<<
>>

§ 2. Особенности современной классификации страховых финансовоправовых отношений.

Актуальным сегодня является определение пределов «влияния» норм финансового права на страхование, поскольку с переходом России к рынку произошли существенные изменения в содержании взаимоотношений государства и организаций, осуществляющих управление страховыми фондами.

Не все финансовые отношения, складывающиеся сегодня в процессе осуществления страховой деятельности, являются, как будет подробно показано в данном параграфе, предметом регулирования финансового права.

В науке финансового права существует мнение, что предмет данной отрасли следует распространять на систему и организацию страхования, его видов, порядок обязательного страхования, лицензирование страховой деятельности, обеспечение финансовой устойчивости организаций- страховщиков, а также осуществление государственного надзора за страховой деятельностью108.

В зависимости от участвующих в этих отношениях субъектов их подразделяют на следующие виды:

1) отношения между Правительством РФ и федеральным органом исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью (Департаментом Министерства финансов РФ) по поводу утверждения основных положений деятельности последнего;

2) отношения между Департаментом Минфина РФ и организациями- страховщиками по поводу выдачи лицензий, установления правил формирования и размещения страховых резервов, показателей и форм отчетности страховых организаций, а также по поводу выполнения предписаний Департамента страхового надзора об устранении нарушений

108

См.: Финансовое право. Отв. ред. проф. Н.И. Химичева. Изд. 2-е. M., 2001. С. 502.

Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации», в связи с приостановлением или ограничением действия, а также отзывом лицензий страховщиков и т.д.;

3) отношения между Министерством РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и организациями- страховщиками по поводу предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на страховом рынке;

4) отношения по обязательному государственному страхованию, в которых государство как обязательный субъект всех финансовых правоотношений выступает в качестве страховщика имущественных и личных интересов отдельных категорий граждан и вырабатывает меры по обеспечению имущественных интересов страхователей;

5) отношения между Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, Министерством РФ по налогам и сборам и организациями-страховщиками по поводу осуществления контрольных функций за страховой деятельностью[84].

Данное мнение опять-таки вызывает серьезные возражения. Как мы считаем, предмет отрасли финансового права здесь необоснованно «обогащен» за счет общественных отношений, составляющих предметы иных отраслей, а именно, административного и гражданского права.

Административное право как самостоятельная отрасль права регулирует управленческие отношения, которые непосредственно возникают в связи с практической реализацией субъектами исполнительной власти задач и функций государственно-управленческой деятельности[85]. Поэтому не следует, как предлагается, считать финансовыми отношения по поводу утверждения основных положений деятельности Департамента страхового надзора, а также отношения по поводу выдачи лицензий, установления правил формирования и размещения страховых резервов, показателей и форм отчетности страховых организаций, выполнения предписаний Департамента страхового надзора, предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на страховом рынке (см. выше). Указанные отношения осуществляются Правительством РФ, Министерством финансов РФ в лице Департамента страхового надзора, а также Министерством РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства в рамках реализации конкретных полномочий по осуществлению управленческой деятельности.

Что касается отношений по обязательному государственному страхованию, то следует отметить, что их анализ заслуживает особого внимания.

Обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества отдельных категорий лиц установлено в целях обеспечения социальных интересов граждан и интересов государства. Обязательному государственному (личному и имущественному либо только личному) страхованию в РФ на сегодняшний момент, помимо государственных служащих, для которых этот вид страхования установлен Гражданским кодексом РФ (ст. 969), подлежат и иные граждане. Среди лиц, в отношении которых осуществляется данный вид страхования, присутствуют военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудники федеральных органов налоговой полиции[86], работники налоговых органов[87], судьи[88] всех судов общей юрисдикции и арбитражных судов, народные заседатели, присяжные заседатели; прокуроры, следователи[89] [90]; врачи - психиатры, иные специалисты, медицинский и другой

W «М*

персонал, участвующие в оказании психиатрической помощи , граждане, проживающие или работающие в закрытом административно-

территориальном образовании[91]; и многие другие.

Вообще, дискуссия о юридической природе обязательного страхования носит долгий характер и продолжается по сей день. Еще в 1920-х годах на страницах юридической печати и в монографиях ставился вопрос о том, к какой сфере права — частной либо публичной — следует отнести договор обязательного страхования, на разрешении этого актуального для того времени вопроса сосредоточили свои усилия многие ученые.

Ряд авторов считает, что правоотношение по обязательному страхованию тяготеет к публичной сфере права. Так, П. Домбровский, рассуждая об обязательном неокладном страховании, писал о том, что «вопрос о сохранении за неокладным страхованием природы частноправового соглашения - сделки должен быть разрешен определенно в смысле отрицания за ним такой природы и в смысле отнесения его к сфере публично-правовых институтов».[92] Он считал, что поскольку договор

обязательного страхования должен быть заключен в силу закона, он не может иметь гражданско-правового характера, так как «считать закон за источник обязательства нельзя».[93] Автор видел в таком договоре особую правовую конструкцию, имеющую существенные, жестко продиктованные «государственными заданиями» особенности, которые и смещают его в сторону публично-правовую.

С. Рыбников, в свою очередь, полагал, что «как окладное, так и неокладное страхование, проявляясь в виде определенной публичноправовой повинности, должны быть отнесены к институтам права публичного».[94] [95]

Виднейший советский ученый В.И. Серебровский, анализируя правоотношения по неокладному страхованию, пришел к выводу, что «это правоотношение и по основанию своего возникновения, и по характеру установления всех своих существенных элементов, и по свойству прав и

обязанностей сторон, несомненно, является отношением публичного

120

права».

Следующая группа ученых рассматривает страхование с гражданско- правовых позиций. С.П. Красников относит обязательное страхование к сделкам имущественного частноправового характера, поскольку существо этой и подобных сделок - возмездность.[96] Профессор О.А.

Красавчиков определяет страхование как «...гражданско-правовой институт, состоящий из комплекса правовых норм, регулирующих имущественные и личные неимущественные отношения, возникающие при создании и использовании страхового фонда»[97]. К.А. Граве и Л.А. Лунц утверждают, что отношения,

возникающие по поводу добровольного и обязательного страхования, регулируются страховым правом как «отраслью гражданского права».[98] Однако, здесь налицо явное недоразумение, поскольку речь, очевидно, идет о страховом праве как подотрасли, а не отрасли гражданского права.

М.Д. Суворова замечает, что обязательное страхование наряду с добровольным относится «всецело к области частного права, так как если какой-либо правовой институт основан на принципах частного права и входит в его систему, то он не может одновременно относиться к публичноправовой сфере»[99]. При решении вопроса о природе обязательного страхования, как утверждает автор, следует исходить из того, в чьих интересах вводится законом данный вид страхования и из содержания самой сделки. Целью же обязательного страхования является защита частных интересов, исходя из конкретной экономической или политической обстановки[100].

Данное мнение, как мы считаем, нуждается в дополнительных замечаниях. В теории права признано, что практически невозможно строго ограничить какой-либо правовой институт лишь одной из сфер права - частной или публичной, он обязательно будет в этом смысле смешанным. Другое замечание касается цели, которую преследует правоотношение по обязательному страхованию. Так, целью обязательного государственного страхования, входящего в обязательную форму страхования, является удовлетворение не только частных, но и публичных интересов, связанных с заинтересованностью государства в своевременном восстановлении физических сил и имущества государственных служащих, работников правоохранительных органов и т.д. В этом случае наблюдается «совпадение» частных и публичных интересов под влиянием экономических причин и других факторов объективного характера.

В.К. Райхер также считал, что к гражданскому праву относится «страховое право, регулирующее... страховые отношения не только по добровольному, но и по обязательному страхованию».125 [101] По его мнению, «решающим основанием в пользу включения обязательного страхования в состав гражданского права является полная однородность страховых отношений по добровольному и обязательному страхованию с точки зрения предмета правового регулирования. Ибо содержание этих отношений как имущественных отношений, возникающих между страховыми органами и страхователями в области страхового обеспечения от стихийных и тому подобных случайностей, в добровольном и обязательном страховании является одинаковым».[102]

В связи с обязательным государственным страхованием складываются отношения, имеющие различную правовую природу. Стержневыми здесь являются правоотношения между страховщиком и страхователем, которые регулируются гражданским правом. Поэтому с некоторыми оговорками возможно включение института обязательного государственного страхования в частноправовую сферу.

Поскольку по поводу юридической квалификации отношений «страховщик-страхователь» высказываются различные мнения, в том числе и то, что они являются «типичными административно-правовыми»,[103] мы предпримем попытку доказать свою точку зрения в этом вопросе, а именно, что данные отношения не могут иметь ни финансово-, ни административноправовую природу.

Для разграничения сходных отношений в теории права всегда используется метод правового регулирования, который с достаточной ясностью позволяет определить отраслевую природу того или иного общественного отношения. Как показывает анализ законодательства в сфере обязательного государственного страхования, к отношениям между страхователем и страховщиком применяется не финансовый и не административный, а иной правовой метод - диспозитивный гражданский.

Из теории финансового права известно, что характерной чертой положения сторон в финансово-правовом отношении является их неравенство, одной из этих сторон выступает государство в лице соответствующего органа власти.

Сторона финансового правоотношения, противоположная государству, всегда наделяется обязанностью.129

В связи с этим необходимо уточнить характер субъектов, вступающих в правоотношения по обязательному государственному страхованию, ибо здесь часто наблюдаются разногласия. Так, например, по поводу участия государства в рассматриваемых отношениях утверждается, что оно выступает либо только в роли страховщика, либо и страховщика, и страхователя. При этом факт участия государства в отношениях из обязательного государственного страхования подается, как правило, в качестве одного из решающих аргументов в пользу отнесения этих отношений к предмету финансового права.

Г осударство, бесспорно, выступает в указанных отношениях страхователем в лице соответствующих органов исполнительной власти. Так, страхователями по обязательному государственному страхованию военнослужащих и иных приравненных к ним в данном страховании лиц являются федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрены военная служба, служба, военные сборы (п. 2 ст. 2 Федерального закона об обязательном государственном страховании военнослужащих).

129

См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Изд-во "Норма". M., 2001. С. 61.

Государство также может выступать и страховщиком, однако, согласно действующему законодательству это не императивная обязанность, а возможное допущение. Поэтому тот факт, что в реальности обязательное государственное страхование проводят учрежденные государством страховые компании - ОАО «Росгосстрах» и ОАО «Военно-страховая компания» - не следует рассматривать как непреложное основание отнесения отношений с участием этих компаний к финансовым (см. предыдущий параграф).

Общие положения о страховщике по государственному обязательному страхованию содержатся в п. 2 ст. 969 Гражданского кодекса РФ, которым предусмотрено, что обязательное государственное страхование осуществляется непосредственно на основании законов и иных правовых актов о таком страховании указанными в этих актах государственными страховыми или иными государственными организациями (страховщиками) либо на основании договоров страхования, заключаемых в соответствии с этими актами страховщиками и страхователями. Таким образом, страховщиками могут выступать, во-первых, созданные государством страховые организации, во-вторых, иные государственные организации и, в- третьих, обычные (частные) страховые организации.[104]

Как показывает анализ и других нормативных правовых актов, законодатель отказался от государственно-монопольного обязательного страхования, предпочитая ему обязательно-конкурентное, то есть такое, при котором страхование осуществляется любой, по выбору страхователя, страховой организацией, в том числе и частной формы собственности. Например, согласно п. 1. ст. 2 Закона о страховании военнослужащих страховщиками по обязательному государственному страхованию могут быть страховые организации, имеющие соответствующие разрешения (лицензии) на осуществление обязательного государственного страхования,

прошедшие конкурсный отбор и заключившие со страхователями договоры обязательного государственного страхования. Таким образом, среди признаков страховщика названы такие, как статус страховой организации, наличие специального разрешения (лицензии), необходимость прохождения конкурсного отбора и заключение договора страхования, и не назван признак государственной организации.

Более того, сам факт необходимости получения соответствующей лицензии на проведение рассматриваемого вида страхования указывает на то, что изначально предполагается свобода выбора субъектом предпринимательской деятельности - страховщиком - предмета страховой деятельности, а значит на него не может быть возложена обязанность страховать.

Итак, мы не наблюдаем ничего подобного приемам финансового метода в регулировании отношений между государством в лице соответствующих органов власти и страховщиками, осуществляющими обязательное государственное страхование. Сторона, выступающая страховщиком, не несет обязанности вступить в правовое отношение по обязательному государственному страхованию, во всяком случае, в понимании публичного права. Ее обязанность продиктована положениями статей 426 и 927 ГК РФ, согласно которым коммерческая страховая организация, имеющая соответствующую лицензию, не вправе отказаться от заключения договора обязательного государственного личного страхования, признанного законом публичным. Обязанность же заключить договор скорее лежит на страхователе, в противном случае наступают последствия, предусмотренные ст. 937 ГК РФ. В частности, лицо, в пользу которого по закону должно быть осуществлено обязательное страхование, вправе, если ему известно, что страхование не осуществлено, потребовать в судебном порядке его осуществления лицом, на которое возложена обязанность страхования.

Следует далее отметить, что в рассматриваемых отношениях между

страховщиком и страхователем всегда присутствует принцип согласованного мнения. Оно отражено в факте утверждения инструкций по страхованию совместно страховщиком и страхователем.131 Также размер страхового тарифа по обязательному государственному страхованию определяется страховщиком по согласованию со страхователем и федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой и бюджетной политики (ст. 9 Федерального закона об обязательном государственном страховании военнослужащих). Можно привести и другие примеры, которых множество.

Итак, мы можем констатировать, что положение субъектов обязательного государственного страхования (страховщика и страхователя) характеризуется такими чертами дозволительного гражданско-правового метода, как правовая диспозитивность и юридическое равенство сторон. Субъекты в известных пределах, ограниченных законодательными установлениями, по своему усмотрению приобретают гражданские права и осуществляют обязанности, определяют их содержание.132 При этом необходимо принимать во внимание специфический характер публичной обязанности в этих отношениях: обязанность эта лежит не на стороне, противоположной государству, не на страховщике, а на самом государстве в лице соответствующих органов. Именно государство несет здесь публичную обязанность вступить в правовое отношение.

Далее, следующий прием, способ финансово-правового метода обычно характеризуют как его императивность. Это означает, что «субъекты финансового права в подавляющем большинстве случаев не могут по своему усмотрению приобретать финансовые права и обязанности, определять в

131 См., например, Инструкцию о порядке проведения обязательного государственного личного страхования должностных лид таможенных органов Российской Федерации, утвержденную совместно ГТК РФ и Военно-страховой компанией 19 августа 1997 г. N 01- 23/15887)// Справочная правовая система «Гарант-максимум».

132

См.: Яковлев В.Ф. Сущность и основные черты гражданскоправового метода регулирования общественных отношений// Правоведение. 1972. № 6. С. 85-88.

известных пределах их содержание, осуществлять их, распоряжаться ими».[105] [106] Между тем, иное мы наблюдаем в отношениях по обязательному государственному страхованию. Например, согласно п. 1. ст. 12 Закона о страховании военнослужащих, недополученные или излишне полученные страховщиком суммы страховых взносов могут учитываться при определении размеров страховых взносов на очередной период действия договора страхования по соглашению сторон.

Как следует из Типового договора обязательного государственного страхования жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации и сотрудников федеральных органов

^ 134 w

налоговой полиции, страховщик и страхователь в равной степени несут обязанности и имеют соответствующие права. Так, страховщик обязан обеспечить конфиденциальность сведений, сообщенных страхователем; давать страхователю или застрахованным компетентные разъяснения по вопросам проведения данного вида страхования; произвести страховую выплату в сроки, установленные договором; уведомить застрахованных о произведенных выплатах; в случае принятия решения об отказе в выплате страховой суммы письменно уведомить об этом застрахованных и страхователя с мотивированным обоснованием отказа, и т.д.

Страховщик имеет право: в течение действия договора проверять сообщенную страхователем информацию о застрахованных лицах; в случае необходимости запрашивать сведения, связанные со страховым случаем, у правоохранительных органов, медицинских учреждений, других предприятий, учреждений и организаций, располагающих информацией об

обстоятельствах страхового случая; расторгнуть договор страхования; изменять по согласованию со страхователем размер страхового взноса в случае изменения численности застрахованных лиц или при изменении размеров их окладов; задерживать выплату страховых сумм в случае несвоевременного поступления страховых взносов по договору; отказать в выплате страхового обеспечения.

Итак, правовые отношения по обязательному государственному страхованию, которые схематично изображаются как «страховщик - страхователь», лежат вне пределов правового регулирования публичного (финансового) права. Повышенное внимание государства к этим отношениям заключается в установлении обязанности соответствующих министерств вступить в правоотношение, в особом порядке лицензирования деятельности страховщиков и дополнительных мерах контроля за их деятельностью и продиктовано целями обеспечения социальных интересов отдельных категорий граждан и интересов государства, которые здесь совпадают (ст. 969 ГК РФ).

В основе вывода о гражданско-правовой природе отношений из обязательного государственного страхования между страховщиком и страхователем лежит в том числе и соображение о единстве обязательного страхования. Принцип единства основных положений порядка и условий проведения обязательного страхования, включая и государственное, в Российской Федерации установлен п. «г» Указа Президента РФ от 6 апреля 1994 г. N 667 "Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования".135 Таким образом, обязательное государственное страхование, подобно обязательному, осуществляющемуся за счет самих страхователей, является объектом регулирования гражданского права.

Наряду со стержневыми гражданско-правовыми отношениями между страхователем и страховщиком при обязательном государственном

135

Российская газета. 1994. 12 апреля.

страховании складываются и иные отношения. Так, следует согласиться с тем, что группа финансовых отношений, возникающих между бюджетом и страхователем (соответствующим министерством) по поводу передачи средств для заключения договоров обязательного государственного страхования, имеет несомненную финансово-правовую природу, так как эти отношения «возникают в ходе использования государством финансовых ресурсов на основе закона, другими словами, возникают в сфере финансовой деятельности государства и регулируются в императивном порядке».[107] Это первое.

Второе. Следует отметить, что денежные средства из федерального бюджета направляются не только на личное, но и на имущественное страхование. Так Федеральным законом от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год»[108] предусмотрены расходы на

страхование федеральных автомобильных дорог, сооружений на них, имущества, необходимого для обеспечения их функционирования в размере 80 тыс. рублей.

Третье. В предмет финансового права также следует включить отношения по поводу осуществления государственного финансового контроля за расходованием денежных средств, отпущенных из бюджета на государственное страхование. Этот факт исследователями обычно также не отмечается. Однако, вопросы государственного финансового контроля, по нашему мнению, составляют предмет самостоятельного исследования, и притом уже достаточно полно изучены, поэтому здесь мы их разбирать не будем.

Четвертое. Исследователями нигде не отмечен еще один актуальнейший на сегодняшний момент пласт финансово-правовых отношений в сфере страхования. Речь идет о компенсации страховых вкладов в организации Госстраха СССР (ныне — организации Российской государственной страховой компании), обесценившихся в результате экономических преобразований в начале 1990-х годов.

Гарантированные сбережения граждан, помещенные в виде вкладов (взносов) на накопительное личное страхование, а также по целевым вкладам на детей в период до 01 января 1992 г. в организации государственного страхования СССР, являются государственным внутренним долгом РФ. Финансирование компенсации производится за счет средств федерального бюджета, направляемых в Российскую государственную страховую компанию. Например, в 2001 году на финансирование выплаты предварительной компенсации вкладов (взносов) в организации

государственного страхования — ОАО «Российская государственная страховая компания» и ее дочерние общества - в федеральном бюджете были предусмотрены денежные средства в размере 2,0 млрд, рублей[109].

Теперь мы вплотную подошли к рассмотрению финансово-правовых отношений, которые складываются в процессе осуществления обязательного социального страхования.

В юридической литературе была попытка рассмотрения института социального страхования как объединяющего нормы права, регулирующие общественные отношения по обеспечению трудящихся и членов их семей различными пособиями и пенсиями, а также по осуществлению многообразных профилактических, оздоровительных мероприятий. Таким образом, социальное страхование целиком относилось к отрасли права социального обеспечения.[110]

Такой подход отражает лишь одну сторону социального страхования, не учитывая иных отношений, складывающихся в этой сфере. Группа отношений по социальному страхованию неоднородна с точки зрения права, данную область регулируют нормы различных отраслей, в частности, конституционного, социального обеспечения, административного, финансового.

В предмет права социального обеспечения традиционно включаются отношения, удовлетворяющие следующим критериям: 1) одним из субъектов отношений является гражданин, а другим - государство в лице его органов управления либо профсоюзов, наделенных соответствующими полномочиями, или органы колхозов; 2) отношения между субъектами носят алиментарный характер, причем обязанным предоставлять соответствующие виды обеспечения выступает государство; 3) посредством этих отношений обеспечение осуществляется за счет фондов для нетрудоспособных, средств, ассигнуемых на просвещение и здравоохранение.[111]

C учетом данных признаков объектом регулирования права социального обеспечения считаются виды отношений по материальному обеспечению из государственных социальных внебюджетных фондов денежных средств, а также из средств федерального бюджета лиц, по отношению к которым произошла реализация социального страхового риска (например, достижение определенного возраста, потеря кормильца, рождение ребенка и т.д.)

К предмету административного права следует отнести отношения по установлению основ правового регулирования обязательного социального страхования, видов социального страхования, круга лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию и имеющих право на страховое обеспечение, условий назначения и размеров страхового обеспечения, установление порядка принятия бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования и порядка их исполнения, управление системой обязательного социального страхования и др. отношения (ст. 5 Федерального закона «Об основах обязательного

1Л1ч

социального страхования». )

Наконец, финансовое право воздействует на обширный круг отношений, возникающих в процессе образования (формирования) и расходования государственных внебюджетных фондов социального страхования, а также некоторые иные близлежащие и сопредельные отношения. В соответствии с предметом правового регулирования, финансовое право регулирует бюджетный процесс в сфере обязательного социального страхования, порядок регистрации страхователей в исполнительных органах страховщиков (внебюджетных фондов), финансовый (налоговый) контроль в данной сфере и т.д.

Наибольший удельный вес в урегулировании системы отношений, возникающих из обязательного социального страхования, имеют нормы именно финансового права. Поэтому обязательное социальное страхование правильнее считать институтом финансового права.

Первую группу финансово-правовых отношений составляют отношения между федеральными органами государственной власти и некоммерческими организациями-страховщиками (внебюджетными фондами социального страхования) по поводу утверждения бюджетов обязательного социального страхования и отчетов об их исполнении (ст. 5, 15 Федерального Закона «Об основах обязательного социального страхования», Бюджетный кодекс РФ.[112] [113])

Основополагающими для деятельности целевых внебюджетных фондов социального страхования следует считать бюджетные отношения. Бюджетным кодексом РФ установлены начала организации бюджетного процесса в социальном страховании. Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных (представительных) органов. Бюджеты государственных

внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством РФ. Отчет об исполнении бюджетов составляется органом управления фонда и представляется Правительством РФ на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) органам в форме федерального закона.

Особенностью бюджетов фондов обязательного социального страхования является то, что они не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а их средства изъятию не подлежат.

К этой группе отношений примыкают отношения по поводу утверждения тарифов страховых взносов на обязательное социальное профессиональное страхование, тарифов страховых взносов на

формирование страховой и накопительной частей трудовых пенсий граждан, а также тарифов на медицинские услуги в системе обязательного медицинского страхования.

Тарифы на медицинские услуги при обязательном медицинском страховании, согласно ст. 24 Закона РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 «О медицинском страховании граждан в РФ»[114] определяются соглашением между страховыми медицинскими организациями, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также профессиональными медицинскими ассоциациями. Тарифы призваны обеспечивать

рентабельность медицинских учреждений и современный уровень медицинской помощи.

Вторую группу отношений, входящих в предмет финансового права, составляют отношения по формированию фондов денежных средств (фондов страховщиков), предназначенных на цели социального страхования.

Все социальные внебюджетные фонды являются самостоятельными государственными финансово-кредитными учреждениями РФ, денежные средства которых не входят в состав бюджетов Российской Федерации и других фондов и изъятию не подлежат. Основная экономическая роль целевых фондов социального страхования заключается в сборе и аккумуляции тех средств, которые государство обязывает граждан, хозяйствующих субъектов и органы исполнительной власти направлять на страховую социальную защиту. Источниками поступлений денежных средств в бюджеты фондов обязательного социального страхования являются: страховые взносы; дотации, другие средства федерального бюджета, а также средства иных бюджетов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; штрафные санкции и пеня; денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда застрахованным лицам; доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования; иные поступления (ст. 17 Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»). Однако, основным, доминирующим источником финансовых ресурсов являются обязательные страховые взносы, доля которых в Фонде социального страхования РФ составляет более 90%, в Пенсионном фонде РФ - более 98%.

Здесь можно наметить несколько взаимосвязанных групп отношений. Во-первых, стержневыми отношениями по поводу формирования денежных средств фондов социального страхования следует считать отношения между страхователями-работодателями (налогоплательщиками) и Органами федерального казначейства Министерства финансов РФ, а также между последними и органами социальных внебюджетных фондов по поводу перечисления сумм единого социального налога (взноса).

1 января 2001 г. вступила в действие глава 24 части 2 Налогового кодекса РФ «Единый социальный налог (взнос)». Единым социальным

налогом, предназначенным для мобилизации средств на реализацию права граждан на государственное пенсионное и социальное обеспечение (страхование) и медицинскую помощь (ст. 234 HK РФ), были заменены все ранее уплачиваемые взносы в социальные внебюджетные фонды, за исключением взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, вносимых в Фонд социального страхования РФ. В состав единого социального налога не вошли также взносы на страхование по безработице, поскольку Государственный фонд занятости РФ с 2001 г. ликвидирован. Единым социальным налогом оказались не охвачены также взносы местных органов исполнительной власти, уплачиваемые на обязательное медицинское страхование неработающих граждан.

В юридической литературе существует несколько точек зрения на юридическую природу страховых взносов по обязательному социальному страхованию. Одна из них может быть охарактеризована как фискальная или бюджетно-налоговая, и утверждает, что страховые взносы во внебюджетные фонды и взаимоотношения, возникающие при их уплате имеют налоговую природу, обусловленную размерами взносов, характером плательщиков, порядком уплаты, льготами и штрафными санкциями.[115]

На налоговую природу страховых взносов по обязательному социальному страхованию, по мнению сторонников этого мнения, указывает наличие следующих основных признаков: страховые взносы, как и налоги, устанавливаются законом и носят публичный характер; плательщики страховых взносов подлежат обязательной регистрации, как и плательщики налогов и сборов; страховые платежи являются регулярными платежами и уплачиваются в определенном порядке и в конкретные сроки, установленные

в соответствующих нормативных актах; за просрочку уплаты предусмотрено не только взыскание в бесспорном порядке недоимок, но и взимание пени, а за сокрытие или занижение сумм выплат, на которые начисляются страховые взносы - также применение финансовых санкций; контроль за полнотой и своевременностью начисления и уплаты страхователями страховых взносов осуществляется не только со стороны внебюджетных фондов, но и со стороны налоговых органов; страховые социальные взносы носят целевой характер (на социальное обеспечение по возрасту, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на защиту от безработицы и т.д.), что сближает их со сборами; правовое регулирование страховых платежей в социальные внебюджетные фонды базируется на основных принципах правового регулирования налогообложения (всеобщности и обязательности уплаты, единства и федерального характера платежей и т.д.)

Единственным отличием страховых платежей от налоговых признается их возвратность (индивидуальная возмездность), в то время как налог - это безвозмездный платеж, взимаемый в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований (п. 1 ст. 8 Налогового кодекса РФ). Однако, последний довод можно опровергнуть тем, что налоги в конце концов также возвращаются, хотя и частично, уплатившим их юридическим и физическим лицам в связи с использованием общегосударственных средств на социальное строительство, социальнокультурные затраты в интересах всего общества и т.п.

Следующее мнение урегулирует указанное противоречие путем признания за страховыми социальными взносами смешанной природы, сочетающей обязательность и государственный контроль, свойственные

~ 14.^

налогам и взносам, с возвратностью страховых платежей.

Налоговый кодекс РФ подвел черту под дискуссией, касающейся вопроса о правовой природе страховых взносов в государственные [116]

социальные внебюджетные фонды. В ст. 13 Налогового кодекса эти вносы однозначно отнесены к федеральным налогам, а главой 24 регламентируются порядок уплаты единого социального налога, круг налогоплательщиков и др. вопросы.

Необходимость введения единого социального налога диктовалась прежде всего интересами предприятий и организаций, являющихся плательщиками страховых взносов.[117] Между тем, как отмечается в литературе, следствием объединения страховых взносов и налоговых платежей в единую категорию являются такие негативные последствия, как:

1) коренное переустройство всей системы социального обеспечения в Российской Федерации с изъятием части средств внебюджетных фондов в непосредственное управление государства;

2) фактически полное отстранение представителей застрахованных - профсоюзов, а также представителей страхователей - плательщиков взносов от контроля за сбором, а также, вероятнее всего, за расходованием средств[118].

Подобные опасения содержались в Обращении Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 7 июня 2000 г. N 166-СФ "К Президенту Российской Федерации В.В. Путину, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Правительству Российской Федерации в связи с предложением фракции "Единство” о введении единого социального налога".[119] В данном Обращении указывалось, что весь комплекс отношений в области государственного социального страхования, включая вопросы сбора страховых взносов в социальные внебюджетные фонды, базируется на принципе автономности системы социального страхования. Установление единого социального налога будет означать отказ от сложившихся принципов формирования финансовой основы обязательного социального

страхования и приведет к разрушению всей системы социального страхования. Предлагаемые решения могут создать предпосылки для использования страховых взносов не по целевому назначению.

Вместе с тем, существует мнение, что введение единого социального налога (взноса) заменило платежи в государственные внебюджетные фонды лишь по названию, а не по сущности. Другими словами, обязательное социальное страхование сохраняется, изменено лишь название основного источника, за счет которого формируются доходы указанных фондов. Этой точки зрения придерживается и судебная практика.[120]

По нашему мнению, страховые социальные взносы имеют все черты и особенности налоговых платежей и, соответственно, налоговую природу. До тех пор, пока не будет установлено соответствие между уплачиваемыми страховыми взносами и выплачиваемыми из целевых социальных фондов пенсиями и пособиями по социальному обеспечению (а оно пока не соблюдается), а также пока не будет упорядочен круг лиц, имеющих право на срциальные выплаты, говорить о «смешанном» характере взносов нельзя.

Во-вторых, в финансово-правовые отношения по формированию социальных фондов денежных средств входят отношения по уплате страховых взносов на социальное страхование, не вошедшие в состав единого социального налога (взноса).

Сюда, первое, относятся отношения между страхователями и страховщиком - Фондом обязательного социального страхования РФ по поводу уплаты страховых взносов на обязательное профессиональное страхование (страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний). Указанные страховые взносы не входят в состав единого социального налога (взноса) и уплачиваются отдельно.

Страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний

начисляются и уплачиваются страхователями, которыми являются юридические лица любой организационно-правовой формы (в том числе иностранные организации) либо физические лица, нанимающие лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Страховые взносы по данному виду страхования уплачиваются вне зависимости от того, есть ли на предприятии несчастные случаи.

Размеры страховых взносов определяются исходя из страховых тарифов, установленных федеральными законами, а также класса профессионального риска отрасли (подотрасли) экономики, к которой относится данный страхователь. Суммы страховых взносов перечисляются страхователями ежемесячно на единый централизованный банковский счет

150

страховщика.

Второе. В группу финансовых отношений по уплате страховых взносов, не вошедших в состав единого социального налога, включаются отношения, складывающиеся по поводу уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения между соответствующими страхователями и территориальными фондами ОМС. Эти взносы также не были учтены в составе единого социального налога (взноса) и уплачиваются отдельно.

Согласно ст. 17 Закона РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 «О медицинском страховании граждан в РФ», ст. 19 Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах", а также Положению о порядке уплаты страховых взносов в Федеральный и [121]

территориальные фонды обязательного медицинского страхования,151 установлена обязанность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по перечислению страховых взносов на OMC неработающего населения в объемах, гарантирующих предоставление медицинских услуг указанной категории граждан в рамках территориальной программы ОМС, являющейся составной частью территориальной программы государственных гарантий обеспечения жителей субъектов Российской Федерации бесплатной медицинской помощью.

Органы исполнительной власти перечисляют суммы страховых взносов на OMC неработающего населения ежемесячно на счета территориальных фондов по месту регистрации в качестве страхователей. В случае недостатка средств для страховых взносов при формировании бюджетов территорий на предстоящий год предусматривается целевая дотация из бюджета вышестоящих органов исполнительной власти.

Третье. Не вошли в состав единого социального налога (взноса) страховые взносы, уплачиваемые по обязательному пенсионному страхованию на формирование страховой и накопительной частей трудовых пенсий граждан. Эти взносы в соответствии со страховыми тарифами, утвержденными Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ»152, уплачиваются непосредственно страховщику - Пенсионному фонду РФ.

Четвертое. Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (ст. 29) установлено, что этом виде обязательного социального страхования возможны добровольные отношения. Так, граждане РФ, работающие за пределами территории Российской Федерации, вправе добровольно вступить в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию и осуществлять уплату страховых взносов в бюджет

151

СЗ РФ. 2000. 7 августа. N 32. Ст. 3341; Российская газета. 1993. 28 апреля.

Пенсионного фонда РФ за себя, для того, чтобы обеспечить себе в дальнейшем пенсию на территории Российской Федерации. Также возможно добровольное вступление в пенсионные правовые отношения с тем, чтобы уплачивать страховые взносы за другое лицо, за которое не осуществляется уплата страховых взносов страхователем в соответствии с данным Федеральным законом.

Целевые внебюджетные социальные фонды денежных средств формируются не только за счет страховых взносов, но также и иных поступлений. Так, например, средства бюджета Пенсионного фонда РФ, помимо страховых взносов, составляются из средств федерального бюджета; сумм пеней и иных финансовых санкций; доходов от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования; добровольных взносов физических лиц и организаций, уплачиваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц; иных источников, не запрещенных законодательством РФ.

Третье звено финансово-правовых отношений в сфере социального страхования должны составить отношения по использованию

государственных социальных внебюджетных фондов денежных средств на цели страхового социального обеспечения, а также иные параллельные цели, предусмотренные законодательством РФ.

Согласно общему положению, денежные средства бюджетов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах обязательного социального страхования на очередной финансовый год. Нецелевое расходование средств не допускается.

Здесь можно наметить два общих направления расходования средств социальных внебюджетных фондов денежных средств: во-первых, на

152

СЗРФ. 2001. 17 декабря. N 51. Ст. 4832.

собственно страховое обеспечение, то есть выплату различных пенсий, пособий, оплату путевок на санаторно-курортное обслуживание и пр. либо на компенсацию расходов лиц и органов, непосредственно выплачивающих страховое обеспечение; и во-вторых, на финансовую деятельность, отличную от прямого социального обеспечения, но не менее необходимую, поскольку она позволяет поддержать платежеспособность страховщиков и обеспечить их деятельность.

Обеспечением по обязательному социальному страхованию является исполнение страховщиком своих обязательств перед застрахованным лицом при наступлении страхового случая посредством страховых выплат или иных видов обеспечения, установленных федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Законодательно установлены следующие виды страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию: 1) оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи; 2) пенсия по старости; 3) пенсия по инвалидности; 4) пенсия по случаю потери кормильца; 5) пособие по временной нетрудоспособности; 6) пособие в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием; 7) пособие по беременности и родам; 8) ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; 9) пособие по безработице; 10) единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; 11) единовременное пособие при рождении ребенка; 12) пособие на санаторно-курортное лечение; 13) социальное пособие на погребение; 14) оплата путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей (ст. 8 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования»).

В связи с рассмотрением финансовых отношений этого вида важно разграничить предметы правового регулирования права социального обеспечения и финансового права. К предмету регулирования отрасли права

социального обеспечения, учитывая современную структуру права, следует причислить отношения, направленные на непосредственное предоставление гражданам и их семьям определенных видов социального обеспечения — пенсий, пособий и т.д. Все иные отношения составляют предмет финансового права.

Так, финансово-правовыми являются расходы Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов OMC в рамках базовой программы ОМС, на выполнение целевых программ по оказанию медицинской помощи по ОМС, на обеспечение целевых мероприятий по развитию и совершенствованию системы ОМС, осуществляемых Федеральным фондом в централизованном порядке.[122]

Финансово-правовыми также являются отношения по финансированию территориальными фондами обязательного медицинского страхования следующих направлений деятельности: финансирование страховых медицинских организаций по дифференцированным среднедушевым нормативам для оплаты медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС; мероприятий по здравоохранению в рамках региональных целевых программ, утвержденных в установленном порядке, для медицинских учреждений, функционирующих в системе ОМС; обеспечение управленческих функций территориальных фондов ОМС, и др.[123]

В финансовое право следует включить нормы, регулирующие денежные отчисления в резервные фонды страховщиков по обязательному социальному страхованию и порядок расходования этих фондов. Так, например, Фонд социального страхования РФ в целях обеспечения финансовой устойчивости создает централизованный резерв, средства которого могут быть направлены на дотации отделениям Фонда на пополнение недостатка нормативов оборотных денежных средств отделений Фонда; финансирование общероссийских мероприятий по государственному социальному страхованию; осуществление иных мероприятий, предусмотренных бюджетом Фонда.

К финансово-правовым относятся также отношения по размещению временно свободных средств фондов социального страхования.

Далее, финансово-правовыми являются отношения по направлению денежных средств фондов социального страхования на цели осуществления текущей деятельности центральных и территориальных органов фондов, содержание их аппаратов, поддержание их материально-технической базы.

Шестую группу финансово-правовых отношений составляют контрольные отношения между страховщиками - социальными внебюджетными фондами и страхователями, которые складываются по поводу регистрации страхователей в исполнительных органах страховщиков; проведения экспертиз для проверки наступления страховых случаев; в связи с проверками документов по учету и перечислению страховых взносов и т.п. Данные отношения являются сопутствующими основным финансовоправовым отношениям и имеют такую же природу, поскольку осуществляются по поводу формирования и использования финансовых средств государственных денежных фондов.

Наконец, последнюю группу финансово-правовых отношений в сфере обязательного социального страхования составляют отношения по государственному финансовому (налоговому) контролю. Данная область налогового права достаточно полно исследована в других работах, здесь же мы отметим лишь следующее.

В соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации",[124] контроль за исполнением бюджетов федеральных

социальных внебюджетных фондов является частью государственного финансового контроля.

В соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 года N 118- ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" с 1 января 2001 года контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, уплачиваемых в составе единого социального налога (взноса), осуществляется налоговыми органами Российской Федерации.

В отношении налогоплательщиков единого социального налога (взноса) налоговые органы проводят все предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации мероприятия налогового контроля, осуществляют взыскание сумм недоимки, пеней и штрафов по платежам в государственные социальные внебюджетные фонды, проводят зачет (возврат) излишне уплаченных сумм единого социального налога (взноса) в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ. (абз.З ст. 9 Федерального закона от 05 августа 2000 г. N 118-ФЗ).

Суммируя изложенное, мы можем констатировать следующее.

Предметом современного финансового права охватываются группы отношений по перечислению бюджетных денежных средств на осуществление обязательного государственного личного и имущественного страхования; по осуществлению финансового контроля за расходованием этих средств; по компенсации страховых вкладов в организации бывшего Госстраха СССР, обесценившихся в результате экономических преобразований в начале 1990-х годов.

Институт обязательного социального страхования является, по нашему мнению, . Его нормами регулируются

обширные пласты финансово-правовых отношений, включающие в себя

бюджетные отношения и отношения по утверждению тарифов страховых взносов; отношения по формированию государственных социальных фондов денежных средств (уплата страховых взносов, иные поступления); отношения по использованию государственных социальных фондов денежных средств (например, компенсация медицинским учреждениям расходов на лечение застрахованных лиц и др.); сопутствующие основным отношения по контролю за страхователями (регистрация, экспертиза, выездные проверки и т.д.)

*

*

<< | >>
Источник: ЕЛКИН МИХАИЛ АНАТОЛЬЕВИЧ. СИСТЕМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТРАХОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ). ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2003. 2003

Еще по теме § 2. Особенности современной классификации страховых финансовоправовых отношений.:

  1. Библиография
  2. § 3. Правотворчество в системе функций Центрального банка Российской Федерации
  3. § 2. Понятие, предмет и принципы правового регулирования валютных операций в Российской Федерации
  4. БИБЛИОГРАФИЯ
  5. Введение
  6. § 1. Развитие страховых финансово-правовых отношений в РФ.
  7. § 2. Особенности современной классификации страховых финансовоправовых отношений.
  8. § 1. Предмет и метод правового регулирования, система российского страхового права.
  9. § 1. Понятие, принципы и формы финансирования образовательных и научных организаций
  10. БИБЛИОГРАФИЯ
  11. Введение
  12. § 3. Классификация публичных доходов
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -