2.2. Классификация личного состава таможенных органов Российской Федерации.
В нормативных правовых актах России, а также юридической литературе встречаются следующие понятия, относящиеся к личному составу таможенных органов: «государственный таможенный служащий» , «служащий федеральных таможенных органов» , федеральный государственный служащий таможенных органов, «таможенный служащий»3, должностное лицо таможенного органа, работник таможенного органа, сотрудник таможенного органа, таможенник.
Такое многообразие понятий создает некоторую путаницу в содержании правового статуса тех, кого оно характеризует. Поэтому прежде чем приступить к классификации личного состава таможенных органов, попытаемся внести ясность и определенность, в каком значении и в каких случаях следует использовать то или иное понятие в свете действующего законодательства.Таможенные органы являются федеральными органами исполнительной власти. Из положений статей 3 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и 10 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» следует, что федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и
1 Российское таможенное право: Учебник / Под ред. Б.Н. Габричидзе. M., 1997. С. 137.
у
Чемакин И.М. Практикум по таможенному праву России: Учебн. пособие. M., 1997. С. 20.
получающий денежное вознаграждение за счет средств федерального ^ бюджета.
Применительно к таможенным органам России можно сказать, что федеральными государственными служащими таможенных органов являются все лица, занимающие в них государственные должности и исполняющие полномочия по выполнению основных функции таможенных органов, направленных на реализацию таможенного дела на территории России.
Понятие «государственный таможенный служащий Российской ^ Федерации» не закреплено нормативно, поэтому наиболее часто
подвержено произвольному толкованию.
Специальный для таможенной службы Федеральный закон «О службе в таможенных органах» содержит лишь определение должностных лиц таможенных органов, которыми являются граждане, занимающие должности в указанных органах, которым в установленном порядке присвоены специальные звания (сотрудники таможенных органов) или квалификационные разряды. Данное определение не позволяет напрямую связать понятие должностного лица с исследуемым. Поэтому обратимся к юридической литературе по таможенной проблематике.Так, Д.Н. Габричидзе дает следующее определение государственному таможенному служащему. Это «лицо, занимающее за вознаграждение должность в таможенных органах, учреждениях и организациях, участвующее в осуществлении таможенного дела и обладающее определенным объемом (кругом) прав и обязанностей»1. В. В. Вилок указывает, что «государственный таможенный служащий является разновидностью государственного служащего и обладает рядом специфических признаков, один из которых - то, что государственный
таможенный служащий именуется сотрудником (должностным лицом) таможенных органов»1.
Обобщая изложенное, учитывая, что:
- государственные должности Приказом ГТК России от 02.04.2001 г. № 327 учреждены не только в таможенных органах, но и в организациях, призванных способствовать осуществлению функций таможенных органов (таможенные лаборатории, учебные заведения и др.);
- граждане Российской Федерации не просто занимают должности и не за это получают денежное вознаграждение, а исполняют предусмотренные ими (должностями) полномочия;
- осуществляют свою деятельность профессионально, то есть имея специальное образование и на постоянной основе, можно дать следующее определение государственному таможенному служащему таможенных органов Российской Федерации. Это гражданин Российской Федерации, занимающий государственную должность (по которой присваивается специальное звание или квалификационный разряд) в таможенном органе или организации ГТК России, профессионально исполняющий предусмотренные занимаемой должностью права и обязанности, направленные на непосредственное осуществление таможенного дела (или способствование его осуществлению), за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств федерального бюджета.
Есть еще одна категория служащих таможенных органов - так называемый вспомогательный персонал. Это те, «кто обеспечивает работу средств связи, транспортных средств, технического обеспечения. Их деятельность не связана напрямую с профилем государственного органа, в котором они работают, поэтому их профессия независима от этого профиля. Но они служащие, без которых деятельность таможенных 1 Витюк В.В. Указ. соч. С. 228-229.
по
органов невозможна»1. Несмотря на то, что их должности учреждаются в таможенных органах, они не относятся к государственным, так как необходимы лишь для технического обеспечения таможенных органов и не включаются в реестры государственных должностей. К указанной категории служащих применимы понятия «таможенный служащий» (ввиду того, что должность учреждена все-таки в таможенном органе, но без слова «государственный»), а также нормативно закрепленное (ст. 4 Федерального закона «О службе в таможенных органах») понятие - «работник таможенного органа Российской Федерации».
И, наконец, попытаемся раскрыть самое собирательное и часто встречаемое понятие, являющееся по сути темой данного исследования, это - понятие «таможенника». Обратимся к нормативным правовым актам таможенного законодательства, использующим данный термин.
Так, Указом Президента России от 04.08.1995 г. № 811 «Об установлении дня таможенника РФ»[98] [99] [100] установлен профессиональный праздник — День таможенника Российской Федерации. і Указом Президента России от 05.10.2001 г. № 1192 утверждено «Положение о почетном звании «Заслуженный таможенник Российской Федерации», устанавливающее, что указанное звание присваивается сотрудникам таможенных органов. О том, что сотрудники таможенных органов именуются таможенниками свидетельствует и «Кодекс чести таможенника Российской Федерации», утвержденный Приказом ГТК России от 03.09.1997 г. № 530[101], который устанавливает, что «таможенник - это представитель государства». Принимая во внимание дату издания данных нормативных правовых актов (до перехода на новые условия службы в 2002 году), можно предположить, что таможенники именовались сотрудниками по причине отсутствия в таможенных органах иных должностей. Видится очевидным, что под таможенниками следует понимать лишь тех, чья деятельность на государственных должностях таможенных органов и организаций ГТК России непосредственно направлена на реализацию «таможенных» функций и таможенного дела или способствует его осуществлению. Вспомогательный персонал (работники таможенных органов) в это понятие не входят. То есть, таможенники - это государственные таможенные служащие таможенных органов России. Законодательством предусмотрено, что в исключительных случаях нагрудным знаком "Почетный таможенник России" могут быть награждены руководители государственных органов и организаций России, граждане государств-участников СНГ, иностранных государств за оказание содействия таможенным органам России в выполнении их функций. Так, за особый личный вклад в становление, развитие и совершенствование таможенной системы РФ нагрудным знаком «Почетный таможенник России» были награждены экс - Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин и бывший Председатель Правительства Российской Федерации В.С. Черномырдин. Таким образом, нами была рассмотрена классификация таможенных служащих по должностям, учрежденным в таможенных органах. Из нее следует, что все таможенные служащие делятся на государственных (если должности относятся к государственным должностям государственной службы) и просто служащих (работники). Государственные таможенные служащие - это должностные лица таможенных органов, которых называют таможенниками. Они, в свою очередь, подразделяются на сотрудников и федеральных государственных служащих. Принимая во внимание классификацию служащих, предложенную Бахрахом Д.Н., согласно которой «всех служащих в зависимости от того, на какой форме собственности основаны организации, в которых они работают, можно подразделить на служащих: 1) частных предприятий, учреждений; 2) международных, иностранных, смешанных организаций; 3) общественных и иных организаций, основанных на коллективной собственности; 4) государственных организаций»1, можно с уверенностью сказать, что служащие таможенных органов и организаций ГТК России являются служащими государственных организаций. В свете принятого Федерального закона «О системе государственной службы», на основании которого должности государственной службы подразделяются на должности гражданской, военной и правоохранительной службы, и согласно которого в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов, в перспективе всех государственных таможенных служащих можно подразделить на гражданских государственных таможенных служащих и правоохранительных. В настоящее время критерии такого подразделения отсутствуют. Рассмотрев значения всех интересующих нас понятий, приступим к классификации государственных таможенных служащих. При исследовании данного вопроса, как отмечал Д.Н. Бахрах, «нельзя забывать разницу между группировкой и классификацией. Группировка - 1 Бахрах Д.Н. Административное право: Учебн. пособие. M., 1993. С. 100. это деление целого на части по какому - либо критерию. А при классификации используются несколько критериев, устанавливается строгая последовательность их применения. В результате в рамках целого выявляются типы, роды и т. п.»1. Кроме того, им указывалось на то, что основное внимание должно быть уделено классификации должностей, под которой «понимается распределение указанных должностей по группам с определением требований к ним и по специализациям»[102] [103]. По тому, где находятся должности государственных таможенных служащих, можно выделить государственных таможенных служащих таможенных органов и государственных таможенных служащих организаций ГТК России. Государственных таможенных служащих таможенных органов, в свою очередь, можно подразделить на государственных таможенных служащих Государственного таможенного комитета, Региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов. Государственных таможенных служащих организаций ГТК России можно подразделить на служащих: Главной и региональных таможенных лабораторий, Главного научно-информационного вычислительного центра ГТК России, Северо-Западного информационно-технического центра, Центрального госпиталя ГТК России, Центральной поликлиники ГТК России, санаториев, пансионатов ГТК России, медицинских пунктов, Северо-Западного кинологического центра, Российской таможенной лаборатории, Представительств таможенной службы Российской Федерации за границей, оркестра и студии художников ГТК России и т.д. В зависимости от категории таможенных органов, где находятся должности государственных таможенных служащих, последних можно подразделить на служащих таможенных органов высшей, первой, второй, и третьей категорий. На основании Положения об установлении категорий таможенным органам Российской Федерации, утвержденного Приказом ГТК РФ от 27.12.2002 г. № 1427 «О введении в действие Положения и Методики установления категории таможенным органам Российской Федерации»[104] РТУ имеют высшую и 1-ю категории; таможни - высшую, 1-ю и 2-ю категории; таможенные посты могут иметь 1, 2 или 3-ю категории. Российская таможенная академия приравнена к РТУ высшей категории, ГНИВЦ ГТК России, филиалы РТА к РТУ первой категории, лечебно-оздоровительные учреждения ГТК России - к таможням 2-й категории. Кроме того, каждый таможенный орган имеет свою структуру, утвержденную Приказом ГТК России от 05.02.2003 г. № 102 «Об утверждении типовых структур и наименований РТУ, таможен, таможенных постов и их подразделений». В зависимости от того, в каком подразделении учреждена должность государственного таможенного служащего, служащих можно подразделить по принадлежности должности к этому структурному подразделению. Например, государственный таможенный служащий отдела документационного обеспечения N-ой таможни 2 категории. Или государственный таможенный служащий отдела таможенных режимов РТУ высшей категории. По характеру деятельности личный состав таможенных органов можно подразделить на административно-управленческий персонал и производственный персонал или просто служащих. Очевидно, что к административно-управленческому персоналу будут отнесены сотрудники и федеральные государственные служащие таможенных органов и организаций таможенной службы России. Работники бюджетной сферы соответственно относятся к производственному персоналу. По мнению Н.М. Конина, «такое деление служащих является всеобщим, но не всеобъемлющим, ибо к административноуправленческому персоналу относятся все служащие стоящих над предприятиями органов управления независимо от занимаемой должности и характера осуществляемой деятельности (и министр, и специалист, и уборщица-рассыльная)».[105] Поэтому применительно к таможенным органам эта классификация ничего не выражает и не о чем ни говорит. По характеру труда (старшинству должностей) личный состав таможенных органов может быть подразделен на руководителей, специалистов и технических исполнителей. Указанное деление служащих на руководителей, специалистов (именуемых также основным составом) и технических исполнителей было утверждено «Единой номенклатурой должностей служащих, утвержденной в 1967 году Государственным комитетом CM СССР по вопросам труда и заработной платы» . Этот документ стал основой для разработки должностных характеристик, штатов, тарифноквалификационных справочников и схем должностных окладов. Основное содержание организующей деятельности руководителей состоит в том, чтобы направлять деятельность непосредственно подчиненных им специалистов, руководить ею. Суть управленческой деятельности любого руководителя заключается в том, чтобы поставить задачи подчиненным лицам, определить порядок и сроки их выполнения, выделить материальные и иные ресурсы, установить условия работы подчиненных лиц и руководимых объектов на конкретный период. [106] [107] «и. * і * Управление можно характеризовать через термин «воздействие», который указывает на определяющее в управлении - его реальное влияние на сознание, поведение и деятельность людей, подчиняющее их реализации намеченных целей. Любое управляющее воздействие всегда и везде должно содержать в себе точную цель и точное направление движения к ней, к тому же быть практичным, то есть вызывать действительное движение к цели и приближение к ней. В управляющем воздействии обязательно содержится организационный момент. Руководитель должен быть также хорошим организатором. Организовать - значит располагать людей в пространстве (территория, сооружения, привязка к орудиям и средствам труда) и наделять их функциональными ролями, состоящими в выполнении необходимых видов и объемов деятельности. По мнению Н.М. Конина, основой правовой характеристики должности руководителей является следующее. «Во- первых, они несут всю полноту ответственности за руководство организацией или осуществляемый внутри нее функции управления и в соответствии с этим в пределах своей компетенции принимают управленческие решения. Во-вторых, они наделены административно - распорядительными полномочиями, правом давать обязательные к исполнению указания по всем вопросам деятельности руководимых объектов, подчиненных должностных лиц и принимать различные акты управления».5 К руководителям относятся Председатель, заместители Председателя, члены Коллегии ГТК России; начальники региональных таможенных управлений и таможен, таможенных постов; начальники управлений, служб, отделов, других структурных подразделений таможенных органов, их заместители; директора таможенных предприятий и организаций, учебных заведений и научно- 1 а * If исследовательских учреждений. Руководители таможенных органов и организаций ГТК России играют решающую роль в определении перспективных и текущих задач возглавляемого органа либо структурного подразделения; в направлении и координации их деятельности, подборе и расстановке кадров, принятии решений и контроле за их выполнением. Руководители и заместители таможенных органов и организаций таможенной службы России могут иметь штат таможенных служащих, помогающий им выполнять свои функции в соответствии с распределением обязанностей. В зависимости от уровня и места соответствующего органа в системе таможенных органов такой штат может состоять из двух и более служащих. Условно его можно назвать аппаратом при руководстве. Например, Председатель ГТК России имеет аппарат, в который входят его советники, референты и другие категории служащих. К числу специалистов относятся служащие таможенных органов и организаций таможенной службы, имеющие высшее профессиональное образование, которые выполняют работу, требующую специальных знаний и трудовых навыков, но не являются руководителями. Специалистами являются служащие с высшим экономическим, юридическим, техническим и другим образованием. Их профессиональное образование должно соответствовать квалификационным требованиям по замещаемой должности. Это весь инспекторский состав таможенных органов и организаций таможенной службы Российской Федерации. Технические исполнители - лица, осуществляющие вспомогательную деятельность: секретари, делопроизводители, документоведы, архивариусы, другие служащие, занятые хозяйственным обслуживанием, шоферы, лифтеры, уборщицы, вахтеры. Сюда можно отнести работников бюджетной сферы. Однако, если быть юридически точными, то & 4л * 4T должностных лицах таможенной службы можно сказать, что это граждане Российской Федерации, занимающие должности и в таможенных органах и в организациях таможенной службы России. Кроме того, по мнению данного автора, прохождение службы по контракту отличает должностных лиц от работников, деятельность которых регламентируется трудовым законодательством. Однако проведенная реформа таможенной службы радикально изменила характер ее кадрового состава, переведя большую его часть на новые условия службы. В таможенных органах и организациях таможенной службы появилась такая категория должностных лиц, как федеральные государственные служащие, проходящие таможенную службу по трудовому договору и которым в установленном порядке присваиваются квалификационные разряды. Значит, это определение Магеры А.А. можно считать устаревшим. Соглашаясь с мнением Магеры А.А., «должностные лица таможенной службы обладают признаками: государственного служащего, должностного лица правоохранительного органа и представителя власти».1 По должностям сотрудники таможенных органов, на основании Приказа ГТК России от 2 апреля 2001 г. N 327 «Об утверждении общего перечня должностей сотрудников старшего начальствующего состава, среднего начальствующего состава и младшего состава таможенной службы РФ, соответствующих им предельных специальных званий и общих квалификационных требований», подразделяются в зависимости от категории таможенного органа. К, примеру, в таможне 2-й категории установлены следующие должности: - начальника таможни; - первого заместителя и заместителя начальника таможни; Матера А.А. Указ. соч. С. 151-152. - помощника начальника таможни; - начальника и заместителя начальника отдела; - начальника отделения; - главного инспектора, старшего оперуполномоченного по особо важным делам, старшего дознавателя по особо важным делам; - помощника начальника таможни по мобилизационной работе; - ведущего инспектора, оперуполномоченного по особо важным делам, уполномоченного по особо важным делам; - старшего инспектора, старшего оперуполномоченного, старшего уполномоченного, старшего дознавателя; - инспектора, оперуполномоченного, уполномоченного, дознавателя. По должностям, занимаемым сотрудниками таможенных органов, и соответствующим этим должностям специальным званиям, на основании ст. 5 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации», их подразделяют на следующие группы: 1) младший состав: прапорщик таможенной службы, старший прапорщик таможенной службы; 2) средний начальствующий состав: младший лейтенант таможенной службы, лейтенант таможенной службы, старший лейтенант таможенной службы, капитан таможенной службы; 3) старший начальствующий состав: майор таможенной службы, подполковник таможенной службы, полковник таможенной службы; 4) высший начальствующий состав: генерал-майор таможенной службы, генерал-лейтенант таможенной службы, генерал-полковник таможенной службы, действительный государственный советник таможенной службы РФ. Что касается федеральных государственных служащих, то на основании ст. 3 федерального закона «О денежном довольствии ...» количество должностей федеральной государственной службы в таможенных органах определяется Правительством России, сами же должности федеральных таможенных служащих устанавливаются руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти. На сегодняшний день такие нормативно-правовые документы отсутствуют, что еще раз подчеркивает неподготовленность, неоправданную поспешность проводимой реформы таможенной службы. Перечень должностей установлен Указом Президента России «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» от 03.09.1997 г. № 981[108] (в ред. Указа Президента России от 16.01.2004 № 56) , то есть данный вопрос регулируется не ведомственными нормативными документами, а Указами Президента. К примеру, в РТУ, таможнях и на таможенных постах к ведущим таможенным служащим относятся должности заместителя начальника службы РТУ, заместителя начальника таможни, заместителя начальника таможенного поста, начальника отдела службы РТУ, начальник отдела таможни (таможенного поста) и др. К старшим таможенным служащим относятся: помощник начальника РТУ, помощник начальника таможни, главный государственный таможенный инспектор РТУ и др. И, наконец, к младшим таможенным служащим отнесен государственный таможенный инспектор. По занимаемым федеральными таможенными служащими должностям их, на основании ст. 6 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», можно подразделить на высших, главных, ведущих, старших и младших служащих. На основании ст. 7 Федерального закона «Об основах государственной службы» государственным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды: действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим высшие государственные должности государственной службы; государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим главные государственные должности государственной службы; советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим ведущие государственные должности государственной службы; советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим старшие государственные должности государственной службы; референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим младшие государственные должности государственной службы. * 2.3.