<<
>>

§1. Исторический анализ правового регулирования удовлетворения потребности гражданина в жилище и управления им

Для более наглядной иллюстрации взаимодействия публичного и частного начала в удовлетворении жилищной потребности общества проведем историче- ский анализ способов решения жилищного вопроса и управления жилой недви- жимостью на примере нашего российского государства.

Жилище является важнейшим атрибутом человеческого развития и культу- ры. Но сам жилищный вопрос в его современном виде как необходимость нали- чия благоустроенного жилища и безопасных условий проживания в нем возник только с момента развития городов.

Россия 17-18 веков была аграрно-индустриальной страной, что и определя- ло состав ее населения: большая часть жителей проживало в сельской местности и, как правило, в собственных избах без элементарных удобств. Однако модерни- зация Российской империи, начавшаяся после отмены крепостного права, привела к росту значения городов в социально-экономическом и общественно- политическом развитии страны.

В России формирование городского, в том числе жилищно-коммунального хозяйства, являлось одним из условий выживания человека. В. И. Даль дает сле- дующее понятие термину «хозяйство» – это домоустройство, заведывание, управ-

ление порядком и расходами по заведыванию1. Позднее С.И. Ожегов расширил

1 См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 4. – М.: Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1955. – С. 605.

данное понятие до нескольких значений, указав, что хозяйство – это, в том числе,

«работы по устройству быта»1.

В современном значении под коммунальным хозяйством понимается

«…совокупность служб, предприятий, сооружений, хозяйств по обслуживанию населения, отвечающих санитарно-гигиеническим условиям (водопровод, канали- зация, бани, гостиницы)»2.

Как показывает исторический опыт, коммунально-технологическая среда являлась общественным благом, которое не могло быть разделено на единицы по- требления, и такое благо стало условием выживания и развития городов и всего общества. Так как названную среду нельзя было разбить на части, единственным собственником имущества данной сферы стало государство, выражающее обще- ственный интерес. В городах России 19 века преобладали частные собственники жилья и частные обслуживающие компании, которые активно участвовали в раз- витии городской и коммунальной инфраструктуры.

Верховная власть создала соответствующую систему управления во главе с центром и определила общие правила пользования городской и коммунальной инфраструктурой для всех хозяйствующих субъектов и жителей. Данный порядок был направлен на обеспечение благоустройства и благополучие граждан, а это, в свою очередь, диктовалось потребностью безопасности населения и наведению общественного порядка3.

Безопасность личная и имущественная во все времена являлась главнейшим

залогом человеческого существования. Для государства же – это основная цель и назначение. Безопасность имела широкое смысловое значение, так как опасность могла представлять многое, например, несчастные случаи при неприменении мер

предосторожности при постройке зданий; плохое освещение или отсутствие ос-

1 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов / Под ред. Н.Ю. Шведовой.

– 21-е изд., перераб. и доп. – М.: Рус. яз. – С. 863.

2 См.: Бунимович Н.Т. Краткий словарь современных понятий и терминов / Н.Т. Бунимович, Г.Г. Жаркова, Т.М. Корнилова. Под ред. В.А. Макаренко. – М.: Республика,

1993. – С. 191.

3 См.: Ярославцева Т.А. Становление правовых основ жилищно-коммунального хозяйства в до- революционной России // Жилищное право. – 2005. – № 8. – С.30.

вещения улиц, дворов, лестниц; плохое содержание дорог; бесхозяйные собаки и т.п.

Безопасность по смысловому значению означало то же, что и «благоустройст- во» и «благочиние». Данные термины, в свою очередь, в российском законода- тельстве по своему содержанию имели то же значение, что и «жизнеустройство». Со времен кодификации российского законодательства «благочиние» означало меры, обеспечивающие безопасность. При составлении Свода законов Российской империи группа законов, нормирующих меры по обеспечению безопасности, со- ставляла 7-ю часть Свода, помещенного в XIII-XIV томах. Впервые в Уложении царя Алексея Михайловича за 1649 год можно увидеть Наказ «О городском бла- гочинии», в котором определялся порядок по обеспечению безопасности городов и поселений1. Закон предписывал домовладельцам ввести сторожей, дворников и принять меры к подготовке защиты от пожаров. Таким образом, государство ус- танавливало правила общежития.

На этом этапе просматривается образование городского права, вызванного необходимостью управления поселением, формированием его бюджета, планиро- вания территории, выработке градостроительных решений, создания благоприят- ных условий проживания различных групп населения и решения жилищных во- просов. Городское управление имело целью – создание необходимых условий жизнеобеспечения и жизнедеятельности человека в обществе, то есть благоприят- ной среды обитания населения. В 1842 году с целью производства дел по город- скому хозяйству при Хозяйственном департаменте Министерства внутренних дел было образовано особое временное отделение для устройства общественного управления и хозяйства в городах2. С того времени к городскому хозяйству стал применяться термин «коммунальный» (от фр. сcommunal – общий).

С развитием городов городское хозяйство дополнилось еще одной, жизнен- но необходимой сферой деятельности – градостроительной. Под градостроитель-

ством понимается планировка и застройка населенных мест, в том числе деятель-

1 См.: Свод законов Российской империи [Электронный ресурс] // Справ.-правовая система

«КонсультантПлюс», 2008.

– Вых. дан. ориг. : – СПб.: Рус. Кн. Т-во «Деятель», 1912.

2 См.: Там же.

ность по пространственной организации системы расселения городов и других поселений, создание условий для их территориального развития, формирования производственной, социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры, строительство, реконструкция, ремонт, переоборудование зданий и сооружений, объектов благоустройства. Средством государственного регулирования градо- строительной деятельности были нормативы, которые содержали комплекс коли- чественных и качественных показателей, направленных на разработку строитель- ной документации, детализацию положений законодательства, в том числе по учету демографических, природно-климатических, геологических, экологических и других обязательных условий и требований, таких как Устав строительный,

«Городовое положение»1. Со временем городское право полностью утрачивает

универсальный характер и специализируется на регламентации коммунальной и градостроительной деятельности.

В связи с развитием промышленности, строительством и использованием железных дорог, раскрепощением крестьян и миграцией сельского населения в городах в XIX веке жилищный вопрос становится осознанной острой проблемой. Вместе с естественным приростом населения вышеобозначенные обстоятельства создали в России неблагоприятные жилищные условия для многих категорий лю- дей. Публичная власть по политическим соображениям отвергала постановку во- проса о финансовой поддержке малоимущих слоев населения при решении ими жилищной потребности.

В это же время начинает развиваться новый вид предпринимательской дея- тельности – жилищное дело. Жилищное дело включало в себя жилищный вопрос и имело два направления: «квартирный», то есть исследование условий прожива- ния, стоимости, порядок предоставления жилых помещений, и «технический». С технической стороны жилищное дело было тесно связано с местными градо- строительными условиями и архитектурой (строительство, усовершенствование,

инфраструктура, гигиена).

Жилищное дело было направлено на решение «жи-

1 См.: Скляр И.М. Градостроительное право. Теоретические основы. – М.: Эдиториал УРСС,

2000. – С. 11.

лищного бедствия». Жилищное бедствие (wohnungsnoth) – сумма отрицательных сторон, связанных с жильем. Оно представляло одно из наиболее серьезных соци- альных зол. Меры борьбы с «жилищным бедствием» укладывались в следующую схему: строительство новых и улучшение старых домов путем филантропической деятельности, самопомощи, ассоциаций (домостроительных обществ). Жилищное дело упорядочивалось городским самоуправлением и государственной властью

посредством жилищного законодательства1.

Основным объектом жилищной сферы являлось жилище человека, которое имело в период своего становления разные названия. В словаре В.И. Даля «жилище, жилье, дом, изба, землянка, комната, покой, квартира, обита- лище – это занимаемое людьми помещение, где они проживают».

Первоочередной задачей публичной власти было содержание в чистоте улиц и дворов. Для ее решения принимались специальные меры. Так, властями с 1892 года были установлены обязательные санитарные постановления по устройству и содержанию жилых и других помещений и территорий. К жильцам предъявлялись требования не только по соблюдению правил общежи- тия, но и санитарных норм2.

Анализ исторического становления жилищного вопроса в России дорево-

люционного периода показал, что жилищная потребность в ее понимании как не- обходимость наличия жилища и безопасных условий проживания в нем тесно свя- зана с развитием городской среды. Город представлял собой не только террито- рию, где находится множество зданий и жилищ, но и комплексный хозяйствен- ный механизм. Все виды городской деятельности не существовали изолированно друг от друга, они развивались совместно и создали целую систему городского хозяйства, которое регулировалось специальным законодательством, имеющим публичную основу.

Что касается удовлетворения непосредственно жилищной по-

требности, то проблема решалась населением самостоятельно, исходя из эконо-

1 См.: Ярославцева Т.А. Становление правовых основ жилищно-коммунального хозяйства в до- революционной России. – С. 32-33.

2 См.: Свод законов Российской империи [Электронный ресурс] // Справ.-правовая система

«КонсультантПлюс», 2008.

мических возможностей и социального положения граждан. При этом вопросы пользования жилищем нормировались преимущественно положениями граждан- ского права.

Сразу после революции в 1917 году пришедшие к власти большевики не- медленно приступили к решению жилищного вопроса, идея которого состояла в конфискации домов буржуазии и переселении в них из трущоб, подвалов, ка- зарм рабочих. Одним из первых был издан декрет Президиума ВЦИК от 20 авгу- ста 1918 года об отмене права частной собственности на недвижимости в городах. В соответствии с ним большая часть городской недвижимости переходила в рас- поряжение Советам рабочих и солдатских депутатов, которые утверждали списки и порядок занятия жилищ беднотой. Для непосредственного управления отчуж- даемыми недвижимостями местным властям вменялась обязанность организовать домовые комитеты и районные жилищные советы, на обязанность которых возла- галось наблюдение за ремонтом, отоплением, освещением зданий и поддержание

в исправности, а также наблюдение за своевременными взносами наемной платы1.

Далее последовали еще ряд декретов, например, декретом СНК от 25 мая

1920 года о мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населе- ния было установлено, что изъятию подлежала вся жилая площадь сверх норм. Этим же декретом граждан обязывали содержать жилые помещения в надлежа- щем санитарном состоянии, а обеспечение единого плана мероприятий в отноше- нии санитарной охраны жилищ возлагалось на Народный комиссариат здраво- охранения2. Управление муниципализированным жилищным фондом осуществ- лял коммунальный отдел, являющийся подразделением губернского или уездного

исполнительного комитета. Руководство всем жилищным делом, наблюдением за

проведением декрета о муниципализации, управление муниципализированными

1 См.: Декреты советской власти. Т. 1. – М.: Госполитиздат, 1957. – С. 133 – 137.

2 См.: Декреты советской власти. Т. XVI. – М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2004. – С.21 – 22.

владениями осуществлял жилищный отдел Главного управления коммунального хозяйства (ГУКХ), который входил в состав НКВД РСФСР1.

Проводимая национализация не носила тотальный характер: во-первых, она затронула только города с числом жителей свыше 10 тыс., а такие составляли аб- солютное меньшинство российских городов, во-вторых, муниципализации под- лежали только дома, выше предельной стоимости, которую определяли сами ме- стные органы. Таким образом, можно считать, что муниципализация коснулась в первую очередь брошенных зданий, особняков, многоквартирных домов. Хотя в дальнейшем муниципализация проводилась не только в крупных городах, но и в населенных пунктах других типов, для чего были приняты соответствующие за- конодательные акты, основная масса муниципального жилья по-прежнему распо-

лагалась в больших городах2.

Злободневным стал вопрос о том, как организовать управление и использо- вать все богатства общества, в том числе и в сфере жилищно-коммунального хо- зяйства. Жилищная политика периода перехода к нэпу ставила цель прекратить дальнейшее разрушение зданий, привлечение граждан к содержанию и ремонту, введения коммерческих начал в эксплуатацию жилья.

18 июля 1921 года был подписан Декрет об обязательном привлечении средств жильцов для ремонта домов путем внесения денежных средств, личного труда или материалов в размерах, пропорциональных занимаемой площади3. Оче- редным нормативным актом в этой сфере стало Постановление СНК РСФСР от

8 августа 1921 года «Об управлении домами»4, которое оформило управление му-

ниципальным жильем в определенную систему. Управлять домами, принадлежа- щими местным Советам, были обязаны домовые комитеты, которые рассматрива- лись как органы самоуправления жильцов, так как избирались на их общих соб-

раниях. Главной задачей домовых комитетов было переселение рабочих из подва-

1 См.: Там же. – С. 49 – 50.

2 См.: Ящук Т.Ф. Из опыта управления муниципальным жилым фондом в период нэпа // Семей- ное и жилищное право. – 2007. – № 3. – С. 28.

3 См.: Собрание узаконений РСФСР. – 1921. – № 56. – Ст. 355.

4 См.: Собрание узаконений РСФСР. – 1921. - № 60. – Ст. 411.

лов и трущоб в квартиры буржуазии, перераспределение и уплотнение жилой площади. К управлению привлекались непосредственно и сами жильцы муници- пализированных домов. На общем собрании они избирали заведующего домом сроком на один год, который получал содержание по смете жилищного отдела.

Таким образом, можно говорить о трех допускаемых способах управления многоквартирными домами. Существовавшее в то время законодательство управ- ление многоквартирными домами рассматривало как самоуправление жильцов, так как оно устанавливалось решением общего собрания из состава проживающих граждан. И несмотря на то что такой способ был не к пользе диктатуры револю- ционного класса, Постановление «Об управлении домами» фактически легализо- вало частноправовые начала регулирования вопросов управления домами по сравнению с существующими на тот период публичными основами. Тем самым государство признавало, что для сохранения, а тем более расширения жилищного фонда, необходима поддержка и поощрение частной инициативы. В этот же пери- од просматривается установление способа так называемого «софинансирования», то есть привлечение денежных средств жильцов для ремонта домов, который на современном этапе реформирования жилищно-коммунального комплекса стал применяться при производстве капитального ремонта многоквартирного дома1.

Несколько позднее в городах стали создаваться жилищные товарищества,

которым передавались муниципализированные здания. Они становятся наиболее эффективной формой управления жилищным хозяйством. Огромное значение в развитии жилищных отношений имело постановление ЦИК и СНК СССР от

19 августа 1924 года «О жилищной кооперации»2. Закон давал возможность соз-

1 См.: Согласно п. 2 ч. 6 ст. 20 Федерального закона № 185-ФЗ от 21 июля 2007 г. «О фонде со- действия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» размер собственных средств товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных кооперативов, иных специализированных потребительских кооперативов, собственников помещений в многоквар- тирном доме, управление которым осуществляется выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией, в долевом финансировании капитального ремонта многоквартирного дома должен составлять не менее чем пять процентов общего объе- ма средств, предоставляемых на проведение капитального ремонта многоквартирного дома // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3799.

2 См.: Собрание законодательства СССР. – 1924. – № 5. – Ст. 60.

дания нескольких видов жилищных кооперативов. Так, возникновение строитель- ных кооперативов изначально было связано с созданием кооперативной собст- венности в виде жилого дома, а жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы) пользовались муниципализированными домами на условиях арендного договора, который заключался с отделом местного хозяйства. ЖАКТы обладали правами юридического лица и могли арендовать не только жилые помещения, но и здания, в которых наряду с жилыми квартирами располагались торговые и иные предприятия. Они имели право самостоятельно устраивать столовые, прачечные и другие службы. Основными целями создания ЖАКТов были восстановление хо- зяйства арендуемых у государства домов, содержание их в надлежащем состоянии и удовлетворение потребности членов товарищества в жилой площади. Правда, уже через несколько лет все жилтоварищества и коо- перативы-застройщики были ликвидированы. В постсоветский период времени прототипом ЖАКТов в какой-то степени стали товарищества собственников жи-

лья1. Хотя в основу объединения собственников недвижимости в жилищной сфе-

ре законодатель положил юридическую модель кондоминиума как объекта прав, реципированную из национальных систем права ряда зарубежных стран, в част- ности США, и хорошо известную еще в римском праве, однако управление кон- доминиумом возлагалось на уже апробированный российским законодательством способ – товарищество.

В период нэпа сложились и получили законодательное закрепление сле- дующие организационно-правовые формы эксплуатации жилищного фонда: непо- средственная эксплуатация жилья коммунальным отделом, передача жилищного

фонда в аренду, передача на эксплуатацию домовым трестам. Несмотря на вне-

1 Целями создания товариществ собственников жилья были: согласование порядка реализации прав домовладельцев по владению, пользованию и в установленных пределах распоряжению общим имуществом в кондоминиуме, а также осуществление деятельности по содержанию, со- хранению и приращению недвижимости в кондоминиуме, распределение между домовладель- цами обязанностей по возмещению соответствующих издержек, для обеспечения надлежащего санитарного и технического состояния общего имущества (См.: ст. ст. 24-25 Федерального за- кона № 72-ФЗ от 15 июня 1996 г. «О товариществах собственниках жилья») // Собрание зако- нодательства РФ. – 1996. – № 25. – Ст. 2963. (С 1 марта 2005 года признан утратившим силу)

дрение аренды, значительная часть муниципализированного жилья оставалась в непосредственном управлении местных властей, поэтому следующей и более устойчивой формой эксплуатации жилищного фонда стали домовые тресты, кото- рые создавались городскими Советами. Они обладали правами юридических лиц и имели значительную хозяйственную самостоятельность1. Экономические ре- зультаты эксплуатации муниципализированного жилья определялись отношения- ми между расходами, понесенными местными органами по его содержанию, и по- лученными доходами. Это, в свою очередь, зависело от тарифов квартирной пла- ты, их соответствия реальным издержкам по обслуживанию жилья, а также от норм предоставления жилой площади и применявшихся льгот при оплате. Следу- ет отметить, что перечисленные показатели (уровень квартирной платы, санитар- ные нормы, категории льготников) в значительной степени регулировались зако- нодательным порядком, и местные органы имели ограниченные полномочия по воздействию на эти отношения2.

Итак, анализ развития жилищного вопроса периода нэпа показал, что ос-

новными направлениями жилищной политики являлись: учет и инвентаризация муниципализированных домов; перераспределение жилья; выработка оптималь- ных с точки зрения экономической эффективности форм его эксплуатации; по- вышение квартирной платы; использование жилья и квартирных тарифов в каче- стве мер социального поощрения и поддержки определенных категорий граждан. В сфере управления жилищным фондом основной задачей было превращение жи- лищно-коммунального хозяйства если не в доходную, то хотя бы в безубыточную отрасль. На наш взгляд, данная проблема не потеряла своей актуальности в со- временный период.

Со вступлением страны в эпоху первых пятилеток ставка была сделана на централизованное плановое управление народным хозяйством, в том числе и жи-

лищным фондом. В дальнейшем управление жильем, помимо трестов, стали осу-

1 См.: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 11 июля 1927 г. «Об организации трестов по управлению муниципальными домами» // СУ РСФСР. – 1927. – № 75. – Ст. 515.

2 См.: Ящук Т.Ф. Нормативное регулирование городского управления и хозяйства в РСФСР в период нэпа: учебное пособие. – Омск: Изд-во Ом. гос. ун-та, 2010. – С. 182-183.

ществлять также государственные предприятия и учреждения, которые имели в своем ведении жилые дома и были наделены функциями обеспечения своих ра- ботников жильем1. Создавалась монопольная система эксплуатации жилья и пре- доставления коммунальных услуг государственными организациями, убыточная деятельность которых в значительной мере дотировалась государством.

Дальнейшее развитие промышленности, транспорта, строительства, город- ского хозяйства вело к росту городского населения страны, что в свою очередь за- ставило власти вложить большие капитальные инвестиции в государственное и кооперативное жилищное строительство. Уже к 1940 году городской жилищный фонд СССР составлял 421 млн. кв. м общей площади2. Однако и этого было не- достаточно для того, чтобы удовлетворить жилищные потребности населения.

После Великой Отечественной войны коренной перелом в решении жилищ- ной проблемы произошел в 60-е годы. Постановлением ЦК КПСС и Совета Ми- нистров СССР от 31 июля 1957 г. «О развитии жилищного строительства в СССР»3 была поставлена задача: в кратчайшие сроки достигнуть значительного прироста жилищного фонда страны. И хотя не все намеченные партией планы были реализованы, объемы жилищного строительства в 70-е годы были значи- тельными. Жилищный фонд городов и рабочих поселков к 1971 году по сравне-

нию с дореволюционным периодом увеличился в 8,5 раза. Средняя обеспечен- ность жителя в этом году составила 11 кв. м общей площади. По числу построен- ных квартир на тысячу человек населения Советский Союз занимал одно из пер- вых мест в мире4. Тем не менее жилищная проблема оставалась острой.

Советское государство взяло на себя основные расходы по строительству и эксплуатации большей части жилищ, чтобы обеспечить жилищные потребности

граждан. Так, объем государственного жилищного строительства составлял в 80-х

1 См.: Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фон- да и улучшении жилищного хозяйства в городах» // Собрание законодательства СССР. – 1937.

– № 69. – Ст. 162.

2 См.: СССР и зарубежные страны после победы Великой Октябрьской социалистической рево- люции: Стат. сб. М., «Статистика», 1970. – С. 180.

3 См.: СМ СССР. – 1957. № 16. – Ст. 162.

4 См.: Народное хозяйство СССР в 1970 г.: Стат. ежегодник. – М.: «Статистика», 1971. – С. 68.

годах 70% в общей структуре жилищного строительства, а объем государствен- ных и общественных средств, направляемых на эксплуатацию подведомственного жилищного фонда, – две трети в общих расходах на содержание жилых домов, принадлежащих государству и общественным объединениям, т.е. сумма средств, предоставляемых государством и обществом, была больше средств, получаемых от населения за пользование жилой площадью в государственном и обществен- ном жилищном фондах. При этом наблюдался абсолютный рост средств на эти цели1.

Результаты советской жилищной политики выразились в следующем явле-

нии. Государство создало затратный механизм, взяв на себя обязанность по обес- печению всех, кто нуждается в жилище или улучшении жилищных условий, при этом, во-первых, блокировав инициативу удовлетворения таких потребностей са- мими гражданами в своем интересе, во-вторых, породив социальное иждивенче- ство. Нанимателей освободили от управления и значительных затрат на эксплуа- тацию и содержание жилого дома. С одной стороны, это было благо для пользо- вателей, но с другой, оборачивалось против них из-за неудовлетворительного об- служивания и быстрого износа жилищного фонда. По справедливому замечанию В.Н. Литовкина, «ничейность» государственного и общественного жилищных фондов обусловливает соответствующее отношение к сохранности и повышению

благоустройства жилых помещений (домов)2.

Государственное управление жилищным фондом осуществлялось соответ- ствующими органами власти. Непосредственная эксплуатация была возложена на жилищно-эксплуатационные организации (ЖЭК, ЖЭО, ДЭЗ, РЭУ), которые по своей организационной форме являлись государственными предприятиями. Про- возглашенная ЖК РСФСР3 (ст.ст. 18–21) возможность участия граждан и их объе-

динений в управлении жилищным фондом и обеспечении его сохранности явля-

1 См.: Литовкин В.Н. Общественная система удовлетворения жилищных потребностей граждан

// Жилищное право. – 2004. – № 1. – С. 10.

2 См.: Там же. – С. 19.

3 См.: Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР.

– 1964. – № 24. – Ст. 406.

лось формальной и на практике не применялась. За весь советский период време- ни был принят единственный нормативный акт, регулировавший отношения с участием жильцов в управлении жилищным фондом. На основании положения

«О домовом комитете в государственном жилищном фонде»1 в каждой жилищно-

эксплуатационной организации в целях привлечения населения к управлению го- сударственным фондом организовывались домовые комитеты. Так как домовой комитет создавался один на организацию, то его деятельность распространялась не на конкретный многоквартирный дом, а на весь жилищный фонд, обслуживае- мый ЖЭО, и сводилась к общественно-политической и культурно-массовой рабо- те среди населения, которая была далека от непосредственного управления жи- лыми домами. Таким образом, в условиях, когда государство являлось собствен- ником жилья и одновременно выполняло функции заказчика, подрядчика и экс- плуатационника жилищного фонда, места участию гражданского самоуправления не было.

Итак, в течение советского периода можно констатировать факт полного от- сутствия самоуправления в жилищной сфере. И хотя регулирование жилищных отношений осуществлялось комплексным жилищным законодательством, в со- став которого входили нормы частного и публичного порядка, отношения по управлению и эксплуатации жилищного фонда реализовывались исключительно публичными методами.

Постсоветский период решения жилищного вопроса начался с принципи- ально иного подхода к проблеме обеспечения населения жильем и управления им. Ставка была сделана на то, чтобы потребность в жилье удовлетворялась за счет собственных средств граждан. Государство при этом оставляет за собой обязан- ность обеспечения бесплатным или за доступную плату жильем граждан мало- имущих, нуждающихся в жилище, и определенных категорий граждан, указанных

в законе. В то же время государство берет на себя функцию поощрения жилищно-

1 Постановление Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 9 августа 1968 г. № 548 Положение

«О домовом комитете в государственном жилищном фонде» // СП РСФСР. – 1968. – № 15.

– Ст. 75.

го строительства и создания условий для осуществления права граждан на жили- ще (ст. 40 Конституции РФ1). Кроме того, основной задачей стало создания рынка жилья. С этой целью была проведена приватизация жилых помещений, то есть бесплатная передача в собственность граждан на добровольной основе занимае- мых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах.

Ушла в прошлое монополия государственной и муниципальной собственно- сти на квартиры и соответственно на все имущество многоквартирных домов, и граждане, получив в собственность квартиру, стали одновременно сособственни- ками общего имущества в доме. Вопрос о способах управления и обслуживания таким имуществом решался поэтапно. В соответствии со ст. 24 Закона «О прива- тизации жилищного фонда в Российской Федерации»2 обязанности по обслужи- ванию и ремонту жилого дома в целом сохранялись за жилищно-

эксплуатационными и ремонтно-строительными организациями, которые обслу- живали данный дом до начала приватизации. В статье 23 этого закона была зало- жена возможность самостоятельного определения собственниками жилых поме- щений организации любой организационно-правовой формы для обслуживания и ремонта приватизированных помещений, а ст. 21 указывала на допустимость соз- дания товариществ и иных объединений для этих целей. На практике товарищест- ва стали образовываться позднее, только после принятия федерального закона «О товариществах собственников жилья». Однако они не получили широкого рас- пространения по ряду причин, к каковым можно отнести неопределенность пра- вового положения кондоминиума, которым должно было управлять товарищество собственников жилья, финансово-затратный механизм создания и деятельности товарищества, а также неподготовленность домовладельцев к ведению такого ро-

да деятельности.

1 См.: Конституция Российской Федерации. (Принята всенародным голосованием 12 декаб- ря1993) (с учетом поправок, внесенных законом РФ о поправках к Конституции РФ от 30 де- кабря 2008 г. № 6-ФЗК, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФЗК) // Российская газета. – №7. – 2008.

2 См.: Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской

Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.

– 1991. – № 28; Собрание законодательства РФ. – 2012. – № 43. – Ст. 5783.

В этом же нормативном акте прописывались и иные способы управления единым комплексом недвижимого имущества, в частности, непосредственное управление, передача функций по управлению службе заказчика, индивидуально- му предпринимателю либо иной организации. Тем самым законодатель заложил возможность самоуправления в жилищной сфере, при этом достаточно разнооб- разными способами. Однако вплоть до принятия Жилищного кодекса РФ1 управ- ление и обслуживание большинством многоквартирных домов осуществляли все те же ЖЭО, ЖЭКи, ДЕЗы, а государственные и муниципальные органы, не явля- ясь уже единоличными собственниками общего имущества многоквартирных до- мов, нередко распоряжались нежилыми помещениями, передавая их в аренду или продавая заинтересованным лицам. Поэтому большое количество нежилых по- мещений в многоквартирных домах, использование которых могло бы пойти на общую пользу, оказались отчужденными без согласования на то собственниками жилых помещений. В этой ситуации, на наш взгляд, сработал стереотип мышле- ния и отсутствие нового жилищного законодательства. Наниматели жилья, в од- ночасье став собственниками, в какой-то степени не знали и не интересовались своими правами и обязанностями в отношении общего имущества многоквартир- ного дома, тем более что эти возможности были прописаны гражданским, а не жилищным законодательством. Органы власти, используя свой многолетний ре- сурс управления жилищным фондом, не информировали собственников и не ини- циировали самоуправление в жилых домах потому, что при отсутствии необхо- димой нормативно-правовой базы не была выработана эффективная политика по

вопросу управления в жилищной сфере.

Кардинально положение изменилось с принятием Жилищного кодекса РФ и ряда других нормативных актов, установивших требования по управлению и со- держанию общего имущества в многоквартирных домах собственниками поме-

щений. В Жилищном кодексе РФ появился целый раздел, посвященный праву

1 Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ // Собрание законодательства РФ.

– 2005. – № 1. (часть 1). – Ст.14; 2012. – № 53 (ч. 1). – Ст.7596.

собственности на жилые помещения и общее имущество в многоквартирном до-

ме.

Таким образом, на постсоветском этапе реформирования жилищного вопро- са произошел коренной поворот от планово-административных методов регули- рования к рыночным (частным) при соблюдении принципов обеспечения соци- альных гарантий для ряда категорий граждан. Право собственности на жилое по- мещение и тесно связанное с ним право общей собственности на общее имущест- во в многоквартирном доме стали неотъемлемой частью жилищных отношений. Вопросы управления и содержания многоквартирных домов из публичной сферы перешли преимущественно в частноправовую.

Исторический анализ способов решения жилищного вопроса и управления жилой недвижимостью в России, в зависимости от принадлежности к сферам публичного или частного правового регулирования, показал, что можно выделить четыре периода.

1. Дореволюционный период. Он характеризуется тем, что жилищный во- прос встал перед обществом с началом формирования городской и коммунальной среды. Соответствующие виды деятельности регулировались специальным зако- нодательством, имевшим под собой публичную основу. Потребность в жилище удовлетворялась населением самостоятельно своими силами и средствами на ос- нове частноправового регулирования. Государство не ставило перед собой задачу обеспечения граждан жилищем, и его функции ограничивались регулированием вопросов по санитарной и пожарной безопасности.

2. Постреволюционный период и период НЭПа. Жилищная политика рево- люционного государства, располагавшего разнообразным арсеналом публичного регулирования, строилась не только на экспроприации и муниципализации домов буржуазии и передаче их рабочим и крестьянам, но и на решении вопросов при- влечения граждан к содержанию и ремонту, введению возмездных и коммерче- ских начал в эксплуатацию жилья. В период НЭПа впервые была заложена част- ноправовая основа управления жилыми домами разнообразными способами. Тем

самым государство признавало, что для сохранения и расширения жилищного фонда необходима поддержка и поощрение частной инициативы.

3. Индустриальный (советский) период. Он характеризуется планово- административной системой обеспечения граждан жильем, а также монополией государства в сфере строительства жилья, его эксплуатации и предоставления коммунальных услуг. Все это блокировало гражданскую инициативу, породило потребительское отношение к жилищу, создало убыточный механизм обслужива- ния жилых домов. На фоне достаточно сформированного комплексного жилищ- ного законодательства вопросы управления и эксплуатации жилищным фондом осуществлялись исключительно публичными методами.

4. Постсоветский (современный) период. На данном этапе развития жилищ- ного вопроса произошел коренной поворот от планово-административных мето- дов регулирования к рыночным (частным) при соблюдении принципов обеспече- ния социальных гарантий для ряда категорий граждан. Право собственности на жилое помещение и тесно связанное с ним право общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме стали неотъемлемой частью жилищных от- ношений. Вопросы управления и содержания многоквартирных домов из публич- ной сферы перешли в частноправовую.

Управление жилой недвижимостью, понимаемое как обеспечение благо- приятных и безопасных условий проживания, а также эксплуатация и ремонт пе- реходили из сферы преимущественно публично-правового регулирования в доре- волюционный период в сферу частноправового – в постреволюционный и период НЭПа; от абсолютно публично-правового регулирования в советский к преиму- щественно частноправовому – в постсоветский (современный) период.

<< | >>
Источник: БЕРЕГОВАЯ ТАТЬЯНА АЛЕКСАНДРОВНА. ЧАСТНОПРАВОВЫЕ И ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ НАЧАЛА В РЕГУЛИРОВАНИИ ОТНОШЕНИЙ ПО УПРАВЛЕНИЮ МНОГОКВАРТИРНЫМ ДОМОМ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Челябинск –2014. 2014

Еще по теме §1. Исторический анализ правового регулирования удовлетворения потребности гражданина в жилище и управления им:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -