<<
>>

1.1. ИСТОРИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ СТАНОВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

Зарождение таможенного дела, как утверждают историки, относится к глубокой древности. На территории нашей страны это происходило во Il-III веках до н.э. Во всяком случае, еще в древней Руси взимали мыт - пошлину за провоз товаров через внешние или внутренние заставы, за аренду торговых площадей и т.

п. Сборщик пошлин назывался «мытником» или «мытником», а место взимания мыта - «мытниной» или «мытницей».1 Следует сказать, что таможенное дело в те далекие времена осуществлялось от случая к случаю, эпизодически, являя собой дополнительный, побочный результат внешней и внутренней политики государства. По мнению К. Лодыженского, его отличал преимущественно частноправовой характер[5] [6], когда экономика достигла такого уровня развития, когда происходит разделение труда внутри стран в межгосударственном масштабе. Рост производительности труда приводит к появлению излишков производимого. На этой основе происходит обмен товаров, а затем и купля-продажа. Объективно возникают и определённые сборы за перевоз и проезд по территории, за место продажи и т.д. Но это ещё не были таможенные сборы, а лишь налог, который шёл на пополнение казны города или государства, то есть представлял собой фискальный сбор.

Ближе к таможенному сбору была плата, гарантирующая сохранность перевозимого товара по территории государства. Здесь мы наблюдаем связь таможенного дела с финансами.

Развитие государства привело к созданию его институтов, администрации, армии, полиции. В связи с этим возросла потребность в средствах для их содержания. Пополнением казны занимались налоговые органы.

В III веке до н. э. в городе Тарифа в нынешней Андалусии, в провинции Кадис, на юге Испании, где в то время господствовал Карфаген, была впервые составлена таблица, в которую вносилось название товара, его меры измерения и указана величина пошлины (сбора) за его провоз через Гибралтар- ский пролив.

Таблица (перечень товаров) систематизировала порядок и величину пошлины и была названа по названию города - тариф. Ставки тарифа ежегодно увеличивались или уменьшались с учетом экономической конъюнктуры.

Древние государства, умело используя тарифную сетку, приспосабливали ее к своим потребностям и пополняли кашу. Практически около 80% поступлений в казну шли за счет таможенных пошлин, которые носили объективный характер и требовали систематического учета.

Таможенное дело находилось в тесной связи с господствующим в конкретный период общественно-экономическим строем государства. В V веке натуральное хозяйство переходит в денежное. Деньги - конечная цель хозяйственной деятельности. Таможенная политика в этот период стояла на страже накопительства.

В связи с нашествием татаро-монгол в 123 6-1242г. торговля замирает, наступает развал хозяйства. И только спустя столетия появляются ростки нового. В этот период появляется новая пошлина - тамга1. От слова «тамга» был образован глагол «тамжить», т.е. облагать товар пошлиной, а место, где товар «тамжили», стало называться таможней, а служивый человек стал на- ваться таможником или таможенником[7] [8].

Превращение таможенного дела в инструмент регулирования товарообмена прослеживается в VII-XI веках. В этот период таможенники имели в государствах высокий статус. Среди городских чиновников таможенник занимал третье место после графа и мэра, казначей - четвертое. И если граф и мэр назначались, то таможенники и казначей избирались из числа граждан города и так же освобождались. Они отчитывались перед гражданами всего города, их правовое положение определялось демократическими институтами.

В последующем, на протяжении многих столетий местные власти и правители государств стремились подчеркнуть бескорыстие и беспристрастность таможенников.

По мере становления Русского централизованного государства и развития его экономики укреплялась таможенная охрана, основной задачей которой являлся сбор пошлин и пополнение государственной казны.

В XVII веке таможни имелись во всех городах (как и в настоящее время) и местечках, а в больших городах их было несколько (и сегодня мы имеем то же самое). Так, например, в Москве имелись Большая таможня, Померная изба, в которой платились пошлины с леса, дров, скота.

В конце XVI - начале XVII века в России сложилось два способа укомплектования таможен и, соответственно, сбора пошлин. Первый, так называемый «верный», когда к выполнению обязанностей на таможне привлекались представители купечества, посадские люди и уездные крестьяне. Они, по сути дела, отбывали повинность. Служба эта была безвозмездной, «на веру», в связи, с чем должностные лица таможен принимали присягу[9].

Таможенные головы избирались на один год. На крупных таможнях назначались и «товарищи», то есть заместители головы. Самые крупные таможни возглавлялись представителями купечества. Назначение таможенного головы оформлялось царским указом. Исходя из результатов работы таможен по итогам года, если суммы пошлин превышали ранее намеченную величину, таможенные головы поощрялись. Награды, а это были, как правило, ценные подарки, вручались в присутствии царя. Второй способ управления таможнями и сбора пошлин - сдача таможен на откуп. Суть этого способа состояла в том, что заинтересованное лицо вносило в государственную казну, определенную сумму денег, не меньшую, чем средний сбор таможенной пошлины за прошедший год, а всего что поступало свыше нормы - собирало в свою пользу.

В начале XVII века многие таможни находились на откупе: в Курске, Белгороде, Орле, Рязани и др. На «вере» были таможни, расположенные в Твери, Перми Великой, Вятке, Соли Камской и некоторые др.

Организационная структура таможен отличалась простотой и единообразием.

В штатах таможен имелись целовальники. Их численность, в зависимости от важности таможни, колебалась от 10 до 20 человек. На эти должности привлекались служивые люди и черносошные крестьяне. Целовальников так же, как и таможенных голов, избирали посадские люди и уездные крестьяне.

При этом практиковалось избрание в таможни другой губернии. После выборов составлялся «Выбор» - документ об избрании, который подписывали все участвующие в этом мероприятии. Это повышало ответственность избранных и наделяло их правами действовать от имени той части населения, которая выдвинула их на должность таможенника. Целовальники так же, как и головы, принимали присягу, но, как отмечает исследователь таможенного дела В. Н. Захаров, в присутствии воеводы, который, получив соответствующую грамоту из Москвы, отдавал приказ об очередных выборах в таможню[10].

В обязанности целовальников входили оценка товаров и сбор пошлин. На таможне один из целовальников назначался старшим, он же по совместительству являлся ларечным (ларёшным). Ларечный целовальник фактически выполнял роль казначея. Имелись «ходячие» и караульные целовальники. Они, как правило, направлялись для сбора пошлин в торговые места и охраняли таможенную избу. Целовальники сменялись ежегодно.

Кроме целовальников, на таможне были подьячие. Они вели таможенные книги, оформляли различные другие документы и получали жалование за счет сбора с «писчей деньги». В штате таможни имелись также истопники, сторожа, рассыльные и др.

В России в XVII веке еще не было централизованного органа управления таможнями. Он начал складываться лишь к концу столетия. В. Н. Захаров отмечает, что управление таможнями распределялось между Четвертями: Разрядным Приказом, Приказом Большого прихода, Сибирским Приказом и Приказом Казанского дворца. Важная роль в управлении принадлежала Большой казне. Эти органы в соответствии с существующим законодательством издавали для подчиненных им городов приказы и распоряжения.

В управлении участвовали и воеводы. На них возлагалась обязанность не только выбирать и назначать таможенников, но и, главное, осуществлять общий надзор за деятельностью таможни без права вмешательства в сбор пошлин.

До середины XVII века таможенные головы отчитывались перед воеводой о своей финансовой деятельности.

В связи с тем, что воевода обладал реальной полицейской и военной властью, от него зависело положение таможенников. Это порождало злоупотребления со стороны воевод, которые подчас брали на себя сбор пошлин, а иногда запускали руку в таможенный ларь. Управляя таможнями воеводы, создавали свою «воеводскую приказную избу».

В последней четверти XVII века контрольные функции за деятельностью таможен постепенно переходят к таможенным головам, избранным посадским миром. Документы того времени свидетельствуют, что воеводам было запрещено «ведать» таможенных голов и целовальников, а обязанность смотреть за действиями таможенников возлагалась на посадских земских старост.

К началу XVIII века таможенная система в Российском государстве отвечала потребностям внешней торговли и решению задач налоговой политики. Сложился централизованный орган, в который поступали таможенные сборы и другие доходы - Приказ Большой казны. В торговых городах существовали различные структуры таможен. В Москве было несколько таможенных органов: Большая таможня (оформляла товары иностранных купцов), Мытная изба, в которой происходило таможенное оформление скота, сена и др.

Важной особенностью таможенной службы являлось то, что она выполняла лишь фискальные задачи. Все денежные средства поступали в Большую казну, в то время, как в западных странах таможенный доход частично оставался в местных самоуправлениях и использовался на развитие городов и торговых центров.

Опыт развития таможенного дела на Руси показывает, что пошлины в широком смысле слова лишь тогда являлись таможенными, когда они были связаны с производством товаров, с развитием промышленности, то есть когда работал механизм регулирования экономики страны.

Как известно, таможенные пошлины - это важнейшее средство таможенно-тарифной политики, это сборы, взимаемые государством с владельцев товаров, привозимых из-за границы, вывозимых за границу и следующих через страну транзитом.

Установление таможенных пошлин преследовало две цели: экономическую (покровительство отечественной промышленности) и финансовую (фискальную), связанных с пополнением государственной казны.

В 1715 г. была создана Коммерц-коллегия[11]. О ее структуре и задачах можно судить из записки управляющего коллегией П.М. Апраксина, в которой 6 пунктов из 15 посвящены таможенной политике и увеличению пошлин.

В состав коллегии предполагалось включить четырех дворян и 16 представителей из купечества. Филиалы коллегии (конторы) намечалось открыть в Ревеле, Риге, Пскове, Нарве, Архангельске и Астрахани.

Коллегия была укомплектована за счет представителей русского дворянства, таможенных служащих и иностранцев. 31 января 1724 г. была утверждена инструкция, в которой изложены функции коллегии. Наряду с вопросами организации торговли в ней предусматривался порядок таможенных сборов и учреждение института таможенных служителей. По регламенту Коммерц-коллегии 1719 г. ее ведению подлежали судебные дела купцов, касающиеся таможен (выгрузка и погрузка товаров, их хранение, утайка от досмотра и т.д.) и прочие дела, относящиеся к деятельности купечества. Следовательно, основной круг вопросов, сосредоточенных в коллегии, относился к внешней торговле и таможенному делу. В указанном регламенте определены штаты таможен и круг должностей. Во главе таможен стояли директора из дворян. Из этого же сословия назначались вице-директора, комиссары таможен, оберцолнеры и другие должностные лица. В таможнях имелись инспектора, амбарные контролеры, стемпельмейстеры, вагмейстеры, досмотрщики.

Наряду с обычным приемом на работу, в таможню объявлялись и конкурсы. Это позволяло отобрать наиболее грамотных людей, имеющих опыт работы в торговле. Так по конкурсу, объявленному в начале 1725 г. Ком- мерц-коллегией, поступило более 200 заявлений. Среди них большинство было от жителей Москвы - 66, Петербурга - 21, Новгорода - 16, Вологды - 12. 180 человек, подавших заявления, были посадскими людьми, имеющими опыт собственных торгов, а также таможенной деятельности в качестве выборных служителей.

В первой половине XVIII века в России служителями во внутренних таможнях оставались выборные посадские люди, пограничные и портовые таможни комплектовались оплачиваемыми работниками. Жалованье выплачивалось из собранных «по примеру портовому с платежного рубля по 4 копейки со всех пошлин ефимочных[12]» и внутренних.

В то же время в портовых таможнях только должности директоров и оберинспекторов замещались дворянами, другие комплектовались представителями купечества, подъячих детей и даже крестьян. Примером может служить Петербургская портовая таможня. В 1736 г. в сословный состав служителей входили: дворяне - 1 человек, купцы - 54, канцеляристы и подьячие дети —11, дети священно - и церковнослужителей -11, дворцовые служители и отставные солдаты - 6, иноземцы - 11, солдаты - 16, матросы - 56, крестьяне — 2, другие - 21 человек . Анализ представленного состава таможни показывает, что более 30% в таможнях составляли купцы, значительная доля падает на солдат и матросов.

Таким образом, в XVIII веке до отмены внутренних таможен (1753 г.) существовало два способа укомплектования их состава служителями: за счет феодальной повинности в основном городского населения и по найму в портовых и пограничных таможнях. Характерно, что ведущую группу служителей составляли купцы, то есть подготовленные в коммерческом деле люди. В связи с отменой внутренних таможен в основном укомплектование таможен

осуществлялось по найму.

8 сентября 1802 г. был принят Высочайший манифест об учреждении министерств. Таможенные учреждения остались в составе Министерства коммерции.

25 июня 1811 г. подписан манифест о новом учреждении министерства. В состав Министерства финансов входил Департамент внешней торговли. Он состоял из двух отделений: внешних сношений и таможенного, которое ведало делами, относящимися к управлению таможен.

На таможенное отделение возлагался широкий круг обязанностей. Ему вменялось вести дела, в которых содержались: «сведения о состоянии таможенных округов, таможен и застав по всему государству; срочные ведомости о приходящих и отходящих кораблях, о привозимых и отпускаемых товарах, с них собираемых; собрание генеральных и частных карт пограничных и прибрежных мест по всей таможенной линии, с обозначением больших и малых дорог, как ныне существующих, так и закрытых, пограничных рек и водных сообщений, равно и морских берегов, удобных к пристанищу судов и выгрузке товаров; наблюдение за исправностью и верностью пошлинных сборов; дела по конфискации и продаже товаров; дела об определении и увольнении чиновников, служителей и маклеров, о награде и производстве их; дела следственные по жалобам и доносам о преступлении должности; управление типографией для печатания, видов торговли и пр.»1.

«26 октября 1864 г. Высочайше было утверждено мнение Государственного совета - Департамент внешней торговли был переименован в Депар- тамент таможенных сборов» .

Создание подобной структуры таможенного ведомства в составе Министерства финансов диктовалось потребностью дальнейшего совершенствования органов государственного управления Российской империи, ростом [13] [14]

экономики страны и ее внешнеэкономическими связями.

Департаменту таможенных сборов, кроме таможен, подчинялись Пограничная и Корчемная стражи.

О росте количества таможенных учреждений в России во второй половине века дает представление следующая информация, если в 1856 г. таможенных округов насчитывалось 9, то в 1881 г. 10, а в 1894 уже 12. Таможен соответственно по годам насчитывалось: 70; 84; 95; таможенных застав - 51; 55; 64; переходных пунктов и постов - 9; 53; 71; таможенных участков было образовано в 1894 г. - 7.

Всего таможенных учреждений в 1856 г. было 139, в 1881 г. 202, а в 1894 г. уже 237.

В конце XIX века в России имелось одиннадцать пограничных округов:

Санкт-Петербургский (31 таможенное учреждение), Виленский (28), Варшавский (34), Радомский (29), Радзивиловский (19), Южный (22), Кутаисский (27), Бакинский (24), Закаспийский (15), Туркестанский (16), Семипалатинский (14).

Кроме того, имелись главные складочные таможни центрального подчинения: Санкт-Петербургская портовая, Московская, Варшавская, Одесская.

Сложившаяся в XIX веке система таможенных учреждений получила закрепление в Таможенном уставе 1857 г.. В этом документе определялось, что борьба с контрабандой возлагается на Пограничную стражу, которая одновременно выполняла обязанности карантинного надзора на побережье Черного моря. В уставе были изложены требования к таможенникам и, в частности, к такой категории работников, как начальники таможенных округов, управляющие и члены таможен. На указанные должности не могли назначаться лица, не служившие ранее в таможне. Продвигались по службе и замещали более высокие должности лишь способные, заслужившие доверие

таможенники.

В соответствии с уставом постоянное внимание уделялось подбору кадров, их профессиональной подготовке и нравственным качествам. Набор в таможню санкционировался градоначальником, а приказы о назначении на должность утверждались Департаментом таможенных сборов.

В целом кадры таможенников комплектовались из числа дворян, имеющих высшее образование или среднее специальное.

На должность досмотрщиков принимались лица, ранее служившие в армии или Пограничной стражи.

C таможенниками проводилась постоянная воспитательная работа, широко пропагандировались традиции и обычаи. Формирование верности государству и императору были на первом месте. В эту работу активно включались священнослужители.

В таможенном уставе 1857 г. говорилось о необходимости вежливого и культурного обращения с проезжающими лицами. «Торгующие и другого звания люди обязаны вести себя в таможнях вежливо и благопристойно, а таможенным чиновникам предписывается под строжайшей ответственностью обходиться...вежливым и благопристойным образом, доставляя с учтивостью всем, кому надлежит, нужные сведения и наставления, не причиняя не только никаких притеснений, но ниже малейшего оскорбления под опасением наказания» (ст.274). И далее: «Никто из таможенных чиновников, равно офицеров и нижних чинов Пограничной стражи, не вправе наказывать телесно контрабандистов и кого бы то ни было из лиц, не принадлежащих к таможенному ведомству» (ст. 275).

Законодательством предусматривалась защита таможенников за сопротивление насилием, за оскорбление или обиду словом и действиями в соответствии с Уложением о наказаниях. За невыполнение таможенных предписаний налагался денежный штраф от 25 до 100 руб. серебром.

Особенность управления таможнями состояла в предоставлении их управляющему полной самостоятельности. «Никакое начальство, - говори- лось в Таможенном уставе 1857 г., - ни гражданское, ни военное не входит ни в какие непосредственные распоряжения по таможенной части». В то же время местные начальники и чиновники обязаны были оказывать помощь по первому требованию таможенников.

Такая автономность, с одной стороны, позволяла быть независимым и подчеркивала, что таможенные органы - органы государственные, с другой, порождала коррупцию и бюрократизм.

Посетивший Россию в 30-е годы XIX века французский подданный барон де Кюстин пишет, что в лице русских таможенников он встретил не что иное, как бюрократическую машину. «Обилие ничтожных, - пишет он, - совершенно излишних мер предосторожности при таможенном досмотре делает необходимым наличие бесконечного множества всякого рода чиновников. Каждый из них выполняет свою работу с такой педантичностью, риторизмом и надменностью, которые имеют лишь одну цель - придать известную важность даже самому маленькому чиновнику. Он не позволяет себе проронить лишнее слово, но ясно чувствуется, что он полон сознания своего величия. «Уважение ко мне! Я часть великой государственной машины!». А между тем эти частицы государственного механизма, слепо выполняющие чужую волю, подобны всего лишь часовым колесикам. В России же они называются людьми. Меня положительно охватывала дрожь, когда я смотрел на этих автоматов: сколько противоестественного в человеке, превращенном в бездушную машину. Если в странах, где встречается обилие машин, даже дерево и металл кажутся одушевленными, то под гнетом деспотизма, наоборот, люди кажутся созданными из дерева. Невольно спрашиваешь себя, что им делать с совершенно излишним для них разумом, и сразу чувствуешь себя подавленным, когда подумаешь, сколько надо силы и насилия, чтобы превратить живых людей в неодушевленных автоматов. В России я чувствовал сострадание к людям, как в Англии остерегался машин. Так этим созданиям рук человеческих недоставало лишь слова, тогда как здесь оно было совершенно излишним для живых машин, созданных государством. Эти одушевленные машины были, однако, исключительно, до приторности, вежливы. Видно было, что они с колыбели приучились к учтивости, как воин с детства приучается к ношению оружия. Но какую цену могут иметь эти проявления изысканной вежливости, когда они выполняются по приказу, из рабского страха перед своим начальством»1.

Следует отметить, что в социальном отношении работники таможен отличались как своим положением, так и оплатой. На должностях управляющего таможней, его помощников, чиновников всех рангов были, как правило, дворяне, имеющие классные чины и звания. В Департаменте таможенных сборов служили представители царствующей фамилии и их приближенные. При укомплектовании таможен, как и пограничной стражи, обращалось внимание на происхождение и национальность. Предпочтение отдавалось русским.

Таможенники, имевшие классные чины, жили гораздо лучше. Достаточно сказать, что управляющий получал в 10 раз больше, чем досмотрщик. Так, в 1861 г. управляющий Иркутской таможней получал 571 руб. в год, а самый младший канцелярский чиновник - 71, досмотрщик - 42 руб. Казаки, кроме казенного довольствия, получали : унтер-офицер - 4 руб. 30 коп., ря-

л

довые - 2 руб. 15 коп .

Значительный интерес представляет письмо брата А. П. Чехова - Александра, написанное в 1885 г.: «Будущее, правда, у меня очень блестяще. Через 45 лет беспорочной службы я могу получить пенсию, но ее размеры будут таковы, что если на эти деньги питать гимназиста, то он на второй же месяц захудает и предпочтет на собственные гроши питаться колбасой. По расчету и справкам, наведенным мною, оказывается, что я получу пенсию не [15] [16] ранее 75 лет от роду, когда начальство и годы превратят меня в песочницу для засыпки особо важных бумаг»1.

В течение XIX века сложилась отвечающая, в основном, развитию экономики и торговли таможенная охрана России, которая по своему правовому обеспечению и профессиональному уровню не отставала от Запада. Таким образом, совершенствовались структура таможни и укомплектование кадрами. Однако хотя на службу в таможни и набирались грамотные люди, но в государстве не имелось своего учебного заведения, где бы готовились профессиональные таможенники.

В годы развернувшейся в стране иностранной военной интервенции и гражданской войны таможенные органы и учреждения России продолжали выполнять свои функциональные обязанности в соответствии с указаниями органов Советской власти в центре и на местах.

Этому способствовали революционные процессы, переход на сторону революции значительной части пограничной охраны, большевизация армии и демократизация таможенной охраны.

Еще 1 сентября 1917 г. 1 съезд таможенных служащих провозгласил лозунг: «Наш союз беспартийный». После Октября ЦК профсоюзов таможенных служащих и низовые организации стали на платформу Советской власти.[17] [18]

Новый этап в деятельности таможен был связан с принятием декрета CHK от 22 апреля 1918 г. о национализации внешней торговли[19]. В соответствии с декретом, торговые сделки с иностранными государствами и с отдельными предприятиями за границей осуществлялись уполномоченными Совет- ской властью от имени Российской Республики.

Помимо этих органов, все сделки за границей запрещались. Объявление внешней торговли монополией Советского государства потребовало пересмотра законодательных актов о таможенном деле.

Декретом СНК, изданным 29 июня 1918 г. Департамент таможенных сборов переименовывался в Главное управление таможенного контроля (ГУТК) которое переходило в подчинение Народного комиссариата торговли и промышленности, и закреплялось новое содержание деятельности советских таможен[20].

Анализируя работу таможенной системы в годы гражданской войны, следует отметить, что на ее деятельность оказала влияние политика военного коммунизма. Л. Б. Красин писал, что: «Таможенная охрана в общей системе внешней торговли занимала лишь подчиненное место. Было у нас даже время, в период военного коммунизма, когда мы более или менее совершенно отказались от таможенной охраны, и подошли даже вплотную к упразднению таможенного ведомства. Был даже проект о превращении Московской таможни в народные бани»1.

Сокращались и многие таможенные учреждения, нарушалась система управления, уходили из таможен квалифицированные кадры. И это объяснимо. Стремление к прямому товарообмену в стране привело к тому, что ГУТК было переименовано в отдел в составе Материально-технического управления Наркомата торговли и промышленности.

Приказом Народного комиссариата внешней торговли (HKBT) от 24 декабря 1921 г. № 133 было учреждено Таможенное управление. В январе 1922 года были разработаны «Положение о Таможенном управлении» и «Штаты управления». 31 марта 1922 г. CHK РСФСР утвердил «Положение о местных таможенных учреждениях, об округах, таможнях и таможенных постах». Была разработана «Инструкция о правах и обязанностях таможенных сотрудников» (См. Приложение 1).

Всего в этот период Главное таможенное управление (ГТУ) объединило 283 таможенных учреждения (134 таможни и 149 таможенных постов) входивших в состав 8-ми таможенных округов: Петроградский; Западный; Украинский; Закавказский; Туркестанский; Семипалатинский; Сибирский; Дальневосточный2.

После утверждения советского тарифа декретом CHK РСФСР от 23 февраля 1922 г., был учреждён Таможенно-тарифный комитет (TTK) . В соответствии с декретом он действовал при разработке вопросов, вносимых таможенным управлением по применению тарифов к товарам; рассмотрение жалоб на решения таможенного управления по вопросам применения тарифа; дача заключений по всем проектам законов, торговых договоров и конвенций, имеющих отношение к таможенно-тарифному делу.

TTK являлся совещательно-координационным органом. Главные его задачи - не исполнительно-распорядительная деятельность, а согласование и выработка общей концепции таможенно-тарифной политики. TTK был не правомочен самостоятельно издавать нормативные акты. Все его решения требовали утверждения в высших органах управления.

14 декабря 1924 г. Президиум ЦИК СССР утвердил Таможенный устав СССР, явившийся первым кодифицированным актом по таможенному делу.

Таможенный устав предусматривал возможность создания отделений ГТУ в союзных республиках. Такие отделения учреждались распоряжением ITKBT по представлению уполномоченных HKBT при CHK союзных рес- [21] [22] [23]

зо

публик. Отделения ГТУ создавались по федеральному принципу. Границы деятельности отделения совпадали с территорией союзной республики.

Непосредственное руководство таможенными учреждениями на местах осуществляли районные таможенные инспектора. Инспекторы осуществляли общее руководство деятельностью таможенных учреждений своего района, надзор и контроль за точным исполнением ими всех инструкций, приказов, постановлений, распоряжений и др.1.

Заменивший в 1928 г. Таможенный устав СССР новый Таможенный кодекс не внёс значительных изменений в организацию таможенного управления, но более подробно, чем Устав, устанавливал компетенцию ГТУ. Тенденция развития таможенного дела в СССР заключалась тогда в постепенном упрощении системы таможенных органов, и Таможенный кодекс 1928 г. не предусматривал создания на территории СССР районных таможенных управлений.

В период с 1929 по 1932 г.г. всё более отчётливой становится тенденция отказа от экономической модели управления, обозначился переход к административному регулированию общественных отношений. Этот процесс затронул и внешнеэкономическую деятельность, в том числе и организацию таможенного дела.

Нападение фашистской Германии на СССР нанесло серьезный ущерб таможенной системе. 24 таможни, расположенные на западных границах, оказались захваченными гитлеровцами. Здания таможен в большинстве своем были разрушены. В первых боях погибли многие таможенники.

C началом войны на таможни возлагались новые задачи, в основном пропуск грузов, поступающих по линии Международного Красного креста. Продолжало расти количество дипломатических грузов, поступающих из-за границы. И если в первый год войны эти грузы поступали в небольших количествах, то, начиная с 1945 г., они шли массовым потоком, что накладыва-

ло на личный состав таможен дополнительную нагрузку.

Постоянной заботой таможенников являлась борьба с попытками незаконного провоза товаров. Это требовало от таможенников высокого профессионализма и бдительности.

Малочисленность личного состава, его необученность сказывались на качестве работы по борьбе с контрабандой. Однако и в условиях войны контрабандный промысел пресекался таможенниками и пограничниками.

Следует отметить, что на долю таможен в 1944 г. приходилось 4204 задержания, или свыше 70%. Из них 85% при ввозе и 15% при вывозе.

Таким образом, война наложила особый отпечаток на деятельность таможенных органов. Она вскрыла недостатки в подготовке кадров и потребовала принятия экстренных мер по перестройке всей деятельности таможенных ведомств.

Разгром гитлеровской Германии открыл широкие возможности для восстановления таможен на западных границах и в целом для укрепления таможенной системы.

Правовое регулирование таможенных отношений в 60-х годах осуществлялось в соответствии с положениями нового Таможенного кодекса СССР, принятого 5 мая 1964 г., которым предусматривались три главные задачи таможенных учреждений: осуществление контроля за соблюдением государственной монополии внешней торговли; совершение таможенных операций и борьба с нарушениями таможенных правил и контрабандой. К моменту принятия Таможенного кодекса 1964г. существенные изменения претерпела структура самого ГТУ. Оно состояло из отделов: оперативноинспекторского, по борьбе с контрабандой, таможенного права и международных связей, кадров, финансирования, бухгалтерского учёта и контроля[24].

Управление таможенным делом возлагалось на Министерство внешней торговли (МВТ) СССР через ГТУ, которое являлось частью государственного аппарата в сфере управления таможенным контролем.

Таможенная система состояла из центральных таможенных органов и местных таможенных учреждений. В кодексе были четко определены порядок подчиненности, отчетности таможенных учреждений, их функции, взаимодействие таможенников с пограничными войсками. Исходя из того, что таможенные органы выступали от имени государства, они был и наделены государственными знаками и символами (флагом таможенных учреждений, эмблемой).

Новый, наиболее радикальный этап реформы системы таможенных органов начался в 1986 г. 12 февраля 1986 г. ГТУ МВТ было преобразовано в Главное управление государственного таможенного контроля при Совете Министров (ГУГТК при Совете Министров СССР). Следовательно, ГУГТК учреждалось как самостоятельный орган государственного управления и приобрело статус союзного ведомства. Именно с этого момента началась перестройка системы управления таможенным делом, так как впервые за всю историю Советского государства таможенная служба становится самостоятельной. Этот этап развития имеет ряд специфических особенностей.

Во-первых, с 1986 по 1989 г.г., несмотря на то, что таможенная служба стала самостоятельной отраслью государственного управления, функции таможенных органов практически не изменились. По-прежнему главной задачей в деятельности таможен оставался контроль за соблюдением принципа государственной монополии внешней торговли. В этот период происходит организационно-правовое развитие системы таможенных органов. Правовой аспект этого развития заключался главным образом в принятии ряда нормативных актов, определяющих правовой статус и порядок деятельности органов таможенной системы.

Во-вторых, и после 1989 г., когда осуществился переход к новым формам управления внешней торговлей и функции таможенных органов стали

постепенно видоизменяться, вследствие недостаточно радикальной реформы внутреннего хозяйства, созданный новый механизм регулирования внешнеэкономических связей на практике ещё не начал действовать. Поэтому и новые, уже юридически закреплённые, функции таможенных органов носили во многом декларативный характер, в частности функции, связанные с институтом таможенно-тарифного регулирования.

В-третьих, отсутствовала законодательная база для перестройки системы управления таможенным делом. Таможенный кодекс 1964 г. перестал соответствовать существующим реалиям, даже стал противоречить принимаемым подзаконным актам. Получалось, что процесс развития таможенного дела вплоть до принятия в 1991 г. нового Таможенного кодекса и Закона СССР о таможенном тарифе определялся подзаконными актами - постановлениями Совета Министров СССР, другими актами министерств и ведомств.

В новых условиях после августа 1991 г. в связи с осуществлением экономических преобразований принципиально изменяются место и роль таможенных органов в системе государственного управления России.

25 октября 1991 г. была образована таможенная служба России. В указе Президента Российской Федерации говорилось: «В целях обеспечения экономической основы суверенитета и государственной безопасности Российской Федерации образовать Государственный таможенный комитет (далее - ГТК) РСФСР». В декабре 1991 г. Правительство страны утвердило Положение о ГТК РФ, был образован его Центральный аппарат[25].

Сложность работы состояла в том, что в связи с распадом СССР России досталось 20% действующих таможен, тогда как доля товарооборота во внешней торговле превышала 50%. В этих условиях ГТК России разработал программу развития таможенных органов, которая была одобрена правительством. Программой предусматривалось создание сети таможенных учреждений внутри страны и на ее границах, компьютеризация таможенных учреждений, переподготовка и повышение квалификации сотрудников, решение социальных вопросов работников таможенных органов1.

Рассчитанная на несколько лет, программа предполагала создание на территории России в 1992 - 1993 г.г. 227 таможен, из них 201 внутри страны и только 26 на границе.

Планировалось привлечь на работу в таможенную систему дополни- тельно к имеющейся численности (8 тыс.) таможенников еще 15 тысяч .

В связи с новыми подходами были пересмотрены взгляды на таможенную политику. Ее основу составили три основополагающих принципа. Первый из них состоял в том, что возрождался опыт дореволюционной России. Таможенные органы совместно с другими государственными структурами стали органами экономической защиты новой России как внутри страны, так и на границе. Второй принцип исходил из того, что таможенная система нацеливалась на сближение с соседними странами путем упрощения и унификации таможенных процедур в соответствии с мировым опытом. Третий - предполагал переориентировку таможенного контроля с границы внутрь страны, где оформлялась основная масса грузооборота.

Завершающей вехой этого периода и началом качественно нового этапа развития таможенных органов в России явилось принятие Таможенного кодекса Российской Федерации[26] [27] [28] и Закона о таможенном тарифе 1993 г.[29], а также многочисленных иных правовых актов, развивающих, дополняющих и конкретизирующих указанные законы. Начался современный период развития таможенного дела и формирования таможенных органов в Российской

Федерации.

По ходу жизненного цикла (с течением времени) реализации возможных стратегий развития таможенных органов и осведомленности о регулируемых правоотношениях - монотонно возрастали от полного незнания и предположения до точного и достоверного знания всех их характеристик и вероятностей свершения. В соответствии с этим стали постепенно реализовываться как возможные стратегии развития и совершенствования, так и специальные (в том числе и обновляющиеся) способы и механизмы регулирования деятельности таможенных органов: посредством унификации законодательства, правил и процедур, применяемых в таможенном деле и разрабатываемых применительно к будущим (спрогнозированным) правоотношениям.

Результаты анализа современных периодов развития таможенных органов показывают, что правовое становление таможенных органов, и особенно в современных условиях конца XX - начала XXI века, длится очень продолжительное время. Об этом свидетельствует принятая 1 сентября 1996 г. (до 2000г.) Федеральная целевая программа развития таможенной службы. Данным документом было установлено, что основной упор в процессе становления единой системы таможенных органов России переносится на модернизацию и обеспечение полномасштабного функционирования системы в соответствии с потребностями перехода экономики страны на условия рыночных отношений и адаптации таможенного дела к международным стандартам.

При современных темпах перестройки и длительных временных срезах подготовки реализационных мер практически разработанная тактика устаревает в момент своего «рождения», как следствие - эффективность этих мер становится отрицательной.

Осуществление мер, определённых Планом действий Правительства в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 - 2001 г.г.[30], Указом Президента РФ от 13.05.2000 №849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» и решением коллегии ГТК от 25.01.2000 «Об итогах деятельности таможенных органов в 1999 г. и задачах на 2000 г.» с учётом концептуальных подходов Правительства к решению вопросов социально - экономического развития России на период до 2010 года», предусматривали решение следующих задач.

Были определены такие основные задачи как: принятие федеральных законов, обновляющих и уточняющих правовую основу деятельности таможенных органов; систематизация нормативных правовых актов ГТК, то есть упорядочение нормативной правовой базы в целях совершенствования практики администрирования; устранение правовых пробелов и коллизий в вопросах регулирования таможенного дела; обеспечение соответствия технологий оформления и контроля, в том числе на региональном и местном уровнях - федеральным законам, другим нормативным документам и международным договорам; создание нормативной и справочно-технической базы организации правовой работы всех органов системы; организация оперативного взаимодействия правовых подразделений в области обмена правовой информацией и определение направлений их деятельности.

В 2002 г. основными задачами являлись: приведение правовых основ деятельности, в том числе процедур и технологий, в соответствие C новой нормативной правовой базой в сфере таможенного и налогового законодательств, международными стандартами и обязательствами России; приведение ведомственных нормативных правовых актов ГТК в соответствие с законодательством Российской Федерации, устранение дублирования или противоречия друг другу отдельных нормативных правовых актов; совершенствование информационно-аналитической работы в подразделениях таможенных органов; усиление ответственности и контроля - за надлежащим исполнением правовыми подразделениями таможенных органов (всех уровней) возложенных на них обязанностей.

Несмотря на частичное невыполнение задач 2002 г., на 2003 г. установлены такие основные задачи как: завершение формирования современной законодательной базы, регулирующей деятельность в сфере таможенного дела; переход от преимущественно подзаконной, ведомственной правовой регламентации правоотношений к их прямому законодательному регулированию; достижение высокого уровня и качества информационных и консультативных услуг, оказываемых органами; качественное улучшение подзаконного нормотворчества в системе; повышение уровня соблюдения законности, прав и законных интересов граждан и юридических лиц при перемещении ими товаров и транспортных средств через границу; улучшение технико-юридического обеспечения правовых подразделений; повышение уровня правовых знаний и культуры сотрудников, их профессионального уровня.

Решение установленных на 2003 г. и дальнейшую перспективу задач обеспечит совершенствование таможенного администрирования в Российской Федерации, повышение роли таможенных органов в дальнейшем реформировании экономики, формировании доходной части федерального бюджета за счет поступлений от таможенных платежей; выполнение их фискальных и правоохранительных функций, а также укрепление экономической безопасности государства.

<< | >>
Источник: АГИШЕВА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНА. ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2003. 2003

Еще по теме 1.1. ИСТОРИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ СТАНОВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ:

  1. § 4. Сравнительно-исторический анализ создания и правового регулирования предпринимательских объединений
  2. Исторические предпосылки становления дознания в российском судопроизводстве как сферы реализации контрольно-надзорных полномочий
  3. § 4. Сравнительно-исторический анализ создания и правового регулирования предпринимательских объединений
  4. §1. Исторический анализ правового регулирования удовлетворения потребности гражданина в жилище и управления им
  5. § 3 Организация таможенного контроля при перемещении товаров через таможенную границу как одна из основных функций таможенных органов
  6. ОГЛАВЛЕНИЕ
  7. 1.1. ИСТОРИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ СТАНОВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
  8. 1.2. ПОНЯТИЕ, РОЛЬ И МЕСТО ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РФ
  9. 1.3. КОМПЕТЕНЦИЯ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ И ФОРМЫ ЕЁ РЕАЛИЗАЦИИ
  10. ОРГАНИЗАЦИОННО-СТРУКТУРНОЕ ПОСТРОЕНИЕ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
  11. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАЩИТЫ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ И ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА
  12. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ ПО ИСПОЛНЕНИЮ ПОСТАНОВЛЕНИЙ О НАЗНАЧЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ ЗА НАРУШЕНИЯ ТАМОЖЕННЫХ ПРАВИЛ
  13. § 1. Полномочия таможенных органов по обеспечению безопасности в экономической сфере
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -