<<
>>

§1. Правовая природа обязательного государственного страхования государственных служащих и его место в системе гражданско-правовых обязательств по страхованию

Российская Федерация является социально-правовым государством (п. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации[6] (далее - Конституция), в результате прямого указания конституционных норм его политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, в нем охраняются труд и здоровье людей (п.

2 ст. 7 Конституции). Указанное положение предопределяет обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, и если в силу состояния здоровья по другим, не зависящим от него причинам, человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества.

В конституционной норме закреплена обязанность государства гарантировать равенство прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 19 Конституции). Перечень таких обстоятельств, которыми сами по себе могли бы вызвать нарушение этого принципа, содержится непосредственно в указанной норме Конституции. Угрожающими конституционному принципу равенства являются, в частности, обстоятельства, при возникновении которых лицо лишается определенных конституционных благ, например, лишается жизни или здоровья, что ставит его в неравное положение с иными обладателями аналогичных благ, т. е. - теми лицами, в отношении которых данные обстоятельства не возникли. Принцип равенства предполагает наличие равной защищенности прав и свобод различных лиц, так как "государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется на основе принципа юридического равенства..."1. В силу конституционной обязанности государства гарантировать действие принципа равенства — государство устанавливает ряд правовых механизмов, позволяющих восстановить нарушенное равенство лиц.

Значительный размер средств, которые могут понадобиться на компенсацию причиненного вреда, и вместе с тем тягостная неопределенность по поводу случайности его возникновения насущно требуют создания специального экономического (также правового) механизма, который будет защищать человека перед лицом подобных бедствий, представляя необходимые имущественные средства.

Одним из таких механизмов является гражданско- правовой институт страхования.

В соответствии с концепцией роли и места личности, которая общепринята в современном (индустриальном) обществе, концепцией, ставящей личность в центр мирового порядка, человеческая личность бесценна. Следствием данной концепции является то, что принадлежащие личности блага как блага, неотделимые от личности, также считаются бесценными. Вместе с тем умаление данных благ обычно приводит к отрицательным последствиям в имущественной сфере человека (п. 1 ст. 1085 Гражданского кодекса Российской Федерации). Ущерб (вред) возмещается путем предоставления благ [7] [8] имущественных. Такой способ охраны личных неимущественных благ известен со времен далекой древности1.

Государство, как известно, является демократическим, когда оно не только провозглашает, но и обеспечивает условия для достойной жизни человека, гарантии его безопасности. Альтернатива такому подходу - рост социальной напряженности в обществе со всеми вытекающими отсюда последствиями. Становление и развитие государственной службы Российской Федерации невозможно без создания эффективной системы охраны здоровья государственных служащих. Из сказанного следует вывод о необходимости создания и функционирования в государстве эффективной системы правовых гарантий, связанных с защитой имущественных интересов (при причинении вреда жизни и здоровью) определенных категорий государственных служащих, учитывая характер и значимость их трудовой деятельности.

Действующая система государственной службы России сложилась в начале 90-х годов прошлого столетия в связи со сменой государственного устройства союзного типа на федеративную республику. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года, а также ряда федеральных законов[9] [10] по вопросам государственной службы значительно изменили подход к этому понятию, закрепив много новых принципиальных положений, ассимилировав часть предыдущих знаний по данному вопросу в современную теорию государственного управления.

Формирующаяся социальная политика сегодняшней России декларирует стремление решить две задачи: защитить от жесткого воздействия рынка наиболее уязвимые слои населения и способствовать экономической активизации различных слоев населения[11].

Обязательное государственное страхование жизни и здоровья таких конституционно значимых категорий работников, как государственные служащие военной и правоохранительной служб (далее также употребляется термин "отдельные категории государственных служащих") установлено в целях исполнения обязанности государства заботиться о социальной защищенности указанных граждан. Данное страх звание не носит характер фактического налога с граждан (каковым ранее, например, являлось обязательное государственное страхование некоторых видов имущества граждан1), так как осуществляется за счет федерального бюджета, а не за счет застрахованного лица. Обязательное государственное страхование является особой формой страхования, учитывая структуру возникающих гражданских

Л

прав и обязанностей . Оно проводится с целью обеспечения социальных интересов граждан и государства и представляет собой отношения по защите имущественных интересов, связанных с жизнью и здоровьем застрахованных лиц . Речь идет о ситуациях, когда компенсация понесенного ущерба представляет общественный интерес, а в отдельных случаях и государственную необходимость.

Еще в 1905 году знаменитый русский правовед, философ и общественный деятель П.И. Новгородцев писал: "Несомненно, что в каждом обществе, в каждом положении есть свой уровень жизни, который считается [12] [13] нормой, и есть свой предел, за которым начинается недопустимая крайность". Эту крайность выдающийся юрист связывал с понятием "права на достойное человеческое существование" и требовал признания за этим правом "не нравственного только, но и юридического значения", когда право "берет на себя определенные известные условия норм"1.

По своей юридической природе обязательное государственное страхование жизни и здоровья служащих военной и правоохранительной служб представляет собой гражданско-правовое обязательство, а также разновидность гражданских правоотношений. Оно осуществляется непосредственно на основании гражданско-правового договора страхования, заключаемого между страховщиками и страхователями. Тем самым обеспечивается правовое равенство субъектов страховых правоотношений — страховщика, страхователя. В работе будет сделана попытка обоснования гражданско-правовой природы правоотношения по обязательному государственному страхованию, учитывая предмет и метод их правового регулирования.

В современной России страхование как эффективный механизм защиты имущественных интересов граждан, организаций и государства становится все более необходимым элементом социально-экономической системы общества. C народнохозяйственной точки зрения значение страхования основано на том, что наступающий ущерб касается, как правило, не только непосредственно пострадавшего, но и многих других физических и юридических лиц. Если пострадавшее лицо застраховано, то скоро оно сможет возобновить свою деятельность, так как получит страховку. Таким образом, страхование:

1) обеспечивает восстановление разрушенной ячейки общественного производства и непрерывность всего воспроизводственного процесса[14] [15];

2) позволяет привлечь к участию в определенной деятельности большое число лиц, снижая степень риска в данной деятельности (принцип солидарной взаимопомощи при несчастье, основанный на замкнутой раскладке ущерба);

3) позволяет аккумулировать значительные средства страховых резервов, которые (при долгосрочных видах страхования) оказывают стабилизирующее воздействие на финансовую систему государства;

Страхование не является инструментом ни исключительно государственного, ни исключительно частного интереса, хотя эти интересы оказывают на его организацию существенное влияние. Прежде всего, страхование — инструмент гражданского общества.

Говорить об этом обществе "можно лишь с момента появления гражданина как самостоятельного, сознающего себя таковым индивидуального члена общества, наделенного определенным комплексов прав и свобод и в то же время несущего перед ним моральную или иную ответственность за все свои действия"[16]. Наличие же гражданского общества является необходимой предпосылкой существования правового социального государства. Таким образом, целью страхования является защита человека перед лицом обременений, имеющих случайный характер, посредством предоставления необходимых имущественных средств. Ведь при отсутствии страхования необходимую помощь гражданам при несчастье должно будет оказывать именно государство в силу того, что Россия в своей Конституции провозглашена государством социальным (статья 7).

Конституционное положение, касающееся гарантий гражданам социально-экономических прав, поддержал в своем постановлении Конституционный Суд Российской Федерации, где указывается на обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности, и если в силу возраста, состояния здоровья, по другим, не зависящим от него причинам, человек трудиться не может, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства1.

Выше указанное положение российской Конституции полностью соответствует международным стандартам. В соответствии со статьей 25

Всеобщей декларацией прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 A (III) от 10 декабря 1948 года) и статьей 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 года) стратегической целью социального государства является гарантирование права человека на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и членов его семьи, на обеспечение в случае болезни, инвалидности, и в ином случае утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.

Также декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (ст. 2), принята 9 декабря 1998 года Резолюцией 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН, провозглашает, что каждое государство несет основную ответственность и обязанность защищать, поощрять и осуществлять [17] [18] [19] все права человека и основные свободы, в частности, путем принятия таких мер, какие могут потребоваться для создания всех необходимых условий в социальной, экономической, политической, и в других областях, а также правовых гарантий, необходимых для обеспечения того, чтобы все лица под его юрисдикцией, индивидуально и совместно с другими, могли пользоваться всеми этими правами и свободами на практике, для чего принимает такие законодательные, административные меры, какие могут оказаться необходимыми для обеспечения эффективных гарантий прав и свобод.

Рассматривая историю появления термина "социальная защита", можно констатировать, что первоначально он использовался в уголовном праве (защита личности и общества от преступных посягательств путем использования уголовно-правовых и социальных средств)1. C началом реформ подход к понятию социальной защиты населения кардинально изменился. Широкое применение термина "социальная защита" началось на рубеже 1980- 1990-х годов. Он стал одним из наиболее распространенных в законодательстве, в общественно-политической практике, в обыденной жизни. К сожалению, как подтверждает анализ российского законодательства, рассматриваемый термин не имеет четкого определения, что приводит к различному толкованию и не способствует единообразному применению соответствующих норм права, а также неясны принципы построения системы социальной защиты[20] [21].

Следует отметить, что раскрытие понятия термина социальной защиты преимущественно исследовалось, как будет показано далее, лишь в рамках социального права. Только с принятием Федерального закона о введении обязательного государственного страхования государственных служащих военной и правоохранительной служб стало возможным исследовать социальную защиту, используя инструментарий, применяемый в гражданско- правовом регулировании. Гражданско-правовой механизм реализации исследуемого вида страхования указанных государственных служащих дает возможность по-новому взглянуть на природу социальной защиты в целом. В работе будет сделана попытка исследования особенностей складывающихся правоотношений по обязательному государственному страхованию государственных служащих военной и правоохранительной служб, как одну из правовых форм социальной защиты населения, т;е относящееся к области социального права.

Создание правовых гарантий защиты жизни и здоровья населения в целом рассматривается сегодня как необходимый элемент регулируемой рыночной экономики. Рассмотрим общие правовые представления о социальной защите населения, сложившиеся на сегодняшний день. Теоретические исследования понятия термина "социальной защиты", проходившего преимущественно в рамках социального права, можно применить и в отношении обязательного государственного страхования, несмотря на то, что правовой механизм осуществления этого вида страхования - гражданско-правовой. Следует констатировать тот факт, что на сегодня среди ученых нет единого мнения по вопросу о том, что собой представляет социальная защита населения. Большинство из них предлагают формулировать это понятие в широком и узком смысле. Но даже при таком подходе различия объемов и границ широкого и узкого толкования слишком значительны, чтобы можно было говорить о завершении формирования теоретической модели социальной защиты населения.

В Толковом словаре С.И. Ожегова "социальный" определяется как общественный, относящийся к жизни людей и их отношениям в обществе1. "Защитить" - значит оградить от посягательств, от враждебных действий, от опасности, предохранить, обезопасить от чего-либо. Таким образом, социальную защиту можно расценивать как защиту от социально неблагоприятных обстоятельств, как способ их предупреждения и форму компенсации и минимизации их последствий, как систему мер, предпринимаемых как на уровне взаимодействия человека и общества (государства), так и на уровне взаимодействия человека и социальной группы, организации, коллектива.

Широкую сферу социальной защиты населения ученые трактуют по- разному, но высказанные точки зрения, несмотря на их многообразие, можно обобщенно свести к двум основным позициям. Согласно первой из них, социальная защита - это система мер, направленных на обеспечение достойного и достаточного уровня, и качества жизни[22] [23] [24]. Проблемы могут возникнуть с понятием "уровень жизни", которое само по себе является достаточно широким. Оно обозначает степень удовлетворения материальных, духовных потребностей членов общества, обеспеченность их потребительскими, социальными благами. Уровень жизни выражается системой количественных и качественных показателей[25]. При таком подходе понятие термина "социальная защита" остаются размытыми.

Полагаем, что второй вариант понимания социальной защиты в широком смысле слова, основанный на признании взаимосвязи социальной защиты и социальной политики, является наиболее приемлемым. Так, В.Ш. Шайхатдинов определяет ее как - систему общественных отношений по обеспечению условий для нормальной жизнедеятельности населения1. В нее входит деятельность органов государства, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций по созданию благоприятной для человека материальному обеспечению и обслуживанию нетрудоспособных, охраны труда, и иных видов защиты. Обобщая сказанное, В.Ш. Шайхатдинов отмечает, что социальная защита является "практической деятельностью по реализации основных направлений социальной политики, под которой следует понимать целенаправленное воздействие органов государства, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций на существующую систему общественных отношений с целью улучшения условий труда и быта широких слоев населения[26] [27].

Социальная защита государственных служащих представляет собой часть социальной защиты населения и обладает всеми основными признаками последней. Так, рассматривая социальную защиту такой важной категории граждан как государственных служащих, В.Ш. Шайхатдинов отмечает, что: "Социальная защита государственных служащих представляет собой систему мер социального характера, направленных на обеспечение исполнения ими должностных обязанностей, охрану их здоровья, создание им достаточного

■у

уровня материальной обеспеченности" . Она должна включать в себя комплекс мер, направленных:

1) во-первых, на компенсацию ограничений, объективно обусловленных характером деятельности (служа в военных и правоохранительных органах связана с рядом правоограничений для лиц, состоящих на ней, а всякое ограничение прав личности допускается только по федеральному закону (ст. 55 Конституции Российской Федерации);

2) во-вторых, на реализацию социальных ожиданий служащего, которые легли в основу его профессионального выбора;

3) в-третьих, на нейтрализацию факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности[28];

4) в-четвертых, на материальное стимулирование труда государственных служащих.

Указанное выше определение понятия социальной защиты государственных служащих, по нашему мнению, имеет межотраслевое значение, ибо социальная защита, реализуемая во многих правовых (отраслевых) формах, в том числе при обязательном государственном страховании (гражданское право), имеет одну главную конечную цель - это обеспечить охрану здоровья и жизни граждан (в том числе государственных служащих военной и правоохранительной служб). Обязательное государственное страхование направлено на защиту жизни и здоровья определенных категорий государственных служащих военной и правоохранительной служб, путем выплаты заранее определенных денежных средств (в виде страховой выплаты или страхового обеспечения).

В дальнейшем мы будем исходить из последнего определения понятия социальной защиты государственных служащих. Тогда в сферу социальной защиты государственных служащих можно включить лишь те блоки правовых отношений, которые касаются охраны их жизни и здоровья, осуществляемой путем обязательного государственного страхования.

Таким образом, придание межотраслевого значения термину "социальная защита", позволяет применить его не только к отношениям, складывающимся при социальном обеспечении граждан (проводимого в рамках социального права), но и отношениям по обязательному государственному страхованию определенных категорий государственных служащих военной и правоохранительной служб, основу правового регулирования которых составляет гражданское законодательство.

Исследуя конституционно-правовую природу такой разновидности государственной службы как военную и правоохранительную (п. 1 ст. 2 Закона Российской Федерации "О системе государственной службы Российской Федерации"1 от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ), из сопоставления статей 59 (части 1 и 2) и статьи 37 (часть 3) Конституции, можно сделать вывод, что право на труд реализуется указанными государственными служащими посредством прохождения ими соответствующих служб[29] [30].

Это свидетельствует о том, что конституционное понимание трудовой деятельности является достаточно широким, позволяющим отнести к трудовой деятельности военную и правоохранительную службы .

В то же время из смысла норм статьи 59, пункта "м" статьи 71, пункта "б" части 1 статьи 72, пункты "д" и "е" части 1 статьи 114, во взаимосвязи их с нормами части 4 стати 32 Конституции можно заключить следующее: посредством прохождения военной и правоохранительной служб (в том числе службы в военизированных организациях[31]) реализуется не только частные интересы, защищенные конституционной нормой о праве на труд, но и публичные интересы. Это обусловлено няличием у государства конституционной обязанности по обеспечению обороноспособности страны, законности, правопорядка и общественной безопасности.

Трудовая (в широком смысле) деятельность лиц, проходящих военную и правоохранительную службу, является конституционно значимой. Эти лица охраняют важнейшие ценности государства и общества - те, без которых человеку оказывается невозможным в надлежащей мере реализовать принадлежащие ему права и свободы. Деятельность государственных служащих военной и правоохранительной служб носит государственный характер, поэтому ей присущи все основные свойстга государственной службы:

- деятельность в составе государственных органов и организаций;

- служащие выполняют специфические задачи в соответствии с закрепленными за государственными органами функциями;

- взаимоотношения строятся на основе характерных для государственной службы отношений власть и подчинения;

- правовое положение, порядок прохождения службы определяется государством.

Воєнная и правоохранительная служба, к?х государственная служба особого вида, предназначена для фактического осуществления полномочий государственных органов, т.е. практической деятельности по исполнению должностных обязанностей (службы) служащими, проходящими службу на военных и правоохранительных должностях в государственных органах и организациях, на которых возложены задачи и функции в сфере обороны государства и общественной безопасности.

Лица, проходящие военную и правоохранительную службы, обеспечивают своей деятельностью (службой) исполнение конституционных обязанностей государства. Главными целями службы в военных и правоохранительных органах является практическое осуществление функций и решение задач в сфере обороны и безопасности государства, охране общественной безопасности и иные обязанности, корреспондирующие указанным обязанностям государства на основе принципов и положений, установленных в Конституции и федеральных законах. Исполнение этими лицами своих обязанностей связано с необходимостью беспрекословного выполнения задач в любых условиях, в том числе с повышенным риском для их жизни и здоровья. Этим обуславливается специфический характер дисциплины (беспрекословность служебного повиновения), необходимость некоторых ограничений прав и свобод (в гражданских, личных, политических и социально-экономических правах), устанавливаемых Конституцией (ст. 55) и федеральным законодательством в отношении указанных лиц[32].

зо

Трудовой деятельности лиц исследуемых служб присущ высокий риск производственных (в широком смысле) травм и профессиональных заболеваний, что существенно снижает общий уровень их жизни и создает значительные угрозы их здоровью.

Публичный характер обязанностей, возложенных на данных лиц, а также необходимость соблюдения таких конституционных принципов, как справедливости и обеспечение баланса частных и публичных интересов, требуют того, чтобы служащие, проходящие военную и правоохранительную службы, имели право на получение предусмотренных федеральным законом - денежной компенсации в результате причинения вреда жизни и здоровью (в виде страховых выплат), имеющих повышенный размер по сравнению с теми, что установлены для тех, кто иным, более безопасным, способом реализует свое право на труд.

Вследствие этого в рамках отношений с лицами, проходящими военную и правоохранительную службы, принимающими на себя риск для жизни и здоровья, притом риск повышенный, государство должно нести "ответственность", возмещая вред, причиненный жизни и здоровью данных лиц при прохождении ими службы.

Несение государством подобной обязанности обеспечивается путем реализации таких существенных для социального государства конституционных институтов, как охрана труда и здоровья людей (часть 2 статьи 7 Конституции).

Социальная защита государственных служащих как система выполняет в качестве основной функции экономическую, социальную, политическую, духовно- идеологическую и демографическую[33].

Одним из принципов государственной службы в специальной литературе отмечается принцип социально-правовой защищенности служащих , либо принцип социальной защищенности . К сожалению, данный принцип не нашел своего прямого отражения в ст. 5 Федерального закона " Об

основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ, поэтому некоторые исследователи относят меры социальной защиты к реализации принципа стабильности кадров государственных служащих4. Необходимо отметить, что принцип социальной защищенности был сформулирован в п.2 Положения о федеральной государственной службе, утвержденного указом Президента Российской Федерации5 от 22 декабря 1993 года № 2267.

Государство создает финансовую базу и организационные структуры для реализации гражданами (в частности государственными служащими военной и правоохранительной служб) конституционного права на социальную защиту (ст. 7 Конституции). Под организационно-правовыми формами следует понимать закрепленные в правовых нормах способы организации и осуществления социальной защиты населения, характеризующиеся особыми основаниями предоставления социальной защиты, спецификой субъектного состава возникающих отношений, степенью и методами правовой [34] [35] [36] [37] [38]

регламентации на различных уровнях правотворчества и другими

существенными признаками.

Организационно-правовыми формами социальной защиты населения являются1:

1. обязательное социальное страхование[39] [40];

2. социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из государственного бюджета;

3. обязательное государственное страхование[41];

4. государственная социальная помощь.

Эти формы отличаются друг от друга по субъектному составу возникающих отношений, источникам финансирования, основаниям и порядку

предоставления обеспечения, видам и размерам выплат, управленческим структурам и т.дЛ

Исходя из субъектного состава возникающих отношений, можно выделить такие формы социальной защиты, как государственная, муниципальная, корпоративная, социально-партнерская (паритетная), общественная. Как видно, здесь имеется в виду субъект, предоставляющий социальную защиту[42] [43].

Еще в свое время В.И. Серебровский обратил внимание на то, что по своей организации страхование делится на два основных вида: частное и публичное. К формам публичного страхования относятся государственное и общественное, а к формам частного страхования - единичные предприниматели, акционерные страховые общества, общества взаимного страхования, общества смешанного типа[44]. В то же время названный ученый считал недопустимым отождествлять страхование публичное со страхованием обязательным, а страхование частное со страхованием добровольным.

К государственным формам социальной защиты следует отнести, помимо социального обеспечения за счет прямых ассигнований из государственного бюджета, также обязательное государственное страхование.

В зависимости от способа учета и компенсации социального риска социальная защита может быть страховой и нестраховой. Страховые формы социальной защиты, к которым можно отнести, например, социальное страхование, обязательное государственное страхование, предполагает предварительное выявление и учет социального риска. Это позволяет прогнозировать наступление социально-рисковой ситуации и соответственно предоставление страхового обеспечения. Уровень финансовой устойчивости таких форм социальной защиты гораздо выше, поэтому выше должен быть и уровень обеспеченности. Для нестраховых форм (социальное обеспечение, за счет прямых ассигнований из государственного бюджета; государственная социальная помощь) такие признаки не характерны, поэтому в целом их социально-экономическая эффективность ниже. В то же время, не всякий социальный риск может быть объектом страхования, поэтому на современном этапе развития системы социальной защиты населения в России важно добиться оптимального соотношения страховых и нестраховых форм, при котором они взаимно дополняли бы друг друга1.

Основное отличие обязательного социального страхования от обязательного государственного страхования заключается в способе финансирования. Первое основано на страховых взносах, а второе осуществляется за счет средств, предоставленных из федерального бюджета. Вместе с тем социальное страхование отличается от гражданско-правового личного страхования и степенью обязательности, и режимом правового регулирования, и способами финансового обеспечения . Согласно традиционному подходу, социальное страхование является одной из форм социального обеспечения трудящихся в старости, в случае временной или постоянной утраты трудоспособности и т.п[45] [46] [47].

Приведенная классификация служит отражением единства и дифференциации правового регулирования применительно к социальной защите населения.

Мнение о самостоятельности существования такой формы социальной защиты, как обязательное государственное страхование, разделяется не всеми авторами. Так, М.А. Ковалевский рассматривает этот вид страхования как разновидность формы социального обеспечения[48]. Нами категорически не разделяется указанная выше точка зрения, в связи с этим в работе будет сделана попытка правовой аргументации нашей позиции, основанной на том, что обязательное государственное страхование государственных служащих военной и правоохранительной служб является самостоятельной разновидностью социальной защиты, при этом целиком и полностью входящую в предмет гражданско-правового регулирования. Следует также отметить, что большая часть специалистов по социальному праву выносят указанный вид страхования за рамки правового регулирования указанной отрасли права.

Таким образом, действующее законодательство и судебная практика (как будет показано далее) рассматривают обязательное государственное страхование государственных служащих как некую форму реализации одной из мер социальной защиты (абз. 8 п. 1 ст. 15 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации").

Рассматривая систему структуры социальной защиты государственных служащих в целом далее мы ограничимся одной из таких форм защиты как обязательное государственное страхование государственных служащих военной и правоохранительной служб.

Следует сразу разграничить понятия обязательного государственного страхования и государственное страхование, получившее распространение в СССР, хотя в обоих случаях присутствует слово "государственное", несмотря на то, что обязательное государственное страхование обладает некоторыми признаками государственного страхования.

Государственное страхование имеет несколько определений в зависимости от степени развития страхового рынка. В СССР государственное страхование представляло собой форму реализации страховой монополии. Для Советского Союза традиционной была абсолютная страховая монополия, когда государству в лице уполномоченной на то государственной компании (в СССР Госстрах) переданы исключительные права на проведение всех видов страхования. Государственная страховая монополия была введена в СССР с 1918 года. Опираясь на идею национализации страхового дела в стране, установленную декретом CHK РСФСР от 28 ноября 1918 года "Об организации страхового дела в Российской Республике", она просуществовала до конца 80-х годов. Единственным отклонением от государственной абсолютной страховой монополии был период нэпа (20-е годы), когда наряду с государственным страхованием присутствовало кооперативное.

Современная система обязательного государственного страхования отдельных категорий государственных служащих сложилась относительно недавно. Еще не так давно в законодательстве Российской Федерации отсутствовали общие нормы, регламентирующие проведение этого вида страховании. В советский период широкое распространение получила система компенсационных выплат и единовременных пособий, которая существенно обременяла государственный бюджет.

В Вооруженных Силах СССР обязательное государственное страхование военнослужащих и служащих правоохранительных органов существовало только с 1991 года и было определено постановлением Совета Министров СССР "О государственном обязательном личном страховании военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел" от 30 декабря 1990 года № 1393. Первоначально оно осуществлялось через Госстрах СССР (с 10 февраля 1992 года ОАО "Росгосстрах"), единственной в тот момент страховой организацией, проводившей обязательное государственное страхование.

По замыслу, введение новых условий проведения обязательного личного страхования должно было решить не только собственно задачу страховой защиты застрахованных лиц, но и исключить случаи нерационального расходования федеральных бюджетных средств. Практика проведения обязательного государственного страхования через ОАО "Росгосстрах" вскрыла несовершенство предложенной в постановлении схемы.

Страховщик выполнял свои обязательства со значительными издержками. Обязательства, связанные с реализацией права на страховую выплату Росгосстрах перекладывал на воинские части и военные комиссариаты и на практике он выполнял лишь кассовые функции. По страховым случаям, связанным с гибелью (смертью) военнослужащих, выплаты могли быть получены членами семьи погибшего (умершего) военнослужащего только по истечении 6 месяцев. Тем самым искажалась экономическая сущность страхования и нарушался принцип социальной справедливости.

Негативные моменты особенно обострились в момент распада СССР, когда ОАО "Росгосстрах" не могло производить страхование военнослужащих оказавшихся за пределами Российской Федерации. Его структуры в бывших союзных республиках перешли в подчинение к новым государственным образованиям, а силовым министерствам не был предложен иной порядок страховой защиты военнослужащих и служащих правоохранительных органов.

Из-за чрезмерного бюрократизма и несовершенства технологии обработки страховых дел постоянно возрастали внутренние расходы ОАО "Росгосстрах", которые неоднократно ставили вопрос об увеличении компенсационных отчислений на покрытие своих расходов по ведению этого вида страхования с 6 до 15 процентов. Начавшийся рост инфляции в стране, длительные сроки рассмотрения страховых дел, свели к минимуму реальную стоимость фиксированных сумм страховых выплат по страховым случаям.

В этих условиях Министерство обороны вынуждено было проводить страхование военнослужащих, выполнявших задачи в "горячих точках", по отдельным разовым договорам через страховую организацию ОАО "Воєнно- страховая компания", которая была специально создана, с учетом новых политических и социальных реалий.

Обязательное государственное страхование, как вид обязательного страхования, получил свое правовое закрепление Законом Российской Федерации "О милиции"1 от 18 апреля 1991 года № 1026-1 (ст. 29). Этот закон является одним из немногих российских законодательных актов, принятых до распада СССР, который продолжает действовать с учетом внесенных в последующие годы изменений и дополнений и установивший правовой механизм возмещения вреда жизни и здоровью сотрудников органов внутренних дел.

Так, например, о подобном страховании военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации указывалось в п.1 ст.18 Закона РФ "О статусе военнослужащих"[49] [50] от 22 января 1993 года №4338-1. Однако данная законодательная норма носила отсылочный характер.

Во исполнение указанного Закона порядок и условия проведения обязательного государственного личного страхования определялись не законом, а постановлением Совета Министров Российской Федерации "О порядке проведения обязательного государственного личного страхования военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел"[51] от 5 апреля 1993 года № 295 (утратило силу постановлением Правительства Российской Федерации[52] от 29 июля 1998 года № 855 (п. 3).

Постановлением было определено, что обязательное государственное личное страхование указанных в нем лиц осуществляется за счет средств, выделяемых на эти цели из бюджета Российской Федерации соответствующим министерствам и ведомствам, в которых законом предусмотрена военная служба. Нормативно был предусмотрен размер страховых сумм, подлежащих выплате, названы органы государственной власти, которым рекомендовалось заключать договоры страхования через страховые организации "Военностраховая компания", "Российскую государственную компанию" и другие страховые компании.

Правовое регулирование обязательного государственного личного страхования получило дальнейшее развитие в указе Президента Российской Федерации "Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования" от 6 апреля 1994 года № 667. Указ позволил преодолеть пробелы в страховом законодательстве, в части проведения обязательного государственного личного страхования сотрудников Государственной налоговой службы Российской Федерации. Было установлено, что размер расходов страховщика на проведение страховых операций по данному виду обязательного государственного страхования не может превышать 6 процентов сумм, фактически выплаченных в связи с наступлением страховых случаев, предусмотренных договором страхования. Этот процент основывался на реальном экономическом обосновании государственных финансово-экономических органов и позволяет компенсировать постоянно возрастающие расходы страховых организаций на проведение обязательного государственного страхования.

Ранее же - и в советской, и в русской армии до 1917 года - такого вида страхования не существовало. В разные времена военный человек за повреждение здоровья, полученное на службе (а члены семьи — в случае его смерти), получал повышенную пенсию, пособия и дополнительные выплаты.

Новым важным этапом совершенствования правового регулирования обязательного государственного страхования стало принятие Федерального закона "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции"[53] от 28 марта 1998 года № 52-ФЗ (далее - Закон об обязательном государственном страховании).

Впервые в истории России издан специальный закон, устанавливающий порядок и условия особой защиты определенных категорий российских граждан в виде обязательного государственного страхования их жизни и здоровья. Нормы данного Закона не действуют в периоды мобилизации, военного положения и в военное время2. Этот закон определил государственные гарантии, порядок и условия проведения обязательного государственного страхования значительного числа российских граждан (государственных служащих военной и правоохранительной служб). В нем предусмотрен порядок заключения гражданско-правового договора

РОССИЙСКАЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ

41 БИБЛИОТЕКА

страхования, особый порядок лицензирования и дополнительные меры контроля за деятельностью страховых организаций[54].

C вступлением в силу указанного закона, законодательство об обязательном государственном страховании государственных служащих военной и правоохранительных служб приведено в соответствии с общими принципами ведения страховой деятельности в России.

Таким образом, за короткий срок пройден путь от монополии двух государственных страховых гигантов до создания реального страхового рынка. Развивая далее систему этого вида страхования необходимо, прежде всего, сохранить то лучшее, что уже создано. Ведь в России на сегодня сложилась действенная система обязательного государственного страхования, имеется необходимая законодательная база, сформирована страховая инфраструктура, накоплен уникальный опыт его проведения.

На проведение обязательного государственного страхования также указывается в иных нормативных правовых актах, к которым, например, относятся Гражданской кодекс Российской Федерации (ст.969) (далее — Гражданский кодекс, ГК), Закон Российской Федерации "О милиции" (ст. 29), Федеральный закон "О статусе военнослужащих" (ст. 18) и другие акты . Законодательное закрепление обязательных видов страхования, в том числе обязательного государственного страхования, и их правовое регулирование непосредственно направлено на защиту прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией (ст. 2). Как будет показано далее, обязательное государственное страхование, направлено на защиту материальных (имущественных) интересов застрахованных лиц и членов их семей при наступлении страховых случаев (гибели (смерть), ранения, увечья, контузии).

В соответствии со статьей 2 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

- государственная гражданская служба, которая подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации;

- военная служба;

- правоохранительная служба.

При этом военная и правоохранительная службы являются видами только федеральной государственной службы.

Обязательное государственное страхование распространяется на государственных служащих военной и правоохранительной служб (милитаризованная (публичная) государственная служба[55]), а защита служащих государственной гражданской службы осуществляется в иных организационно- правовых формах .

Обязательное государственное страхование государственных служащих военной и правоохранительной служб в настоящее время находится в стадии становления, по причине чего многие аспекты, касающиеся этого вида страхования, оставались не исследованными.

Важно отметить, что до сих пор нет Федерального закона "Об основах проведения обязательного страхования в Российской Федерации", на принятие которого в свое время было указано в абз. "а" п. 2 указа Президента Российской Федерации "Об основных направлениях государственной политики

в сфере обязательного страхования"1 от 6 апреля 1994 года № 667. Также в п.1 и п. 6 главы II Концепции развития страхования в Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации[56] [57] от 25 сентября 2002 года № 1361-р, указывается на необходимость в

первоочередном порядке разработать и осуществить меры по совершенствованию и развитию законодателе гва путем установления законодательной основы обязательного страхования, в также определения их видов.

Таким образом, определив в этом законе понятие обязательного страхования (в том числе обязательного государственного страхования), а также общие цели, задачи, принципы, порядок и условия проведения страхования в этой форме, можно прекратить практику принятия нормативных актов, содержащих декларативные нормы об обязанности страхования. Действующие сейчас глава 48 Гражданского кодекса (ст. ст. 927, 935, 936, 937 и 969) и Федеральный закон "Об организации страхового дела в Российской Федерации"[58] от 27 ноября 1992 года № 4015-1 (п. 3 ст. 3) упоминают лишь о существовании обязательной формы страхования с указанием на возможность ее введение, определение условий и порядка проведения исключительно федеральными законами.

Обязательное страхование вообще и обязательное государственное страхование в особенности носит исключительный характер, то есть появление такого рода страхования возможно лишь в случаях, специально предусмотренных федеральным законом, устанавливающим порядок и условия проведения данного рода страхования. Введение законодателем исследуемого вида страхования полностью соответствует положениям Гражданского кодекса (п. 1 ст. 935), где указывается на право только федеральным законом на указанных в нем лиц возлагать обязанность страховать жизнь, здоровье и имущество других определенных в законе лиц (государственных служащих) на случай причинения вреда их жизни, здоровью или имуществу.

Обязанным лицом по внесению страховых взносов соответственно является страхователь (соответствующие федеральные органы исполнительной власти), в противном случае это противоречило п. 2 ст. 935 ГК, где императивно запрещается вменять в обязанность по страхованию жизни, здоровья и имущество гражданина за его счет. В соответствии с п. 3 ст. 927 ГК законом могут быть предусмотрены случаи обязательного страхования жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств соответствующего (федерального) бюджета.

Отсутствие легального определения термина правоотношения по обязательному государственному страхованию приводит к необходимости его теоретического исследования. Исследовав Закон об обязательном государственном страховании и ст. 969 Гражданского кодекса, можно сформулировать определение понятию обязательного государственного страхования как совокупности общественных отношений по защите социальных интересов определенных категорий государственных служащих военной и правоохранительной служб и интересов государства при причинении вреда их жизни и здоровью, за счет средств, выделяемых из федерального бюджета министерствам и другим органам государственной власти.

В данном определении следует обратить внимание на следующие принципиальные моменты. Во-первых, цель обязательного государственного страхования — обеспечение социальных интересов государственных служащих и интересов государства, тем самым акцентируется внимание на защитнообеспечительной функции страхования вообще и обязательного государственного страхования в частности. Во-вторых, определен источник средств - федеральный бюджет, с указанием лиц, которым данные средства выделяются (страхователи), министерства и иные органы исполнительной власти. В-третьих, ограничивается круг объектов страхования - жизнь, здоровье, а также ограничивается число граждан, подлежащих страхованию — только определенные категории государственных служащих военной и правоохранительной служб.

Помимо обязательного государственного страхования государственным служащим военной и правоохранительной служб предоставлена дополнительная форма социальной защиты1 — социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из федерального бюджета (или государственное социальное обеспечение ) .

Обязательное государственное страхование государственных служащих как комплексное образование отвечает признакам, которые присущи объектам, относящимся к классу систем. Она представляет собой целостное образование (первый признак), состоит из множества компонентов (второй признак), которые находятся во взаимосвязи (третий признак)[59] [60] [61] [62].

Структура системы правовых гарантий защиты жизни и здоровья государственных служащих при обязательном государственном страховании государственных служащих военной и правоохранительной служб включает в качестве компонентов (элементов) финансирование (страховой взнос); органы (учреждения) и организации, осуществляющие страхование; субъекты страхового обеспечения; виды обеспечения и нормативные правовые акты, регулирующие соответствующие отношения. Поэтому систему исследуемой организационно-правовой формы социальной защиты государственных служащих можно определить как систему взаимодействующих и взаимосвязанных структурных элементов, таких как: финансирование; субъекты, осуществляющие страхование; субъекты, подлежащие страхованию; виды обеспечения и нормативно-правовые акты.

Подсистема финансирования обязательного государственного страхования государственных служащих основана на прямом федеральном бюджетном финансировании. Одним из основных признаков, позволяющих выделить обязательное государственное страхование как особую организационно-правовую форму социальной защиты, является специфика финансирования, которая связана с уплатой страховых взносов. Отношения по обороту и выделению федеральных бюджетных средств соответствующим федеральным органам исполнительной власти, для последующей уплаты страховых взносов, регулируются нормами финансового права. Так, финансовые правоотношения рассматриваются как урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных фондов и доходов[63].

В свою очередь отношения, возникающие после заключения договора страхования, связанные с уплатой страховых взносов, регулируются гражданским законодательством. Так, возникшей обязанности по внесению страховых взносов страхователем корреспондирует право требования страховщиком ее уплаты.

В статье 8 Закона об обязательном государственном страховании единственным источником поступлений денежных средств в качестве страховых взносов названы - средства выделяемые страхователям на эти цели из федерального бюджета. В связи с тем, что государственные служащие, подлежащие обязательному государственному страхованию, являются федеральными государственными служащими1, их финансирование соответственно осуществляется за счет средств федерального бюджета. В Законе об обязательном государственном страховании (п. 2 ст. 2) и п. 1 ст. 969 ГК прямо указан субъект, обязанный финансировать осуществление указанного страхования - федеральные органы исполнительной власти.

Основным нормативным актом, устанавливающий общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяющий основы бюджетного процесса, является Бюджетный кодекс Российской Федерации[64] [65] от 31 июля 1998 года № 45-ФЗ. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации расходы, связанные с обеспечением социальной защиты населения, совместно финансируются из всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, это уровни: федеральный, субъекта Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 85).

Размер страхового тарифа определяется страховщиком по согласованию со страхователем и федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой и бюджетной политики. Размер страховой премии при этом не может превышать 3 процента фонда денежного довольствия служащих военной и правоохранительной служб соответствующего федерального органа исполнительной власти (п. 2 ст. 9 Закона об обязательном государственном страховании).

Также установлены требования к расходам страховщика на осуществление обязательного государственного страхования, которые не могут превышать 6 процентов размера страхового взноса (п. 3 ст. 9 Закона об обязательном государственном страховании).

При обязательном государственном страховании сотрудников органов внутренних дел возникает один вопрос - вопрос, касающийся определения лица (органа власти), уплачивающего страховые взносы на обязательное государственное страхование тех подразделений милиции, которые кроме Министерства внутренних дел Российской Федерации подчиняются также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и потому могут финансироваться не только из федерального бюджета, но и из регионального и местного[66]. Приведенные выше правовые нормы недвусмысленно закрепляют волю законодателя — страхователями, т.е. плательщиками страховых взносов страховщику, являются только федеральные органы исполнительной власти. Для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований законом не предусмотрено наличие у них обязанности по уплате каких-либо средств непосредственно страховщику.

Недостаточность прав приводит на практике к тому, что субъекты Российской Федерации "явочным порядком" присваивают себе недостающие права, причем с нарушением действующего законодательства. Так, ряд субъектов Российской Федерации из сумм, предназначенных в их бюджетах на обязательное государственное страхование сотрудников органов внутренних дел, самостоятельно, минуя страховую организацию, осуществляют страховые выплаты застрахованным (выгодоприобретателям). Подобное "присваивание" полномочий страховщика рядом субъектов Российской Федерации в ряде случаев вызывается их нежеланием "содержать страховую компанию", с которой они не заключали договор страхования, или опасениями, что в отношении их застрахованных (выгодоприобретателей) будут иметь место общеизвестные в настоящее время многомесячные задержки страховщиком страховых выплат.

Наличие пробелов в регулировании отношений между бюджетами различного уровня не может служить основанием ни для задержки страховых выплат застрахованным (выгодоприобретателям), ни для уменьшения защищенности, соответствующей их конституционному праву на социальную защищенность при причинении вреда их жизни и здоровью. Однако пробельность норм о правовом регулировании бюджетно-финансовых отношений по формированию средств на уплату страховых взносов из различных бюджетов является не единственной причиной задержек в осуществлении страховых выплат застрахованным (выгодоприобретателям)1.

Подсистема органов (учреждений) и организаций включает в себя различные министерства и ведомства федеральных органов исполнительной власти (страхователи), а также коммерческие страховые организации[67] [68], с которыми первые заключают гражданско-правовые договоры обязательного государственного страхования.

Следует указать, что в настоящее время осуществляется реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (указ Президента Российской федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"[69] от 9 марта 2004 года № 314), в связи с чем, на сегодняшний день еще не внесены изменения в соответствующие федеральные законы (в том числе в Закон об обязательном государственном страховании) и не утверждены соответствующие положения о каждом федеральном органе исполнительной власти. В диссертации, в целях избежания путаницы, указаны прежние названия федеральных органов военной и правоохранительной служб, а в скобках их новое наименование.

К федеральным органам исполнительной власти1, в обязанность которых входит заключение договора обязательного государственного страхования, относятся следующие министерства и ведомства (страхователи):

- Федеральная служба безопасности Российской Федерации;

- Министерство внутренних дел Российской Федерации;

- Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации;

- Министерство обороны Российской Федерации;

- Министерство юстиции Российской Федерации;

- Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ);

- Государственный таможенный комитет Российской Федерации (Федеральная таможенная служба).

Так, например, согласно положению о Минтруде России,

утвержденному постановлением Правительства РФ[70] [71] от 23 апреля 1997 года, министерство координирует деятельность иных федеральных органов исполнительной власти по вопросам социальной защиты государственных служащих. Одной из функций министерства, согласно п.6 п/п 83 положения, является подготовка совместно с Министерством финансов Российской Федерации предложений по социальным гарантиям федеральных

государственных служащих. Одной из основных задач Министерства юстиции Российской Федерации является принятие мер по обеспечению социальной защиты работников органов и учреждений юстиции[72]. Это касается всех остальных вышеуказанных федеральных органов исполнительной власти.

Подробное рассмотрение особенностей субъектного состава правоотношения по обязательному государственному страхованию будет изложено во второй главе первого параграфа диссертации.

Подсистема видов страхового обеспечения включает в себя особенности порядка выплат страхового обеспечения в денежной форме и их размер в зависимости от страхового случая. Более подробное рассмотрение вопросов связанных с выплатой страхового обеспечения будет проводиться во второй главе.

Обязательное государственное страхование государственных служащих военной и правоохранительной служб обеспечивает осуществление основного объема единовременных выплат.

Основными данные единовременные выплаты являются не столько вследствие их размера, сколько благодаря тому, что этими выплатами риск причинения вреда жизни и здоровью покрывается максимально широко - во все время несения службы. А, кроме того, в отношении данных выплат у слабейшей стороны - потерпевшего существенно уменьшается объем обязанностей по доказыванию.

C целью определения места обязательного государственного страхования среди иных видов защиты рассмотрим подробно правовые особенности их реализации.

В возмещение вреда жизни и здоровью лиц, проходящих военную и правоохранительную службу, осуществляется и иные специальные единовременные выплаты, причем выплаты в достаточно большом размере, сравнимом с размером выплат по обязательному государственному страхованию. Данные выплаты осуществляются непосредственно за счет средств бюджета - вне рамок страхового механизма. Однако указанные выплаты осуществляются в том случае, когда смерть или повреждение здоровья возникли не в течение всего периода несения службы, а только при исполнении обязанностей по службе (по служебной деятельности, служебных обязанностей)1.

К ним относятся, например, государственные служащие органов внутренних дел[73] [74], которые наряду (в дополнение к страховым суммам) с обязательным государственным страхованием имеют дополнительные формы социальной защиты, именуемые - "возмещение ущерба, причиненного здоровью сотрудника милиции в связи с его служебной деятельностью, путем выплаты единовременных пособий" и "возмещение ущерба, причиненного имуществу сотрудника милиции или его близким в связи со служебной деятельностью сотрудника"[75] (п. 1 ст. 29 Закона Российской Федерации "О милиции"). Единовременное пособие выплачивается военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, и членам их семей следующих федеральных органов:

■ Министерства обороны Российской Федерации (приказ Минобороны РФ "О порядке выплаты в Министерстве обороны Российской Федерации

единовременных пособий военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, и членам их семей"1 от 2 февраля 1999 года № 55);

■ Федеральной службы безопасности Российской Федерации (приказ ФСБ РФ "Об утверждении Инструкции о порядке выплаты единовременных пособий военнослужащим органов федеральной службы безопасности, граждан,

призванных на военные сборы, членам их семей" от 29 мая 1999 года № 232);

■ Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации (приказ Главного управления специальных программ Президента РФ "О порядке выплаты в Службе специальных объектов при Президенте Российской Федерации единовременных пособий, установленных пунктами 2 и 3 статьи 18 Федерального закона "О статусе военнослужащих");

■ Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (приказ ФАПСИ "О порядке выплаты в федеральных органах правительственной связи и информации единовременных пособий военнослужащим,. гражданам, призванным на военные сборы, и членам их семей"[76] [77] [78] от 11 июля 2001 года № 193);

К случаям, при которых выплачивается единовременное пособие, законодатель отнес:

- досрочное увольнение военнослужащих (граждан, призванных на военные сборы) в связи с признанием их не годными к военной службе вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) либо заболевания, полученного при исполнении обязанностей военной службы.;

- гибель (смерть) военнослужащего (гражданина, призванного на военные сборы), наступившая при исполнении ими обязанностей военной службы, либо их смерть в результате повреждения здоровья, наступившая до истечения одного года со дня увольнения с военной службы (военных сборов).

При обязательном государственном страховании совсем необязательно существование причинной связи между наступившим вредом и служебной деятельностью пострадавшего (государственного служащего), как это требуется при выплате единовременных пособий. Этот факт является принципиальным моментом, разделяющим две разновидности выплат. Страховая выплата по обязательному государственному страхованию будет производится при условии наступления страхового события в период прохождения службы[79].

Таким образом, в случае гибели (смерти) государственного служащего или получения им повреждения здоровья, послужившего причиной для досрочного увольнения со службы, не при исполнении обязанностей военной службы единовременное пособие военнослужащему либо членам его семьи не выплачивается, но выплачивается при этом страховая сумма по обязательному государственному страхованию

Расходы на выплату единовременных пособий в возмещение ущерба производятся за счет соответствующей сметы содержания подразделения милиции (органа внутренних дел), в котором сотрудник занимал последнею должность.

В случае гибели (смерти) военнослужащих (граждан, призванных на военные сборы) в указанных случаях выплачивается единовременное пособие в размере - 120 окладов денежного содержания, установленных на день выплаты пособия.

При досрочном увольнении указанных выше лиц в связи с признанием их не годными к военной службе вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) либо заболевания, полученного при исполнении обязанностей военной службы, им выплачивается единовременное пособие в размере:

■ военнослужащим, проходящим службу по контракту - 60 окладов денежного содержания, определяемых исходя из оклада денежного содержания (оклада по должности и воинскому званию) этих военнослужащих, установленных на день выплаты пособия;

■ военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, гражданам, призванным на военные сборы — 60 минимальных месячных окладов по воинской должности по первому тарифному разряду, предусмотренному для военнослужащих на день выплаты пособия, или в ином размере, определенном федеральным законом.

При исследовании особенностей отношений связанных с выплатой единовременных пособий государственным служащим возникает вопрос о его соотношении со страховыми выплатами по обязательному государственному страхованию той же категории государственных служащих. Здесь следует указать следующее. Указанная разновидность защиты государственных служащих является лишь одной из (дополнительной) разновидностей (второй после обязательного государственного страхования) системы защиты данных лиц.

Что же касается основной части периодических (ежемесячных) выплат, то они обеспечиваются в рамках иного механизма — механизма пенсионного обеспечения военнослужащих и служащих правоохранительных органов, а также в рамках основного механизма гражданско-правового деликта.

Таким образом, третьим видом данной защиты является механизм, основанный на пенсионном обеспечении, предусматривающий периодические (ежемесячные) выплаты, которые осуществляются:

1) для лиц, проходивших воєнную или правоохранительную службу, но не являющихся лицами, проходившими военную службу по призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин — на основе специального законодательства и за счет средств федерального бюджета (Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"1 от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ (п.1 ст.8); Закон РФ "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" от 12 февраля 1993 года № 4468-1 (абзац 3 и 4 ст.5);

2) для лиц, проходивших военную службу по призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин — на основе общего пенсионного законодательства, но также за счет средств федерального бюджета (Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (п. 2 и 3 ст. 8); Закон РФ "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей"[80] [81] [82] от 12 февраля 1993 года № 4468-1 (абзац 1 ст.2).

В случае, когда страховой риск реализовался в рабочее время государственного служащего военной и правоохранительной служб — в период несения работодателем (государством) юридической ответственности за вред, причиненный жизни и здоровью такого лица, к выше указанным трем видам защиты - обязательному государственному страхованию, единовременное пособие (единовременные выплаты) и к пенсионному обеспечению (периодическим (ежемесячным) выплатам - добавляется еще четвертый вид. Им является механизм, в основе которого лежат гражданско-правовые нормы о деликтной ответственности работодателя (государства) за вред, причиненный жизни и здоровью государственного служащего (ст. 1084 ГК). На его основе работодателем (государством) возмещается вред, при этом без учета выплат, осуществляемых работодателем (государством) в рамках первых трех видов защиты.

Гражданско-правовыми нормами о деликтной ответственности работодателя (государства) за вред, причиненный жизни и здоровью лиц, проходящих военную и правоохранительную службу, устанавливается следующее правило: "При определении утраченного заработка (дохода) пенсии по инвалидности, назначенная потерпевшему в связи с увечьем или иным повреждением здоровья, а равно другие пенсии, пособия и иные подобные выплаты, назначенные как до, так и после причинения вреда здоровью, не принимаются во внимание и не влекут уменьшения размера возмещения вреда (не зачисляются в счет возмещения вреда)..." (п. 2 ст. 1085 ГК). Судебная практика сейчас следует данным нормам и идет по пути признания не субсидиарного их действия в отношении работодателя (государства)[83].

Последним пятым видом защиты государственных служащих является механизм компенсации морального вреда (ст.12 ГК), который также как и предыдущий вид защиты (деликт), действует в отношении работодателя (государства) только тогда, когда страховой риск реализовался в рабочее время (ст. ст. 151 и 1099-1101 ГК).

Правовая подсистема обязательного государственного страхования отдельных категорий государственных служащих состоит из нормативных актов, посредством которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений в данной сфере1.

Нормативные правовые акты по обязательному государственному страхованию в системе российского законодательства включают в себя нормативные правовые акты, непосредственно указывающие на проведение обязательного государственного страхования и нормативные правовые акты, определяющие правовое положение государственных служащих военной и правоохранительной служб.

Основополагающим нормативным актом, определяющим условия и порядок осуществления обязательного государственного страхования, является Федеральный закон "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции" от 28 марта 1998 года № 52-ФЗ.

Следует заметить, что Федеральный закон "Об основах обязательного социального страхования"[84] [85] от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ (п. 6 ст. 1), регулирующий отношения в системе обязательного социального страхования, не распространяется на отношения, связанные с обязательным государственным страхованием, так как эти отношения регулируются специальным законодательством[86].

Рассмотрев основные элементы структуры системы социальной защиты служащих военной и правоохранительной служб по обязательному государственному страхованию, перейдем к иным положениям работы.

В науке часто возникает дискуссия относительно вопроса о правовой природе правоотношения складывающегося при осуществлении обязательного государственного страхования. Рассмотрение данного вопроса имеет как теоретическое, так и практическое значение. Неправильная квалификация указанных отношений, во-первых, приводит к значительному числу судебных разбирательств в связи с неправомерными отказами в выплате страхового обеспечения, а во-вторых, часто не дает или препятствует возможности надлежащей защиты интересов государственных служащих (выгодоприобретателей), а также интересов государства в лице федеральных органов исполнительной власти (страхователей) и страховых организаций (страховщиков), так как неточное определение характера требований одних участников данных отношений к другим влечет нарушение интересов названных лиц.

Так, нетрудно заметить отсутствие прямого закрепления законодателем в нормативных актах указания на определение вида исследуемых страховых отношений, что, возможно, связано с политико-психологическими аспектами, чем с правовой и экономической природой данного страхования2.

В Законе об обязательном государственном страховании и Гражданском кодексе есть только косвенные указания на то, что данное страхование связано с личным страхованием. Осложняется расчленение понимания природы складывающихся отношений тем, что в большинстве нормативных актов, регулирующих порядок прохождения службы отдельных категорий государственных служащих, нормы об обязательном государственном страховании содержатся в одних и тех же статьях совместно с нормами о компенсации государственным служащим личного и имущественного вреда, причиненного им при выполнении служебных обязанностей.

Для правильного уяснения рассматриваемой проблемы остановимся на кратком изложении сути вопроса. Так, складывающиеся отношения по обязательному государственному страхованию можно рассматривать либо как:

1) личное страхование\ Личное страхование — страхование, обеспечивающее риски, которые угрожают жизни человека, его трудоспособности, здоровью. При этом страховые суммы не представляют собой стоимость (размер ущерба) нанесенных материальных убытков или ущерба2. [87]

2) страхование "ответственности" государства (как нанимателя государственного служащего) за вред, причиненный жизни и здоровью государственного служащего. Примером служит ст. 1084 Гражданского кодекса, устанавливающая деликтную ответственность работодателя при причинении вреда жизни или здоровью гражданина при исполнении договорных обязательств (в том числе при исполнении обязанностей военной службы, службы в милиции и других соответствующих обязанностей), т.е. травмы и заболевания, которые произошли (возникли) в связи с военной и правоохранительной службой. Юридическая ответственность, опосредуемая механизмом гражданско-правового деликта работодателя, наступает у государства (работодателя) только при наличии его вины (за исключением случаев причинения вреда источником повышенной опасности).

Целью юридической ответственности является восстановление нарушенного права, в том числе возмещение имущественного ущерба, причиненного данным нарушением, а основаниями ее возникновения: правовая норма, выраженная в законе (юридическое основание), само правонарушение (фактическое основание).

Как справедливо отмечают некоторые авторы публикаций по страхованию в отличие от личного страхования, где страхование проводится на случай наступления определенных страховых событий, связанных с жизнью и здоровьем, основной задачей страхования ответственности является защита имущественных интересов физических лиц от возможного причинения вреда (ущерба). При этом третьи лица, которым в силу закона производятся соответствующие выплаты, компенсирующие причиненный вред (ущерб) их материальному состоянию и здоровью, заранее не определены. Третье лицо выявляется только при наступлении страхового случая1. [88]

Из сказанного следует вывод, о том, что обязательное государственное страхование призвано не компенсировать потери государственных служащих, что имеет место при юридической ответственности работодателя перед наемным работником, а обеспечить компенсацию ущерба путем организации специальных денежных фондов. Основанием для возникновения ответственности за причинение вреда является факт причинения вреда и наличие вины (глава 59 ГК). Так, например, юридические лица или граждане несут ответственность за вред, причиненный их работниками при исполнении трудовых обязанностей (ст. 1068 ГК); организации и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих, обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности (ст. 1079 ГК). Условия и порядок выплаты страховых сумм, определенных Законом об обязательном государственном страховании, не предусматривают установления ни причинителя вреда, ни его вины. Страховая сумма, гарантированная и зафиксированная по размеру государством, является особой дополнительной формой защиты военнослужащих и служащих правоохранительных органов. Данные фиксированные страховые выплаты ни в коем случае нельзя воспринимать как полное возмещение ущерба здоровью, который получил служащий в период службы. Кроме этого, обязательное государственное страхование не следует отождествлять с юридической ответственностью федерального органа исполнительной власти перед государственным служащим в силу того, что основанием выплаты страхового обеспечения может быть событие, за которое указанный орган ответственности не несет, так как оно наступило не при исполнении государственным служащим своих служебных обязанностей. Следует заметить, что государственный служащий военной или правоохранительной служб, получивший повреждение здоровья на военной службе и реализовавший в полном объеме свое право на получение определенных законом страховых сумм, может, при наличии оснований, добиваться от работодателя (соответствующего федерального органа исполнительной власти) возмещения ущерба здоровью в полном объеме.

3) смешанное страхование, в котором соединены страхование гражданской "ответственности" государства и личное страхование (п. 3 ст. 421 ГК). Стороны могут заключить договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами. К отношениям сторон по смешанному договору применяются в соответствующих частях правила о договорах, элементы которых содержатся в смешанном договоре, если иное не вытекает из соглашения сторон или существа смешанного договора.

Действительно, несмотря на то, что подобный вид страхования государственного служащего, как показывает история, рождались из добровольного страхования возложенной на работодателя деликтной ответственности за вред, причиненной производственной травмой, государство редко характеризует данное страхование как страхование своей

ответственности или, иначе сказать, ответственности работодателя.

Учитывая неоднозначный характер складывающихся отношений и отсутствие прямого указания законодателя о правовой природе

рассматриваемого вида страхования, мы склоняемся к признанию его личным страхован ием.

Перейдем к рассмотрению особенностей гражданско-правового механизма осуществления обязательного государственного страхования государственных служащих военной и правоохранительной служб.

В соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 1084 ГК) по общему правилу вред, причиненный жизни и здоровью работника при выполнении им трудовых обязанностей, возмещается в рамках гражданско-правового института деликтной ответственности. Как представляется, на эти отношения не распространяется конституционное правило о том, что каждый имеет право на возметцение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействиями) органов государственной власти или их должностных лиц (статья 53 Конституции, ст. 1069 ГК). Во-первых, в отношениях с лицами, проходящими военную и правоохранительную службы, государство выступает не в качестве носителя публичной власти, а как субъект служебного правоотношения - работодатель (в широком, конституционном, смысле). А во-вторых, достаточно непросто рассматривать все те действия государства, которые относятся к установлению задач (задания) по обеспечению обороноспособности страны, законности, правопорядка и общественной безопасности лицами, проходящими военную и правоохранительную службы, и являются первопричиной вреда, причиненного жизни и здоровью этих лиц как незаконные (что требует конституционная норма).

В то же время, неприменение конституционно-правовой ответственности, предусмотренной ст. 53 Конституции, не означает, что не следует учитывать при предоставлении защиты жизни и здоровья лиц, проходящих военную и правоохранительную службы, публичный характер обязанностей этих лиц. Учет этих особенностей служебной деятельности указанных лиц законодатель осуществляет следующим образом: их жизнь и здоровье защищаются государством на весь период прохождения службы (и даже в несколько больший период), при этом им компенсируется вред, причиненный не только в связи с непосредственным исполнением ими трудовых обязанностей, но, что является очень важным, и вне такой связи (п. 2 ст. 1 Закона об обязательном государственном страховании).

Доктринальные представления о правовом механизме осуществления обязательного государственного страхования напрямую связаны с избранными порядком и условий его реализации. Законодатель имел несколько возможных вариантов в избрании правового механизма по осуществлению выплат страховых сумм лицам, которым был причинен вред жизни и здоровью в период прохождения ими военной и правоохранительной служб.

Рассмотрим подробным образом все возможные варианты. Законодатель, например, мог закрепить механизм возмещения вреда, основанный на создании в бюджете государства специальных фондов государственных средств, управляемых органами гс ;ударственной власти.

Однако в данном механизме есть существенный отрицательный момент: источник средств у фонда для выплат всего один - это федеральный бюджет. При задержке средств из федерального бюджета задерживаются и выплаты застрахованным (выгодоприобретателям). Механизм подобного возмещения вреда, в части обеспечения его необходимыми средствами, будет административно-бюджетным.

Положительной же особенностью данного механизма является то обстоятельство, что между государством - тем, кто финансирует осуществление выплат, и выгодоприобретателем практически нет

"промежуточных звеньев" - лиц, состоящих между потерпевшим и тем, кто финансирует осуществляемые ему выплаты.

Такой механизм действует сейчас для осуществления не

единовременных, а периодических (ежемесячных) выплат потерпевшим — пенсий и прочее, лицам, проходящим (проходившим) военную и правоохранительную службу[89].

Можно было бы использовать и другой механизм, финансово более устойчивый. Он состоит в том, что отдельно от федерального бюджета аккумулируются внебюджетные денежные средства, управляемые государственными юридическими лицами, за счет которых осуществляются периодические выплаты. При этом в качестве источника этих средств выступает не только бюджет, но и иные, не зависящие от него источники (например, взносы на страхование лиц, отличных от тех, которые проходят военную и правоохранительную службы). Именно наличие независимых источников средств и увеличивает финансов ую устойчивость такого механизма. Хотя в этом механизме и есть "промежуточное звено" - государственное юридическое лицо, но все действия этого "промежуточного звена" в соответствии с его правовым статусом жестко контролируется государством на основе норм не частного, а публичного права[90].

Еще одним (третьим) вариантом является осуществление возмещения указанного вреда на основе гражданско-правового договора страхования, заключаемого с коммерческими страховыми организациями, действующими в условиях конкуренции. Указанный механизм классического страхования является одним из наиболее древних и наиболее эффективных, который является отправной точкой для любых отраслей, форм и видов страхования. Экономическим принципом классического страхования является солидарная взаимопомощь людей, которым угрожает несчастье на основе предварительной замкнутой раскладки возможного ущерба между всеми страхователями без исключения. Дополнительное обстоятельство, обусловливающее экономическую эффективность этой солидарной взаимопомощи, состоит в наличие жесткой защиты страховых средств от нецелевого использования. Так, наглядным примером служило принятие федерального закона, в соответствии с которым государство вправе было изымать средства из различных фондов в бюджет2. Как показывает современная правоприменительная практика, взыскание выгодоприобретателями в судебном порядке страховых выплат и неустоек за их задержку значительно более успешно осуществляется с коммерческих страховщиков, чем с публичных. Взыскать с государства и его органов (организаций) долги во все времена было крайне непросто.

Для осуществления обязательного государственного страхования государственных служащих военной и правоохранительной служб законодатель избрал гражданско-правовой механизм его реализации, с участием исключительно коммерческих страховых организаций.

По гражданскому договору обязательного государственного страхования предметом страховой охраны является нематериальное благо, защита которого порождается страховым интересом носителя этих благ, реализуемая через имущественное право на получение страховой суммы.

Так, отношения между страховой организацией и иными участниками страховых правоотношений — страхователем и выгодоприобретателем, возникают на основании гражданско-правового договора обязательного государственного страхования (статья 6 Закона об обязательном государственном страховании)[91].

Данный правовой механизм реализации страховой защиты служащих позволяет создать эффективную систему защиты имущественных интересов граждан, обеспечивающую реальную компенсацию убытков за счет резервов страховой компании при снижении нагрузки на федеральный бюджет, а также не допускает монополизации этой сферы страховой деятельности.

В идеале такая организация (способ) возмещения вреда обладает определенными положительными чертами, основой из которых является повышение финансовой устойчивости механизма возмещения вреда. Действительно, в данном случае происходит децентрализация источников средств для выплат и увеличения интегрального страхового поля за счет иных видов страхования, осуществляемых страховщиком, в том числе, и в отношении других застрахованных. Федеральный бюджет становится не единственным, а всего лишь одним из множества источников средств для выплат — средств, которые объединяются и "перемешиваются" в страховом фонде[92].

Несмотря на экономические трудности, в условиях неритмичности бюджетного финансирования, страховые организации стремятся надлежащим образом выполнять свои обязательства перед страхователями, зачастую используя средства на выплаты страхового обеспечения из своих собственных резервов. К примеру, только Военно-страховая компания за шестилетний период своей деятельности произвела выплаты страхового обеспечения более чем 250 тысячам военнослужащих и членам их семей на сумму более 1,5 млрд, рублей в полном соответствии с действующим законодательством и в установленные договором сроки. Деятельность страховых организаций находится под постоянным вниманием государственных контрольных и ревизионных органов.

По общему правилу, закрепленному в гражданском законодательстве, страховщик, как коммерческая организация, отвечает по обязательствам всем принадлежащим ему имуществом (действует правило "общего залога" - как бы "залога" всего имущества в обеспечение исполнения обязательств (п.1 ст. 56 ГК). Ввиду этого при недостаточном поступлении средств от одного страхователя страховщик имеет возможность осуществить страховую выплату за счет страхового фонда — ведь он формируется не только за счет средств этого одного страхователя.

Более того, подобная выплата может не привести, и обычно не приводит, к неплатежеспособности финансово устойчивого страховщика. Это дает возможность не только формировать страховые резервы в размере отсроченных обязательств — тех, срок исполнения которых еще не истек, но и на основе поступивших по различным видам страхования страховых взносов покрывать эти резервы ликвидными активами в виде денежных средств на счетах в банках, ценных бумаг и так далее.

Подобные активы свидетельствуют о наличии у страховщика временно свободных средств перед выгодоприобретателями того страхователя, который задерживает уплату страхового взноса, и использовать имеющуюся "передышку" для того, чтобы принудительно взыскать с этого страхователя неуплаченные страховые взносы.

В виду вышесказанного, страховое законодательство обязывает страховщика, в целях обеспечения его финансовой устойчивости, формировать страховые резервы (п. 1 ст. 26 Закона РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации"). Кроме того, у страховщика есть собственные средства, обусловленные наличием у него другой предусмотренной законом основы финансовой устойчивости — уставного капитала, а также возможность использования системы перестрахования (абз. 1 ст. 25 указанного Закона), резервного фонда и прибыли. За счет этих средств также могут быть исполнены обязательства страховщика. Лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность на свой риск, несет риск неплатежеспособности контрагента по договору, то есть данная неплатежеспособность не может освободить его от исполнения принятых обязательств (п. 3 ст. 401 ГК).

Дополнительно к этому, в силу конституционной значимости возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью государственных служащих военной и правоохранительной служб, п. 2 ст. 3 Закона об обязательном государственном страховании предусматривает необходимость наличия у страховых организаций, осуществляющих данный вид страхования, особой финансовой надежности, гарантирующей финансовою обеспеченность взятых на ответственность страховых обязательств (недопустимость быть дочерними обществами по отношению к иностранным инвесторам (основным организациям) либо иметь долю иностранных инвесторов в своем уставном капитале более 49 процентов (п. 3 ст. 6 Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации).

В то же время, значительным минусом того механизма, в котором участвуют коммерческие страховые организации, является то, что "промежуточное звено" - коммерческая страховая организация, в силу существа своего правового статуса, имеет ярко выраженный частный интерес в проводимом ею страховании, а государственный контроль за ней, осуществляемый на основе норм публичного права, является значительно менее жестким, чем в предыдущем варианте - с участием государственного учреждения (внебюджетного фонда).

Тенденция развития страхового законодательства свидетельствует о целенаправленной экспансии частноправовых норм в регулировании страховых отношений с участием субъектов публичного права. Все это указывает на стремление законодателя применить отточенные веками гражданско-правовые средства защиты субъектов соответствующих правоотношений, являющиеся наилучшим гарантом надлежащего исполнения договорных обязательств. Ярким примером является введение законодателем:

1) обязательного страхования риска своей ответственности перед Пенсионным фондом Российской Федерации и управляющими компаниями за нарушение договоров об оказании услуг специализированного депозитария, вызванные ошибками, небрежностью или умышленными противоправными действиями (бездействиями) работников специализированного депозитария либо умышленными противоправными действиями иных лиц1;

2) обязательного страхования риска ответственности управляющей компании перед Пенсионным фондом Российской Федерации за нарушение договоров доверительного управления средствам:!: пенсионных накоплений вызванные ошибками, небрежностью или умышленными противоправными действиями (бездействиями) работников специализированного депозитария либо умышленными противоправными действиями иных лиц[93] [94];

3) обязательного заключения исключительно гражданско-правового договора (таким образом, исключая трудовой договор) между страховым агентом и страховщиком, в интересах которого первый осуществляет свою деятельность[95].

Рассмотрев применяемый правовой механизм осуществления обязательного государственного страхования государственных служащих военной и правоохранительной служб следует перейти к более подробному изучению возникающих при этом правоотношений, выделяя их сущность и отраслевую принадлежность.

Исследование отношений, возникающих при обязательном государственном страховании, поможет понять суть гражданско-правового механизма воздействия норм права на данные отношения, а значит, обеспечить их оптимальное правовое регулирование. В рассматриваемой системе правоотношений отражается сложный характер межотраслевого функционального взаимодействия различных норм права, которое осуществляется в системе правового регулирования обязательного государственного страхования.

Тезис о том, что решить проблему социальной защищенности граждан (в том числе государственных служащих военной и правоохранительной служб) в рамках одной отрасли права - невозможно, поскольку она выходит одновременно на несколько отраслей права, среди которых называют трудовое, гражданское, жилищное, семейное и ряд других, высказывался многими специалистами, исследовавшими данную область[96]. Одноотраслевое регулирование не способно обеспечить надлежащею регламентацию

Л

взаимосвязанных и объединенных единством цели отношений . При этом сами возникающие правоотношения не могут носить комплексного характера, и их правовое опосредование осуществляется нормами различной отраслевой принадлежности. Если правовое регулирование той или иной группы общественных отношений осуществляется нормами различных отраслей права, то возникающие при этом правоотношения будут взаимодействовать друг с другом, но сохранять свою отраслевую принадлежность. Можно их обозначить как "массив социальных связей различных групп отношений" или "межотраслевой правовой массив функционально связанных норм" (по терминологии С. А. Комарова), или комплексные отрасли законодательства1. Диссертант не является сторонником применения термина "комплексные образования" при правовом обозначении совокупности различных по отраслевой принадлежности правовых норм регулирующих отношения по обязательному государственному страхованию. Комплексные правовые образования выглядят едва ли не самым загадочным явлением в системе права. Загадкой, в частности, является, их стойкое неприятие со стороны правоведов. Однако отсутствие таких образований может

Л

свидетельствовать лишь о неразвитости соответствующих сфер . Вместе с тем многие выдающиеся ученые, например, С.С. Алексеев, В.К. Райхер, Ю.К Толстой, М.Д. Шаргородский, М.Я. Шиминова, Д.И. Корчевская и другие поддержали идею основных и комплексных отраслей (в качестве вторичной структуры права) права, обогатили ее новыми аргументами .

Для обязательного государственного страхования характерны следующие правоотношения. Во-первых, правоотношения между соответствующим государственным органом (федеральным органом исполнительной власти) и государственными служащими, проходящими в нем службу. Результатом этих отношений является то, что соответствующие служащие имеют право быть застрахованными за счет средств [97] [98] соответствующего государственного органа, а данный орган обязан за счет средств, получаемых на эти цели из федерального бюджета, застраховать данного служащего. Данные отношения регулируются нормами трудового права.

От рассматриваемых правоотношений производна другая, вторая, группа правоотношений, а именно отношения между федеральным органом исполнительной власти, который обязан застраховать своих служащих, и финансовым органом, в обязанности которого входит выделить на эти цели денежные средства, предусмотренные федеральным бюджетом. В силу своего характера и состава участников данные отношения регулируются нормами финансового права.

Обязательное государственное страхование реализуется путем заключения гражданско-правового договора между соответствующим органом исполнительной власти, с одной стороны, и страховой организацией — с другой. Страхователь - федеральный орган исполнительной власти - вправе выбрать страховую организацию для осуществления страховых выплат застрахованным (выгодоприобретателям)[99]. Таким образом, третья группа отношений регулируется нормами гражданского законодательства. Что касается отношений между страховщиком и застрахованным (выгодоприобретателем), возникающих по поводу выплаты страхового обеспечения, то они также регулируются нормами гражданского права.

В связи с вышесказанным правоотношения по обязательному государственному страхованию можно классифицировать по отраслевой принадлежности и выделить гражданские, финансовые, трудовые. Причем отношения по выплате страхового обеспечения, несомненно, составляют ядро всей системы рассматриваемых правовых связей, поскольку в них реализуется право застрахованного лица (выгодоприобретателя), как центрального субъекта страхования на получение при наступлении страхового случая страховой выплаты. Следовательно, отношения по обязательному государственному страхованию являются в основе своей гражданско-правовыми1. Все остальные правоотношения носят вспомогательный, обслуживающий характер, в них реализуются права и обязанности субъектов обязательного государственного страхования связанные, с уплатой страховых взносов, управления финансовой системой и т.д.[100] [101].

В свете многообразия возникающих правоотношений создается впечатление о существовании единой трехсторонней правовой связи. В связи с этим возникает вопрос о правильности данной точки зрения. Серьезные сомнения возникают в правильности конструкции трехсторонних или многосубъектных правоотношений, потому что, как правило, все эти правовые связи можно разделить на два или несколько двусторонних правоотношений. Так называемая трехсторонняя правовая связь на самом деле является не одним, а тремя правоотношениями. Первое возникает между застрахованным лицом и страхователем, например при поступлении на государственную службу, и из ее содержания производно право работника (соответствующего служащего) требовать перечисления страховых взносов и обязанность работодателя (страхователя) такое перечисления осуществить[102]. Второе правоотношение возникает между страхователем и страховщиком относительно заключения договора страхования в пользу третьего лица — застрахованного лица (выгодоприобретателя) и последующей уплаты страховых взносов. Договор обязательного государственного страхования[103] заключается в письменной форме на один календарный год и должен включать в себя соглашения о застрахованных лицах, об обязательствах и ответственности страхователя и страховщика, перечень страховых случаев и способы перечисления (выплаты) страховых сумм застрахованному лицу (выгодоприобретателю) (статья 6 Закона об обязательном государственном страховании).

И, наконец, третье правоотношение, производное от первых двух, складывается между страхователем и соответствующим финансовым органом, в обязанность которого входит перечисление денежных средств страховщику по заключенному договору страхования.

Существуют иные взгляды относительно многосторонних правовых связей. Так, например, М.В. Лушникова2 рассматривает существование единого неделимого трехстороннего социально-страхового правоотношения. Примером служит обязательное медицинское страхование, которое состоит из трех взаимоувязанных правоотношений, которые не могут существовать самостоятельно, обособленно. Первая правовая связь формируется между застрахованным лицом и страхователем, вторая — между страхователем и страховой организацией, третья - между застрахованным лицом и страховой организацией.

Последнюю правовую связь она называет социально-алиментарной на том основании, что для застрахованного лица медицинские услуги оказываются бесплатно (что небесспорно), а медицинскому учреждению они оплачиваются страховщиком1.

Предложенное В.Н. Скобелкиным[104] [105] условное деление основного правоотношения на первичное и вторичное, на наш взгляд, лишено практического смысла, ведь реализация права на страховое обеспечение возможна лишь при наличии всех правовых связей, предусмотренных законом. Реализация права на выплату страхового обеспечения (возмещения) невозможна без возникновения и прекращения ряда процедурных правоотношений.

Таким образом, можно сделать вывод: любое трехстороннее правоотношение можно рассматривать как комплекс взаимосвязанных правоотношений двустороннего типа. Применение сложной и громоздкой конструкции многосторонних правоотношений не позволяет в полной мере показать взаимной связи прав и обязанностей.

Суммируя сказанное, можно сформулировать определение правоотношений по обязательному государственному страхованию. Правоотношения по обязательному государственному страхованию — это правовые связи между субъектами обязательного государственного страхования (застрахованными (выгодоприобретателями), страхователями, страховщиками), выражающиеся в корреспондирующих друг другу правах и обязанностях, направленные на обеспечение социальной защиты интересов граждан — государственных служащих военной и правоохранительной служб и интересов государства путем обеспечения вероятных материальных потребностей указанных служащих и членов их семей, вызванных причинением имущественного ущерба (вреда) их жизни и здоровью.

Поскольку обязательное государственное страхование является одной из организационно-правовых форм социальной защиты, которая регулируется, как было показано выше, правовыми нормами различной отраслевой принадлежности, возникает вопрос о месте норм, опосредующих исследуемые страховые правоотношения, в системе гражданско-правовых обязательств.

Определяя место правовых норм, регулирующих отношения по обязательному государственному страхованию в системе гражданско-правовых обязательств по страхованию, необходимо учитывать структурную особенность системы гражданского права в целом. Прежде всего, отметим, что ее рассмотрение сопряжено с рядом общетеоретических проблем, с которыми непосредственно сталкиваются ученые-юристы, занимающиеся исследованием данного вопроса.

Одна из них - это система права как объективное явление. Она (система) представляет собой внутреннее строение (структуру) права, отражающее объединение и дифференциацию юридических норм[106]; Элементами такого образования являются юридические нормы, правовые институты и отрасли права. Норма права, будучи формально-определенным правилом поведения, является первичной и конечной клеточкой системы права.

В свою очередь, институт права - это обособленная совокупность (группа) юридических норм, призванных регулировать в рамках предмета данной отрасли права определенные, обладающие относительной самостоятельностью, общественные отношения1. Что касается понятия правового института, то в юридической науке не выработано достаточно четких критериев для признания в качестве правового института той или иной группы норм права. Причиной этого положения является различные злоупотребления ученых и практических работников этим термином, и которые механически, без необходимой аргументации, применяют его к любому правовому явлению.

Например, в гражданском праве к числу правовых институтов относят общую часть, право собственности, обязательственное право и др. C другой стороны, в литературе институтами признаются отдельные виды гражданско- правовых договоров (страхования, купли-продажи, поставки, подряда и т.д.). Возникает сложная ситуация, при которой "понятие институт гражданского права" охватывает и обязательственное право, и договорное право, и договор страхования.

В настоящее время имеются иные мнения относительно места правовых норм, регулирующих страховые отношения в структуре подразделений системы права. В советский период (в 20-е годы) проблема страхового права была глубоко исследована Е. Меном . Он считал, что разноотраслевые нормы, регулирующие соответствующие отношения в сфере страхования, не укладываются ни в одну из отраслей публичного и частного права. По мнению ученого, эта группа норм, регламентирующих страховую деятельность, должна быть отнесена к самостоятельной отрасли права.

C точки зрения С.А. Рыбникова, обязательное страхование, проявляясь в виде определений публично-правовой повинности, есть институт публичного [107] [108] права1. В.К. Райхер обосновал наличие страхового права в качестве комплексной отрасли . В процессе регулирования конкретных общественных отношений, в частности страховой охраны производственных сил общества и материального благосостояния граждан, последние (отношения) остаются одновременно самостоятельными элементами различных отраслей. Образуя при этом отрасль, как считает В.К. Райхер, она обладает единством, объединенным на основе самостоятельно существующего предмета правового регулирования. Теория комплексных отраслей не нашла положительного отзыва у О.А. Красавчикова, который указывал на двузначность термина "отрасль", что создает неправильные представления, своего рода иллюзии о том, что, хотя комплексная отрасль и не является основной (самостоятельной), тем ни менее все-таки это - отрасль, хотя и комплексная[109] [110] [111].

На позиции отрицания страхования в качестве комплексной отрасли (комплексного образования[112]) стоит В.Н. Яковлев. Он считает, что совокупность разнородных норм по страхованию не может именоваться отраслью страхового права, хотя бы с эпитетом "комплексная", поскольку не обладает свойством самостоятельности, присущим отраслям. По мнению автора, страхование — это даже не комплексный правовой институт, так как они (отношения) не представляют собой прочную общность.

Предложенные взгляды1 по вопросу о структурном подразделении системы права убеждает в сложности рассматриваемого положения о принадлежности страхового права к той или иной отрасли права.. Некоторые ученые выход из этой ситуации пытаются найти путем ввода в научный оборот таких терминов как "подотрасль права" и "субинститут права" На наш взгляд, данный подход представляется интересным и заслуживает внимания.

Совокупность правовых норм, регулирующих страховые правоотношения, многими учеными рассматривается как гражданско-правовой институт. Например, О.А. Красавчиков дает следующее определение страхованию: "это ... гражданско-правовой институт, состоящий из комплекса правовых норм, регулирующих имущественные и личные неимущественные отношения, возникающие при создании и использовании страхового фонда"[113] [114].

C гражданско-правовых позиций рассматривают страховое право К.А. Граве и Л.А. Лунц. Отношения, возникающие по поводу добровольного и обязательного страхования, регулируются страховым правом как отраслью гражданского права[115]. Как справедливо отметил И.В. Кривошеев, у этой точки зрения обнаруживается внутреннее противоречие, гэскольку и составная часть (страховое право), и целое (гражданское право) объявляются отраслью советского права[116].

В свете сказанного, можно сделать вывод, что наличие главы 48 Гражданского кодекса, регулирующей отношения, связанные с коммерческим (классическим) страхованием, является основанием для выделения института страхования в системе гражданско-правовых обязательств. Гражданско- правовые нормы, посредством которых осуществляется гражданско-правовое регулирование отношений по обязательному государственному страхованию, закрепленные в современном гражданском законодательстве, есть структурно самостоятельная и однородная совокупность норм, объединенных единством содержания, внутренней связью, обусловленной единым предметом регулирования и единством целевого назначения, что дает основания для выделения особого субинститута обязательного государственного страхования (особый субъектный состав возникающих правоотношений, необходимость наличия особого состава юридических фактов)[117]. Обязательное государственное страхование осуществляется в рамках института страхования гражданского права, поэтому его нельзя рассматривать в отрыве от этого института2.

Указанное положение подтверждается тем, что правовые нормы данного субинститута в совокупности состоят из юридических норм главы 48 "Страхование" Гражданского кодекса, а также специальных федеральных законов. Общие положения гражданско-правового института страхования (глава 48 Гражданского кодекса) применяются к отношениям по обязательному государственному страхованию с особенностями, предусмотренными специальными федеральными законами (т.е. носит субсидиарный характер). Значительное число правил, определяющих порядок и условия осуществления обязательного государственного страхования, содержится в специальных федеральных законах. Также следует отметить, что лица, участвующие в правоотношениях по обязательному государственному страхованию, являются субъектами частного права (страховщик, страхователь, застрахованный (выгодоприобретатель). Кроме того, обязательное государственное страхование осуществляется на основании гражданско-правового договора страхования в соответствии с правилами, установленными в соответствующих законах и главе 48 Гражданского кодекса.

Субинститут обязательного государственного страхования как системное образование представляет собой совокупность норм, регулирующих особую разновидность страховых отношений, имеет свою сферу применения, свой арсенал средств правового воздействия, а также свои задачи.

Таким образом, исследования гражданско-правовой природы указанных отношений позволяют сделать вывод, что обязательное государственное страхование государственных служащих военной и правоохранительной служб представляет собой субинститут в гражданско-правовом институте

страхования. Кроме этого, обязательное государственное страхование является разновидностью обязательной формы страхования (п. 3 ст. 927 Гражданского кодекса), так как осуществляется в силу закона, в котором в свою очередь определены условия и порядок его проведения (п. З ст. 3 Закона РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации").

<< | >>
Источник: Бондарь Сергей Владимирович. Гражданско-правовое регулирование обязательного государственного страхования государственных служащих военной и правоохранительной служб. ДИССЕРТАЦИЯ НА СОИСКАНИЕ УЧЕНОЙ СТЕПЕНИ КАНДИДАТА ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК. Екатеринбург 2004. 2004

Еще по теме §1. Правовая природа обязательного государственного страхования государственных служащих и его место в системе гражданско-правовых обязательств по страхованию:

  1. 3. Содержание и правовые признаки банковской деятельности
  2. Научная и учебная литература*(4)
  3. § 3. Правовое регулирование отдельных инвестиционных договоров и соглашений
  4. § 2. Особенности публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации и его роль в финансовой деятельности государства
  5. Библиографический список использованных источников
  6. §1. Понятие и структура банковской системы России
  7. 4.3 Основные отраслевые принципы гражданского права: проблема элементного состава
  8. Эволюция правового регулирования реабилитационных процедур.
  9. §2. Сравнительно-правовой анализ международно-правовых и национальных норм о труде членов экипажей рыболовных судов
  10. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
  11. Введение
  12. §1. Правовая природа обязательного государственного страхования государственных служащих и его место в системе гражданско-правовых обязательств по страхованию
  13. §3. Содержание правоотношения по обязательному государственному страхованию государственных служащих
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -