§ I. Понятие правил саморегулируемой организации.

Как мы уже отмечали в главе 1 настоящего диссертационного исследования, основной идеей саморегулирования является выполнение физическими и юридическими лицами правил, которые исходят не от государства, а от них самих, то есть принимаются (утверждаются) участниками гражданских правоотношений.

Анализируя отношения на рынке финансовых услуг, Н.Г. Доронина и И.Г. Семилютина отмечают, что «характер отношений, возникающих на рынке финансовых услуг, предопределяет и методы регулирования такого рода отношений. Рыночный характер правоотношений предопределяет равенство сторон, а значит, и метод децентрализованного гражданско-правового регулирования отношений. Центральное место при этом занимает договорное регулирование отношений». В той связи можно выделить следующие несколько типов договоров, обычно заключаемых на рынке финансовых услуг, в том числе правила предоставления услуг организаций инфраструктуры рынка, а также правила саморегулируемых организаций^[119].

В рамках саморегулируемых организаций идея саморегулирования реализуется путем принятия правил, которые должны быть утверждены уполномоченным государственным органом. Такое утверждение правил государством обязательно в силу того, что членство в саморегулируемой организации и присоединение к ее правилам должно вести к частичному освобождению субъекта от государственного регулирования (например, исключение лицензирования). В таком особом порядке утверждения правил СРО с привлечением уполномоченного государственного органа и усматривается основное различие между саморегулируемыми организациями и саморегулируемыми ассоциациями. Так, например, принятие в рамках ассоциации лиц, оказывающих юридические услуги, правил оформления документов и оказания услуг не требует утверждения государственным органом, поскольку деятельность по оказанию юридических услуг нс является лицензируемой, и, соответственно, любые действия по саморегулированию своей деятельности лицами, оказывающими юридические услуги находятся вне интересов государства.

i:4

Создание саморегулируемых организаций преследует главную цель - установление самостоятельно правил профессиональной деятельности для своих членов. В отсутствии такой возможности создание саморегулируемых организаций теряет всякий смысл, если только их создание нс обязательно в силу положений законодательства, предусматривающего передачу государственных функций субъектам іражданских правоотношений - саморегулируемым организациям¹'⁷, что является «опубличиванием частных интересов и огосударствлением общественных организаций, что уже было при советском строе»¹⁵¹⁵. Такая ситуация характерна для современного определения правового статуса СРО в России.

Правила саморегулируемой организации - это те правила, на которые должны являться основой для деятельности ее членов. Чтобы создать баланс регулирования и не «зарегулировать» отношения должно быть адекватное соотношение правил СРО и законодательства.

В настоящее время все саморегулируемые организации в России принимают собственные правила. Такая обязанность предусмотрена как Федеральным законом «О саморегулируемых организациях», так и Федеральными законами «О рынке ценных бумаг», «О несостоятельности

^ь? В лотсратург отмечается, что саморегулируемым организациям моїуг быть переданы функции лицензирования отдельных иидоп деятельности» контроля за соблюдением лицензионных требований, функции по аккредитации, част», регистрацией ных дсйсгний и функции по исденто отдельных реестров. С.м.: Лдмипнетраггивная реформа и России. М. 200$. С. 128

^,л См. Особое мнение судьи Консгигуцпонного Суда Российской Федерации Л.Л. Кононова по делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта ) ег.щ.н 20 Федерального мкона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина Л. Г. Меженцева // Вестник Конституционного Суда РФ 2006. ХЫ.

(банкротстве)», «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и другими.

Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» устанавливает, что саморегулируемая организация разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности (стандарты и правила саморегулируемой организации), под которыми понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации.

Однако такая обязанность ire всегда является приоритетом. Для тех СРО, для которых основной задачей является повышение ответствен пости своих членов, правила нс столь важны, поскольку речь идет нс о регулировании деятельности, а о совершенно других механизмах, декларирующихся законодателем основными в работе СРО. Такими являются саморегулируемые организации арбитражных управляющих, одной из целей которых согласно закону является обеспечение соблюдения членами СРО законодательства Российской Федерации и правил профессиональной деятельности арбитражного управляющего. Толкование приведенной нормы позволяет сделать вывод, что под правилами профессиональной деятельности арбитражного управляющего мої-ут пониматься не только правила СРО, но и требования к порядку осуществления деятельности, установленные законодательством. Кроме того, отсутствие правил СРО на момент внесения СРО в реестр не является основанием для отказа во включении в реестр (п. 5 ст. 21 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)». Тем самым законодательством наличие правил фактически не признается обязательным признаком СРО арбитражных управляющих.

Конституционный Суд РФ в Постановлений от 19 декабря 2005 года № 12-П но делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина Л. Г. Меженцева отметил, что по смыслу статьи 120 (часть 2)¹⁵⁹ Конституции Российской Федерации есть различия между нормотворческими полномочиями государственных органов, принимающих подзаконные акты, которыми затрагивается широкий круг субъектов, и нормотворческими полномочиями иных органов, в данном случае - органов саморегулируемых организаций, устанавливающих правила

профессиональной деятельности¹⁶⁰.

^IW иСул, установив при рассмогрснни дела несоответствие акта государственного или иного органа чакону, принимает решение в соответствии с законом»

А. Л. Кононов подчеркивает, что «невозможно и делегирование им [СРО] полномочий (компетенции) органов государственной власти, равно как и функции правового нормотворчества. Не нредполагает -ного и смисл статьи 120 (часті. 2) Конституции РФ, в которой Конспггуиионный Суд РФ усматривает возможность издания актов иными негосударственными органами, в том числе СРО. В азом и тексте, относящемся к Полномочиям Судебной власти, нс указано, однако, какие нормативные или ненормативные акты имеются и виду. Кроме того, из статьи 12 Конституции РФ можно догадаться, что имеются в виду именно акты органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти и которые в силу части 2 статьи 132 Конституции РФ могут (в отличие от обиісетвемних организаций) наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачеП им необходимых для этого материальных и финансовых средств». См. Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова по делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта I статьи 20 Федеральною закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева // Вестник Конституционно! о Суда РФ.

По нашему мнению от правил саморегулируемой организации следует отличать так называемые «этические кодексы», которые могут иметь различное наименование. Например, «Кодекс добросовестного ведения бизнеса» и т.п. Такие документы носят, как правило, декларативный характер и не устанавливают какого-либо- регулирования, а уточняют, например, что «профессиональный участник должен действовать добросовестно и соблюдать законодательство».

Ю.А. Тихомиров отмечает, что «последние годы характеризуются появлением и распространением еще одного вида кодексов. Это кодексы, призванные регулировать поведение лиц определенной профессии. В них содержатся преимущественно нормы этико-морального характера, но есть и правовые нормы. Принимаются кодексы в пределах профессионально­трудового сообщества, либо органами, которые выражают их интересы. В любом случае они представляют собой свод правил-самообязательств, выполнение которых служит залогом успешной трудовой и производственной деятельности... Кодексы играют роль сводных актов, консолидирующих поведение людей в рамках профессий»¹⁶¹. Соглашаясь с мнением Ю.А. Тихомирова, что такие документы как правило содержат нормы этико- морального характера, следует отметить, что независимо от наличия подобных документов, каждый участник іражданских правоотношений должен действовать в соответствии с законодательством, само наличие которого предполагает необходимость его соблюдения. Таким образом принимать «этические кодексы» в саморегулируемых организациях нецелесообразно (хотя они принимаются в саморегулируемым организациями в России), однако, такие документы эффективны в рамках саморегулируемых ассоциаций и могут являться основой для разработки правил саморегулируемой организации, в том случае, если саморегулируемая ассоциация будет намерена приобрести статус саморегулируемой организации.

І'ихо.миров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации и кодексах // Журнал российского нрзиа. Ка 3. 2003. С. 53

Если обратиться к зарубежному законодательству, то в США к правилам саморегулируемой организации Закон 1934 года относит правила любой национальной фондовой биржи, правила ассоциации брокеров и дилеров, которая является зарегистрированной ассоциацией рынка ценных бумаг, правила зарегистрированноіч) клирингового агентства, а также правила, принимаемые Правд chucv по регулированию рынка муниципальных ценных бумаг (Municipal Securities Rulemaking Board).

В Великобритании правила саморегулируемых организаций должны были следовать задаче обеспечения регулирования деятельности членов саморегулируемых организаций, поскольку согласно закону члены СРО могли при ведении инвестиционной деятельности руководствоваться преимущественно правилами саморегулируемой организации. В связи с этим саморегулируемыми организациями составлялись так называемые Rulebooks (Собрания правил). При осуществлении инвестиционной деятельности организации указывали, регулируются ли они саморегулируемой организацией (например, «regulated by Personal Investment Authority»), или же напрямую уполномоченным государством органом (Financial Services Authority). Одной из задач саморегулируемых организаций в Великобритании была функция обеспечения права на информацию. Члены саморегулируемой организации получали полные тексты правил, необходимых им для работы на рынке, а также изменения к ним.

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации преобладает тенденция обязательности членства в саморегулируемой организации, совмещенная с обязанностью проверки саморегулируемой орі-аиизацисй соблюдения своими членами и положений законодательства России. Таким образом, главное внимание российских СРО сосредоточено на

такой проверке, что ведет к тому, что возможности по установлению собственных правил профессиональной деятельности сокращаются.

Сокращение возможности принятия правил (что, как мы уже отмечали, связано с наличием обширного государственного регулирования¹⁶²) сопряжено с тем, что в Российской Федерации в настоящее время сложилась ситуация, когда правила саморегулируемой организации могут быть приняты не самой саморегулируемой организацией, а федеральным органом исполнительной власти. Так, постановлением Правительства РФ от 25 июня 2003 г. № Збб¹⁶³ были утверждены правила проведения саморегулируемой организацией арбитражных управляющих проверки деятельности своих членов. Постановление определяет, что проверка деятельности арбитражных управляющих проводится структурным подразделением, осуществляющим контроль деятельности арбитражных управляющих, формируемым в порядке, установленном саморегулируемой организацией. Основаниями для проведения проверки являются: обращение федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, мотивированная жалоба лица на действия (бездействие) арбитражного управляющего, за исключением анонимных жалоб, а также иные основания, установленные саморегулируемой организацией.

По- нашему мнению, общие принципы проведения проверок могут быть установлены федеральным законом или постановлением Правительства РФ, однако подобные правила проверки, содержащие детальное регулирование, должны быть утверждены самой саморегулируемой организацией.

Стоит отметить, что несмотря на то, что задачей саморегулируемых организаций в России является принятие собственных правил, на практике, даже если такие правила приняты, члены саморегулируемой организации редко ру ководствуются ими при осуществлении деятельности.

Например, ФСФР принято большое количество ПОДІЯ конных актов, регулирующих деятельность нрсн|к*ссион