§ 2. Предмет, квалифицирующие признаки и место в системах договоров договора о развитии застроенной территории
Установление гражданско-правовой природы договора о развитии застроенной территории требует определения квалифицирующих признаков данного договора.
Несмотря на то, что тема договора о развитии застроенной территории недостаточно исследована, уже предпринимались, правда, безуспешные, попытки выделения признаков данного договора.
В качестве признака данного договора выделяется именно его отягощенность публичным элементом1.
Г.В. Лукьяненко представил целый перечень признаков договора о развитии застроенной территории[991] [992], включив в него, во-первых, организационное содержание, предусматривающее комплекс мероприятий, осуществление которых направлено на решение проблемы переселения граждан из ветхого и аварийного фонда путем привлечения частных инвесторов. С этим нельзя согласиться. Представляется, что, как уже отмечалось, переселение граждан из ветхого и аварийного фонда действительно есть одна из целей развития застроенной территории, но не соответствующего договора, а всего комплекса мер такого развития. В данном случае речь действительно идет о положительном социальном эффекте как цели реализации органом местного самоуправления своих властных полномочий. Административно-правовые основы регулирования развития застроенной территории (ГрК РФ, ЗК РФ, ЖК РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления) названы исследователем в качестве второго признака договора о развитии застроенной территории. Однако столь широкое нормативное правовое регулирование не может служить квалифицирующим признаком договора, так как не является основанием для выделения того или иного договора в качестве самостоятельного. Третий признак, выделяемый Г.В. Лукьяненко, указывает как раз на наличие публичного элемента - заключению договора о развитии застроенной территории в обязательном порядке предшествует издание административного акта органа местного самоуправления - решения о развитии застроенной территории. Следующие два признака договора, устанавливаемые Г.В. Лукьяненко, также не могут расцениваться в качестве признаков - договор заключается в порядке, прямо предусмотренном ст. ст. 46.1 - 46.3 ГрК РФ, конкретизируемом в нормативных правовых актах органов местного самоуправления и компетенция органов местного самоуправления по принятию решения о развитии застроенной территории и заключению соответствующего договора закреплена ГрК РФ - раскрываются лишь особенности правового регулирования отношений в сфере развития застроенных территорий. Сомнения вызывает такой признак, как законодательное закрепление такого существенного условия рассматриваемого договора как ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору. Наличие существенного условия об ответственности сторон действительно специфично, но не влияет на квалификацию договора о развитии застроенной территории. Следует, однако, отметить, что Г.В. Лукьяненко по результатам исследования признаков договора о развитии застроенной территории делает вывод о его отнесении к категории административных договоров вертикального типа, опосредующим исполнение органами муниципальной власти публично - правовой обязанности по реализации мер, направленных на снижение количества ветхого и аварийного жилья1. Исследование признаков договора о развитии застроенной территории следует начать с исследования его предмета. Как уже было установлено при изучении правовой природы данного договора «развитие застроенной территории» - понятие комплексное, обозначающее весь спектр мероприятий, целью которых выступают общественно значимые результаты, направленные на повышение уровня обеспеченности населения жильем, его комфортности, градостроительных показателей, создание социальной и инженерной инфраструктур, снижение уровня расходов на содержание многоквартирных домов и др. Исключив административную составляющую (указание на административные предпосылки договора и выполнения отдельных обязанностей по нему) из перечня обязанностей сторон по договору о развитии застроенной территории, можно говорить о том, что предметом договора является: строительство многоквартирных домов и объектов коммунально-бытового и социального назначения на территории, подлежащей развитию, а также снос и реконструкция ветхого и аварийного жилищного фонда, реконструкция систем инженерной и коммунально-бытовой инфраструктур. В связи с этим объекты строительных работ, произведенных в рамках реализации договора о развитии застроенной территории, являющиеся объектами недвижимого имущества, выступают в качестве материального элемента предмета данного договора. Кроме того, детальный анализ положений ст. 46.2 ГрК РФ позволяет выделить особенность правового режима договора о развитии застроенной территории в виде установления обязанности застройщика подготовить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания такой территории, в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии - в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры). і С другой стороны, нормы, регулирующие договорные отношения в сфере развития застроенной территории не закрепляют каких-либо особенностей правового режима, связанных непосредственно с особенностями процесса выполняемых по договору о развитии застроенной территории строительных работ. Таким образом, можно сделать вывод о том, что предмет договора о развитии застроенной территории также, как и предмет договора строительного подряда, имеет сложную, двухэлементную структуру, состоит из юридического и материального элементов. Материальным элементом являются объекты строительства как результат выполненных работ[993], а юридическим элементом - работы по подготовке проекта планировки застроенной территории (включая проект межевания такой территории). Второй квалифицирующий признак договора о развитии застроенной территории связан с особенностями субъектного состава данного договора. Как уже отмечалось, одним из субъектов договора о развитии застроенной территории обязательно является орган местного самоуправления, особенности участия которого в целом в мероприятиях по развитию застроенных территорий с учетом исполнения им своих функций как публичного субъекта были раскрыты при исследовании правовой природы договора о развитии застроенной территории. Но, в гражданско-правовом договоре о развитии застроенной территории орган местного самоуправления выступает в соответствии со ст. 124 ГК РФ на равных началах с иными участниками этих отношений. Контрагентом органа местного самоуправления по договору о развитии застроенной территории является лицо, выигравшее аукцион на право заключить договор о развитии застроенной территории. ГрК РФ не предъявляет каких-либо требований к данному субъекту, но, ст. 46.3 ГрК РФ закрепляет, что для участия в аукционе на право заключить договор о развитии застроенной территории заявители представляют в установленный в извещении о проведении аукциона срок, помимо всех остальных документов, выписку из единого государственного реестра юридических лиц - для юридических лиц, выписку из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей - для индивидуальных предпринимателей. Кроме того, равно как и в отношениях со строительным подрядом, необходимо обратить внимание на п. 4 ст. 48 и п. 2 ст. 52 ГрК РФ, которые закрепляют, что виды работ по подготовке проектной документации и по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельство о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами. Очевидно, что по договору развития застроенной территории застройщиком выполняются строительные работы, оказывающие влияние на безопасность объектов капитального строительства, следовательно, застройщик должен состоять членом саморегулируемой организации[994]. Установленные предмет и квалифицирующие признаки договора о развитии застроенной территории сделать выводы о его самостоятельности, гражданскоправовой природе, и определить его как договор, по которому одна сторона, лицо, выигравшее аукцион на право заключить договор о развитии застроенной территории (застройщик), обязуется в установленный договором срок осуществить в соответствии с утвержденным в установленном порядке проектом планировки развитие территории, в отношении которой другой стороной (органом местного самоуправления) принято решение о развитии, а также провести мероприятия, необходимые для осуществления развития застроенной территории, а орган местного самоуправления обязуется создать необходимые условия для выполнения застройщиком своих обязательств по договору. К мероприятиям, необходимым для осуществления развития застроенной территории в соответствии с проектом планировки, относится: - подготовка проекта планировки застроенной территории; - создание и/или приобретение и передача в государственную или муниципальную собственность жилых помещений целевым назначением для предоставления гражданам, выселяемых из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории, подлежащей развитию; - уплата выкупной цены за изымаемые на основании решения органа местного самоуправления в соответствии с законодательством жилые помещения и земельные участки, расположенные на застроенной территории, подлежащей развитию. Гражданско-правовая природа рассматриваемого договора и его самостоятельность позволяют определить его место в системах гражданскоправовых договоров. Договор о развитии застроенной территории по моменту заключения договора относится к числу консенсуальных договоров. В системе гражданско-правовых договоров по такому критерию как наличие встречного предоставления определить место договора о развитии застроенной территории непросто. Начать необходимо с того, что, несмотря на то, что подп. 2 п. 3 ст. 46.2 ГрК РФ цена права на заключение договора отнесена к числу существенных условий договора, ее нельзя признать условием, по которому стороны договора должны достигнуть соглашения. Цена права на заключение договора о развитие застроенной территории определяется по итогам аукциона и, соответственно, обязанность по уплате определенной суммы возникает у лица, выигравшего аукцион до подписания договора, в момент подписания протокола о результатах торгов. Очевидно, что застройщик, помимо уплаты цены права заключить договор о развитии застроенной территории вкладывает значительные средства (собственные или привлеченные) в новое строительство, реконструкцию объектов, расположенных на территории, подлежащей развитию, несет затраты по уплате выкупной цены за жилые помещения в многоквартирных домах, подлежащих сносу, за изымаемые земельные участки. Получает ли он какое-либо встречное предоставление? Важным c этой точки зрения является право лица, осуществившего развитие застроенной территории, закрепленное в п. 6 ст. 46.2 ГрК РФ, на приобретение в соответствии с гражданским и земельным законодательством прав на земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и не подлежащие изъятию для муниципальных нужд. Действительно, в результате исполнения договора о развитии застроенной территории лицо, осуществляющее развитие застроенной территории, приобретая права на определенные земельные участки и объекты капитального строительства на застраиваемом земельном участке получает определенный доход. Но, поскольку приобретение прав на отдельные объекты недвижимого имущества в силу ст. 46.2 ГрК РФ есть право застройщика, то, как ни странно, можно установить, что договор о развитии застроенной территории может быть как возмездным, так и безвозмездным. Априори в силу прямого указания в законе данный договор возмездным не является, и, соответственно, может быть отнесен к числу вариативных договоров. В системе гражданско-правовых договоров по распределению прав и обязанностей сторон договор о развитии застроенной территории относится к двусторонним договорам[995]. Рассмотрение вопроса о месте данного договора в системе договоров по отраслевой принадлежности регулирующих их норм, необходимо начать с исследования Г рК РФ как нормативного правового акта с четом положений ст. 4 ГрК РФ, согласно которой законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений. Как уже отмечалось в данной работе в разделе классификатора отраслей законодательства «Хозяйственная деятельность» выделяются подразделы «Строительство» и «Градостроительство и архитектура». Взяв за основу Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15.03.2000 г. № 511[996] (ред. от 28.06.2005 г.), можно установить, что ГрК РФ, помимо норм, относящихся к отрасли законодательства «Хозяйственная деятельность» содержит в себе нормы, которые можно отнести к иным отраслям: - гражданское право, например, в части: регулирования договора о развитии застроенной территории, определения его существенных условий; приобретения, прекращения статуса саморегулируемых организаций, осуществления ими деятельности, применения ими мер дисциплинарного воздействия к своим членам; - основы государственного управления - в части государственного регулирования градостроительной деятельности, полномочий в данной сфере органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; выдачи разрешений на строительство, разрешений на ввод объекта в эксплуатацию и др. Таким образом, ГрК РФ следует отнести к числу комплексных правовых актов, то есть актов, которые не могут быть отнесены ни к одной отрасли законодательства, а договор о развитии застроенной территории - к числу комплексных договоров в системе по отраслевой принадлежности регулирующих их норм. По характеру регулируемых общественных отношений данный договор относится к числу имущественных договоров. Особенности субъектного состава договора о развитии застроенной территории не позволяют отнести данный договор как к числу предпринимательских, так и к числу договоров с участием предпринимателей, учитывая, что застройщик может осуществлять свою деятельность как не будучи предпринимателем, так и без нацеленности на извлечение прибыли. Следовательно, в системе гражданско-правовых договоров по направленности на экономический результат данный договор следует отнести к группе общегражданских договоров. Что касается определения места договора о развитии застроенной территории в системе договоров по направленности результата, то, учитывая, что основная цель договора - это осуществление развития застроенной территории, приоритетной составляющей которого является осуществление реконструкции объектов недвижимого имущества, расположенных на территории, подлежащей развитию, и строительство новых, данный договор должен быть отнесен к группе договоров, направленных на выполнение работ, в подгруппу договоров, где риск случайного неполучения результата возложен на исполнителя (подрядчика).