§ 3. Предпринимательская деятельность квазибанковских платежных организации
В России, как и в других странах, существуют несколько видов организаций, которые осуществляют перевод денежных средств, не являясь кредитными организациями. «Их нельзя назвать кредитными организациями даже в экономическом смысле, поскольку они не выдают кредитов.
Однако эти организации осуществляют банковские операции, т.е. отвечают тому критерию, который использовал законодатель для разграничения кредитных и некредитных организаций»1. Именно по указанной причинепредпринимательская деятельность данных организаций включена в предмет исследования настоящей работы.
Деятельность организаций, оказывающих платежные услуги, продолжительное время либо не регулировалась вовсе, либо осуществлялась на основании специальных законов. Значительный шаг в сторону интеграции квазибанковских организаций данного вида с легальными субъектами банковской системы произошел после принятия Закона о НПС. В соответствии с п. 1 ст. 3 данного закона банковские платежные агенты (субагенты), платежные агенты, организации федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг включаются в число субъектов национальной платежной системы. При этом под платежной услугой понимается услуга по переводу денежных средств, услуга почтового перевода и услуга по приему платежей (п. 17 ст. 3 Закона о НПС).
Банк России получил право наблюдения за организациями, оказывающими платежные услуги, в целях совершенствования их деятельности, обеспечения стабильности национальной платежной системы и ее развития. Наблюдение осуществляется посредством мониторинга, т.е. сбора, систематизации и анализа информации о деятельности наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения. При осуществлении
1
Ефимова Л.Г. Банковское право. М.: Статут, 2010. Т. 1: Банковская система Российской Федерации. С. 302.
мониторинга Банк России вправе запрашивать и получать от организаций, оказывающих платежные услуги, информацию об оказываемых ими платежных услугах.
В отношении организаций федеральной почтовой связи Банк России вправе запрашивать и получать информацию об осуществлении ими почтовых переводов денежных средств, за исключением сведений, отнесенных Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи» (далее - Закон о почтовой связи) к тайне связи[397].Таким образом, Закон о НПС прояснил статус квазибанковских организаций, оказывающих платежные услуги, закрепил минимальные требования к их деятельности по оказанию платежных услуг. Вместе с тем, регулирование деятельности квазибанковских организаций данного вида, осуществляется, в том числе, специальными законами, что вызывает необходимость их исследования.
Предпринимательская деятельность организаций федеральной почтовой связи
В соответствии со ст. 2 Закона о почтовой связи под организациями федеральной почтовой связи понимаются организации почтовой связи, являющиеся государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, созданными на базе имущества, находящегося в федеральной собственности.
Возможность создания государственных и муниципальных унитарных предприятий предусмотрена действующим российским законодательством среди прочих организационно-правовых форм предпринимательской деятельности. При этом следует отметить, что ГК РФ относит данные хозяйствующие субъекты к числу коммерческих унитарных юридических лиц.
От других коммерческих организаций государственные и муниципальные унитарные предприятия отличаются рядом существенных признаков.
Во-первых, эта форма хозяйственной деятельности базируется на публичной (государственной или муниципальной) собственности;
Во-вторых, государственные и муниципальные предприятия создаются как унитарные предприятия, т.е. не наделенные правом собственности на имущество, которое закреплено за ними собственником. Имущество государственных и муниципальных унитарных предприятий является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия;
В-третьих, государственные и муниципальные унитарные предприятия создаются в распорядительном порядке.
В-четвертых, следует иметь в виду, что государственные и муниципальные унитарные предприятия имеют специальную правоспособность[398].
Основы правового положения государственных и муниципальных унитарных предприятий установлены нормами ГК РФ, Закона об унитарных предприятиях.
В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона об унитарных предприятиях, унитарное предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого унитарного предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Согласно ст. 6 унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие), однако ему предоставлено право, по согласованию с собственником, на создание филиалов и открытие представительств. Кроме того, унитарное предприятие может быть участником (членом) коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, в которых допускается участие юридических лиц. В свете данной работы, особенно важным представляется подчеркнуть запрет унитарных предприятий выступать учредителями (участниками) кредитных организаций. Решение об участии в коммерческой или некоммерческой организации принимается с согласия собственника.
Итак, все вышесказанное в полной мере определяет и правовой статус организации почтовой связи - Федерального государственного унитарного предприятия «Почта России» (далее - ФГУП «Почта России», «предприятие»), созданного на основании Распоряжения Правительства РФ от 5 сентября 2002 г. № 1227-р[399]. ФГУП «Почта России» осуществляет деятельность в целях удовлетворения общественных потребностей в предоставлении услуг почтовой связи и получения прибыли. Основным нормативным правовым актом, регламентирующим статус ФГУП «Почта России» является Закон о почтовой связи. В соответствии со ст. 2 данного закона предприятие имеет право оказывать услуги почтовой связи, т.е. осуществлять - действия или деятельность по приему, обработке, перевозке, доставке (вручению) почтовых отправлений, а также по осуществлению почтовых переводов денежных средств.
Закон о почтовой связи закрепляет и понятие почтового перевода денежных средств, под которым понимается - услуга организаций федеральной почтовой связи по приему, обработке, перевозке (передаче), доставке (вручению) денежных средств с использованием сетей почтовой и электрической связи. Кроме того, в соответствии со ст. 18 Закона о почтовой связи организации федеральной почтовой связи в соответствии с гражданским законодательством РФ могут выполнять по агентскому договору от своего имени, но за счет юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, имеющих специальное разрешение (лицензию) на осуществление лицензируемого вида деятельности, либо от имени и за счет указанных юридических лиц или индивидуальных предпринимателей отдельные технологические операции лицензируемого вида деятельности.Конкретные виды деятельности, которые может осуществлять ФГУП «Почта России», закреплены в Уставе предприятия1. Условно, их можно подразделить на 3 вида: услуги почтовой связи, финансовая деятельность, иная деятельность ФГУП «Почта России».
Как сеть федеральной почтовой связи ФГУП «Почта России» включает в себя 42 тыс. объектов, что позволяет ей охватить своими услугами 99% территории России. Причем почти три четверти отделений расположены в сельской местности и труднодоступных удаленных районах, и часто являются единственным каналом оказания не только почтовых, но и финансовых и государственных услуг, а также приобретения товаров первой необходимости. Всего ФГУП «Почта России» оказывает своим клиентам свыше 80 видов услуг, ассортимент и разнообразие которых говорит об уникальности предприятия[400] [401]. Исполняя обязательство по представлению универсальной почтовой услуги на всей территории Российской Федерации, ФГУП «Почта России» оказывает: - все виды услуг почтовой связи; -услуги международной почтовой связи; - услуги по хранению почтовых отправлений, грузов и товаров; - услуги гибридной почты; -услуги по подписке, экспедированию, доставке и распространению периодических печатных изданий и др. Необходимо отметить, что традиционные почтовые услуги имеют высокую социальную направленность. ФГУП «Почта России» имеет возможность оказывать осуществлять иные виды деятельности, предусмотренные Уставом, например: -редакционно-издательская деятельность, типографские работы; -осуществление торговли продукцией производственно-технического назначения, производственными товарами (в том числе алкогольной продукцией), товарами народного потребления; -осуществление рекламной деятельности; -оказание транспортных и экспедиционных услуг физическим и юридическим лицам; -осуществление фармацевтической деятельности; -осуществление деятельности по эксплуатации электрических, тепловых и газовых сетей; -разработка, производство, сопровождение и реализация средств программного обеспечения компьютеров, компьютерных продуктов; -организация и осуществление деятельности в области предоставления услуг таможенного брокера, а также услуг по декларированию и таможенному оформлению; -выполнение строительно-монтажных, ремонтно-строительных, электромонтажных, эксплуатационно-ремонтных работ; - монтаж и эксплуатация систем охранной и противопожарной сигнализации; - оказание медицинских услуг; -производство и реализация продукции общественного питания; -оказание различных видов бытовых услуг населению; -организация сети автосервиса, технического обслуживания транспортных средств; -реализация сельскохозяйственной продукции; -осуществление внешнеэкономической деятельности; -создание объектов социально-культурного назначения и строительство жилья; -оказание услуг по хранению автотранспортных средств юридических и физических лиц на платных стоянках, расположенных на территории филиалов; -осуществление внешнеэкономической деятельности; -оказание услуг по распространению и реализации железнодорожных, авиационных, проездных, лотерейных билетов, а также билетов на культурно-массовые мероприятия и др. Перечень непрофильных видов деятельности ФГУП «Почта России», хотя и является закрытым, вместе с тем крайне широк. Большой интерес вызывает финансовая компетенция предприятия, к которой помимо перевода денежных средств, в соответствии с ч. 3 ст. 18 Закона о почтовой связи относится доставка и выдача пенсий, пособий и других выплат целевого назначения, реализация ценных бумаг, инкассация и доставка денежной выручки, прием платы за коммунальные услуги, прием платы за товары (услуги), выплата наличных денежных средств с использованием пластиковых карт. Почтовый перевод денежных средств, доставка пенсий и прием платежей - виды услуг предприятия, которые традиционно рассматриваются исследователями[403]. Вместе с тем, внимательное прочтение Устава ФГУП «Почта России» позволяет обнаружить, что предприятие имеет право осуществлять и иные виды финансовой деятельности: - деятельность по денежному посредничеству и финансовому лизингу; - осуществление операций с драгоценными металлами, -организация и проведение расчетов между организациями федеральной почтовой связи за международный почтовый обмен; - проведение расчетов с почтовыми администрациями иностранных государств за международный почтовый обмен. Очевидно, что некоторые из названных видов деятельности весьма близки к банковской, что требует их раскрытия. Прием платежей в пользу третьих лиц (платежи за коммунальные услуги, услуги электросвязи и сотовой связи, интернет и кабельное телевидение, различных пошлин и пр. - одно из наиболее динамично развивающихся направлений деятельности ФГУП «Почта России». В настоящий момент предприятие совершенствует данную услугу: расширяет перечень поставщиков услуг, внедряет прием платежей в режиме он-лайн[404]. Почтовый перевод денежных средств сегодня остается самым распространенным и доступным способом перевода денежных средств по территории РФ. Услуга предоставляется в каждом из более чем 40 тыс. отделений почтовой связи, распределенных по всей стране, включая самые отдаленные регионы. Максимальная сумма перевода, например, по системе КиберДеньги (по России), составляет 500 тыс. рублей, за исключением переводов денежных средств, принятых от отправителя на расчетный счет подразделений ФГУП «Почта России» - 250 тыс. рублей (кроме переводов социального характера). Безусловным конкурентным преимуществом почтового перевода является то, что Закон о почтовой связи, а также «Почтовые правила»[405] не содержат запрета на участие юридических лиц в процессе почтового перевода. Вместе с тем, «Почтовые правила» включают ряд положений, которые в определенной мере ограничивают возможность юридических лиц в осуществлении почтового перевода, например: - от предприятий, организаций и учреждений, отправляющих переводы на общую сумму 100 руб. и более, принимаются только платежные поручения, акцептованные (заверенные) учреждениями банков; учреждения банка, сдающие свои переводы представляют предприятию справку о внесении денег в оплату переводов и платы за их пересылку (п. 221 «Почтовых правил»); - на денежных переводах торговой выручки в строке «От кого» проставляется штамп, принадлежащий торговой организации, магазину (п. 226 «Почтовых правил») и др. Из этого следует, что если отправителем почтового перевода выступает юридическое лицо, к такому переводу предъявляются несколько иные требования, нежели к почтовым переводам между физическими лицами. В связи с тем, что подобного рода деятельность ФГУП «Почта России» по своей сути ближе к банковской, нежели чем к почтовой, законодатель счел необходимым распространить на организации федеральной почтовой службы нормы Закона о противодействии легализации (см. ст.ст. 7, 7.2, 9). Но поскольку деятельность по противодействию легализации отмывания преступных доходов осуществляется предприятием лишь непродолжительное время, то открывшаяся лазейка в правовом регулировании неизбежно привела к использованию предприятия преступными группировками в целях обналичивания денежных средств[406] [407]. л В 2005 году в Устав ФГУП «Почта России» были внесены изменения , согласно которым предприятие было наделено возможностью организовывать и проводить расчеты между организациями федеральной почтовой связи за международный почтовый обмен, а также проводить расчеты с почтовыми администрациями иностранных государств за международный почтовый обмен. Использованная терминология позволяет предположить, что речь идет о возможности ФГУП «Почты России» осуществлять переводы денежных средств по поручению специальных субъектов (организаций федеральной почтовой связи и почтовых администраций иностранных государств) с назначением платежа - за международный почтовый обмен. Устав ФГУП «Почта России» не раскрывает каким образом реализуются данные операции, но сложно представить, что юридические лица подобного уровня непосредственно приезжают в подразделения ФГУП «Почты России» с наличными денежными средствами. Кроме того, в этом случае их действия укладывались бы в рамки обычного почтового перевода денежных средств, и не требовали бы специального закрепления в Уставе предприятия. Автору представляется более вероятным, что расчетная деятельность ФГУП «Почты России» предваряется открытием и ведением аналогов банковских счетов. В связи с тем, что банковское законодательство не содержит никаких исключений для ФГУП «Почта России» относительно возможности открытия и ведения счетов каким-либо юридическим лицам и осуществления переводов денежных средств по таким счетам, мы полагаем, что названные полномочия предприятия противоречат банковскому законодательству. Аналогичная коллизия между банковским законодательством и законодательством о почтовой связи существует и по вопросу осуществления организациями федеральной почтовой связи инкассации денежных средств, на что в свое время обратил внимание Я.А. Гейвандов[408]. Известно, что п. 5 ч. 1 ст. 5 Закона о банках относит инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов к банковской операции, осуществлять которую могут лишь кредитные организации при наличии соответствующей лицензии. Между тем, ч. 3 ст. 18 Закона о почтовой связи разрешает организациям федеральной почтовой связи осуществлять инкассацию и доставку денежной выручки. Устав ФГУП «Почта России» также предусматривает право предприятия осуществлять инкассацию денежных средств. Надо сказать, что проанализировав предпринимательскую практику деятельности ФГУП «Почта России», мы не обнаружили доказательств того, что предприятие реализует это право. Однако отсюда не следует, что коллизия банковского и почтового законодательства оказалась лишь на бумаге. Деятельность по инкассации денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов юридических лиц активно реализует ФГУП «Главный центр специальной связи» (далее ФГУП «ГЦСС»). При этом пунктом 2. 4 Устава ФГУП «ГЦСС» закрепляется, что право осуществлять деятельность, на которую в соответствии с законодательством Российской Федерации требуется специальное разрешение - лицензия, возникает у ФГУП «ГЦСС» с момента ее получения или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законодательством Российской Федерации[409]. Отыскать лицензию на право осуществления инкассации среди лицензий ФГУП «ФЦСС», представленных на официальном сайте нам не удалось[410]. Да и получить такую лицензию вряд ли возможно, т.к. лицензирующий орган - Банк России правомочен выдавать, приостанавливать действие и отзывать лицензии лишь в отношении кредитных организаций (п. 8 ст. 4 Закона о Банке России). С целью исключить возникающие противоречия мы предлагаем дополнить п. 5 ч. 1 ст. 5 Закона о банках положением о том, что почтовая инкассация денежных средств не является банковской операцией и изложить ее в следующей редакции: «инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц (за исключением почтовой инкассации). Денежное посредничество, финансовый лизинг, осуществление операций с драгоценными металлами, реализация ценных бумаг - виды деятельности, которые также являются типичными для кредитных организаций. Особенности, присущие механизму реализации и контроля за данной деятельностью, осуществляемой организациями федеральной почтовой связи, длительное время остаются вне пределов правового регулирования, что создает почву для неравной конкуренции. Следующая точка соприкосновения банковской и почтовой деятельности лежит в плоскости так называемых «почтово-банковских услуг», т.е. услуг банковского профиля, реализуемых почтой на компенсационной основе. Как отмечается в исследовании Г.Ю. Мещерякова ФГУП «Почта России» вполне по силам оказывать аутсорсинговые услуги в сфере банковского обслуживания физических лиц. Предприятие, обладающее самой разветвленной сетью отделений, позволяет дотянуться до каждого потенциального клиента[411]. В настоящее время в рамках сотрудничества с коммерческими банками ФГУП «Почта России» реализует следующие почтово-банковские услуги: -оформление кредитной карты; -получение или погашение кредитов через почтовые отделения; -организация приема заявок на получение кредитов через почтовые отделения; -оформление поручения на открытие вклада, почтовый перевод денежных средств для открытия, пополнения вклада; -получение наличных денежных средств по банковским картам. Динамика роста доходов от оказания финансовых, банковских и почтово-банковских услуг подталкивает ФГУП «Почта России» к наращиванию этого направления; развитию соответствующей инфраструктуры и повышении их доступности и качества. Уже сейчас ведутся работы, направленные на осуществление возможности оказания клиентам ФГУП «Почта России» услуг эквайринга (торгового и интернет), а также услуг по зачислению денежных средств на банковские карты. Вместе с тем, существенным недостатком подобного вида услуг ФГУП «Почта России» является проблема распространения на них Закона о защите прав потребителей. Известно, что отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей, могут возникать из договоров на оказание финансовых услуг, направленных на удовлетворение личных нужд потребителя-гражданина, в том числе договоров на осуществление расчетов по его поручению, оказание услуг по приему от граждан и хранению ценных бумаг и других ценностей (в том числе денежных) и других договоров, направленных на удовлетворение личных (бытовых) нужд граждан, не связанных с извлечением прибыли. При этом под финансовой услугой согласно подп. «д» п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2012 г. № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей» «следует понимать услугу, оказываемую физическому лицу в связи с предоставлением, привлечением и (или) размещением денежных средств и их эквивалентов, выступающих в качестве самостоятельных объектов гражданских прав (предоставление кредитов (займов), открытие и ведение текущих и иных банковских счетов, привлечение банковских вкладов (депозитов), обслуживание банковских карт, ломбардные операции и т.п.»1. Несмотря на то, что на первый взгляд, финансовые услуги предприятия должны подпадать под действие данных норм, в настоящее время судебная практика не рассматривает отношения [412] гражданина и ФГУП «Почты России, например, о доведении информации до клиента при приеме платежей в пользу третьих лиц, как отношения между потребителем и исполнителем услуг1. Таким образом, становится вполне очевидным, несоответствие качества и структуры услуг ФГУП «Почта России» нормативным требованиям и ожиданиям потребителей. Во многом это обусловлено несовершенством нормативной правовой базы почтовой отрасли, принятой достаточно давно и имеющей существенные пробелы в части регулирования современных отношений. Указанные обстоятельства определяют необходимость гармонизации банковского и почтового законодательства, установления четких границ деятельности федеральных операторов почтовой связи. При этом изменение нормативного правового регулирования должно быть произведено в ближайшие сроки, в связи с тем, что в настоящий момент ФГУП «Почта России» находится на третьем (заключительном) этапе реструктуризации . Дело в том, что ФГУП «Почта России» серьезно нуждается в развитии технологической базы. Из-за более чем 20-летнего недоинвестирования производственные мощности предприятия изношены более чем на 60%, что мешает обеспечивать надлежащее качество услуг. Половина объектов помещений почтовой связи нуждается в ремонте, из них 10% находится в состоянии близком к аварийному. Предприятие использует возможности для модернизации, однако решению этой задачи мешает двойственный статус федеральной организации почтовой связи. С одной стороны ФГУП «Почта России» - коммерческая организация, ориентированная на получение прибыли. С другой - предприятие социальный институт, учрежденный в целях удовлетворения общественных потребностей в получении услуг почтовой связи. ФГУП «Почта России» оказывает большой объем почтовых услуг по тарифам ниже себестоимости и [413] [414] само дотирует свою социальную деятельность. За период с 2009 по 2012 годы ФГУП «Почта России» инвестировало в модернизацию инфраструктуры более 33 млрд. рублей собственных средств. В то время как ежегодная потребность в инвестициях достигает 19 млрд. рублей. Однако федеральный почтовый оператор может направлять на модернизацию только от 8 до 13 млрд. рублей в год. Недоинвестирование грозит деградацией отрасли, что предопределяет необходимость принятия стратегических решений на уровне государства[415] [416] [417]. В период до 2020 года развитие почтовой отрасли будет ориентировано на реализацию государственной программы Российской Федерации Л «Информационное общество (2011-2020 годы)» . Существует несколько альтернативных сценариев реорганизации финансовой составляющей компетенции предприятия. Так, в частности, были высказаны мнения о том, что в структуре ФГУП «Почта России» можно выделить финансовое -э подразделение, или создать Почтовый банк , или развивать смешанную организационную структуру, которая должна соединить в себе элементы географической организационной структуры и структуры по видам деятельности[418]. Анализ периодики позволяет предположить, что реформирование ФГУП «Почта России», возможно, произойдет в два этапа. На первом этапе будет произведено акционирование ФГУП «Почта России», а впоследствии общество будет преобразовано в Почтовый банк, что приведет к радикальным изменениям на рынке. Законопроект «О почтовой связи» находится еще в процессе доработок, но с ним можно ознакомиться на сайте Министерства связи[419]. Как и предполагалось, в рабочей версии документа отсутствует прямой запрет на приватизацию ФГУП «Почта России», который существует в действующем законе. Планируемые изменения финансовых услуг предприятия в целом можно оценить положительно. Законопроект, в частности: -вводит понятие «почтово-банковских услуг», как «деятельности оператора универсальной почтовой связи по обеспечению доступа пользователей услуг почтовой связи к услугам кредитных организаций в любом отделении почтовой связи, осуществляемой на основании договоров с кредитными организациями»; -закрепляет виды почтово-банковских услуг: выдача наличных денежных средств физическим лицам, услуги банковского платежного агента (субагента), услуги по сбору и пересылке в адрес кредитных организаций документов, необходимых для оказания услуг кредитных организаций; -наделяет Банк России Банк правом согласовывать с Правительством РФ правила оказания почтово-банковских услуг, а также порядок контроля за деятельностью по оказанию почтово-банковских услуг; -исключает из почтового перевода денежных возможность перевода денежных средств юридических лиц. В качестве недостатка законопроекта можно отметить «замалчивание» отдельных сложных вопросов, например, о праве федеральных организаций почтовой связи на инкассацию денежных средств и осуществление расчетов между организациями федеральной почтовой связи и почтовыми администрациями иностранных государств за международный почтовый обмен. В целом, законопроект не вносит кардинальных изменений в финансовую деятельность ФГУП «Почта» России, а скорее унифицирует ее и формирует основы осуществления контроля за оказанием почтовобанковских услуг. Таким образом, возможно, что на начальном этапе почтово-банковский бизнес в России будет развиваться без создания Почтового банка, однако эта тема также начинает разрабатываться. Учитывая зарубежный опыт конвергенции и развития почтово-банковских услуг, примером для реорганизации ФГУП «Почта России» может выступить Почта Италии, которая помимо универсальных почтовых услуг предлагает продукты в области логистики, коммуникаций и финансов1. Что касается финансовых услуг Почты Италии, то их можно объединить в следующие группы: -открытие и ведение текущих счетов клиентов с целью удовлетворения потребности в области сохранения средств и осуществления платежей; -открытие и обслуживание банковских карт - кредитных и дебетовых; -осуществление денежных переводов без открытия счета; -обеспечение вложения средств клиентов в различные инвестиционные продукты; -предоставление населению потребительских и ипотечных кредитов (в сотрудничестве с Deutsche Bank); -оказание лизинговых услуг. Как явствует из анализа компетенции, Почта Италии осуществляет все три операции присущие банку: привлекает средства на счета и вклады, размещает привлеченные денежные средства и осуществляет переводы денежных средств. Определенные ограничения существуют в размещении привлеченных средств, но принципиально то, что за образец выбрана организация почтовой службы, по сути, являющая квазибанком. В российской действительности перечень банковских операций федерального оператора почтовой связи, вероятно, даже будет увеличен посредством включения в него операции по инкассации денежных средств, платежных и расчетных документов и кассового обслуживания физических и юридических лиц и купли-продажи иностранной валюты в наличной и безналичной формах. В качестве положительного эффекта от объединения почтовой и банковской деятельности ожидается повышение доступности финансовых 1 Киселев А. Почта - это стратегический актив государства // Почта России. 2012. № 12. С. 18-22. услуг для населения России в виду наличия у ФГУП «Почты России» разветвленной сети подразделений. Вместе с тем, к вопросу о том, к каким сферам банковской деятельности можно допускать почтового оператора, необходимо подходить крайне взвешенно. Реорганизация ФГУП «Почта России» возможна лишь при условии системного обновления законодательства. Хотя в данный момент обсуждаются лишь проблемные аспекты приватизации ФГУП «Почта России», мы полагаем, что на повестку дня одновременно следует выносить вопросы, касающиеся правового регулирования и надзора за вновь созданным Почтовым банком, прежде всего: - поддержки и следования Почтового банка денежно-кредитной политики Банка России; -лицензирования (приостановления и отзыва лицензий) Почтового банка и его отделений Банком России; -установления со стороны Банка России отдельных пруденциальных нормативов и требований, распространяющихся на деятельность Почтового банка; -включение «почтовых вкладов» в систему страхования вкладов или, как вариант, установление исчерпывающего перечня инструментов, в которые может вкладывать денежные средства Почтовый банк; -закрепления мер воздействия Банка России, применяемых к Почтовому банку за нарушение законодательства; -защиты прав потребителей почтово-банковских услуг и др. Только в случае успешной разработки правовой стратегии Почтового банка, изменение организационной формы ФГУП «Почта России» позволит эффективно использовать новые возможности федеральной организации почтовой связи, обеспечит равные конкурентные условия для всех субъектов банковской системы и защитит интересы потребителей. Предпринимательская деятельность платежных агентов В последние несколько лет население получило возможность пополнять счета операторов связи и оплачивать различные виды товаров и услуг через сети супермаркетов, аптек, АЗС, магазинов бытовой электроники. Означает ли это, что организации, оказывающие данные услуги, занимаются квазибанковской деятельностью, а именно осуществляют операцию по переводу денежных средств физических лиц без открытия счета? Для ответа на этот вопрос остановимся подробней на сущности подобной деятельности. Прежде всего, следует сказать, что в настоящий момент альтернативные переводы в России реализуются посредством платежных агентов двух основных видов: платежных агентов и банковских платежных агентов, регулирование которых осуществляется разными нормативными правовыми актами. Согласно п. 4 ст. 3 Закона о НПС банковский платежный агент - это юридическое лицо, за исключением кредитной организации, или индивидуальный предприниматель, которые привлекаются кредитной организацией в целях осуществления деятельности, предусмотренной данным законом. Банковские платежные агенты (субагенты) при оказании платежных услуг включаются в число субъектов национальной платежной системы (п. 1 ст. 3 Закона о НПС). Основываясь на данной норме, мы можем сделать вывод, что деятельность банковского платежного агента заключается в оказании платежных услуг, т.е. (применительно к данному субъекту национальной платежной системы) услуг по переводу денежных средств и (или) услуг по приему платежей. В тоже время, п. 2 ст. 4 названного закона устанавливает, что банковские платежные агенты (субагенты) участвуют в оказании услуг по переводу денежных средств на основании договоров, заключаемых соответственно с операторами по переводу денежных средств и банковскими платежными агентами. Представляется, что указанные нормы не идентичны друг другу, ибо оказание услуги и участие в оказании услуги - разные по объему виды деятельности. В связи с этим, любопытно все же выяснить, что именно делают банковские платежные агенты? Полагаем, что, в соответствии с замыслом российского законодателя, банковские платежные агенты лишь участвуют в оказании услуг по переводу денежных средств, поскольку понятие перевода денежных средств построено на презумпции того, что таковые могут осуществлять исключительно операторы по переводу денежных средств (п. 12 ст. 3 Закона о НПС). Конкретные полномочия банковского платежного агента на основании п. 1 ст. 14 Закона о НПС заключаются: - в принятии от физического лица наличных денежных средств; - в выдаче физическому лицу наличных денежных средств, в том числе с применением платежных терминалов и банкоматов; - в предоставлении клиентам электронных средств платежа и обеспечения возможности использования указанных электронных средств платежа. Итак, согласно нашему предварительному заключению банковские платежные агенты участвуют в оказании услуг по переводу денежных средств посредством изложенного выше инструментария. Для того чтобы продвинуться глубже проанализируем компетенцию платежных агентов. Платежные агенты, как и банковские платежные агенты, при оказании ими платежных услуг, являются субъектами национальной платежной системы. П. 4 ст. 4 Закона о НПС конкретизирует вид платежной услуги, которую вправе оказывать платежные агенты - это услуга по приему платежей, которая реализуется в соответствии с Федеральным законом от 03 июня 2009 г. № 103 - ФЗ «О деятельности физических лиц, осуществляемой платежными агентами»[420] (далее - Закон № 103-ФЗ). Примечательно, что Закон о НПС ФЗ не устанавливает понятие платежной услуги по приему платежей физических лиц, оно устанавливается в Законе № 103- ФЗ и лишь применительно к этому закону. Так, в целях Закона № 103- ФЗ под деятельностью по приему платежей физических лиц понимается: - прием платежным агентом от плательщика денежных средств, направленных на исполнение денежных обязательств перед поставщиком; - а также осуществление платежным агентом последующих расчетов с поставщиком (п. 1 ст. 3). Особенно важно обратить внимание, что, несмотря на то, что согласно закону платежный агент сам осуществляет расчеты с поставщиком, в действительности процесс расчетов на практике выглядит иначе: 1) во-первых, необходимы договорные отношения между платежным агентом и оператором платежной системы; 2) во-вторых, для расчетов платежным агентом открывается специальный счет в банке; 3) в- третьих, денежные средства, поступившие от плательщиков, должны быть инкассированы в обслуживающий платежного агента банк для проведения дальнейших расчетов; 4) банк зачисляет инкассированные денежные средства на счет платежного агента; 5) банк производит платеж поставщикам услуг[421]. Указанный порядок позволяет сделать вывод, что платежные агенты, равно как и банковские платежные агенты, лишь участвуют в переводе денежных средств, а не самостоятельно оказывают данную услугу. Основываясь на этом заключении, нетрудно провести параллель между деятельностью двух видов платежных агентов: сам собой напрашивается вывод, что деятельность платежного агента по приему платежей физических лиц эквивалента такой деятельности банковского платежного агента, как участие в переводе денежных средств физических лиц посредством принятия от физического лица наличных денежных средств. Таким образом, одна и та же деятельность, в зависимости от субъекта ее осуществляющего, в российском законодательстве получает разное название, что видится концептуально неверным. Но отношение следования, не может быть утеряно в результате того, что название деятельности заменяется в рассматриваемых законах разными названиями деятельности. Руководствуясь логическим законом тождества, мы склонны считать, что и платежные, и банковские платежные агенты участвуют в переводе денежных средств, при чем платежные агенты реализуют это посредством единственного способа - принятия наличных денежных средств от плательщика, а банковские платежные агенты имеют больший функционал (посредством использования банковских платежных карт, электронных денежных средств, а также возможности выдачи физическим лицам наличных денежных средств). Выделение же услуги по приему платежей в качестве отдельного вида платежной услуги искусственно, т.к. она не носит самостоятельного характера, а осуществляется платежными агентами только в связи с переводом денежных средств и является лишь способом его осуществления. С экономической точки зрения, бизнес платежных агентов состоит в переводе денежных средств в пользу поставщиков услуг, бизнес банковских платежных агентов дополнительно к этому позволяет осуществлять прием платежей в пользу кредитной организации, становясь своеобразным каналом клиентского облуживания. Отметим, что многие ученые, даже не проводя подобных теоретических изысканий, говорят о том, что деятельность платежных агентов - усеченный вариант деятельности банковских платежных агентов, а не следуют букве Закона о НПС, закрепляющей за платежными агентами лишь услугу по приему платежей, и в то же время отводящей банковским платежным агентам функцию участника переводов денежных средств. Так, например, О.В. Владова пишет, что очевидной разницы между банковским платежным агентом и платежным агентом нет, отличия существуют лишь в способах их работы[422], О.М. Иванов и К.М. Данилин указывают, что в отличие от банковских платежных агентов, платежные агенты могут привлекаться для более узкого круга платежей[423] [424], обращено внимание на пересечение функций названных субъектов и Г.А. Тосуняном. Предпринимательская деятельность платежных агентов, как правило, не ограничивается участием в переводе денежных средств. Подавляющее большинство (более 97,5%) платежных агентов являются предприятиями микро и малого бизнеса. При использовании платежных терминалов рентабельность позволяет им вести этот вид деятельности в качестве основного источника прибыли. Осуществление перевода с помощью оператора приносит низкий доход и делает возможным вести этот вид деятельности только в качестве вспомогательного, в дополнение к основному Л источнику дохода (торговля, услуги, иное) . Развитие платежных агентов - это естественный путь замещения нерентабельных банковских филиалов, могущий значительно повысить доступность банковских услуг особенно в маленьких городах и селах. В целом, воспринимая его позитивно, мы все же не можем не упомянуть о важных концептуальных основах деятельности платежных агентов, выработанных в международной практике и не нашедших своего отражения в российском законодательстве. Прежде всего, бросается в глаза, разница между отечественным и зарубежным определением деятельности платежным агентов. Если, в России (как указывает законодатель), банковские платежные агенты участвуют в переводе денежных средств, а платежные агенты оказывает услуги по приему платежей от физических лиц, то, зарубежные специалисты считают, что агенты оказывают услугу по переводу денежных средств под руководством или на основе договора с легальным субъектом банковской системы. Осуществляя данную деятельность, платежные агенты оказываются уязвимыми для использования в целях отмывания средств и финансирования терроризма. В связи с этим, ФАФТ подчеркивает необходимость приведения деятельности платежных агентов в пределах рекомендуемых минимальных правовых и регулирующих требований1. Надо сказать, что национальные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность платежных агентов, соответствуют рекомендациям ФАТФ лишь частично. С одной стороны, пробелы в регулировании статуса отечественных платежных агентов происходят в связи с нивелированием их роли в банковской системе России. С другой стороны, сохранение параллельного регулирования указанных субъектов неизбежно привело к асимметричности и породило массу вопросов, касающихся соотношения деятельности платежного агента и банковского платежного агента. Несмотря на отсутствие принципиальных отличий в их оказываемых ими услугах, российский законодатель, отказался от намерения интегрировать в Законе о НПС норм обо всех видах платежных агентов, что повлекло за собой дезориентацию предпринимательской практики. С критикой сложившейся ситуации выступил Председатель Ассоциации российских банков, отметивший, что все платежные агенты, приходующие наличные денежные средства к своему счету, а не к счету принципала, для последующего перечисления денежных средств принципалу осуществляют именно денежные переводы, требующие принятия рекомендованных ФАТФ мер контроля . Автор полагает, что позиция Г.А. Тосуняна заслуживает поддержки. Несмотря на различие отечественных и зарубежных нормативных подходов к вопросу о самостоятельности оказания платежными агентами услуги по переводу денежных средств, существо их деятельности везде одинаковое, и соответственно требует адекватного регулирования и надзора. Учитывая международный опыт регулирования [425] [426] платежных агентов[427], автор видит целесообразным унифицировать отечественное законодательство о деятельности платежных агентов обоих видов, а также: -назначить Банк России уполномоченным органом в отношении регулирования и надзора за деятельностью платежных агентов; - создать систему отдельной регистрации и (или) лицензирования платежных агентов; -закрепить минимальные критерии профессиональной пригодности платежных агентов в сфере перевода денежных средств; -установить необходимость проведения проверки криминального прошлого руководителей платежных агентов; - создать эффективную систему мониторинга и проверок исполнения платежными агентами требований отчетности и контроля уровня риска; -разработать систему санкций, применяемых в отношении платежных агентов за несоблюдение банковского законодательства (предупреждения, штрафы, изъятие лицензии). Реализация данных предложений позволит органам государственной власти получить необходимую информацию для более глубокого понимания вопросов функционирования систем перевода денежных средств, повысит прозрачность данной деятельности, снизит степень риска и будет способствовать повышению конкурентоспособности легальных операторов перевода денежных средств.