§ 1. Развитие страховых финансово-правовых отношений в РФ.

Для того, чтобы установить современные рамки предмета правового регулирования финансового права в сфере страхования, необходимо кратко проследить его эволюцию, начиная с советских времен.^[61]

Выше уже было сказано о том, что мы не разделяем точку зрения некоторых ученых, требующих строгого разделения так называемого гражданско-правового и публичного (социального) страхования.

После свершения Октябрьской революции в стране заговорили о необходимости национализации страхового дела. В статье «Грозящая катастрофа и как с ней бороться» В.И. Ленин указывал на то, что национализация страхового дела повлекла бы за собой понижение страховых взносов и позволила бы расширить сферу страхования, использовать его в интересах всех трудящихся.^[62] Газета «Известия» 21 февраля 1918 г.

напечатала статью «К вопросу о монополизации страхования», в которой организация помощи каждому отдельному гражданину или хозяйству на случай стихийного бедствия или несчастия «должна быть безусловно централизована в учреждении по возможности крупном, вероятнее всего, в общегосударственном масштабе».

Однако, первоначально Декретом CHK от 23.03.1918 г. «Об учреждении государственного контроля над всеми видами страхования, кроме социального» вместо монополии было введено государственное регулирование всего страхового дела.

И лишь 28 ноября 1918 г. Совнарком РСФСР принял декрет «Об организации страхового дела в Российской Республике», в котором все виды и формы страхования (от огня, транспортное, жизни, от несчастных случаев, градобития, падежа скота, неурожая и проч.) объявлялись государственной монополией.

В более или менее окончательном варианте основные принципы советского страхования оформились с принятием Совнаркомом 06.10.1921 г. декрета «О государственном имущественном страховании».⁷⁸ Страхованию были приданы совершенно новые функции, которые вытекали из классовой природы пролетарского государства. Перед советским страхованием была поставлена задача - содействовать строительству социализма, оберегать результаты труда советского народа от последствий разного рода стихийных бедствий и несчастных случаев.⁷⁹

Этим же декретом были заложены основы страхового аппарата как части системы финансовых органов советского государства. Согласно статье 7 этого декрета, в составе Народного комиссариата финансов было

¹ См.: Тагйев Г.М. Указ. соч. С. 26.

⁷⁸ СУ РСФСР. 1921. № 69. Ст. 554.

⁷⁹ См.: там же. С. 33.

организовано Главное управление государственного страхования (на правах управления Народного комиссариата финансов). На местах были созданы страховые подотделы финансовых отделов местных исполкомов Советов, работавшие под общим руководством и контролем Главного управления государственного страхования.

В дальнейшем страховые органы как в центре, так и на местах подвергались неоднократной реорганизации.

В марте 1922 г. Главное управление государственного страхования было преобразовано в Главное правление в составе пяти человек. Главное правление оставалось под общим контролем и надзором НКФ, которое решало вопросы общей страховой политики и утверждало постановления Главного правления, имевшие принципиальный характер, правила страхования и тарифы, сметы прихода и расхода, сроки и формы отчетности, договоры о перестраховании рисков за границей и т.д.

В 1925 г. были подведены первые итоги четырехлетнего существования советского государственного страхования и намечены пути его дальнейшего развития (Положение о государственном страховании СССР от 18 сентября 1925 г., утвержденное ЦИК и CHK СССР). Так, было подтверждено, что страхование во всех видах является государственной монополией СССР и что, кроме органов Г осстраха, никакие другие органы Союза CCP и союзных республик, как центральные, так и местные, операции по страхованию производить не могут.

Следующая перестройка государственного страхования пришлась на 1930-е годы. Постановлением ЦИК и CHK СССР от 03.02.1931 г. «Об

изменениях в государственном страховании»⁸⁰ Главное правление Госстраха, ^ республиканские правления, краевые и областные конторы были

ликвидированы. Операции по страхованию разделили между собой Главное управление государственных трудовых сберегательных касс и

государственного кредита (страхование жизни, от несчастных случаев и пенсий), вновь образованное правление Госстраха (страхование советского экспорта и импорта), и Наркомат финансов СССР (внутреннее имущественное страхование). C этого года страховой аппарат,

обслуживающий внутреннее имущественное страхование, стал составной частью общего аппарата органов данного комиссариата.

Согласно постановлению ЦИК ВКП(б) от 08.03.1933 г. была проведена * очередная организационная перестройка страхового аппарата. При

Наркомфине СССР было образовано Главное управление государственного страхования СССР (Госстрах) как самостоятельная, централизованная, хозрасчетная организация, имеющая свои местные органы.

Для развития государственного страхования важнейшее значение имело принятие 5 декабря 1936 г. Конституции СССР. Этот документ закрепил единство страховой системы СССР. Организация государственного страхования была отнесена к ведению высших органов государственной «к власти и государственного управления СССР. Такое положение

государственного страхования значительно повысило его роль.⁸¹

В конце 1940-х годов было продолжено совершенствование системы органов государственного страхования. 28 декабря 1948 г. Совет Министров СССР утвердил Положение о Главном управлении государственного страхования СССР и его органах. Министерство финансов СССР осуществляло руководство и контроль за деятельностью Госстраха СССР, утверждало правила, инструкции и тарифы, рассматривало планы доходов и

I __________________________________________________________

т ⁸⁰ сз СССР. 1931. № 8. Ст. 88.

⁸¹ См.: там же. С. ПО.

расходов по государственному страхованию, утверждало годовые отчеты и балансы и т.д. При Министерстве финансов СССР было организовано Управление иностранного страхования СССР (Ингосстрах) в виде самостоятельной хозрасчетной организации.

В 1958 г. на основании постановления Совмина СССР от 17.04.1958 г. «О передаче местных органов Госстраха в ведение Министерства финансов союзных республик» и Типового положения об органах государственного страхования в союзных республиках, утвержденного постановлением Совмина СССР от 25.10.1958 г.^[63] органы государственного страхования были переданы в ведение Министерства финансов союзных республик, а руководство страховым делом было возложено на Главное управление государственного страхования республики. Госстрах СССР был упразднен, а в составе Министерства финансов СССР был образован отдел государственного страхования. Вновь образовано Главное управление государственного страхования (Госстрах СССР) было лишь в 1967 г.

К концу 1980-х годов система государственного страхования приобрела следующий вид. Государственное страхование, являясь одним из звеньев государственных финансов, осуществляло одну из важнейших народнохозяйственных задач в общем процессе планового аккумулирования и распределения народного дохода социалистического общества. Государственное страхование основывалось на таких основополагающих принципах, как: 1) монополия государства в проведении всех видов страхования^[64]; 2) сосредоточение всех операций по имущественному и личному страхованию внутри страны в единой системе государственного страхования; 3) демократический централизм в организации и проведении страхования; 4) операционно-хозяйственная самостоятельность органов государственного страхования при тесной взаимосвязи со всей финансовокредитной системой; 5) хозрасчетные основы осуществления страховых операций; 6) разделение в организации отношений государственного (внутреннего) и иностранного (внешнего) страхования^{83 [65].}

Органы государственного страхования были объединены в единую централизованную союзно-республиканскую систему - Госстрах СССР, которая возглавлялась Главным управлением государственного страхования СССР при Министерстве финансов СССР. Согласно действовавшему тогда Положению о Министерстве финансов СССР^[66] данное министерство осуществляло общее руководство государственным страхованием, утверждало правила и инструкции по вопросам государственного страхования и т.д. Проведение страховых операций, связанных с внешней торговлей и т.п. было возложено на Управление иностранного страхования СССР (Ингосстрах СССР). В союзных республиках в роли страховщиков выступали Управления (Главные управления) государственного страхования Министерств финансов союзных республик (Госстрах союзных республик), которые действовали через систему республиканских (АССР), краевых и областных управлений, а также районных и городских инспекций государственного страхования.

Деятельность Госстраха СССР осуществлялась на основании таких важнейших нормативных правовых актов, как Положение о Главном управлении государственного страхования, утвержденное приказом министра финансов СССР от 14.12.1967 г., постановления Совмина СССР от 28.08.1967 г.

Госстрах СССР являлся полноправным государственным финансовым институтом по аккумуляции средств для нужд финансирования государственного строительства⁸⁸. Страховые платежи концентрировались страховыми органами на счетах в Государственном банке, часть их использовалась Госбанком в соответствии с его кредитным планом на кредитование народного хозяйства. Прибыль Главного управления государственного страхования СССР от проведения централизованных операций направлялась в размере 95% в союзный бюджет, а оставшаяся часть - в централизованные фонды, образованные в системе органов государственного страхования (фонд развития государственного страхования, фонд жилищного строительства и материального поощрения работников). Прибыль управлений (главных управлений) государственного страхования союзных республик направлялась в размере 80% в бюджеты соответствующих союзных республик, а в оставшейся доле - в различные фонды (запасной фонд, фонд развития государственного страхования, фонд жилищного строительства и материального поощрения работников)⁸⁹.

Таким образом, в советский период имущественное и личное страхование представляло собой процесс плановой аккумуляции денежных средств в бюджет СССР и бюджеты союзных республик, что обусловливало принадлежность к государственной финансовой системе. Вследствие этого широкий пласт финансовых отношений в области страхования относился к предмету регулирования финансового права. Помимо норм данной отрасли, отношения в сфере страхования регулировались нормами и иных отраслей, в частности, административного и в особенности гражданского.

Там же. 1977. № 8. Ст. 50; 1984. № 28. Ст. 155.

88

См.: Ровинский Е.А. Предмет советского финансового права// Советское государство и право. 1940. №3. С. 47.

⁸⁹ См., например: Советское финансовое право, отв. ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкин. M., 1982. С. 277-281.

Авторами учебников финансового права в предмет правового

р

регулирования финансового права в социалистический период включались следующие группы общественных отношений.

М.А. Гурвич, например, выделял отношения между Главным управлением государственного страхования СССР и Государственным банком как единым кассовым центром страны; отношения между Госстрахом СССР и Министерством финансов СССР в связи с его финансовыми обязательствами по бюджету и отчисления части прибыли в доход союзного бюджета; отношения между Госстрахом и местными Советами депутатов трудящихся в связи с передачей в их распоряжение 15% страховых платежей по обязательному окладному страхованию на профилактические мероприятия.^[68]

Ровинский Е.А. среди отношений, регулируемых советским финансовым правом, отмечал, во-первых, отношения по закреплению правового положения и основ деятельности органов государственного страхования, осуществлявших страховую монополию в СССР.^[69] Между тем, по мнению диссертанта, данный вид общественных связей имеет иную отраслевую принадлежность. Также иную отраслевую принадлежность имели отношения между высшими органами государственной власти и управления Союза CCP и союзных республик, центральными финансовыми 4 органами СССР и союзных республик и страховыми органами Союза CCP и

союзных республик по поводу установления видов страхования, ставок страховых платежей и сумм страхового возмещения, порядка расходования

і

I средств, отчисляемых страховых платежей и т.д.^[70] Не следовало включать в

предмет финансового права и отношения между органами государственного страхования и Министерством финансов СССР, издававшим нормативные акты по применению законодательства о государственном обязательном и добровольном страховании.^[71] Указанные виды общественных отношений имели конституционно- (государственно-) правовой и административноправовой характер.

Во-вторых, Е.А. Ровинский рассматривал как финансовые отношения, возникающие из деятельности Госстраха по мобилизации денежных средств, в частности, между Госстрахом и Минфином СССР по поводу помещения части денежных средств Госстраха в государственный заем, а также отчисления прибылей в союзный бюджет; между Госстрахом и Госбанком на почве хранения временно свободных средств страхового фонда на счетах Госстраха в учреждениях Госбанка; между Госстрахом, банками долгосрочных вложений и местными Советами народных депутатов трудящихся по поводу отчисления уже упоминавшихся выше 15% поступлений на финансирование предупредительных мероприятий.^[72]

С.Д. Цыпкин в составе предмета советского финансового права рассматривал отношения между управлениями (главными управлениями) государственного страхования СССР и союзных республик и нижестоящими страховыми органами, между учреждениями Госбанка СССР, Министерства финансов СССР и другими финансовыми органами, между управлениями государственного страхования и местными органами государственной власти и государственного управления по поводу планового собирания и распределения денежных средств. А также нормами финансового права регулировался порядок образования и использования фондов развития государственного страхования, жилищного строительства и материального поощрения работников, порядок распределения полученной прибыли

страховых органов^[73].

C конца 1980-х — начала 1990-х годов ситуация в сфере страхования коренным образом изменилась. В общем русле экономических преобразований, бурно происходивших в нашем отечестве, в страховом деле был взят курс на демонополизацию, обеспечение условий для создания негосударственных страховых организаций, в том числе с участием иностранного капитала, расширение сферы страховых услуг,

совершенствование условий страхования.

В 1990-91-х годах еще принимались нормативные правовые акты, не отражающие реалии нового времени, например, Правила добровольного страхования ответственности заемщиков за непогашение кредитов (утверждены Минфином СССР 28 мая 1990 г. N бб)^[74], Правила добровольного страхования риска непогашений кредитов (утверждены Минфином СССР 28 мая 1990 г. N 65)^[75], Правила страхования грузов (утв. Минфином СССР 24 декабря 1990 г. N 140)^[76], и др.

Вместе с тем уже в 1991 году принимаются Основы гражданского законодательства Союза CCP и республик (утверждены BC СССР 31 мая 1991 г. № 2211-І)^[77], содержавшие главу 14 «Страхование». Согласно статье 106 этого акта, страховщиками могут выступать юридические лица, имеющие государственное разрешение (лицензию) на эту предпринимательскую деятельность и отвечающие другим требованиям законодательных актов о страховании, а обязательное страхование осуществляют государственные страховые организации.

К иным юридическим актам, отражающим процесс демонополизации (разгосударствления) страхового дела, относится Временное положение "О порядке лицензирования страховой деятельности на территории РСФСР» (утверждено Минфином РФ 10 июня 1991 г.)^[78], согласно которому на основании уставов, положений страховых операций и действующего законодательства страховщик имеет право осуществлять страховую деятельность на территории республики только после получения лицензии на проведение риска в Министерстве финансов РСФСР (п. 1).

Реорганизация, разгосударствление страхования вступает в новый этап с принятием Закона РСФСР «О медицинском страховании граждан в РСФСР» (от 28 июня 1991 № 1499-І)^[79], которым были определены правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования населения в РСФСР (преамбула). Как сказано далее в преамбуле Закона, Закон направлен на усиление заинтересованности и ответственности населения и государства, предприятий, учреждений, организаций в охране здоровья граждан в новых экономических условиях и обеспечивает конституционное право граждан на медицинскую помощь. В качестве субъектов медицинского страхования ст. 2 называет граждан, страхователей, страховые медицинские организации и медицинские учреждения. При этом в роли страховой медицинской организации может выступать юридические лица, осуществляющие медицинское страхование и имеющие государственное разрешение (лицензию) на право заниматься медицинским страхованием. Принятие Закона о медицинском страховании повлекло за собой соответственно принятие многочисленных подзаконных документов, обеспечивающих правовое регулирование отдельных организационных вопросов обязательного и добровольного медицинского страхования (положение о страховых медицинских организациях, о порядке лицензирования на право заниматься медицинским страхованием, базовая программа обязательного медицинского страхования, формы типовых

договоров, страховых медицинских полисов и проч.)

Законом РСФСР от 04 июля 1991 г. «Об иностранных инвестициях в РСФСР»^[80] среди видов деятельности, которые могут осуществлять предприятия с иностранными инвестициями, названа страховая деятельность (ст. 20). Для ведения указанной деятельности предприятие с иностранными инвестициями должно получить лицензию Министерства финансов РСФСР.

Наконец, 27 ноября 1992 г. был подписан головной акт для всей системы страхования - Закон РФ «О страховании» (№ 4015-1)^[81]. Данный Закон регулирует отношения в области страхования между страховыми организациями и гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями, отношения страховых организаций между собой, а также устанавливает основные принципы государственного регулирования страховой деятельности (ст.1). Согласно настоящему Закону, страховщиками признаются юридические лица любой организационно-правовой формы, предусмотренной законодательством, созданные для осуществления страховой деятельности (страховые организации и общества взаимного страхования) и получившие в установленном порядке лицензию на осуществление страховой деятельности (ст. 6).

Еще раньше вышло постановление Правительства РФ (от 10 февраля 1992 г. № 76) «О создании Российской государственной страховой компании»^[82], согласно которому на базе Правления государственного страхования Российской Федерации при бывшем Министерстве финансов РСФСР было создано акционерное общество - Российская государственная страховая компания (Росгосстрах). Росгосстрах являлся правопреемником имущественных прав и обязанностей Правления государственного страхования Российской Федерации, включая ответственность перед

страхователями. Учредителем компании от имени государства выступал Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом, который являлся держателем 100% акций этой компании.

Итак, с начала 1990-х годов ситуация в области государственного регулирования и организации страхования в нашем государстве коренным образом изменилась. Процесс демонополизации (разгосударствления) страхования привел к тому, что отрасль имущественного и личного страхования больше не осуществляет государственную функцию аккумулирования денежных средств на нужды государства и общества, она перестала быть доходной государственной отраслью. Сегодня страхование по-прежнему является частью финансовой системы общества, но уже не представляет собой звена государственных финансов.

Следует согласиться с точкой зрения М.В. Карасевой, которая утверждает, что финансовые отношения, возникающие сегодня в сфере страховой деятельности, не являются предметом финансового права и, соответственно, финансовыми правоотношениями^[83], но с небольшими уточнениями. Большинство, даже подавляющее большинство, финансовых отношений в области страхового дела не является сегодня предметом регулирования норм финансового права. Отношения, складывающиеся в целях обеспечения финансовой устойчивости страховщиков,

предусмотренные главой III Закона РФ «Об организации страхового дела в РФ» (в действующей редакции) и заключающиеся в формировании страховых резервов и фондов гражданско-правовых страховщиков, а также в обеспечении соблюдения гарантий их платежеспособности, регулируются административным правом. По-прежнему обязательственные отношения между страховщиками и страхователями регулируются нормами гражданского права (это подробно будет показано ниже).

Вместе с тем, указанным автором в одной из работ была сделана попытка обосновать в качестве финансово-правовых отношения с участием ОАО «Росгосстрах» и ОАО «Военно-страховая компания». Как указывает М.В. Карасева, «...отношения, возникающие по поводу формирования и использования средств страховых организаций, являются предметом финансового права, и, соответственно, финансовыми правоотношениями только тогда, когда опосредуют деятельность Росгосстраха и Военной страховой компании»¹⁰⁶. Это мнение вызывает следующие возражения.

Во-первых, ОАО «Росгосстрах», как и ОАО «ВСК», не являются государственными финансовыми институтами, задачей которых является плановое собирание и расходование денежных средств государственных финансовых фондов. Данные страховые организации имеют организационноправовую форму коммерческого общества, а именно, образованы в виде открытых акционерных обществ. В соответствии с Распоряжением Госкомимущества РФ от 18 ноября 1996 г. N 1214-р "О порядке осуществления приватизации ОАО "Российская государственная страховая компания" была начата приватизация ОАО «Росгосстрах». Вообще, о какой- либо плановой финансовой деятельности можно было говорить только тогда, когда существовала государственная монополия на страховое дело, и у рядового страхователя фактически не было выбора, куда пойти застраховаться. К тому же в настоящий момент указанные страховые организации не перечисляют всю прибыль от ведения страховых операций (доходы от деятельности) в федеральный бюджет.

Во-вторых, М.В. Карасева не уточнила, весь ли комплекс страховых

106

См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. M., 2001. С. 51-52.

отношений с участием указанных, страховщиков регулируется финансовым правом или какая-то его часть. Между тем, и в советское время нормы, регулирующие государственное страхование, подразделялись на финансовоправовые и нормы иных отраслей права. Так, Е.А. Ровинский к гражданско- правовым относил нормы, регулирующие обязательственные отношения, возникающие между Госстрахом и страхователями, а к административным - нормы, которые определяют права и ответственность должностных лиц Г осстраха¹⁰⁷.

Таким образом, мы не считаем, что к отношениям с участием ОАО «Росгосстрах» и ОАО «ВСК» следует подходить особо и включать их целиком в предмет финансового права. Между тем, как будет показано ниже, существуют некоторые группы отношений, которые бесспорно следует причислять к объекту регулирования финансового права, возникающие именно при участии или в сфере деятельности данных страховых организаций.

Кратко подытожим вышесказанное. В русле экономических реформ начала 1990-х годов отрасль страхового дела (имущественного и личного страхования) подверглась значительной реорганизации. Государственная монополия на страховое дело была ликвидирована, произошел процесс демонополизации, разгосударствления страхования. На смену единой государственной централизованной системе органов Г осстраха СССР пришли многочисленные «частные» страховщики, т.е. организации частной формы собственности. Имущественное и личное (несоциальное) страхование больше не осуществляет государственную функцию аккумулирования денежных средств на нужды государства и общества, не является доходной государственной отраслью. Сегодня эти виды страхования по-прежнему являются частью финансовой системы общества, но уже не представляют собой звена государственных финансов. В научном плане это отразилось

107

См.: Ровинский Е.А. Указ, статья. С. 43-44.

весьма своеобразно: учебники финансового права по-прежнему излагают страховое дело на своих страницах, однако уже не помещают соответствующие главы в разделах, посвященных государственным доходам, как это было в советское время. Практически отсутствует реальный анализ финансово-правовых основ страхования в современный период. Это большой пробел в науке финансового права следует заполнить соответствующими исследованиями. Данное диссертационное исследование, конечно, не претендует на всеобъемлющий охват проблемы, как и на «истину в последней инстанции» в своих выводах и предложениях. К разработке проблем правового регулирования страхового дела следует привлекать представителей и других юридических наук, в частности, конституционного, гражданского, административного.