2.1. Публичный сервитут.

Учет интересов государства, как субъекта вещных прав при решении вопросов, связанных с публичным сервитутом.

Первое упоминание «сервитута», как термина, появляется в современном российском законодательстве в 1993 г.

заборов с учетом правил городской застройки, поселка и градостроительных

77

норм и правил» .

Указ Президента РФ «Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 г.» является одним из первых нормативных актов, закрепивших понятие «публичный сервитут». К публичным сервитутам относятся: безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность; возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков; возможность доступа на участок соответствующих служб для ремонта объектов инфраструктуры. Здесь публичные сервитуты, по смыслу документа, уже установлены при переходе прав на земельный участок. Право собственности на

⁷⁷ Временное руководство по инвентаризации земель населенных пунктов. Утверждено Роскомземом 17.05. 1993 г.

земельный участок включает в себя возможность любого использования участка всеми способами, не противоречащими ограничениям, установленным законом.

Исходя из содержания документа, публичный сервитут является для собственника участка обременением.

Анализируя Указ 1994 г., можно увидеть, что данный документ разрешает установление публичного сервитута на участок после его приватизации только на компенсационной основе. Возникает вопрос - возможно ли совместить понятие возмездности и ограничения?

В силу объективных причин, государство при передаче прав на земельный участок, в случае необходимости, устанавливает сервитут, т.е. право ограниченного пользования чужим земельным участком.

Градостроительная практика различает земельный сервитут и обременение (ограничение) права собственности. Земельный сервитут - это право ограниченного пользования чужим земельным участком. Обременение (ограничение) права собственности представляет собой наличие установленных законом или уполномоченным органом, в предусмотренном законом порядке, условий,

запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности^[66].

Надо заметить, что в российском праве сервитут, не имея четкой юридической квалификации, подспудно, существовал практически всегда. Достаточно детально данный вид вещного права разрабатывался российскими цивилистами во второй половине XIX века (без четкой квалификации института сервитута).

К.Д.Кавелин отмечал, что «особый вид прав в чужой вещи представляет выделение из права собственности какого-либо отношения к вещи в пользу всех и каждого. Такое выделение ограничивает право собственника, но не дает самостоятельного имущественного права никому из посторонних лиц в особенности.

различные ограничения публично-правового характера в интересах государства, общества и отдельных лиц. В отношении земельного участка могут быть установлены такие обременения, как сервитуты, представляющие собой право ограниченного пользования чужим земельным участком (право прохода, проезда, прокладки коммуникаций...). Для имущества как такового в законодательстве не предусмотрено строго целевое использование, тогда как для земли оно установлено. Иначе говоря, государство активно вмешивается в эту сферу общественных отношений. И как справедливо замечает В.Ф. Яковлев - «такое вмешательство государства является благом, поскольку обеспечивает правовой порядок в сфере владения, пользования и распоряжения землей и иными ценнейшими природными ресурсами».⁸² В силу исторических причин, о которых указывалось выше, государство при передаче прав на земельный участок, в случае необходимости устанавливает сервитут, т.е. сервитут устанавливается не в дальнейшем процессе использования участка, по требованию заинтересованного лица, а при приобретении права на участок.

Юридическое положение сторон и баланс частного и публичного в правоотношениях, связанных с публичным сервитутом

Конституция Российской Федерации закрепила за гражданами и их объединениями право частной собственности на землю. Часть 2 ст. 36 Конституции РФ предоставляет собственникам право свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей и природными ресурсами, не нанося ущерба окружающей среде и не нарушая законных интересов иных лиц. Конституция закрепила принцип свободного хозяйствования на земельных участках. Однако принцип их целевого использования являлся

доминирующим лри предоставлении земельных участков предприятиям и гражданам.

Земельный Кодекс РФ также предусматривает, что при переходе прав на земельный участок, не может меняться его целевое назначение (п.8 ст. 1).

В то же время Земельный кодекс РФ декларативно закрепил принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, обеспечения гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

В условиях рыночной экономики и свободной предпринимательской деятельности нельзя не уделять внимания вопросу о соотношении частного и публичного в гражданском законодательстве, в том числе и в контексте института вещных прав. Такие принципы, как автономия воли, неприкосновенность частной собственности, свобода договора, являются принципами не только гражданского законодательства. Во-первых, они общепризнанны в мире, а во-вторых, являются принципами регулирования частноправовых отношений вообще, а не только гражданско-правовых. Принцип же свободы договора применяется не только в частноправовых, но и в публично-правовых отношениях. Из перечисленных в ст.1 ГК РФ принципов такие из них, как недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, восстановление нарушенных прав, обеспечение судебной защиты, имеют конституционный, руководящий характер.

Возможность установления публичных сервитутов должно базироваться на закрепленном в подл.

Проблема деления права на публичное и частное уходит корнями к классическому римскому праву. Тем не менее, место частного права в

регулировании общественных отношении остается не выясненным со времен родоначальника идеи такого деления Улытиниана. В 1912 году Г.Ф.Шершеневич писал: «...с научной стороны до сих пор остается не вполне выясненным, где находится межевая черта между гражданским и публичным правом, каковы отличительные признаки той сферы права, которая носит название частного права и составляет предмет особой науки»^[68].

В Древнем Риме правовой режим земельных участков, подчиненный частно­правовому регулированию, практически ничем не отличался от правового режима иного имущества, т.к. переход права собственности на землю мог быть осуществлен путем простой передачи ее, а установление сервитута или закладного права - даже без всякой передачи - путем простого договора между одним лицом и другим. Однако в период средневековья в Европе обнаруживаются элементы публично-правовых форм перехода права собственности на землю. Правда, с разложением средневекового строя, постепенно отмирают публично-правовые формы перехода права собственности на землю, начинается период рецепции римских начал с частно-правовым подходом к обороту объектов недвижимости. Но это, как отмечает Н.А.Сыроедов, привело не к развитию, а к упадку поземельного оборота.^[69]

К.Д.Кавелин рассматривая ограниченное право собственности, отмечал, что «все отношения к вешам без изъятия ограничены в устроенном общежитии, ввиду потребностей государства и сожительства людей; ограничения этого рода распространяются на все виды имущественных отношений и всегда предполагаются»^[70]. Дореволюционной конструкции права был известен

сервитут, установленный в пользу неопределенного круга лиц - право участия общего ^[71].

В 1896 году К.П. Победоносцев указывал на то, что нельзя противопоставлять интересы государства и частных лиц, в отличие от Ульпиниана, который считал, что публичное право то, которое имеет в виду пользу для государства как целого, а частное право то, которое имеет в виду интересы отдельных лиц, как таковых. В действительности же, право, в конечном счете, едино и государство не устанавливает какие-то частно-правовые нормы, которые были бы чужды его интересам. Регулируя те или иные отношения на основе правовых норм, государство определяет, исходя из своих интересов, интересов общества и отдельных лиц, метод правового регулирования. Метод, как следует из теории права, включает три составляющие: дозволение, предписание, запрет. Суть частного в дозволении, а публичного в предписании, запрете, т.е. в императивных нормах. В гражданском праве преобладает метод дозволения, но если участники соответствующих отношений выходят за пределы дозволенного, сразу вступают в действие предписание и запрет^[72].

В 90-х годах прошлого столетия, в России сложилась объективная ситуация для возрождения частного права, и в тот период некоторые из ученых цивилистов говорили о необходимости отказа от норм гражданского законодательства публичного содержания, т.е. предполагалось четкое разделение частноправовых и публично-правовых отраслей права^[73]. Исследования профессора Е.Богданова показывают, что далеко не все положения Гражданского кодекса РФ категорично свидетельствуют о частноправовом характере гражданского права. Но при этом ученый делает

вывод, что «признание наряду с частным также и публичного характера гражданского законодательства будет ориентировать на вдумчивое отношение, как к разработке нормативных актов, так и к их применению. В этом случае усилия будут направлены на достижение баланса интересов - частного и публичного»^[74].

Нормами Гражданского и Земельного кодексов РФ предусмотрена государственная регистрация сервитутов. В соответствии со ст.16 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» такая регистрация проводится по заявлению конкретного правообладателя, одной из сторон договора либо лица, в отношении которого приняты акты государственного органа или органа местного самоуправления, на основании которых у него возникло право на недвижимое имущество - т.е. для регистрации закон содержит требование о наличии конкретного правообладателя. В отношении публичного сервитута выполнить такое требование невозможно. Данное обстоятельство учтено в Правилах ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18.02.1998 г. №219. Согласно п.37,38,41,52 названных Правил, т.к. круг правообладателей публичного сервитута не определен, он регистрируется не как ограниченное вещное право, а как ограничение права собственности на объект недвижимого имущества.

Надо отметить, что в гражданском праве до 1917 года, подобные отношения так же предлагалось рассматривать как ограничения права собственности, а не как разновидность ограниченных вещных прав. Об ограничительном характере публичного сервитута свидетельствует и то, что он появляется в современном

российском праве раньше частного сервитута, в тот момент, когда происходит передача государственных земельных фондов в частное владение.

В отличие от римских источников и российского дореволюционного законодательства п.1 ст.274 Гражданского кодекса РФ перечисляет лишь несколько примерных разновидностей сервитутов, которые можно отнести к категории публичных и частных сервитутов.

К лесным и водным сервитутам положения гражданского, земельного и иного законодательства применяются в той мере, в какой это не противоречит требованиям Лесного и Водного кодексов РФ. Сервитуариями водных и лесных частных сервитутов, в отличие от земельных сервитутов, выступают не собственники соседних земельных участков и лица, владеющие недвижимостью на иных вещных правах, а водопользователи-несобственники, землепользователи-несобственники. Таким образом, понятия «лесной сервитут» и «водный сервитут» не совпадают с классическим понятием «сервитута». Данный вид сервитутов, по своей сути, относится к реальным сервитутам. Видимо поэтому в новом Водном кодексе отсутствует определение сервитутов. Ни разу даже не встречается само слово. Однако очевидно, что регулирование сервитутных отношений между водопользователями предоставлено Гражданскому и Земельному законодательству.

Н.А. Сыроедов считает, что рассмотрение публичного сервитута является сферой земельного права, «выводы, о поглощении которого гражданским правом нельзя признать верными и точными. Они возникли под влиянием эйфории, возникшей в связи с возрождением в России частного права» . Выступая, в ноябре 2002 г. на заседании Ученого Совета Института государства и права РАН, при обсуждении вопросов применения нового Земельного кодекса, Е.А.Суханов подчеркнул, что земельное право есть

⁹⁰СыроедовН.Л. О соотношении 'кмсльноп, и іражданского законодательства. //Государство и право. 2001, №4. С.30.

публичное право, а сделки с землей и отношения по владению и

пользованию землей - это частно-правовые отношения, т.е. предмет 91

гражданского права .

Перечень государственных, муниципальных и общественных нужд, для которых может устанавливаться публичный сервитут, подробно регламентирован в п.З ст.23 Земельного кодекса РФ. К ним относятся проход или проезд через земельный участок; использование земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; размещение на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; проведения дренажных работ на земельном участке; забор воды и водопой; прогон скота через земельный участок; сенокос или пастьба скота на земельном участке; использование земельного участка в целях охоты, рыболовства в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбор дикорастущих растений; временное пользование земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ; свободный доступ к прибрежной полосе.^{[75] [76]}

Возможность обременения земельного участка сервитутом предусмотрена и в иных нормативных правовых актах. Так, согласно Федеральному закону от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья», ныне утратившего силу, прилегающий земельный участок и иное общее имущество в кондоминиуме могли быть обременены правом ограниченного пользования (сервитутом) другими лицами (п. 5 ст. 8). Пункт 6 Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах,

утвержденного постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1223, закреплял, что территория общего пользования в границах квартала, микрорайона подлежит передаче в собственность или аренду домовладельцам или товариществу собственников жилья только при условии установления соответствующих ограничении и сервитутов.

В отношении объектов недвижимости в градостроительстве могут устанавливаться как частные, так и публичные сервитуты. Однако сегодня, что, на наш взгляд, совершенно правильно вопрос регулирования сервитутов в градостроительстве делегируется Гражданскому и Земельному кодексам.

Профессор В.В.Витрянский отмечает тенденцию возрастающей роли договора для всего современного гражданского права. Эта тенденция в последние годы проявляется во все возрастающем объеме. Кроме того, практически весь текст Гражданского кодекса РФ решает задачу регулирования договоров^[77]. Учитывая данное обстоятельство, такие принципы, как равенство сторон, свобода договора, территориальная целостность, а также автономия воли, имущественная самостоятельность, перечисленные в ст.1 ГК РФ, можно отнести к институту обязательственного договорного права. Принцип неприкосновенности собственности можно отнести к вещным правоотношениям. Принципы беспрепятственного осуществления гражданских прав, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, восстановление нарушенных прав, обеспечения судебной защиты характерны для всех структурных частей системы права, а не только для гражданского и земельного.

По утверждению М.И. Брагинского, только одно из начал гражданского права способно сыграть роль классификационного признака - равенство сторон^[78]. По

мнению цивилистов, этот принцип - основополагающий в гражданском праве. Все субъекты гражданско-правовых отношении, которые носят имущественный (вещный характер), юридически равны, независимо от их юридического статуса. Однако, вряд ли основополагающую роль в регулировании гражданских правоотношений, связанных с землей, играет принцип юридического равенства сторон, если одним из субъектов выступает государство, тем более, если исключительное право приобретается в силу закона. На наш взгляд, на современном этапе развития российского права, вопрос исключительности права государства в вещно-правовых отношениях, куда входит институт земельного сервитута, не является бесспорным.

Принцип юридического равенства сторон применяется в основном в гражданско-договорных правоотношениях, предметом которых являются вещи, работа, услуги, и, каждая из сторон гражданско-правового договора вправе требовать согласования какого-либо условия при его заключении или когда ни одна из сторон не в праве изменить условие договора или же расторгнуть его без согласия другой стороны. В договоре стороны занимают равное правовое положение. Из этого общего начала гражданско-правовых отношений законодателем могут быть сделаны исключения, которые либо повышают требования к субъекту, либо, наоборот, предоставляют те или иные привилегии. В условиях развивающегося законодательства о сервитутах, перед разработчиками возникает задача создания наиболее гармоничных отношений между обладателями двух вещных прав - права собственности и сервитута. Т.е. нормы о сервитутах должны соответствовать следующему критерию: с одной стороны - не должны нарушать права собственника, а с другой - должны позволять лицу, обладающему правом сервитута, осуществлять данное право в полной мере. Но правоотношения, связанные с землей, имеют отличное от товарооборотных отношений содержание. Земля особый объект права, и равенство сторон далеко не всегда достижимо в отношении публичных

обременений. В связи с этим баланс частного и публичного в правоотношениях, связанных с землей, приобретает особое значение.

Большинство исследователей утверждает, что принцип юридического равенства сторон - сугубо гражданско-правовой принцип. А отношения, складывающиеся между сторонами относительно земельного сервитута, могут носить и публично-правовой характер. Но, чтобы интересы субъектов публично-правовых и частноправовых отношений могли быть учтены, необходимо применение такого принципа, как соблюдение баланса интересов общества и личности, поскольку между ними невозможно юридическое равенство. В то же время в гражданско-правовых отношениях субъектами выступают и физические лица с определенной дееспособностью, юридические лица и государство, что требует применения в этих отношениях принципа юридического равенства сторон. Принцип регулирования отношений, связанных с применением публичного сервитута, вытекает из соблюдения баланса интересов собственника и общества, т.к. установление публичного сервитута связано с потребностями общества.

В отечественном законодательстве принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов, если и применяется, то только тогда, когда речь идет о стабильности отношений собственности. В законодательном порядке осуществляется юридическая привязка тех или иных вещей к определенным собственникам (имеются в виду формы и виды собственности), устанавливается правовой режим вещей, производится государственная регистрация недвижимого имущества и сделок с ним. Однако принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов в Гражданском кодексе РФ как принцип, к сожалению, не называется. Принцип юридического равенства сторон действует только в отношении частного сервитута, базирующегося на договоре. В связи с этим, принцип соблюдения баланса частных и публичных интересов является

одним из основных начал сервитутного права, связанного с установлением публичного сервитута.

В настоящее время нормотворческая деятельность и правоприменительная практика многих зарубежных стран строятся на принципе соразмерности приобретения тех или иных материальных благ субъектами правоотношении.²¹ В России, до недавнего времени, эти вопросы решались иначе. Необходимость приватизации, вернее, разгосударствления государственного имущества в начале 90-х годов, в период разработки части первой ГК РФ, потребовала скорейшего введения Кодекса в действие. В то время принятие во внимание принципа баланса публичных и частных интересов было несвоевременным. В настоящее время приватизация в основном завершена, в государстве восстановлена частная собственность, и теперь настал момент обратить внимание на этот принцип, тем более, что гражданское законодательство способно регулировать отношения с участием публичных образований. Предметом гражданского права являются и предпринимательские отношения, регулирование которых невозможно без учета частных и публичных интересов. В юридической литературе уже сейчас обсуждаются проблемы обеспечения баланса частных и публичных интересов как одной из основных задач права на современном этапе. Отчасти этот правовой пробел восстановлен в правовых актах других отраслей права, где дана юридическая квалификация публичного сервитута и прописаны условия его установления, течения и прекращения.

Таким образом, однозначно утверждать о действии принципа признания юридического равенства сторон в земельно-правовых отношениях, и, в частности, отношениях, связанных с земельным сервитутом, на сегодняшний день нет оснований. Приобретение в собственность земли, которая совсем недавно полностью находилась в собственности государства, в подавляющем большинстве случаев, изначально связано с обременениями, возникающими вследствие деления государственных земельных фондов, являвшихся ранее

единым целым. Ситуация, которая возникла в современной России с началом перехода земли в частную собственность в отношении ограничения права собственности (в том числе на землю), подходит под описание, сделанное К.Д. Кавелиным в конце позапрошлого века: «Есть ограничения, которые создают особые виды права собственности; такие ограничения - не результат других имущественных прав, ни общих условии государственной и общественной жизни, а либо вызваны особыми государственными видами и соображениями, либо представляют следы бывших когда-то юридических отношений, которые впоследствии существенно изменились и удержались в виде ограничений полного права собственности»^[79].

Собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе в любом случае требовать соразмерной платы от лиц, в интересах которых установлен сервитут. При установлении публичного сервитута возможны два варианта требований в зависимости от степени обременения земельного участка и права на такой участок. Собственник вправе требовать от органов, установивших сервитут, соразмерной платы в случае существенного затруднения при использовании земельного участка в результате установления сервитута. Если же невозможно использовать земельный участок вследствие установления сервитута, то землевладелец, землепользователь вправе требовать изъятия, а собственник - выкупа земельного участка с возмещением убытков. В связи с этим возникает ряд вопросов:

Каким образом определяется соразмерность платы за установление сервитута? Как оценивается степень обременения земельного участка? Какова природа изъятия земельного участка при невозможности его использования?

Ни іражданское, ни земельное законодательство не определяют такое понятие, как соразмерность платы.

Законодателю следовало бы закрепить функционирование только возмездных публично-правовых сервитутов, а в случае существенного затруднения в использовании земельного участка предусмотреть повышенную (по сравнению с обычной) плату за установленный сервитут. Именно такое условие установления публичного сервитута наиболее полно отражало бы баланс частного и публичного при функцонировании данного правового института.

Земельный кодекс РФ (п.8 ст.23) предоставил возможность обращаться в суд не только в период функционирования публичного сервитута, но и при его установлении, когда условия такого сервитута ущемляют (ограничивают) законные права и интересы всех заинтересованных граждан и организаций (сервитутодателя, третьих лиц, групп людей, населения микрорайона и т.д.), а не только сервитуария. Установлению публичного сервитута должны предшествовать кропотливая работа по всестороннему изучению общественного мнения, проведение научно обоснованных расчетов, экологических, строительных и иных экспертиз. Однако закрепленное в п.2 ст.23 Земельного кодекса РФ право общественности участвовать в проведении общественных слушании перед установлением публичного сервитута, в принятии по этому вопросу соответствующего решения (акта) органов государственной власти и местного самоуправления не имеет еще четко отрегулированного механизма учета и проведения таких слушаний. Но уже сейчас существуют проверенные на практике и основанные на правовых нормах правомочия суда (и соответственно граждан) по рассмотрению требований, заявленных в защиту интересов неопределенного числа лиц (жителей микрорайона, улицы и т.п.), с проведением соответствующих экологических, градостроительных и иных судебных экспертиз, привлечением к участию в деле

третьих лиц с самостоятельными и несамостоятельными требованиями, по рассмотрению дел, вытекающих из публичных правоотношений, связанных с оспариванием нормативных правовых актов, решений и действии органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц (подраздел III ГПК РФ).^{[80] [81]}

Как уже отмечалось, если в результате обременения публичным сервитутом земельный участок вообще невозможно использовать, его собственник, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия (выкупа) земельного участка с возмещением убытков. П. 7 ст. 23 Земельного кодекса РФ устанавливает дополнительное основание для изъятия земельного участка, инициаторами которого являются землевладелец и землепользователь, или выкупа, инициатором которого может быть только собственник обремененного земельного участка.

Публичные сервитуты устанавливаются не в пользу конкретного субъекта - собственника соседней недвижимости, а в пользу многих лиц, то есть для обеспечения не частных, а общественных (публичных) интересов, представляют собой обременение земельного участка, право определенных законом лиц использовать этот участок в случаях и порядке, установленных

законодательством.

Ряд авторов, занимающихся исследованием сервитутного права, разделяет

позицию законодателя о существовании публичного сервитута наряду с частным

97

сервитутом как права ограниченного пользования земельными участками. Другие рассматривают публичный сервитут не как самостоятельное вещное право, а только как ограничение (обременение) других вещных прав. Ограничение права - это установление запрета или требование о воздержании от совершения действий либо право ограниченного использования чужого земельного участка,

устанавливаемое па основании законодательства в административном порядке, т.е. установление сервитута - это обременение земельного участка посредством определенных действий, а не ограничения.

На наш взгляд, здесь нужно говорить не только об ограничении прав одного субъекта, но и о возможности реализации вещных прав другими субъектами правоотношений, хотя круг их и не является определенным.

Г.Ф. Шершеневич писал о публичных сервитутах как о пределах реализации права собственности и не относил их к категории прав на чужие вещи^[82]. А.В. Копылов считает, что публичный сервитут является ограничением права собственности в силу закона, а не сервитутом, известным римскому праву, так как упомянутые сервитуты возникают не в частно-правовом (договорном) порядке и устанавливаются в пользу всех лиц вообще (для обеспечения публичных нужд), а не в пользу конкретного субъекта.^[83] Надо заметить, что данный вопрос не может быть окончательно решен ни в одну, ни в другую сторону со времен классического Римского права И дело здесь не в теоретическом осмыслении конструкции публичного сервитута. Дело в его сути - позиция законодателя меняется в зависимости от того, к чему больше тяготеет общество (и, соответственно, законодатель) на конкретном этапе своего развития: к частному или публичному. Чьи интересы доминируют в обществе - государства или частного собственника? Каков баланс между частным и публичным?

Возможна ситуация, когда без предоставления документов об обременении участка публичным сервитутом заявителю отказывают в регистрации права на земельный участок. Если сервитут относится к части земельного участка или иного объекта недвижимости, к документам, в которых указывается содержание и сфера действия сервитута, прилагается заверенный соответствующим государственным органом план, на котором отмечена сфера действия сервитута.

Так московское открытое акционерное общество «Большевичка» (далее - МО АО «Большевичка») обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании необоснованным отказа Учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории г. Москвы (далее - Мосрегистрация) в регистрации права собственности МОАО «Большевичка» на земельный участок и обязании Мосрегистрации произвести государственную регистрацию права собственности МОАО «Большевичка» на него.^[84]

Заявление мотивировано тем, что данный отказ в регистрации права собственности противоречит действующему законодательству.

Суд первой инстанции сослался на наличие у заявителя определенных документов для приватизации земельного участка, вместе с тем суд указал на то, что в качестве одного из оснований для отказа в регистрации права собственности Мосрегистрация правомерно указала отсутствие документов, свидетельствующих об установлении публичного сервитута, поскольку спорный земельный участок имеет включенного постороннего землепользователя - ОАО «Мосэнерго».

По мнению заявителя кассационной жалобы, согласно кадастровому плану какие-либо ограничения и обременения земельного участка отсутствуют; ОАО «Мосэнерго» в настоящее время имеет свободный доступ на земельный участок, на котором находится принадлежащая ему трансформаторная подстанция, при этом МОАО «Большевичка» взяло на себя обязанность обеспечивать этот свободный доступ. В связи с этим заявитель полагает, что необходимость установления публичного сервитута отсутствует.

Федеральный арбитражный суд Московского округа не нашел оснований для удовлетворения кассационной жалобы. В качестве причины такого отказа Мосрегистрация указала на непредставление МО АО «Большевичка» решения органа государственной власти субъекта РФ на приватизацию земельного участка, непредставление решения уполномоченного органа власти об установлении публичного сервитута либо иного документа, подтверждающего необходимость его установления; наличие в Едином государственном реестре права на недвижимое имущество зарегистрированного права собственности другого собственника на здание, расположенное по адресу, совпадающему с адресными ориентирами спорного земельного участка.

Суды обеих инстанций со ссылкой на п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», п. 14 ст. 43 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Постановление Правительства РФ от 07,08.02 N 576, ст. ст. 9, 10, 11, 36 Земельного кодекса Российской Федерации обоснованно сделали вывод об отсутствии в материалах дела доказательств, свидетельствующих о том, что в силу закона приваз изация конкретного земельного участка запрещена.

Вместе с тем непредставление решения уполномоченного органа власти об установлении сервитута либо иного документа, подтверждающего необходимость его установления, в данном случае является препятствием для осуществления государственной регистрации права собственности заявителя на земельный участок в связи со следующим.

Как установлено судами обеих инстанций и видно из материалов дела, внутри границ земельного участка, который находился у МО АО «Большевичка» на праве аренды, располагается трансформаторная подстанция, принадлежащая другому лицу - ОАО «Мосэнерго» на праве собственности.

В договоре аренды от 07.08.95 (т. 2, л. д. 21) о предоставлении МОАО «Большевичка» земельного участка в аренду было указано о необходимости

обеспечения свободного доступа АО «Мосэнерго» для эксплуатации и обслуживания трансформаторной подстанции.

Договором купли-продажи N 8-4/221 от 10.02.04, согласно которому МО АО «Большевичка» приобрело спорный земельный участок, также оговорено обеспечение свободного доступа АО «Мосэнерго» для эксплуатации и обслуживания трансформаторной подстанции, однако в установленном законом порядке конкретные условия ограниченного пользования указанным участком ни в этом договоре, ни в распоряжении Минимущества России от 30.12.03 N 7440-р не определены.

Вместе с тем пункт 2 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации

предусматривает, что публичный сервитут устанавливается законом или иным

*

нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.

Таким образом, указанная норма определяет цели, для которых может быть установлен публичный сервитут: обеспечение интересов государства, местного самоуправления или местного населения.

В пункте 6 статьи 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» (от 21.12.01 N 178-ФЗ) указано, что одновременно с принятием решения об отчуждении земельного участка при необходимости принимается решение об установлении публичных сервитутов.

Как пояснил представитель ОАО «Мосэнерго» в судебном заседании кассационной инстанции, трансформаторная подстанция предназначена для передачи и распределения электрической энергии потребителям города Москвы, в том числе для электрификации жилых домов.

В связи с этим не может быть принят довод заявителя кассационной жалобы об отсутствии оснований, указывающих на необходимость установления публичного сервитута, а также то, что ОАО «Мосэнерго» не настаивало на установлении такого сервитута.

Вместе с тем, согласно абзацу 1 пункта 2 статьи 27 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», если сервитут относится к части земельного участка или иного объекта недвижимости, к документам, в которых указываются содержание и сфера действия сервитута, прилагается заверенный соответствующим государственным органом (организацией), осуществляющим государственный учет и техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества, план, на котором отмечена сфера действия сервитута.

С учетом вышеизложенного основания отказа Мосрегистрации в совершении регистрационных действий соответствуют закону и общественным интересам, так как имеют цель устранить неопределенности в земельных отношениях (абз. 4, 10 п. 1 ст. 20, п. 2 ст. 16, п. 1 ст. 18 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Права истца при этом не нарушаются, так как последний не лишен возможности, устранив недостатки, вновь обратиться в регистрирующий орган.

При таких обстоятельствах суды обеих инстанций правомерно отказали МОАО «Большевичка» в удовлетворении заявления о признании отказа Мосрегистрации незаконным, требования процессуального закона соблюдены, поэтому оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, не усматривается, в связи с чем кассационная жалоба удовлетворению нс подлежит.

Исходя из содержания Указа 1994 года, публичный сервитут является ограничением. Как ограничение, он обязывает собственников обеспечивать

использование земельного участка иными лицами в строго определенных целях. При переходе прав на участок, комитет по земельным ресурсам в двухмесячный срок предоставляет будущему собственнику для ознакомления сведения об ограничениях прав на использование земельного участка, в том числе и публичных сервитутах.

Конечно, сервитут (особенно публичный) и ограничение права на земельный

участок - схожие институты земельного законодательства. Сходство это видится в

следующем. Во-первых, и публичный сервитут, и ограничение прав

устанавливаются нормативным правовым актом для обеспечения публичных

интересов, т. е. государственных, муниципальных и общественных интересов.

Во-вторых, и публичный сервитут и ограничение прав могут устанавливаться на

определенный срок или без указания срока (постоянно, бессрочно). В-третьих,

сервитут и ограничение прав сохраняются при переходе права собственности на

земельный участок к другому лицу. В-четвертых, и сервитут, и ограничение прав

подлежат государственной регистрации в порядке, установленном

законодательством государственной регистрации прав на недвижимое имущество

и сделок с ним (ст. 131 ГК РФ). «Право в чужой вещи может состоять и в одном

лишь ограничении прав собственника. Этот вид прав в чужой вещи, не давая

самостоятельного имущественного права постороннему в чужой собственности

имеет большое сходство с личными обязательствами между собственником и

тем лицом, в чью пользу его права ограничены; но им придает имущественный

характер то, что они приурочены к вещам и вместе с ними переходят от одних 101

лиц к другим».

Установление публичного сервитута. Публичный сервитут, в отличие от частного сервитута, устанавливается не на основе договора, а на основании нормативных правовых решений органов государственной власти, местного

¹⁰¹ Кавелин К.Д. Избранные произведения по гражданскому праву. Права и обязанности по имуществам и обязательствам (СПб.,1879), М„ С. 275.

самоуправления в предусмотренных законом случаях (п.З ст.23 ЗК РФ) (причем перечень этих случаев не подлежит расширительному толкованию). При этом процедура изъятия земельного участка не предусматривается, т.е. никаких компенсаций в виде выкупа не производится ст.23 (Земельного кодекса).

По мнению Ю. Андреева - не исключается установление публичного сервитута с помощью административного договора, заключенного на основе принятого нормативного правового акта органа государственной власти или местного самоуправления. Однако, к сожалению, данная позиция не имеет подтверждения ни в законодательстве, ни в судебной практике. Так же не исключается установление публичного сервитута и по итогам регионального (местного) референдума или на основе судебного решения, подтвердившего обоснованность и законность принятого органами государственной власти (местного самоуправления) нормативного правового акта об установлении публичного сервитута.^[85]

Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Поскольку такой «принудительный» сервитут устанавливается в публичных интересах, он и носит название публичного. Обязательным условием установления публичного сервитута является его обсуждение с населением путем общественных слушаний (п.2 ст.23 Земельного кодекса РФ). Порядок проведения слушаний и учета мнения населения земельное законодательство не определяет. Поэтому при принятии решения об

установлении публичных сервитутов следует регулировать этот вопрос в каждом случае отдельно, либо необходимо на уровне субъекта РФ разработать и принять нормативный правовой акт о порядке учета мнения населения при условии установления публичных сервитутов^[86]. Кроме того, сегодня помощь в этом вопросе могут оказать суды по искам заинтересованных лиц.

Так, постановлением кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности решений (определений, постановлений) арбитражных судов, вступивших в законную силу от 22 ноября 2004 г. (Дело N КА-А41/7464-04) отмечено следующее:

«Из установленных судом фактических обстоятельств следует, что постановлением администрации Одинцовского района Московской области от 17.03.04 N 705 установлен постоянный публичный сервитут на земельный участок...

Постановлением от 26.03.04 N 814 пункт 1 постановления от 17.03.04 N 705 дополнен словами: «для обеспечения интересов местного населения».

Принятие оспариваемых актов обусловлено необходимостью прокладки, ремонта и обслуживания канализационных линий, которые находятся в общей совместной собственности дачного кооператива.

В арбитражный суд заявление было подано кооперативом со ссылкой на статью 23 Земельног о кодекса РФ.

Принимая обжалуемое решение, суд исходил из того, что администрацией при принятии оспариваемых актов существенно нарушены требования,

предъявляемые статьей 23 Земельного кодекса РФ к установлению публичного

104

сервитута.

Установлению публичного сервитута в силу статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации должны предшествовать общественные слушания.

Именно общественные слушания обеспечивают соблюдение необходимого баланса публичного и частного интереса при использовании земельного участка.

Однако общественные слушания по данному вопросу не проводились. Письменный опрос проведен администрацией в отношении узкого круга лиц. При этом мнения различных категорий граждан не выяснено.

Обязательным условием установления публичного сервитута должно быть наличие доказанной необходимости, вызванной общественными (публичными) нуждами и, как и в предыдущем примере из судебной практики, необходимость эта должна подтверждаться публичными слушаниями. Но, видимо по причине все той же новизны института сервитутов в нашем законодательстве, несоблюдение органами власти указанных условий является достаточно распространенной ошибкой органов местной власти при попытке установлении публичных сервиїутов^[87]:

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа, рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу муниципального унитарного предприятия «Тракторозаводский рынок» на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 03.02.02 по иску МУП «Тракторозаводский рынок» о признании недействующим постановления администрации города Волгограда от 18.09.02 № 1124 (третье лицо; Кудряшова Л.Ю.), установил:

Обжалуемым судебным решением в удовлетворении указанного выше иска отказано, оспоренное постановление администрации города Волгограда признано соответствующим статье 23 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс). В кассационной жалобе истец просит об отмене судебного акта, вынесении нового судебного решения об удовлетворении иска, настаивая на нарушении ответчиком статьи 23 Земельного кодекса, поскольку был установлен не публичный, а частный сервитут в интересах одного лица - предпринимателя Кудряшовой Л.Ю. Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной инстанции, заслушав явившегося представителя истца, суд кассационной инстанции находит жалобу подлежащей удовлетворению. Из приобщенных к делу документов усматривается, что предпринимателем Кудряшовой Л.Ю. по договору купли-продажи приобретен магазин. В дальнейшем был заключен договор долгосрочной аренды земельного участка. Из технического паспорта нежилого здания, приобщенного Кудряшовой Л.Ю., видно, что оно находится на тер­ритории колхозного рынка. Данное обстоятельство установлено судом и по другим имеющимся в деле документам. Как видно из оспариваемого постановления, оно вынесено в связи с обращением гражданки Кудряшовой Л.Ю. в целях обеспечения беспрепятственного прохода и подъезда к принадлежащему ей магазину с территории истца. В чьих интересах был установлен публичный сервиїут, не усматривается и из постановляющей части постановления. Пунктом 2 оспоренного ненормативного акта установлено, что публичный сервитут подлежит государственной регистрации в учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними «Волгоградское областное регистрационное управление», что соответствует пункту 9 статьи 23 Земельного кодекса. Вместе с тем прямое указание Федерального закона ответчиком не было выполнено, в деле

документы о регистрации сервитута отсутствуют. Кроме того, пунктом 2 статьи 23 Земельного кодекса определено, что публичный сервитут устанавливается с учетом результатов общественных слушании. Данное установленное Законом требование также не выполнено ответчиком. Отсутствие порядка проведения таких слушаний не освобождает орган, устанавливающий публичный сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу. В материалах дела не имеется документов, подтверждающих утверждение ответчика о вынесении им постановления в интересах местного населения (потребителей), а также предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность на территории истца. Однако при устранении вышеуказанных нарушений администрация города не лишена возможности вновь установить сервитут. При таких обстоятельствах у арбитражного суда не имелось правовых оснований для отказа в иске МУП «Тракторозаводский рынок», поскольку вынесено оспоренное постановление с нарушением вышеуказанных требований закона, в связи с чем судебный акт подлежит отмене.

Арбитражный суд постановил:

Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 03.02.03 по делу № А12-17236/02-С43 отменить, удовлетворив кассационную жалобу.

Иск муниципального унитарного предприятия «Тракторозаводский рынок» удовлетворить. Признать постановление администрации города Волгограда от 18.09.02 № 1124 «Об установлении публичного сервитута унитарному предприятию «Тракторозаводский рынок» недействительным. Примером акта, устанавливающим публичный сервитут, являются не только положения п.З ст.23 Земельного кодекса РФ, где перечень публичных сервитутов достаточно исчерпывающий, но и положения других актов. Так, в соответствии со ст.262 ГК РФ граждане имеют право свободно, без каких-либо

разрешений находиться на незакрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно нс обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.

Установление сервитутов на основании актов государственных органов и органов местного самоуправления. Российское законодательство допускает такой способ установления сервитутов на основании общих норм гражданского права, допускающих возникновение гражданских прав (в том числе вещных) посредством издания административных актов и в случаях, прямо предусмотренных законом (п.1 ст.8 ГК РФ и п.1 ст. 17 Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Судебное решение как основание возникновения сервитутов упоминается в п.З ст.274 ГК РФ, Земельном кодексе РФ, ч.1 п.1 ст. 17 Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Если стороны не могут прийти к соглашению об условиях установления сервитута, то сервитут может быть установлен на основании вступившего в законную силу судебного решения, вынесенного по иску лица, требующего установления сервитута. В отличие от договора само судебное решение не нуждается в государственной регистрации, являясь безусловным основанием для регистрации сервитута (п. 1

ст.4, п.1 ст. 17, п.1 ст.27 Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).^[88]

Расширенный перечень приводится в ст.23 Земельного кодекса РФ (являющегося более поздним, по сравнению с ГК РФ, документом. Не допускается запрет на установление сервитута при необходимости обеспечения доступа иных лиц к объектам, существовавшим до принятия названного Федерального закона. Согласно постановлению Правительства РФ от 26 сентября 1997 года № 1223 «Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах» (в ред. на 21 августа 2000 года, ныне утратил силу) территория общего пользования (основные проезды, детские, физкультурные и спортивные площадки, сооружения, массивы зеленых насаждении, иные объекты общего пользования) в границах квартала, микрорайона подлежит передаче в собственность или аренду домовладельцам или товариществу собственников жилья только при условии установления соответствующих ограничений и сервитутов (п.6). В Москве указанным в ст.36 Земельного кодекса РФ субъектам право оіраниченного пользования земельным участком оформляется договором ограниченного пользования на основании решения уполномоченного органа исполнительной власти г.Москвы. Характер правоотношений, возникающих при установлении публичного сервитута, имеет определенное сходство с правоотношениями по поводу установления ограничений прав на землю. Так, ограничения прав лиц, использующих земельные участки, также устанавливаются на основании требований, предусмотренных

законодательством. При установлении публичного сервитута по требованию лица, в отношении земельного участка которого установлен сервиїут, возможно изъятие этого участка, возмещение ему причиненных убытков и иные правовые последствия. Земельное законодательство допускает при определенных обстоятельствах, к которым относятся существенные затруднения в использовании земельного участка, обремененного сервитутом, соразмерную выплату лицу, чей участок обременен. При установлении ограничений никакого взимания платы не предусмотрено. Публичным сервитутом может пользоваться либо неопределенное число лиц (при проходе, проезде, прогоне скота через участок), либо лица определенные, но действующие в публичных интересах. Но временное пользование земельным участком для производства изыскательских, исследовательских и других работ не может быть установлено как сервитут публичный, если работы проводятся коммерческой организацией и в целях получения ею прибыли. В таком случае право пользования участком может быть оформлено договором аренды или частным сервитутом. То же самое относится и к линиям связи и т.д. и т.п. Вопрос об установлении публичных сервитутов поднимается сейчас достаточно часто именно кампаниями, занимающимися прокладкой и эксплуатацией таких инженерных сетей. Бесспорно, вопрос установления сервитутов на владениях множества собственников для одной коммуникации является сложным, трудоемким в своем решении вопросом. Но если мы хотим соблюсти все принципы российского законодательства и здравого смысла вообще, то здесь говорить надо именно о частном сервитуте или аренде земли.

Законодательство предусматривает право собственника земельного участка требовать плату за установление публичного сервитута, в случае существенных затруднении в использовании участка.

Особым случаем, может стать ситуация, когда собственник участка, построив на нем дорогу, сам предлагает за плату проход и проезд по ней всем желающим. Поскольку эти отношения не схожи с сервитутом публичным, возникает вопрос о том, идет ли речь о частном сервитуте, как предполагает собственник участка. Но такие отношения не подпадают и под понятие частного сервитута, который устанавливается в интересах соседних земельных участков соглашением с их владельцами. Очевидно, что подобное использование земельного участка - разновидность пользования чужим участком, пока не урегулированная правом.^[89]

Необходимо различать законные ограничения пользования земельными участками лицами, имеющими на них законные права. Например, в зонах санитарной охраны водоемов деятельность собственников земельных участков, их владельцев и пользователей может быть ограничена в интересах охраны того или иного водоема. Ограничение права - это установление запрета или требование о воздержании от совершения действий либо право ограниченного использования чужого земельного участка, устанавливаемое на основании законодательства в административном порядке.

Как уже отмечалось, регулирование отношений, связанных с применением публичного сервитута, в идеале, должно основываться на соблюдении баланса интересов собственника и общества, т.к. установление публичного сервитута связано с потребностями общества.

Собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе в любом случае требовать соразмерной платы от лиц, в интересах

которых установлен сервитут. При установлении публичного сервитута возможны два варианта требовании в зависимости от степени обременения земельного участка и права на такой участок. За установление частного сервитута взимается соразмерная плата, которая носит договорный характер. В случае установления ограничения права, должны возмещаться причиненные таким ограничением убытки, размер которых исчисляется в случаях и в порядке, установленных земельным законодательством и «Временными методическими рекомендациями по оценке соразмерной платы за сервитут» (утверждены Росземкадастром 17 марта 2004 г.). Согласно ст. 57 Земельного кодекса РФ возмещению подлежат убытки, причиненные ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. В настоящее время действует и Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденное Постановлением Правительства РФ 28 января 1993 г. № 77 (с изм. от 15 мая 1999 г.).^[90]

В том же случае, когда установление публичного сервитута приводит к невозможности дальнейшего использования земельного участка по прямому назначению, собственник земельного участка вправе требовать изъятия (в том числе путем выкупа) у него данного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившим такой сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков (п.п. 6,7 ст.23 Земельного кодекса РФ). П. 7 ст. 23 Земельного кодекса РФ устанавливает дополнительное основание для изъятия земельного участка, инициаторами которого являются землевладелец и

землепользователь, или выкупа, инициатором которого может быть только собственник обремененного земельного участка.

Неопределенный характер носит понятие «существенные затруднения в использовании обремененного участка». В гражданском законодательстве существенным изменением обстоятельств, признается их изменение настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно различающихся условиях (п.1 ст.451 ГК РФ). Такой подход применим к отношениям по установлению публичного земельного сервитута лишь отчасти, так как следует учитывать специфику отношений по использованию земельных участков.

Существенные затруднения в использовании обремененного земельного участка могут выразиться в нарушении принципа, согласно которому сервитут должен быть наименее обременительным для участка, в отношении которого он установлен, в силу чего собственник данного земельного участка не может в полной мере владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению. В любом случае «степень обременения» земельного участка носит абстрактный, оценочный характер и должна быть в каждом конкретном случае доказана лицом предъявляющим определенные требования к органу, установившему сервитут.

В соответствии со ст. 276 ГК РФ, если земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута, а не изъятия. Некоторые авторы считают, что положение ст. 276 ГК РФ следует применять в случае установления частного, а не публичного сервитута¹⁰⁹. На наш взгляд данная позиция является спорной, т.к. в основе ее лежит ограничение правового поля владельца земли, уменьшение его потенциала в плане защиты законных интересов в отношении

принадлежащей ему собственности в случае неправомерного решения относительно, рассматриваемой земли.

Определить критерии «существенных затруднении» в дальнейшем использовании земельного участка при установлении публичного сервитута, дающих основание для соразмерной оплаты, поможет только суд. Так же в случае возникновения спора о выкупе, компенсации земельного участка, о возможности или невозможности дальнейшего использования земельного участка по своему прежнему назначению при установлении публичного сервитута существенную помощь в разрешении конфликта может оказать судебное вмешательство.

В земельно-правовой науке под ограничением прав использующих земельные участки, понимается установление в административном порядке запретов на отдельные виды хозяйственной деятельности по использованию земли либо требований о воздержании от совершения определенных действий или предоставление ограниченной возможности использовать для строго

К* КУ ____ КУ 110

определенных целей чужой земельный участок.

Согласно п.9 ст.23 Земельного кодекса РФ сервитуты подлежат

государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», в ст. 1, рассматривает сервиїут как ограничения (обременения), т.е. как наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении прав собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и др.). Основанная на публично-правовых нормах система регистрации прав на недвижимость обеспечивает надлежащую достоверность сведений о правах на нее, ^по Крассов О.И. Право частной собственности на землю. С.266.

устойчивость и безопасность рынка недвижимости, защиту добросовестных участников гражданского оборота и гармоничное сочетание частных и публичных интересов. При этом властные полномочия государства обеспечиваются не только регистрацией прав „а землю, но и запретом на совершение отдельных видов сделок, установлением определенных условий и требований.

Для собственника недвижимого имущества, в отношении прав которого установлен сервитут, последний выступает в качестве обременения. Сервитут обременяет земельный участок, поэтому, согласно ст.613 ГК РФ собственник земельного участка при передаче его в аревду обязан предупредить арендатора о правах третьих лиц на передаваемый в аренду участок, в т.ч. и об обременении этого земельного участка сервитутом. Если арендодатель - собственник участка не выполнил этого условия, арендатор вправе либо потребовать уменьшения арендной платы, либо расторгнуть договор аренды и требовать возмещения причиненных ему убытков.

Сервитут обременяет земельный участок, поэтому, согласно ст.613 ГК РФ, собственник земельного участка при передаче его в аренду обязан предупредить арендатора о правах третьих лиц на передаваемый в аренду участок, в т.ч. и об обременении этого земельного участка сервитутом. Если арендодатель - собственник участка не выполнил этого условия, арендатор вправе либо потребовать уменьшения арендной платы, либо расторгнуть договор аренды и требовать возмещения причиненных ему убытков.

Существует ряд сервитутов, обозначенных в российском законодательстве, которые, если строго следовать теории вещного права, таковыми не являются. Геологоразведочные, топографо-геодезические мероприятия, установление охранных зон на энергонесущих магистралях, в заповедниках носят характер ограничений, основным критерием которых остается запрет совершать какие- либо действия, предусмотренные законом, либо запрет препятствовать

проведению соответствующих мероприятии. Запрет совершать действия, ущемляющие интересы других лиц, в том числе и соседей, является ограничением права, но не сервитутом, т.к. в данном случае отсутствует институт вещных прав.

Об ограничительном характере публичного сервитута свидетельствует и устранение собственника обременяемого участка от процесса установления публичного сервитута, а так же сравнение перечня документов, представляемых для регистрации частного и публичного сервитутов земельного участка.

При регистрации публичного сервитута, заявление о регистрации подается органом государственной власти или органом местного самоуправления, его установившим. В отношении собственника обременяемого участка, установление публичного сервитута носит уведомительный характер.

Копия документа об оплате государственной регистрации частного сервитута с предъявлением подлинника (оплату осуществляет по соглашению между ними одна из сторон договора об установлении сервитута).

При регистрации публичного сервитута - копия распорядительного акта городской исполнительной власти об установлении сервитута на земельный участок, заверенная органом его выдавшим не менее чем в двух экземплярах, один из которых после государственной регистрации должен быть возвращен правообладателю.

При сравнении перечня становится очевидным - волеизъявление собственника служащего участка в случае установления и регистрации публичного сервитута в расчет не принимается, что исключает баланс частного и публичного в данных правоотношениях. Это лишний раз указывает на то, что в случае с публичным сервитутом нужно говорить об ограничении со стороны публичного образования в отношении собственника земельного участка.

Установлению публичного сервитута должны предшествовать большая работа по всестороннему изучению общественного мнения, проведение научно обоснованных расчетов, экологических, строительных и иных экспертиз. Однако закрепленное в п.2 ст.23 Земельного кодекса РФ право общественности участвовать в проведении общественных слушании перед установлением публичного сервитута, в принятии по этому вопросу соответствующего решения (акта) органов государственной власти и местного самоуправления не имеет еще четко отрегулированного механизма учета и проведения таких слушаний. Но уже существуют проверенные на практике и основанные на правовых нормах правомочия суда (и соответственно граждан) по рассмотрению требований, заявленных в защиту интересов неопределенного числа лиц (жителей микрорайона, улицы и т.п.), с проведением соответствующих экологических, градостроительных и иных судебных экспертиз, привлечением к участию в деле третьих лиц с самостоятельными и несамостоятельными требованиями, по рассмотрению дел, вытекающих из публичных правоотношений, связанных с оспариванием нормативных правовых актов, решений и действий органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц (подраздел III ГПК РФ).^[91]

Важным является решение вопроса правильного выбора установления сервитута: публичного или частного, в случаях возможного двусмысленного толкования закона. Определения земельного сервитута, содержащиеся в п. 1 ст. 274 ГК РФ и п. 1 ст. 55 ЗК РФ, в целом соответствуют понятию данного института в римском частном праве, отражая два основных условия его существования: во-первых, наличие двух недвижимостей, принадлежащих разным собственникам, когда одна земля тем или иным образом служит собственнику другой; во-вторых, соседство этих земельных участков. Вместе с

тем существенным отличием российского сервитута от римского является его возмездный характер. Согласно п. 5 ст. 274 ГК РФ и п. 4 ст. 55 ЗК РФ собственник участка, обремененного сервитутом, вправе требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. Однако в действующем российском законодательстве существует и другой подход к определению сервитутов. Так, анализируя положения Лесного кодекса РФ, Водного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, п. 1 ст. 4 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», ч. 3 п. 14 Указа Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования» и ч. 10 п. 4.10. Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 г., публичный сервитут рассматривается не как самостоятельное ограниченное вещное право, а лишь как ограничение (обременение) других вещных прав (права собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного пользования) на недвижимое имущество. Для обозначения таких ограничений (обременений) в законодательстве используется термин «публичный сервитут». Следует заметить, что такая позиция законодателя разделяется и рядом современных авторов, занимающихся исследованием правоотношений, связанных с установлением сервитутов.

С таким подходом к определению сервитутов вряд ли можно согласиться. Дело в том, что «публичные сервитуты», предусмотренные в упомянутых источниках, возникают только на основе прямого указания закона, т.е. в легальном, а не в частноправовом (договорном) порядке; во-вторых, устанавливаются они не в пользу конкретного субъекта - собственника соседней недвижимости, а в пользу всех лиц вообще, т.е. для обеспечения не часгных, а общественных (публичных) нужд. Например, в Водном кодексе РФ установлено, что «каждый может пользоваться водными объектами общего

пользования и иными водными объектами...», что по сути своей соответствует понятию публичный водный сервитут, установленному предыдущим Водным кодексом, а Лесным кодексом предусмотрено, что все «граждане имеют право свободно пребывать в лесном фонде и не входящих в лесной фонд лесах... (публичный лесной сервитут)».

Публичный сервитут устанавливается не в пользу конфетного субъекта - собственника соседней недвижимости, а в пользу неограниченного числа лиц, т.е. для обеспечения не частных, а общественных (публичных) нужд. Установление публичного сервитута определяется государственными или общественными интересами. Из этого следует, что ничего общего с сервитутами, известными римскому частному праву, «публичные сервитуты» не имеют. Если точно следовать юридической логике, публичный сервитут вообще не являются разновидностью jura in re aliena, представляя собой лишь ограничения права собственности в силу закона. В дореволюционной российской цивилистике - права участия общего. Надо отметить, что в гражданском праве до 1917 года, подобные отношения предлагалось рассматривать как ограничения права собственности, а не как разновидность ограниченных вещных прав.

Некоторые авторы считают, что: «Строго говоря, установление права ограниченного пользования чужим земельным участком для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения (ст.23 Земельного кодекса РФ) по своему характеру также является экспроприацией. Однако использование в современном российском законодательстве в этом случае понятия «публичный сервитут» является более логичным с точки зрения юридической техники».^[92] На наш взгляд, подобные утверждения все-таки слишком радикальны. Основная задача института публичного сервитута, по

смыслу законодательства, состоит в ограничении и в ограниченном использовании чужого земельного участка. Право пользования, владения и распоряжения у собственника обремененного сервипутом участка остается, хотя и в ограниченном виде. В соответствии с п.З ст.5 Земельного кодекск РФ обладатели сервитута - это лица, имеющие право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). Лица, использующие земельные участки на правах сервитута, не только не вправе распоряжаться ими, но и имеют ограниченный круг полномочий при использовании земли. Термин «экспроприация» подразумевает поглощение всех прав собственника земельного участка. Только невозможность дальнейшего использования вследствие установления публичного сервитута является основанием изъятия земельного участка по инициативе владельца последнего (п.7 ст.23 Земельного кодекса РФ). Орган государственной власти или орган местного самоуправления, установившие публичный сервитут, обязаны возместить собственнику все причиненные в результате изъятия убытки. Вместо изымаемого участка названные органы могут предложить указанным лицам, по их желанию, равноценный земельный участок с возмещением убытков. Выкуп земельного участка, возмещение убытков в связи с установлением публичного сервитута осуществляется за счет средств соответствующего бюджета. Кроме того, расчетная величина соразмерной платы за сервитут может быть выражена отрицательной величиной. Это означает, что в результате обременения ущерб собственнику земельного участка причинен не будет. Напротив, в ряде случаев установление сервшуга на земельный участок для прокладки линий электропередачи и последующей их эксплуатации, ограничение в связи с этим прав собственника земельного участка, обремененного сервитутом, может не причинить ему убытков, поскольку собственник такого земельного участка получает возможность подключения к возведенной линии электропередачи и электрификации зданий, строений и сооружений, находящихся на земельном

участке, что позволяет собственнику использовать свой участок более эффективно, чем до установления сервитута. Естественно, что в этом случае, собственник обремененного участка не вправе требовать соразмерной платы за сервитут.

Основное отличие публичного сервитута от частного - отсутствие конкретного управомоченного субъекта, в пользу которого установлен сервитут. В связи с этим в юридической науке неоднократно высказывалось мнение, что такие сервитуты не являются ограниченными вещными правами в собственном смысле этого слова, поскольку не устанавливают права на чужую вещь, а являются ограничениями права собственности, определяют «пределы прав публичных или частных собственников соответствующих недвижимостей».^[93] Данная позиция подтверждается п.7 ст. 23 Земельного кодекса РФ, из содержания которой можно заключить, что органы государственной власти и местного самоуправления, предоставляя гражданам и юридическим лицам земельные участки в пользование или во владение, одновременно ограничивают пределы таких прав. Таким образом, публичный сервитут рассматривается не как самостоятельное ограниченное право, а лишь как ограничение (обременение) других вещных прав (права собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного пользования) на недвижимое имущество. Для обозначения именно таких ограничений (обременений) в нашем законодательстве используется термин «публичный сервитут». Вряд ли можно согласиться с таким подходом в определении публичных сервитутов. Публичные сервитуты в нашем законодательстве устанавливаются в порядке императива, а не в частноправовом (договорном) порядке.

Таким образом, Земельный кодекс РФ регламентирует регулирование публичных сервитутов, тяготея к административному, а не к гражданскому

праву, в связи, с чем представляется неудачным подход законодателя, который для обозначения специфических отношений использовал термин, не учитывающий существа регулируемых отношений. За рубежом подобные отношения зачастую квалифицируются как ограничение чужого вещного права.

Чтобы не ломать сложившуюся на сегодняшний день конструкцию законодательства можно попробовать решить данный вопрос следующим

образом:

1) необходимо выделить из института сервитутов ограничения публичного характера;

2) что касается обременений публичного характера, то здесь, чтобы не возникало споров о правильности определения публичного сервитута, можно было бы ввести в практику заключение договора между административным органом и собственником обременяемого участка. Такое положение вещей снимет ряд острых вопросов, возникающих в связи с публичным сервитутом:

а) правильность определения и собственно принадлежность публичного сервитута к сервитутам. На наш взгляд, договор может определить вещную природу публичного сервитута, а не только его обременительный (ограничительный характер);

б) договор между администрацией и собственником поможет, на наш взгляд, упростить механизм возмездности (назначение выплаты за обременение);

в) вопрос сроков, на которые устанавливается сервитут.

Можно утверждать о том, что все эти позиции можно отразить и в акте органа государственной власти, местного самоуправления и т.д. Но в этом случае возникает однозначный императив, чем полностью исключается баланс частного и публичного.

В институт публичного сервитута в нашем законодательстве было бы разумно ввести договорный механизм, как средство упорядочения

правоотношений, возникающих при установлении публичного сервитута и как средство защиты интересов собственника, обременяемого участка. При таком положении вещей, на наш взгляд, наилучшим образом возможно сохранение баланса частного и публичного.

В силу исторических причин, о которых указывалось выше, государство при передаче прав на земельный участок, в случае необходимости устанавливает сервитут, т.е. сервитут устанавливается не в дальнейшем процессе использования участка, по требованию заинтересованного лица, а при приобретении права на участок.

Земельный кодекс, оставив правовое ретулирование частных сервитутов в сфере гражданского законодательства, регламентирует регулирование публичных сервитутов, тяготея к административному, а не к гражданскому праву, в связи с чем представляется неудачным подход законодателя, который для обозначения специфических отношений использовал термин, не учитывающий существа регулируемых отношений.