§ 3. Проблема определения понятия «товарный рынок» для целей антимонопольного законодательства Российской Федерации
Очевидна тесная взаимосвязь понятий «конкуренция» и «товарный рынок». С одной стороны, конкуренция как состояние соперничества определяет механизм формирования хозяйственных связей между субъектами по поводу производства, продажи и приобретения товаров и продукции, действующими в границах рынка определенных товаров.
С другой стороны, конкуренция как таковая может существовать исключительно в рамках рынка и рыночных отношений. Без четкого определения понятия товарного рынка и его границ невозможна проработка критериев и форм злоупотребления доминирующим положением, недобросовестной конкуренции, а также других нарушений законодательства о защите конкуренции.Очевидно, что понятие «товарного рынка» является одной из ключевых категорий в конкурентных правоотношениях. Точная дефиниция данного понятия является необходимой для целей антимонопольного законодательства. Именно через категорию «товарный рынок» раскрываются многие основополагающие определения конкурентного права. В связи с этим остро встает необходимость легального закрепления термина «товарный рынок».
До проведения экономических реформ (начало 90-х годов) в советском и российском законодательстве понятие товарного рынка отсутствовало. За основу для выработки легального определения товарного рынка были взяты дефиниции, предложенные в экономической науке. В самом понимании товарного рынка в экономической научной литературе сложились два основных подхода. Товарный рынок иногда трактуется в сугубо экономическом аспекте, как «система экономических отношений, складывающихся в процессе производства, обращения и распределения товаров, а также движения денежных средств».[47]
Некоторые ученые-юристы придерживаются аналогичного мнения, выводя понятие товарного рынка из экономических определений.
В российской юриспруденции рынок зачастую понимается также как совокупность сделок, совершаемых с целью взаимного обмена.
По мнению А.П. Овечкина, однако, «это лишь упрощенный взгляд, поскольку в таком случае этот термин фактически отождествляется с правовым понятием экономического оборота. Понятие же рынка скорее может быть охарактеризовано как система институтов и отношений, возникающих между продавцом и потребителем при совершении различных сделок, которые они заключают с целью удовлетворения своих потребностей (речь, прежде всего, идет о договорах купли-продажи и мены)».[48]Действительно, понятие «оборот» - это важнейшая характеристика рынка, но сводить рынок лишь к обороту было бы неверно. Многие исследователи сходятся в подобном мнении, однако здесь понятия «рынок» и «оборот» можно рассматривать с двух позиций.
Некоторые ученые считают, что понятие «оборот» входит в понятие «рынок» как одна из его составных частей. К примеру, С.Е Долгаев отмечает, что «гражданский оборот есть динамическая составляющая рынка».[49] Однако данная позиция представляется спорной. Исходя из смысла гражданско-правового понимания оборота, следует разделять «гражданский оборот» и
«предпринимательский оборот», как составную часть гражданского. По мнению И.В. Джабуа, «оборот на рынке (его можно назвать предпринимательским оборотом) является разновидностью более широкого понятия имущественного оборота».[50] Таким образом, далеко не все сделки, составляющие гражданский оборот, можно отнести к обороту предпринимательскому, или обороту на товарном рынке.
Здесь справедливым представляется мнение С.А. Паращука о том, что «оборот на рынке свидетельствует о совершении сделок в рамках конкретной сферы (вида) предпринимательской деятельности, сам же рынок не следует сводить к обороту; последний характеризует динамику деятельности на рынке».[51]
Отдельные авторы предпринимали попытки формирования концепции определения правовой категории «товарный рынок». Так, по А.Ю. Юданову «товарный рынок - общественный институт, сводящий вместе продавца и покупателя для совершения ими сделки купли-продажи определенного товара и/или услуги».[52] Но, по мнению М.Н.
Степановой, «в этом определении имеется ряд недостатков, как и во всех определениях, сводящихся к тому, что товарный рынок «сводит вместе продавцов и покупателей»».[53]Несколько иное определение понятия «товарный рынок» предлагает А.В. Руденко, отмечая, что «юридический механизм рынка является средством организации оборота, способом его существования в формах, необходимых обществу и государству».[54] [55] С.П. Бортников и А.В. Пашков определяют рынок, с точки зрения права, «как систему построения экономических взаимоотношений между участвующими в этих отношениях субъектами, которая основывается на правовых нормах, закрепляющих общедозволительный способ (характер) поведения субъектов экономической деятельности, ограничения которого, основанные на необходимости соблюдения публичных интересов (интересов всего гражданского общества и его отдельного представителя - гражданина), реализуются как во внешнем регулировании со стороны государства, так и во внутреннем регулировании со стороны каждого из субъектов предпринимательской 57 деятельности». Легальное определение товарного рынка на сегодняшний день прошло долгий путь развития, который можно условно разделить на три периода. Первые дефиниции термина «товарный рынок» были сформулированы в Законе РСФСР от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении 58 -г» монополистической деятельности на товарных рынках». В данном нормативном акте было использовано два определения, разделяющие товарный рынок на два уровня - республиканский и местный. Под республиканским товарным рынком понималась сфера обращения товаров в пределах границ РСФСР, в то время как под местным товарным рынком - сфера обращения товаров в пределах границ республики, входящей в состав РСФСР, автономной области, автономного округа, края, области. Однако оба определения не удовлетворяли реалиям рыночного оборота. Основной проблемой обоих определений являлось то, что товарное обращение фактически могло выходить за рамки обрисованных в законе границ товарного рынка. Попытка исправить сложившуюся ситуация была предпринята с принятием Государственной программы по демонополизации экономики, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 1991. [56] [57] Новелла заключалась в том, чтобы свести понятие товарного рынка не к конкретным границам области, округи и т.п., а ввести понятие «географических границ товарного рынка», следующих за товаром, а не привязывающих товар к определенной законом территории. При внесении изменений в Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в 1995 г. определение товарного рынка было изменено, и зафиксировано в следующей редакции: «товарный рынок - сфера обращения товара, не имеющего заменителей, либо взаимозаменяемых товаров на территории Российской Федерации или ее части, определяемой исходя из экономической возможности покупателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами. Однако данное определение также не является совершенным, так как в нем говорится лишь о «территории Российской Федерации». [58] Это существенно ограничивает возможность применения антимонопольного законодательства за пределами территории Российской Федерации, что в условиях все усиливающейся глобализации представляется немаловажным. Новый Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) вводит новое понятие товарного рынка. В п. 4 ст. 4 ФЗ товарный рынок определяется как «сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами».[59] [60] Похожая формулировка содержится в нормах Налогового кодекса Российской Федерации. покупателю (продавцу) территории Российской Федерации или за ее 62 пределами». В приведенном выше определении содержится указание не только на возможность покупателя приобрести товар на соответствующей территории, но и на возможность продавца его реализовать. Причем рынок не ограничивается территорией Российской Федерации, а может выходить за ее пределы, что актуально в современных условиях при наличии и активном развитии международных рынков. Во вновь принятом Законе о защите конкуренции 2006 года из легального определения термина «товарный рынок» был исключен ранее применявшийся признак товарного рынка - географическое расположение на территории России или ее части. Комментируя новеллы Закона о защите конкуренции 2006 г., А.Н. Варламова указывает на то, что «согласно новому определению, товарный рынок - это сфера обращения товара как отечественного, так и иностранного производителя; из дефиниции исключен такой признак, как географическое расположение товарного рынка на территории Российской Федерации или ее части; иными словами, произошла глобализация данного понятия».[61] Схожая с указанным выше определением трактовка понятия «товарный рынок» используется практически повсеместно и на постсоветском пространстве, в странах СНГ (см. напр., Договор о проведении согласованной антимонопольной политики).[62] [63] Ранее уже было подчеркнуто, что термин «товарный рынок» является одним из ключевых понятий конкурентного права. Как верно замечает К.Ю. Тотьев, «товарный рынок в качестве правового понятия используется в четырнадцати статьях Закона о защите конкуренции, что составляет более четверти от общего количества его статей; в силу этого данное понятие является одной из самых используемых юридически значимых категорий отечественного 65 антимонопольного законодательства». В частности, в Законе о защите конкуренции 2006 года категория «товарный рынок» применяется для определения таких ключевых понятий, как: - «конкуренция» (соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке - пп. 7 ст. 4 ФЗ); - «дискриминационные условия» (условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами - пп. 8 ст. 4 ФЗ); - «необоснованно высокая цена финансовой услуги», «необоснованно низкая цена финансовой услуги» (цена финансовой услуги или финансовых услуг, которая установлена занимающей доминирующее положение финансовой организацией, существенно отличается от конкурентной цены финансовой услуги, и (или) затрудняет доступ на товарный рынок другим финансовым организациям, и (или) оказывает негативное влияние на конкуренцию - пп. 12 ст. 4 ФЗ); - «координация экономической деятельности» (согласование действий хозяйствующих субъектов третьим лицом, не входящим в одну группу лиц ни с одним из таких хозяйствующих субъектов и не осуществляющим деятельности на товарном рынке, на котором осуществляется согласование действий хозяйствующих субъектов - пп. 14 ст. 4 ФЗ); - «признаки ограничения конкуренции» (сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации - пп. 17 ст. 4 ФЗ). Кроме того, критерии доминирующего положения определяются через категорию «товарный рынок» (см. ст. 5 ФЗ). В частности, количественный критерий определения доминирующего положения тесно связан с определением «товарного рынка». Аналогичным образом определяются критерии монопольно высокой и монопольно низкой цены товара (ст. 6, 7 ФЗ), а также критерии отнесения действий к согласованным (ст. 8 ФЗ). Категория «товарный рынок» является ключевым понятием, используемым законодателем для описания составов нарушений антимонопольного законодательства. Примером могут быть ст. 10-13 Закона о защите конкуренции.[64] Указанные факторы дают основания говорить о существенной роли определения «товарный рынок», которую данная категория играет в определении состава антиконкурентных нарушений и правовых последствий, применяемых за их совершение. Этот вывод подтверждается также в п. 1 ст. 10 Гражданского кодекса РФ[65] (применительно к гражданско-правовому запрету) и в пунктах 7, 9 и 12-13 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2008 года № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства».[66] [67] [68] Как было указано ранее, в России механизмы антимонопольного регулирования начали формироваться в условиях, когда конкурентный рынок и рыночные отношения еще не сформировались окончательно. При этом, как верно отмечено в работе Н.М. Розановой, «антимонопольная политика рассматривалась как часть политики разгосударствления и создания рыночных отношений. Однако антимонопольное регулирование по своей природе базируется на рыночных 69 отношениях, а не создает их». На сегодняшний день важную роль в совершенствовании функционирования российского товарного рынка играет Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ, предусматривающий: - обеспечение единства экономического пространства; - свободное перемещение товаров; - свободу экономической деятельности в Российской Федерации; - защиту конкуренции; - создание условий для эффективного функционирования товарного 70 рынка. В связи с неоднозначностью понятия «товарный рынок» остро встает вопрос об определении границ товарного рынка. Основным регулирующим документом в данном вопросе изначально служил Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденный Приказом ФАС России № 108 от 25 апреля 2006 г. (далее по тексту - «Порядок 2006»). Сейчас применяется новый Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденный Приказом 72 ФАС России № 220 от 28 апреля 2010 г. (далее по тексту - «Порядок 2010»). Примеры использования судами данного Порядка можно найти в судебной 73 практике. Методика определения границ товарного рынка разрабатывалась и внедрялась в российскую антимонопольную практику сравнительно быстрыми темпами. В основе способов выявления продуктовых и географических границ рынка «Порядок-2006» содержал широко распространенный в мировой практике тест «гипотетического монополиста» (тест SSNIP). Тем не менее, как показывает практика, антимонопольные органы не приводят экономически оправданного обоснования конкретного выделения границ рынка в более чем трети рассматриваемых дел. Зачастую это и служит основанием для отмены решений антимонопольных органов в суде. Экономическое обоснование определения продуктовых и географических границ товарного рынка признается судебной практикой одним из обязательных элементов анализа состояния конкуренции на товарном рынке, проводимого антимонопольной службой. При этом судом признается в основном лишь порядок экономического обоснования границ, предусмотренный Порядком, и не принимаются во внимание альтернативные способы экономической аргументации выявления границ товарного рынка. Так, к примеру, по одному из дел в качестве обоснования своего вывода по делу арбитражный суд констатировал, что «анализ и оценка состояния конкурентной среды на рынке услуг по деповскому и капитальному ремонтам [69] [70] [71] грузовых вагонов не является доказательством доминирующего положения заявителя на данном рынке, поскольку не соответствует требованиям Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, содержит общие сведения, имеет противоречия и не содержит достоверных 74 оценок». Анализ, проведенный С.Б. Авдашевой и А.Е. Шаститко, позволяет авторам сделать вывод, что «среди тех немногочисленных случаев, когда представители обвиняемых в нарушении антимонопольного законодательства участников рынка использовали предусмотренные «Порядком-2006» методы для обоснования иного, по сравнению с позицией антимонопольных органов, определения границ рынка, альтернативные заключения были приняты во внимание лишь 75 единожды». С другой стороны, арбитражные суды нередко руководствуются не столько Законом о защите конкуренции, но исключительно Порядком, который был утвержден подзаконным актом, появившимся еще до вступления в силу нынешнего Закона о защите конкуренции и ссылающимся на утративший юридическую силу Закон РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-1 «О конкуренции 76 и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Арбитражные суды не проверяют соответствие этого Порядка содержанию и смыслу Закона о защите конкуренции 2006 года (об обязательности такой проверки говорится в п.2 ст. 13 АПК РФ), зачастую ограничиваясь лишь констатацией того, что антимонопольным органом «...при установлении продуктовых границ рынка определены основные свойства услуги, определен состав взаимозаменяемых услуг, указан метод определения и выводы о 77 продуктовых границах товарного рынка». [72] [73] [74] [75] Внимание российских судов к определению границ товарного рынка представляется весьма обоснованным. Аналогичную картину можно наблюдать и в зарубежном правосудии. Однако в российской практике особое внимание уделяется и тому, каким методом определены границы товарного рынка. Причем решение антимонопольных органов может быть отклонено в том случае, если избранный для определения границ метод не является приоритетным с точки зрения Порядка анализа товарного рынка. Здесь определяющим фактором для принятия судебного решения может послужить факт соблюдения или несоблюдения антимонопольным органом иерархии методов исследования товарного рынка, установленной п.5 Порядка анализа товарного рынка. Зачастую именно такой аргумент приводится в обоснование выводов судов о неправильном 78 определении границ товарного рынка. Таким образом, как отмечает К.Ю. Тотьев, «аргументы, появившиеся и развивавшиеся в рамках экономических теорий и парадигм, с успехом могут применяться при толковании неопределенных правовых категорий с целью их операционализации (объективизации) в процессе правоприменения норм о защите конкуренции; в этих случаях экономические критерии (аргументы) позволяют уменьшить интеллектуальные и временные издержки, связанные с применением данных составов, а также реализуют в российском антимонопольном законодательстве конституционный принцип равенства всех перед законом и судом (ч.1 ст. 19 Конституции РФ)». Кроме того, при оценке действий хозяйствующих субъектов на товарном рынке нельзя недооценивать значение принципов добросовестности, разумности, справедливости, как правового механизма восполнения пробелов законодательства о защите конкуренции, которые могут служить критериями оценки допустимости поведения хозяйствующих субъектов в рамках конкурентной борьбы. [76] [77] Следует отметить, что на сегодняшний день одной из тенденций является усиление правовых санкций за нарушение антимонопольного законодательства. Эффективность применения антимонопольного законодательства в целом зависит не только и не столько от строгости и частоты применения законодательно прописанных санкций, сколько от принятия четких и однозначных стандартов отнесения того или иного действия к факту нарушения конкуренции. Иными словами, реализация предусмотренных законом санкций возможна только при полном соответствии обстоятельств конкретного дела всем условиям применения мер ответственности. При этом важно отметить, что при оценке состояния конкуренции на товарном рынке Одной из ключевых проблем антимонопольного законодательства является отсутствие определенного и однозначного определения понятия «товарный рынок». Определение, приведенное в ст.4 Закона о защите конкуренции не дает четких, единых и однозначных критериев для исследования и анализа товарного рынка, для выявления фактов нарушения антимонопольного законодательства. В связи с этим несомненно важным представляется вопрос определения границ товарного рынка для отнесения того или иного действия к факту нарушения конкуренции. Как уже отмечалось ранее, некоторые приемы и методы экономического анализа уже востребованы и применяются антимонопольными органами для определения и трактовки правовых категорий таких, как «товарный рынок». Вероятно, постепенно они будут восприниматься и субъектами хозяйственного оборота для планирования своей деятельности в рамках конкурентной среды, и судебной практикой при рассмотрении судами дел о нарушении антимонопольного законодательства. Однако для решения ряда проблем целесообразным представляется более глубокий, комплексный подход, предусматривающий изменение ряда норм антимонопольного законодательства и методов конкурентной политики в целом. Таким образом, в ст. 4 Законе о защите конкуренции установлено фактически понятие рынка отдельных видов товаров, поскольку понятие товарного рынка - более широкое и, как верно отмечает А.Н. Зевайкина, «определяет границы конкурентной среды, в которой осуществляют предпринимательскую деятельность хозяйствующие субъекты».[78] [79] [80] Определение понятия конкурентной среды приводится в Программе развития конкуренции в РФ, в соответствии с которой конкурентной средой на отдельном рынке является «совокупность факторов, определяющих возможность хозяйствующих субъектов на данном рынке обнаруживать и использовать возможности получения прибыли». Следовательно, «понятие товарного рынка в отличие от понятия рынка отдельных видов товаров определяет не только меру должного, но и возможного поведения хозяйствующих субъектов при осуществлении ими 82 предпринимательской деятельности». В целях установления единообразных правил исследования конкурентной среды на товарном рынке представляется целесообразным усовершенствовать понятие «товарного рынка», сделав его более точным и однозначным, законодательно закрепить четкие правила и методы определения границ товарного рынка, выработать ясные критерии отнесения действий к фактам нарушения конкуренции. Введение единообразных правил исследования товарного рынка поможет обеспечить стабильность и защищенность хозяйствующих субъектов, поможет им в планировании конкурентной политики, придав большую прозрачность деятельности антимонопольных органов. В заключение отметим, что термин «товарный рынок» имеет существенное значение для определения элементов состава антиконкурентных нарушений и правовых последствий, применяемых за их совершение. На практике возникает ряд сложностей с применением данного понятия, связанных с его неопределенностью. Определение «товарного рынка», данное в ст.4 Закона о защите конкуренции, сформулировано не вполне четко и однозначно, что приводит к пространному толкованию и неточному применению данного понятия в практике рассмотрения дел об антиконкурентных нарушениях. Подобная размытость критериев приводит к тому, что участники конкурентных отношений не имеют возможности предугадать результат своей деятельности и выбрать методы конкурентной борьбы, которые бы в последствии не были признаны нарушающими антимонопольное законодательство Российской Федерации. Требования определенности и недвусмысленности правовых норм, в частности, приводятся в актах Конституционного суда РФ. Подобные требования 83 устанавливаются и европейским правом. Анализ понятия «товарный рынок» позволяет выявить ряд недостатков в его определении, в связи с чем нуждается в дополнительном толковании. Следует также отметить, что в последнее время все более существенную роль в формировании модели применения Закона о защите конкуренции играют судебные решения, дающие интерпретацию положений закона. Таким образом, невозможно переоценить значение четкого определения понятия «товарный рынок» для целей конкурентного права в целом. Современное легальное определение категории «товарный рынок» хоть и претерпело существенные изменения под влиянием меняющейся экономической ситуации и правовых реалий, тем не менее не является совершенным и требует дальнейшей проработки. Одним из ключевых моментов, требующих уточнения, является вопрос об определении территориальных границ товарного рынка в каждом конкретном случае, который на сегодняшний день является достаточно сложным и юридически недостаточно проработанным. На наш взгляд, рационально необходимым было бы включение понятия «географических (территориальных) границ» именно в легальное определение товарного рынка. Поскольку понятие товарного рынка является ключевым для многих последующих норм антимонопольного законодательства, его максимально четкая и однозначная дефиниция необходима для единообразия правоприменительной [81] практики, в целях прозрачности применения антимонопольного законодательства для всех участников рыночных правоотношений.