся не на территории этой республики, а в соседнем субъекте Федерации - Республике Северная Осетия - Алания, в одном здании с Северо- Осетинской таможней.

Таможня, как правило, подчиняется РТУ. Исключением из этого правила является несколько таможен так называемого «центрального подчинения» - Шереметьевская, Домодедовская, Внуковская, Центральная энергетическая, а также Центральная таможня - Кинологический центр ФТС России, непосредственно подчиняющиеся не какому-либо РТУ, а ФТС. Выше мы уже высказывались по поводу того, что считаем такое положение не вполне правильным и нарушающим четкое четырехзвенное построение системы таможенных ораганов.

Как правило, таможня имеет в своем подчинении таможенные посты.

Таможня в соответствии с положением о ней1 решает возложенные на нее задачи непосредственно и через таможенные посты, во взаимодействии с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами1. Финансирование таможни осуществляется за счет средств федерального бюджета, направляемых на содержание федеральных органов исполнительной власти, а также иных предусмотренных законодательством РФ источников.

Основными задачами таможни являются:

• Осуществление таможенного дела в регионе деятельности.

• Осуществление в пределах своей компетенции мер, направленных на обеспечение единства таможенной территории РФ, экономической безопасности РФ в части, относящейся к таможенному делу, на защиту экономических интересов РФ.

• Обеспечение осуществления в регионе деятельности правового, экономического, информационно-технического и организационного механизмов осуществления таможенной политики РФ.

• Обеспечение своевременного перечисления в полном объеме таможенных платежей, иных таможенных налогов и сборов в федеральный бюджет.

1 Приказ ГТК России от 10 октября 2002 г. № 1082 / Ьюлтетень нормативных актов федеральных органов испотнитетыюй втасти. -№ 52.30 декабря 2002

• Таможенное оформление и таможенный контроль.

• Обеспечение соблюдения и единообразного применения законодательства РФ, а также законности и обоснованности решений, действий и бездействия должностных лиц таможенных органов и их должностных лиц.

• Применение мер экономической политики.

• Борьба с контрабандой и иными преступлениями, дознание и проведение неотложных следственных действий по которым отнесено УПК России к компетенции таможенных органов РФ.

• Борьба с административными правонарушениями, производство по которым отнесено КоАП России к компетенции таможенных органов.

• Организация и обеспечение в пределах своей компетенции мер по защите государственной тайны.

• Содействие развитию внешнеэкономических связей субъектов РФ, юридических и физических лиц.

• Руководство, в том числе методическое, обеспечение, координация, контроль деятельности таможенных постов.

• Кадровое, социально-бытовое, финансовое и материально-техническое обеспечение в пределах своей компетенции своей деятельности и деятельноеІИ таможенных постов.

Задачи таможен тесно связаны с их функциями. Среди функций таможни имеются такие, которые присущи и ФТС России, и РТУ (например, способствование ускорению товарооборота через таможенную границу РФ, анализ состояния и развития внешнеторговой деятельности в своем регионе, организация, координация и контроль правильности исчисления, полноты уплаты и учета таможенных платежей, принятие в пределах своей компетенции решений об обоснованности предоставления льгот по уплате таможенных платежей, осуществление учета задолженности по уплате таможенных платежей, взыскание указанных задолженностей и принятие необходимых мер, осуществление контроля

1 Сотрудничество с физическими лицами может осуществпяться, например, в соответствии с главой IV Федерального доставки товаров и транспортных средств, принятие в пределах своей компетенции решения об определении и о контроле таможенной стоимости товаров), а так же такие, которые являются прерогативой только таможен и таможенных постов. К их числу следует отнести определение конкретного места и времени перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ, места остановки транспортных средств, следующих через таможенную границу, продолжительность их стоянки с учетом времени, необходимого для осуществления таможенного оформления и таможенного контроля, осуществление таможенного сопровождения товаров, осуществление таможенного оформления. По поводу основных функций таможен В.В. Головин замечает, что такие функции «не только тесно связаны между собой, но и в значительной мере определяются всей совокупностью правовых отношений в обществе, уровнем развития законодательной базы. Весьма важно при этом заметить, что в современных условиях таможенные органы выступают не только своеобразным регулятором правовых отношений, особенно в регулировании ВЭД, не только оказывают определенное воздействие на уровень развития внешнеторговых связей, но и выполняют важную правоохранительную функцию по защите экономики государства»1.

Таможню возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности приказом ФТС России.

Первые заместители начальника таможни (в настоящее время штатное расписание таможни, производящей таможенное оформление, то есть не оперативной и не тыловой, включает двух первых заместителей - первого заместителя по организации таможенного контроля и первого заместителя по правоохранительной работе), начальники и сотрудники подразделений собственной безопасности, начальник отдела - главный бухгалтер назначаются на должность и освобождаются от должности приказами ФТС России, а в отношении таможни, непосредственно подчиненной ФТС, - по представлению начальника РТУ.

закона ог 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» (С3 РФ. 14 августа 1995 г. - № 33. - Ст. 3349).

1 Готовин В В. Особенности административно-правового регулирования таможенного дета (по материалам Российской Федерации и 1 вропейского Союза) Авюреф. дис. ... канд. юрид. наук / Готовин Виктор Владимирович. -M , 2002. -С. 17.

Заместители начальника таможни назначаются на должность и освобождаются от должности приказами вышестоящего таможенного органа по представлению начальника таможни и по согласованию с соответствующими подразделениями ФТС России. Начальники отделов таможни назначаются на должность и освобождаются от должности приказами таможни по согласованию с соответствующим подразделением вышестоящего таможенного органа.

В соответствии с положением правовые акты, изданные таможней в пределах ее компетенции (например, о создании зоны таможенного контроля), обязательны для исполнения таможенными постами, государственными органами, органами местного самоуправления, любыми юридическими и физическими лицами.

Подавляющее большинство таможен выполняют все функции, перечисленные в статье 403 TK РФ. Тем не менее, некоторые таможни имеют специализированный характер, занимаясь только каким-то определенным видом таможенно-правовой деятельности. Таковы оперативные таможни, осуществляющие исключительно правоохранительную деязельность и не занимающиеся таможенным оформлением и взиманием таможенных платежей. Как правило, оперативные таможни имеются по одной в каждом РТУ, исключение составляют Сибирское и Северо-Западное региональные таможенные управления, в которых имеется по две оперативные таможни.

Другой пример - три тыловых таможни, занимающиеся только материально- техническим обеспечением деятельности других таможенных органов и не осуществляющие ни функцию таможенного оформления и контроля, ни какую-либо из правоохранительных или фискальных функций. Еще один пример - «Центральная таможня - Кинологический центр ФТС России», осуществляющий лишь работу по подготовке служебно-розыскных собак и их инструкторов для таможенных органов. Считаем, что существование подобных таможен не соответствует сложившемуся и в обществе, и в таможенном праве пониманию таможен. Было бы более предпочтительным именовать указанные органы по- другому. Например, было бы логичным преобразовать оперативные и тыловые таможни в правоохранительные и материально-вещевые (тыловые, базовые или т.п.) службы региональных таможенных управлений, а ЦТ-КЦ - в Кинологическую службу ФТС России.

Наконец, три таможни специализируются на таможенном оформлении и таможенном контроле лишь некоторых видов товаров. Центральная энергетическая таможня, располагающаяся в г. Москве, осуществляет таможенное оформление энергоресурсов (нефти, нефтепродуктов, газа и электроэнергии), перемещаемых через таможенную границу России стационарными видами транспорта - по магистральным трубопроводам и по линиям электропередачи. Центральная акцизная и Северо-Западная акцизная таможни осуществляют выдачу таможенных акцизных марок и таможенное оформление подакцизных товаров, к числу которых статья 181 Налогового кодекса РФ относит этиловый спирт, спиртосодержащую и алкогольную продукцию, пиво, табачную продукцию, легковые автомобили, мотоциклы и некоторые другие товары.

Таким образом, все таможни можно классифицировать по различным основаниям:

1) В зависимости от подчиненности - на подчиняющиеся непосредственно ФТС России (Шереметьевская, Домодедовская, Внуковская и некоторые другие таможни) и подчиняющиеся РТУ (все остальные таможни).

2) В зависимости от категорийности, подходы к которой разработаны ФТС России1 - на таможни высшей (Санкт-Петербургская, Балтийская и некоторые другие таможни), первой (Нижегородская, Пермская, Екатеринбургская таможни) и второй (Саратовская, Оренбургская, Марийская, Хакасская таможни) категории.

3) В зависимости от наличия пунктов пропуска через Государственную границу - на пограничные (Воронежская, Мурманская, Омская таможни) и внутренние (Владимирская, Мордовская, Кировская таможни)[50] [51].

4) В зависимости от структуры - на имеющие в своем подчинении таможенные посты (подавляющее большинство таможен) и не имеющие их (оперативные таможни, Калмыцкая, Карачаево-Черкесская таможни).

5) В зависимости от региона деятельности - на:

• охватывающие своим регионом деятельности всю Российскую Федерацию (Центральная энергетическая таможня, Центральная таможня - Кинологический центр ФТС России),

• охватывающие своим регионом деятельности несколько субъектов РФ (Центральная акцизная таможня, тыловые и оперативные таможни, Красноярская таможня),

• охватывающие своим регионом деятельности один субъект РФ (Липецкая таможня, Кемеровская таможня, Волгоградская таможня),

• охватывающие своим регионом деятельности часть субъекта РФ (Московская западная таможня, Московская южная таможня, Амурская таможня, Ванинская таможня, Гродековская таможня, Магнитогорская таможня, Наушкинская таможня, Тольяттинская таможня),

• охватывающие своим регионом деятельности один или несколько пунктов пропуска через Государственную границу (Шереметьевская таможня, Кольцовская таможня, Толмачевская таможня).

6) В зависимости от выполняемых задач - на осуществляющие все функции, перечисленные в статье 403 TK РФ (подавляющее большинство таможен), и осуществляющие лишь некоторые функции (Центральная таможня - Кинологический центр ФТС России, тыловые и оперативные таможни).

7) В зависимости от номенклатуры оформляемых товаров - на осуществляющие таможенное оформление любых товаров (подавляющее большинство таможен) и осуществляющие таможенное оформление некоторых товаров (Центральная энергетическая таможня, Северо-Западная акцизная таможня и некоторые другие).

Несмотря на то, что в целом таможни достаточно эффективно выполняют возложенные на них задачи, имеется ряд организационных проблем, связанных с

качеством их функционирования. На решение таких проблем могло бы оказать позитивное воздействие проведение некоторых организационно-правовых мероприятий.

Во-первых, мы считаем, что стремление ФТС России иметь таможню в каждом административном центре субъекта РФ ведет к неоправданному увеличению численности таможенных органов и денежным затратам. Например, вместо Пензенской таможни, штат которой насчитывает 167 человек, более рациональным было бы создание на ее базе одного таможенного поста с численностью 30-40 должностных лиц. Для сравнения - в настоящее время размер собираемых Пензенской таможней таможенных платежей, количество выявленных Пензенской таможней правонарушений и оформленных грузовых таможенных деклараций гораздо ниже, чем такие же показатели у многих таможенных постов Приволжского таможенного управления. Учитывая вышеизложенное, представляется предпочтительной реорганизация целого рада таможен в таможенные посты.

Во-вторых, в настоящее время таможни отличаются избыточным количеством руководящего состава. Начальник таможни имеет 8 заместителей, что, на наш взгляд, излишне. Представляется, что начальнику вполне достаточно трех заместителей - по организации таможенного контроля, по правоохранительной работе и по экономике, остальным же заместителям - по информационнотехническому обеспечению, по тыловому обеспечению, по кадрам, по собственной безопасности, по силовому обеспечению, - достаточно быть начальниками соответствующих отделов (отделений). Уменьшение в таможне количества руководящего состава дало бы возможность повысить мобильность и гибкость таможен, улучшить управляемость ими. «Динамичный характер исполнительной власти выражается в том, что она является живой ... системой, которая живо реагирует на всякие изменения в общественной среде и адаптируется к социально-

экономическим процессам»1, указанные же проблемы мешают таможням сохранить ту мобильность, которая необходима органам исполнительной власти.

В-третьих, в настоящее время в ряде таможен имеются подразделения, наличие которых представляется излишним. Таковы тыловые, медицинские, пенсионные подразделения, должности психологов и инженеров по технике безопасности и т.д. Многие из таких отделов представляется необходимым преобразовать в отделения, существующие отделения - в группы.

Четвертым, низовым звеном таможенной системы являются таможенные посты. Таможенный пост осуществляет свою деятельность под общим руководством ФТС России и РТУ и непосредственным руководством таможни. Количество постов, подчиняющихся не таможне, а непосредственно РТУ, крайне незначительно, поэтому их (например, Приволжский тыловой таможенный пост) следует отнести к исключению из общих принципов организации таможенных органов и подходов к их четырехзвенной иерархической системе.

Таможенный пост в соответствии с положением о нем[52] [53] возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности приказом РТУ.

Начальник таможенного поста руководит деятельностью таможенного поста на основе принципа единоначалия, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на таможенный пост задач и функций, состояние правовой деятельности таможенного поста. В структуре таможенного поста, как правило, имеются отделы и отделения. Исключение составляют небольшие посты с незначительным (4-5 человек) количеством должностных лип.

Функции таможенного поста во многом схожи с функциями других таможенных органов - ФТС России, РТУ и таможен. Например, таможенный пост так же осуществляет оперативно-розыскную деятельность, возбуждение дел об административных правонарушениях, проведение административного расследования, является агентом валютного контроля, участвует в исполнительном производстве в качестве взыскателя и т.д. Однако имеются и отличия организационно-правового характера. В частности, таможенный пост вправе рассматривать дела об административных правонарушениях в области таможенного дела, совершенных только физическими лицами. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами, пунктом 2 статьи 23.8 КоАП РФ выведено из юрисдикции таможенного поста и передано вышестоящим таможенным органам. Имеются и отличия иного рода. Лишь таможенный пост вправе производить таможенное оформление товаров. ФТС России, РТУ и подавляющее большинство таможен такого права лишены. Существовавшие совсем недавно отделы таможенного оформления и таможенного контроля в таможнях в настоящее время за редким исключением (например, исключение составляет Калмыцкая таможня) либо ликвидированы, либо преобразованы в таможенные посты.

Среди функций таможенного поста следует отметить как наиболее важные такие направления его деятельности: осуществление таможенного контроля, обеспечение проведения проверки документов, таможенного досмотра, учета товаров, применение в пределах своей компетенции экспортного конгроля, лицензирования и других нетарифных мер, осуществление контроля транзита товаров, обеспечение соблюдения законодательства в части применения таможенных режимов, рассмотрение жалоб юридических и физических лиц и протестов прокуроров на решения, действия или бездействие должностных лиц таможенного поста, участие в осуществлении контроля соблюдения режима зоны таможенного контроля, взаимодействие с органами пограничного, ветеринарного, фитосанитарного, экологического и других видов государственного контроля.

Каждый таможенный пост имеет свой регион деятельности, который определяется ФТС России. Регион деятельности таможенного поста охватывает, как правило, несколько административно-территориальных образований - городов, районов, закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и т.н. Например, регион деятельности Правобережного таможенного поста Воронежской таможни включает в себя Нижнедевицкий, Рамонский, Семилукский районы Воронежской области и Коминтерновский, Ленинский, Советский, Центральный районы г. Воронежа.

Некоторые таможенные посты расположены в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, вследствие чего их регионом деятельности охватывается международный аэропорт (например, таможенный пост «Аэропорт «Самара» Самарской таможни), морской порт (например, таможенный порт «Нефтегавань «Шесхарис» Новороссийской таможни), речной порт (например, таможенный пост «Речной порт «Хабаровск» Хабаровской таможни), или какой- либо участок Государственной границы (например, таможенный пост «ЖДПП1 «Илецк-1» Оренбургской таможни, таможенный пост «МАПП[54] [55] «Краскино» Хасанской таможни), иногда ограничиваемый буквально несколькими сотнями метров (например, регион деятельности Новороссийского пассажирского таможенного поста Новороссийской таможни ограничен лишь тремя причалами морского порта г. Новороссийска).

Усложнение видов товаров, перемещаемых через таможенную границу, обусловили появление таможенных постов, специализирующихся на таможенном оформлении определенных товаров. Таковы таможенный пост «Самарский прижелезнодорожньтй почтамт» Самарской таможни, осуществляющий таможенное оформление международных почтовых отправлений, таможенный пост «Малахит» Екатеринбургской таможни, осуществляющий таможенное оформление драгоценных камней и металлов, Каспийский трубопроводный таможенный пост Центральной энергетической таможни, осуществляющий таможенное оформление энергоресурсов, перемещаемых стационарными видами транспорта ЗАО «Каспийский Трубопроводный Консорциум-P», Бутовский таможенный пост Московской западной таможни, осуществляющий таможенное оформление дипломатических грузов, таможенный ноет «НИИ атомных реакторов»

Ульяновской таможни, специализирующийся на оформлении делящихся и радиоактивных материалов.

Таможенные посты располагаются либо в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, либо в местах, определяемых ФТС России исходя из объема пассажиро- и товаропотоков, интенсивности развития внешнеэкономических связей отдельных регионов, потребностей транспортных организаций, экспортеров, импортеров, других участников внешнеэкономической деятельности.

Каждый таможенный орган (за исключением некоторых малочисленных таможенных постов) имеет структурное деление на отделы и (или) отделения. Большинство из них функционируют в соответствии с положениями о них, принятыми, как правило, на уровне таможни или РТУ на основании т.н. «типовых положений» о конкретном подразделении, которые разрабатываются ФГ1С России. Однако в правовых актах ФТС (ГТК) России отсутствует требование об обязательном принятии положений о подразделениях, что приводит к іакой ситуации, когда ряд отделов (отделений) в таможенных органах длительное время осуществляют свою деятельность без закрепления своих функций в правовом акте.

Кроме собственно таможенных органов в их систему в соответствии с пунктом 4 статьи 402 TK РФ также входят не являющиеся правоохранительными органами учреждения, которые ФТС России создает для обеспечения деятельности таможенных органов. Примером таких учреждений является Российская таможенная академия. Положения указанной статьи ещё раз упомянуты в кодексе более расширенно в пункте 1 статьи 421, где перечислены такие учреждения, как таможенные лаборатории, научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения высшего, профессионального и дополнительного образования, печатные издания, информационно-вычислительные центры и другие учреждения. Примерами таких «других учреждений» являются представительства таможенной службы РФ при таможенных службах других государств, Центральный музей таможенной службы, санаторий ФТС России «Победа», пансионат ФТС России «Белое солнце», Центральная поликлиника ФТС России и т.д. Правовое положение таможенных учреждений (организаций) коренным образом отличается от положения таможенных органов, осуществляющих таможенное оформление, фискальные и правоохранительные функции. Таможенные учреждения выполняют лишь обеспечительные функции, создающие необходимые условия для эффективного функционирования всей таможенной системы. Таким образом, характер прав и объем обязанностей у таможенных учреждений (организаций) гораздо меньше, чем у таможенных органов. Однако таможенное законодательство относит таможенные учреждения к системе таможенных органов. Вызывает недоумение сама формулировка пункта 4 статьи 402 TK РФ: «В систему таможенных органов также входят не являющиеся правоохранительными органами учреждения, которые учреждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, для обеспечения деятельности таможенных органов», хотя перед этим пункт 1 той же статьи определил исчерпывающий перечень таможенных органов - «Таможенными органами являются: федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты». Два указанных пункта равносильны утверждению «В систему таможенных органов, кроме самих таможенных органов, входят также и таможенные учреждения, которые таможенными органами не являются», что в логических символах будет выглядеть ещё более нелепо: «В систему А включаются В, которые к А не относятся». Налицо конъюнкция двух высказываний, одно из которых является отрицанием другого. Представляется, что в том случае, если законодатель желает оставить и таможенные органы, и таможенные учреждения (организации) в одном правовом ноле, то необходимо вместо словосочетания «система таможенных органов» ввести в правовой оборот либо понятие «система таможенных органов и учреждений», либо понятие «таможенная система». В противном случае ФТС России не застрахована от неправильного применения норм таможенного законодательства как участниками внешнеэкономической деятельности, судами и иными правоохранительными органами, так и самими таможенными органами.

Кроме перечисленных субъектов управления в системе таможенных органов следует выделить также нештатные образования, которые обладают правом управленческого воздействия по каким-либо вопросам. Примерами таких нештатных образований являются коллегии, комиссии, консультативные советы и т.д.

Кроме проблем, обозначенных выше и характерных для какого-либо одного из звеньев таможенной системы, существует ряд проблем, негативно влияющих на функционирование всех таможенных органов. Одной из них является существование различий между правовыми статусами должностных лиц. Часть должностных лиц (в ФТС России, РТУ и таможнях - весь руководящий состав до начальника отдела включительно, на таможенных постах - начальники таможенных постов и их заместители, а также сотрудники правоохранительных подразделений, подразделений охраны и дежурной службы) именуются сотрудниками таможенных органов. Прохождение их службы регламентировано Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О прохождении службы в таможенных органах Российской Федерации»1, в соответствии с которым указанные лица имеют специальные звания (например, «майор таможенной службы», «подполковник таможенной службы»), льготы по бесплатному проезду к месту отдыха и выслуге лет, денежные надбавки за ученую степень и знание иностранных языков и т.д. Другая часть должностных лиц именуется государственными служащими таможенных органов. Прохождение их службы регламентировано Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы РФ»[56] [57], в котором отсутствуют вышеупомянутые льготы. (Всего в таможенных органах в соответствии с Положением о ФТС России должно быть не более 62534 должностных лиц, из них имеющих специальные звания - не более 19088 должностных лиц. Таким образом, треть должностных лиц таможенных органов составляют сотрудники, две трети - государственные служащие. В действительности количество сотрудников в таможенных органах значительно больше, так как в положении имеется оговорка «за исключением персонала по охране зданий», а охрану зданий таможенных органов во всех без исключения случаях осуществляют должностные лица, имеющие специальные звания сотрудников таможенных органов). Учитывая то, что обе категории выполняют одни и те же функции, определенные TK РФ, и постоянно замещают друг друга при временном отсутствии, вызывает сомнение целесообразность подобной дихотомии, приводящей к отрицательному морально-психологическому климату в коллективах таможенных органов и в итоге негативно влияющей на качество управления таможенной системой.

Другой проблемой является то, что процедура изменения какого-либо подразделения на несколько штатных должностей путем такого же сокращения (увеличения) другого подразделения в пределах даже одного таможенного органа крайне затруднительно и должно пройти согласование на уровне ФТС России после ряда заседаний организационно-штатных или, в зависимости от ситуации, организационно-структурных комиссий. Представляется, что такая забюрократизированность в самом элементарном вопросе негативно отражается на оперативности осуществления таможенного контроля, фискальной или

правоохранительной деятельности таможенных органов. По нашему мнению, в целях увеличения мобильности таможенной системы в решении задач таможенного дела необходимо начальникам таможенных органов дать право принимать решения об изменении количества должностных лиц подразделений в пределах штатной численности таможенного органа.

Еще одной проблемой является низкая заработная плата и низкая социальная защищенность должностных лиц таможенных органов, приводящая к постоянному оттоку наиболее квалифицированных кадров из таможенной системы. Представляется, что увеличение денежного содержания должностных лиц таможенных органов при одновременном увеличении контроля их деятельности позволит повысить эффективность функционирования таможенной системы.

Отдельной проблемой является наличие слишком большого количества нормативно-правовых актов ГТК России, регламентирующих действия таможенных органов и участников внешнеэкономической деятельности. В настоящее время их количество превышает 10 тысяч1. Их качество не безупречно с точки зрения юридической техники. Руководитель таможенной службы России в конце 2003 і ода официально признал наличие существенных технических ошибок в нормативных актах ГТК России[58] [59] [60], однако до настоящего времени большинство их не исправлено. Нами обнаружено более ста приказов, распоряжений и писем ГТК России, в официальных текстах которых имеются неправильные ссылки на иные

л

нормативные акты (например, в приказах ГТК России от 25 февраля 2004 г. № 231 , от 30 декабря 2003 г. № 1581[61], от 18 декабря 2003 г. № 1467[62], от 5 декабря 2003 г. № 1397[63] и др.), нарушения нумерации приложений и пунктов (например, в приказах ГТК России от 3 сентября 2003 г. № 960[64], от 19 августа 2003 г. № 901[65], распоряжении ГТК России от 11 июня 2002 г. № 388-р[66] и др.) и иные неточности.

<< | >>
Источник: Андреев Олег Анатольевич. Организационно-правовые проблемы перемещения товаров через таможенную границу Российской Федерации физическими лицами. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Нижний Новгород 2004. 2004

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральная таможенная служба Российской Федерации и подчиненные ей иные таможенные органы - основные органы федеральной исполнительной власти, уполномоченные в области таможенного дела: их система, структура, функции, правовое положение и проблемы функционирования:

  1. Теории институционализма, отражающие социально- экономическое развитие
  2. 3. Взаимодействие Банка России с федеральнымиминистерствами и ведомствами, реализующимиправительственную политику в денежно-кредитной сфере
  3. 1.5 Финансовый контроль
  4. Концепция маркетинга в промышленной политике
  5. Воздействие на движение капиталов
  6. Правовое регулирование внешнеэкономической деятельности
  7. Ближайшие задачи
  8. НАЗНАЧЕНИЕ БИЗНЕС-ПЛАНА
  9. 2.7. Органы управления финансами в Российской Федерации
  10. Правительство Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 17 сентября 2007 г. № 589
  11. § 2. Адаптация обязательств государств-учредителей Евразийского экономического союза к условиям присоединения к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации
  12. § 1. Система, структура, функции и правовое положение органов государственной власти Российской Федерации, реализующих задачи таможенного дела
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -