<<
>>

§ 2. История развития правовой регламентации азартных игр и пари в зарубежном законодательстве*

По образному выражению А.П. Сергеева, история правового регулирования игр - это история их запретов[80]. Действительно, в зарубежных государствах настороженное отношение к азартным играм со стороны законодателя имело место практически на всех этапах исторического развития той или иной страны.

Такое мнение находит подтверждение в словаре Брокгауза и Ефрона: «...государство всегда следило за тем, чтобы азартные игры не происходили публично, не привлекали обширного круга людей и не отражались, таким образом, тяжело на материальном благосостоянии массы населения, потому как не только богатые и обеспеченные, но и менее состоятельные и даже низшие классы населения весьма легко поддаются страсти к азартным играм, и, в погоне легкой наживой, приносят жертву свои трудовые гроши»[81].

На вопрос о том, когда впервые появились азартные игры, достоверно ответить сложно, ио в остатках материальной культуры древнего человека археологи находят предметы, применявшиеся в азартных играх в Египте еще за 3500 лет до нашей эры. Нередко это фигурки, рисунки на камнях или керамике, изображающие людей или богов кидающими бабки[82]. В Греции и Риме в бабки играли взрослые и дети и даже изготавливали их копии из камня и металла, украшенные вырезанными фигурками[83].

Самые ранние иг ральные кости из Ирака и Индии датируются 3000 г. до Р. X. Где-то около 1400 г. до Р. X. была изобретена современная разметка

шестигранных игральных костей, где сумма точек на противоположных гранях всегда равна семи. Вполне вероятно, что бабки, метательные палочки и тральные кости могли использоваться не только в азартных играх, ио и для предсказания будущего*2, окончания спора, разделения или распределения имущества*3.

Сказанное свидетельствует о том, что влечение к азарту была присуща человечеству еще с самых отдаленных времен, однако необходимость в государственном упорядочивании и урегулировании этого явления возникла лишь только когда игры стали основной сферой досуха большей части населения древних городов.

Впервые на законодательном уровне регулирование института азартных игр было осуществлено древнеримским правом, отметившим свое дифференцированное отношение к играм и пари. Так, например, в римском частном праве было закреплено правило о том, что «всякий другой долг от игры ничтожен, а уплаченное можно потребовать назад в течение пятидесяти лет»[84] [85] [86]. В случае нежелания проигравшего потребовать возврата проигранных денег, городская община, к которой он принадлежал, могла осуществит!, это право требования вместо него. Таким образом, требование выигрыша оказывалось лишенным правовой защиты. Более того, на протяжении достаточно длительного периода времени организация азартных игр и участие в них были запрещены и уголовно наказуемы. Первый известный закон об играх «Lex aleatoria», принятый в III веке до н.э., рассматривал выигрыш как приобретение имущества по недействительной сделке. Объяснением такой жесткой позиции законодателя служило отношение общества к играм. Г. Дернбург, имея в виду понимание игр в Риме, указывал: «Игра представляет собой противоположность серьезным занятиям...и часто

вызывает вред, т.к. при игре подрывается благосостояние отдельных личностей, а иногда и целого круга лиц»[87].

Однако не все игры являлись запрещенными и уголовно наказуемыми. Так, в виде исключения, были дозволены игры проводившиеся в местах массового скопления людей с целью развлечения общественности. Частным случаем дозволения игры на деньги являлись «Ludi virtutis causa» (борьба, военные деньги), т.е. игры, проводимые с целью физического упражнения. Юстиниан признавал всего пять видов таких игр (метание копья, метание дротика, бег, прыжки и борьба), к тому же под условием: «ставить не больше одного солида»[88] [89]. Все остальные азартные игры на деньги признавались ничтожными сделками и подвергались уголовному преследованию.

Наряду с азартными играми, широкое распространение в Риме получили также и пари.

Раскрывая смысл римских пари, Г. Дернбург отмечал: «Пари встречается при столкновении противоположных мнений; его цель - подкрепление своих мнений, равно как и разрешение спора»8', поэтому, в отличие от азартных игр, осуждение пари как такового

исключалось.

Прямо противоположную позицию законодатель занимал и по вопросу о судебной защите прав и интересов, нарушенных при участии в азартных играх и в пари. Так, возможность правовой защиты участников азартных игр почти полностью исключалась, в то время как оіраннчений по защите прав участников пари практически не существовало, за исключением тех пари, что носили фиктивный характер и по своему содержанию являлись азартной игрой.

Определенные итоги развития римского законодательства об азартных играх и пари подвели Дигесты Юстиниана, в которых отчетливо прослеживалось негативное отношение как к самим играм, так и к их

организаторам и исключалась возможность защиты их прав и интересов: «Если тот, у кого, как будет заявлено, ведется игра в кости, будет кем-либо избит или потерпит иной ущерб или что-либо во время игры будет у него похищено, я не дам иска. Устроитель игры, побитый или потерпевший ущерб, не защищается иском нигде и никогда, поэтому кража, совершенная в доме во время игры, остается безнаказанной, даже если совершивший кражу не был игроком»[90].

Дигесты также устанавливали специальный запрет на принуждение к участию в азартной игре или в пари. На случай такого принуждения определялось наказание: «карается тот, кто принуждает к игре, или штрафом, или приговаривается к работе в каменоломнях или к содержанию в оковах»[91].

Римское право оказало значительное влияние на последующее развитие института игр и пари т.к. правовые нормы, принятые римскими законодателями в данной сфере, в дальнейшем были реципированы целым рядом зарубежных государств.

Еще больший интерес - научный и практический - вызывает вопрос об особенностях правовой регламентации игр и пари в современном зарубежном законодательстве, особенно в тех государствах, где игорное дело получило наиболее широкое распространение, и правовые системы которых объединяются либо в семью общего права, либо в континентальную семью.

Как отмечает Д. Рене, романо-германская правовая семья занимает особое место и имеет наиболее важное значение для развития юридической теории и практики, охватывая большую часть стран Африки, все страны Латинской Америки, страны Востока, включая Японию, а также страны континентальной Европы. Правовые системы последних подразделяются на две группы: романскую и германскую. К первой группе относятся правовые системы Франции, Италии, Испании, Бельгии, Люксембурга и Голландии, ко

второй группе - правовые системы прежде всего таких стран, как Германия, Австрия и Швейцария.9*

Обращаясь к истории развития правовой регламентации азартных игр в государствах, относящихся к романской группе, целесообразно рассмотреть исследуемую проблематику на примере Франции, вклад которой в индустрию игр сложно переоценить. Именно Франция открыла всему миру рулетку[92] [93], и благодаря французам процветают многие казино в различных европейских странах, прежде всего, в Германии и Монако.

При этом негативное отношение к играм во французском законодательстве наблюдалось на протяжении довольно длительного периода. На рубеже Х1-ХН в.в. пристрастие к игре в карты было предметом особого внимания со стороны законодателя. Это, в свою очередь, способствовало рецепции норм римского права, касающихся игр и пари, и введению этих норм на территории французского государства уже в видоизмененном виде, адаптированном к национальной специфике общественных.

Итогом такой работы явился Эдикт Людовика Святого 1254 г., ставший первой законодательной реакцией на бурный расцвет карточных игр в Европе и запретивший под страхом наказания кнутом карточную игру в пределах Франции[94]. Несколько позднее законодатель, идя по пути смягчения наказания и частичной легализации азартных игр и пари,

предоставил возможность делать ставку в игре или в пари, не превышающую одного экю золотом, ибо, в противном случае, вся сумма, находившаяся «на кону», подлежала обращению в доход казны[95] [96].

В XVI веке азартные игры, изначально являвшиеся прерогативой представителей светскоі*о общества, стали распространяться среди различных слоев населения. Предприимчивые граждане организовывали в своих домах места для проведения игр, а участники таких игр платили организатору определенный процент от выигрыша. Именно французы - Братья Перрснь из Лиона первыми открыли заведение наподобие игорного

91

дома и явились еію учредителями .

Со временем азартные игры стали претерпевать законодательные ограничения. Особенно строгими в XVII в. во Франции были законы по отношению к карточным играм. Так, например, домохозяева, в квартирах которых проводились игры, объявлялись лишенными гражданских прав и изгонялись из города. Закон не признавал карточных долгов и обязагельств, более того, отцы имели право взыскивать по суду деньги с тех, кому проиграли их дети.[97]

Последующие законы еще более ужесточили это положение: выжравший должен был не только вернуть деньги, но и уплатить штраф в три тысячи ливров или даже понести наказание в виде тюремного заключения. В 1791 г. Национальное собрание Франции запретило все азартные игры, установив строгие карательные меры, но не для игроков, а для содержателей притонов и даже для жильцов, которые не донесут, что в доме открыта игра.[98]

С приходом к власти Наполеона Бонапарта правовой режим азартных игр изменился. Осознав невозможность полного искоренения азартных игр в стране, Бонапарт принял решение взять игры под жесткий контроль, введя

лицензирование игорной деятельности и систему налогообложения, превратив, таким образом, игорную сферу в легальный бизнес[99]. Такое положение просуществовало до 1836 г., пока Луи Филипп 1 не подписал закон, запрещавший игры и пари и послуживший причиной закрытия игорных домов на территории всей страны[100].

Столь жесткие законодательные меры способствовали перемещению игорной сферы за рубеж[101], однако и в самой Франции игры не исчезли полностью.

Практически на всех французских курортах можно было принять участие в игре, однако предлагались такие шры в ограниченном количестве, и ставки в них были незначительными. Так, например, в середине XIX в. широкую популярность приобрела игра пти-шво («лошадки»)[102].

К таким незначительным проявления азарта власти проявляли толерантность на протяжении полувека, пока в 1884 г. не был принят закон, полностью запретивший все игры, в том числе и те, что проводились на курортах.[103] Такой запрет действовал до 1907 г., до принятия закона, регулирующего организацию и проведение азартных игр и пари и, хотя и с небольшими изменениями, действующего на сегодняшний день. Изначально игорная деятельность могла осуществляться исключительно на территории городов-курортов, но степень отдаленности от Парижа в Законе не

определялась. Такое положение продолжалось до принятия в 1920 г. поправок к Закону, закреплявших возможность образования казино в городах-курортах лишь при условии их расположения не ближе чем за 100 километров от Парижа.

Наряду с территориальными ограничениями Законом был установлен особый порядок лицензирования игорной деятельности, где важная роль отводилась местным органам власти, без специального соглашения которых получение лицензии было невозможно. Кроме муниципалитетов в данном процессе участвовал также специально созданный при Министерстве внутренних дел Франции в 1934 г. орган - Верховная комиссия по азартным играм (La Commission Supreme des Jeux de hasard)[104], полномочная рассматривать дела соискателей лицензий и осуществлять проверку их финансовой состоятельности. Заключение Комиссии об удовлетворении ходатайства того или иного соискателя и соглашение с муниципалитетом являлись необходимыми условиями для получения лицензии па осуществление игорной деятельности. Непосредственная выдача искомой лицензии осуществлялась Министерством внутренних дел Франции.

Причиной упадка игорного бизнеса во Франции стала Вторая мировая война, по окончании которой французские казино продолжительное время не смогли восстановить свои довоенные позиции по причине консервативного законодательства, не желавшего учитывать потребности нового времени[105].

С приходом к власти в 1981 г. социалистов законодательная политика Франции, касающаяся игорной сферы, постепенно стала смягчаться. Это выразилось в том, что в 1984 г. на сотрудников игорных заведений начали

распространяться стандарты европейского сообщества о труде, устанавливающие рапные права для мужчин и женщин. До этого момента женщинам запрещалось работать дилерами во французских казино.104

Придя к власти, коалиция Ж. Ширака, реализуя план создания необходимых правовых условий для успешной деятельности игорных заведений, в 1987 г. внесла поправки в игорное законодательство, снизившие возраст для посетителей игорных заведений, существенно расширившие перечень дозволенных азартных игр и значительно понизившие налоговые станки и отменившие обязательную плату за вход105. 5 января 1988 г. был принят закон, отменивший решение Национального совета Франции об образовании казино исключительно в городах-курортах, расположенных не ближе чем за 100 километров от Парижа. Содержащиеся в указанном законе нормы закрепляли право на создание игорных заведений во всех городах Франции с численностью населения более 500 тысяч жителей.106

Такие законодательные изменения существенно способствовали возрождению и дальнейшему развитию игорного бизнеса, которое, однако, было прервано парламентскими выборами во Франции 1988 г., где победу снова одержали социалисты. Осознав, что полностью остановить развитие игорного бизнеса в стране нс удастся, новая власть приняла решение замедлить этот процесс, введя усложненную процедуру получения разрешений на открытие игорных заведений, действующую во Франции и в настоящее время.

Так, вопросами лицензирования игорного дела в стране занимается входящая в структуру Министерства внутренних дел Верховная комиссия по азартным играм, которая на основании рассмотренных документов (среди которых одним из основных являются решения муниципальных образований) выносит решение, носящее рекомендательный характер. Срок принятия такого решения по каждому конкретному делу колеблется в

104 Журнал POKER GAMES // http://www.cgm.ru/contentl735.html

105 The law on games 1987 // http://vib.adib92.ru/rnain.nihtml7PubID-2692

106 Журнал POKER GAMES // http://w4S4v.cgm.ru/contentl735.html

диапазоне от 6 месяцев до одного года. Подписанное Комиссией решение утверждается Министром внутренних дел, после чего вновь возвращается в муниципалитет для окончательного утверждения.[106] [107] Таким образом, муниципальные образования Франции играют главную роль в механизме лицензирования игорных заведений.

Государственным органом контроля индустрии игр является одно из подразделений службы общей разведки МВД Франции (Direction Centrale des Renseigncmcnts Generaux)los, сотрудники которого (gaming police) проводят регулярную инспекцию игорных заведений.

Игорная деятельность во Франции также регулируется и специальной главой «Об играх и пари» Гражданского кодекса Франции[108], ст. 1967 которого закрепила отсутствие у проигравшей стороны права требования возврата добровольно уплаченного ею выигрыша, за исключением случаев, когда со стороны выигравшего был допущен обман. Относительно правомочий выигравшей стороны в ст. 1965 Кодекса предусмотрено, что закон не предоставляет права на предъявление иска о взыскании долга, возникшего из игры, и о платеже пари.

Определяя характер данной нормы, Л. Жюллио де ла Морандьер отмечал: «...правило о возражении из игры, которое проигравшая сторона вправе выдвинуть против требования выигравшей стороны, носит императивный характер. Поэтому суд вправе сослаться на него по своей инициативе, а сторона вправе выдвинуть его в любой, в том числе и кассационной стадии процесса»[109].

Определенные исключения из указанного правила установила ст. 1966 ГК Франции, закрепившая правило о том, что на игры, требующие ловкости и физических упражнений, включая упражнения с оружием, бег, борьбу,

прыжки, игру в мяч, правила ст. 1965 Кодекса не распространяются, если только суду не покажется чрезмерной истребуемая таким образом сумма.

Определенной спецификой рассматриваемый институт обладает в Италии, т.к. в этой стране объединены приверженность католицизму, негативно относящемуся к различным проявлениям азарта, и темпераментность итальянцев, имеющих пристрастие к риску, а, следовательно, и к азартным играм, основанным на нем. Однако такое положение существовало далеко не всегда. Так, например, в 1626 г. Городской Совет Венеции выдал разрешение на проведение публичных игр, послужившее законным основанием для организации известного игорного дома «Ридотто», уплачивавшего десятину в пользу местных властей, но, приобретя скандальную репутацию, в XVIII веке игорный дом был закрыт, а новое казино появилось в Венеции только в XIX веке[110].

Крайне неблагоприятным для развития игорного бизнеса в Италии стал XX век. Первая мировая война, рост националистических настроений в обществе привели к повсеместному закрытию игорных заведений и к запрету азарта вообще.[111]

В 1923 г. премьер-министр Б. Муссолини одним из направлений своей деятельности избрал борьбу с любыми проявлениями азарта, в следствие чего Кабинетом министров было принято постановление, объявившее все азартные игры противоречащими достоинству итальянской нации[112].

Но даже полный запрет игорной деятельности в стране не мог кардинально изменить ситуацию в данной сфере, поэтому, идя по пути смягчения законодательных мер, касающихся азартных игр, в 1927 г. Правительством, в виде исключении из общего правила, было выдано разрешение на открытие единственного в Италии игорного заведения -

казино в Сан Ремо, здание которого было передано в собственность соответствующего муниципалитета. Все иные ходатайства о предоставлении права на организацию игорного дела итальянскими властями бескомпромиссно отклонялись.

Как отмечал Муссолини, «игорный бизнес в Италии запрещен, а существование казино в Сан Ремо является исключением, которое обусловлено серьезными политическими экономическими факторами, но данное исключение только подтверждает общее правило»1 н.

В 1983 г. игорная сфера в Италии была подвергнута рейдам, сопровождаемым показательными арестами высокопоставленных чиновников, сотрудников казино и гангстеров по фактам нарушения законодательства и взяточничества. Это послужило причиной установления жесткого законодательного контроля и ограничения деятельности казино: Правительством Италии был назначен специальный уполномоченный, осуществлявший контроль за деятельностью организаторов игр и пари[113] [114].

На сегодняшний день все здания игорных заведений принадлежат муниципалитетам. В названиях всех итальянских казино присутствует слово

«Муниципальное». Управлением казино занимаются как муниципалитеты, 116

так и частные компании.

В Бельгии первое игорное заведение - казино появилось в XVII веке в небольшом городке Спа. Его открытие положило начало бельгийской истории правового регулирования игорной деятельности. Действовавшие практически во всех частях страны игорные заведения находились под покровительством местных властей и защищались местным законодательством. В 1903 г. правительство Бельгии приняло решение о запрете азартных игр. Юридически такой запрет действовал до 1999 г., однако фактическое его исполнение продолжалось недолго, и уже в 1911

году формально незаконные казино вновь продолжили осуществление своей деятельности[115] [116] [117].

В 1952 году прокуратурой Бельгии, с целью наведения порядка в игорной сфере были выпущены специальные инструкции, действовавшие до 1999 г., согласно которых деятельность по организации и проведению азартных игр и пари должна была соответствовать следующим требованиям:

1. количество казино на территории Бельгии должно быть не больше восьми;

2. здания, земля, оборудование казино должны принадлежать соответствующим муниципалитетам;

3. казино должны быть организованы по типу частных клубов;

4. все клиенты игорных заведений должны подлежать регистрации с дальнейшей идентификацией и обязаны платить за вход в казино (клубная система);

5. установленное возрастное ограничение на посещение игорных заведений - 21 год.1,8

Инструкциями также устанавливался запрет на участие в азартных играх юристов, нотариусов, военнослужащих, полицейских и всех категорий государственных и муниципальных служащих. Любая реклама игорных заведений находилась под строгим запретом. Наряду с прокуратурой регулирование игорной деятельности осуществлялось в Бельгии Министерством финансов, устанавливавшим ставки налогов и сборов для игорных заведений и контролировавшим их финансовую деятельность.

В таком виде игорная деятельность осуществлялась в Бельгии вплоть до 7 мая 1999 г., когда был принят закон «Об азартных играх, игорных заведениях и защите игроков»[118], являющийся в настоящее время основой правового регулирования игорного дела в стране. В этом законе бельгийскому законодателю удалось выработать и воплотить решение, способное не только удовлетворять интересам игорного сообщества, но и защищать наиболее уязвимые слои общества.

Наряду с указанным Законом в Бельгии также действует ряд подзаконным нормативных актов, способствующих устранению законодательных пробелов в сфере регулирования игорного бизнеса и препятствующих развитию коррупции. Следует отметить, что такой ответственный законодательный подход весьма содействует бурному развитию игорного бизнеса, притоку иностранных инвестиций.

Главной особенностью правовой регламентации азартной сферы в Голландии на протяжении длительного времени являлось стремление законодателя использовать не запретительные, а регулятивные механизмы. Законом «Об игорной деятельности» 1964 года[119] прямо разрешались лишь организация и проведение лотерей и тотализаторов, в то время как сфера азартных игр на законодательном уровне никак не регулировалась. В связи с отсутствием контроля за организацией и проведением азартных игр в 70-е годы XX века страна столкнулась с проблемой хаотично развивающего криминального бизнеса: клиентов в игорных заведениях регулярно обманывали, нередко избивали и угрожали, но при этом владельцы заведений получали колоссальные доходы.

Преследуя цель изменить сложившуюся ситуацию, Парламент в 1975 г. принял поправки к Закону 1964 года[120], не только легализовавшие деятельность казино и проведение азартных игр, но и установившие

основные правила осуществления процедуры лицензирования игорной деятельности. Вопросы лицензирования и регулирование основных аспектов игорного бизнеса были возложены на специальный орган - Комиссию по азартным играм.

1 января 1996 года на основании поправок, внесенных в игорное законодательство, вместо Комиссии по азартным играм был образован Совет по контролю за азартными играми (College van toezicht op de kansspelen), состоящий из семи членов, назначаемых правительством.[121] Несмотря на то, что Совет формально входит в структуру Министерства юстиции Голландии, практически он является независимым подразделением, свободным в принятии своих решений. В компетенцию членов Совета входит рассмотрение дел соискателей лицензии на осуществление игорной деятельности и выдача рекомендательных заключений для Министерства юстиции, решения которого являются окончательными.

В настоящее время процесс открытия новых игорных заведений в Голландии представляет собой хорошо отлаженный механизм, активное участие в котором принимают Совет по контролю за азартными играми, Министерство юстиции страны и местные органы власти, наличие общего согласия которых является важнейшим условием для открытия нового игорного заведения.

Наряду со странами, относящимися к романской группе, азартные игры и пари получили свое распространение и в странах германской группы.

Важнейшей особенностью немецкой модели законодательного регулирования игорного бизнеса является ее полная децентрализация, причиной которой послужила феодальная раздробленность Германии в средние века, повлекшая за собой образование множества княжеств и вольных городов. Основные вопросы регулирования азартной сферы относятся к предмету' ведения не федеральных властей, а земель Германии.

За всю историю Германии федеральная власть вмешивалась в игорную сферу лишь дважды. В первом случае вмешательство было обусловлено, в основном, созданием в 1871 году Германской империи. Игорные заведения, не соответствовавшие идеологии нового государства, признавались аморальными, разрушающими семейные, общественные устои, поэтому в 1872 году имперское правительство запретило азартные игры.[122]

Вторичное вмешательство в игорную сферу произошло после Первой мировой войны с осуществлением правительством Германии мер, носивших уже не запретительный, а ограничительный характер. Такие меры выразились в принятии логом 1933 года специального закона, разрешавшего открывать игорные заведения на территории только тех земель, которые ежегодно посещают не менее 70 тысяч туристов[123].

С падением третьего рейха игорное дело в Германии начало постепенно возрождаться, чему в значительной степени способствовала Конституция ФРГ 1949 года[124], закрепившая положение о том, что сборы с игорных заведений поступают в пользу земель (п.6. ч.2. ст. 106).

Существенная либерализация немецкого законодательства в сфере игорного дела произошла в 1973 году, когда территориальные земли получили право на размещение игорных заведений по своему усмотрению без каких-либо ограничений. В 1980 году федеральное правительство закрепило за землями право устанавливать налоги на игорный бизнес, передав им возможность таким образом контролировать игорную сферу[125].

На сегодняшний день основные вопросы, связанные с регулированием игорного бизнеса (в т.ч. и лицензирование), решаются, как привило, министерствами внутренних дел земель. Местные власти, в свою очередь,

следят за исполнением решений властей земли, а в случае установления факта нарушения закона местные власти вправе применять различные меры ответственности, от штрафа и вплоть до закрытия конкретного игорного заведения.

В Швейцарии до 1874 года правовое регулирование азартных игр и пари осуществлялось исключительно на уровне субъектов федерации (кантонов). Налоги, уплачиваемые от игорной деятельности, поступали не в федеральный, а в местные бюджеты. Недовольство федеральных властей существовавшим положением нашло свое отражение в Конституции Швейцарии 1874 г., установившей запрет на открытие и содержание игорных домов (ст.35)[126]. При этом ни в Конституции, ни в федеральном законодательстве нс содержалось определения понятия «игорный дом», что позволяло продолжить существование некоторых разновидностей игр. В дальнейшем ст.35 Основного закона была дополнена положениями, разрешавшими (до весны 1925 г.) проведение обычных игр для развлечения в курзалах[127], поскольку такие игры признавались необходимыми для поддержания и развития туризма. Наряду с выдачей разрешений на организацию игорного дела Кантоны также вправе были устанавливать запрет на проведение тех или иных азартных мероприятий, не соответствовавших требованиям закона. Таким образом, федеральная власть частично сложила с себя обязанности по рсіулированию игорного бизнеса.

В 1928 году в ст. 35 союзной Конституции были внесены новые поправки. Во-первых, ставки в азартных играх не могли превышать двух франков[128]; во-вторых, лицензии на занятие игорным делом, выдаваемые кантонами, должны были пройти утверждение федеральными властями; в- третьих, четвертая часть валового дохода от игр должна была поступать в пользу Конфедерации, обращающей эти средства, независимо от

собственных ассигнований, в пользу жертв стихийных бедствий, а также на мероприятия, преследующие публичные интересы[129].

Такой правовой режим азартных игр действовал до 1 апреля 2000 г., когда одновременно вступили в силу ст. 106 Конституции Швейцарии от 18 апреля 1999 года[130] и Союзный закон от 18 декабря 1998 года «Об азартных играх и игорных домах»[131].

Так, согласно ст. 106 Конституции Швейцарии, законодательство об азартных играх подлежит ведению Союза (ч.1), полномочного осуществлять выдачу лицензий на учреждение и открытие игорных домов, учитывая при этом региональные условия и опасности азартных игр (ч.2). Сказанное, однако, не означает, что возможность кантонов и муниципалитетов влиять на судьбу соискателей лицензии на осуществление игорной деятельности полностью исключена. Хотя выдача специальных разрешений (разрешения на конкретное месторасположение игорного заведения и так называемые «операционные» разрешения) и относится к компетенции федерального правительства, при выдаче таких разрешений правительство обязано учитывать мнение соответствующего кантона и муниципального образования, на терри тории которых будет расположено игорное заведение. В компетенции кантонов также находится «допуск игральных автоматов, дающих возможность выигрыша благодаря ловкости играющего» (ч.4 ст. 106).

Сборы, взимаемые Союзом с игорных домов, направлены на удовлетворение публичных интересов, т.к. используются для покрытия союзных субсидий на случай старости, потери кормильца и инвалидности. Они зависят от дохода игорных заведений и не могут превышать 80

процентов получаемого в результате игр валового дохода от эксплуатации игорных домов (ч.З. ст. 106).

Действие Закона Швейцарии «Об азартных играх и игорных домах» распространяется на все существующие в Швейцарии виды азартных игр, которые могут проводиться исключительно в заведениях, имеющих соответствующие лицензии. Запрещается организация и проведение азартных игр с использованием телекоммуникационных систем связи, в том числе и Интернета; все вопросы, связанные с лицензированием, контролем и налогообложением оператора игорного бизнеса, решаются федеральными властями.

В Австрии до 20-х гг. XX века азартные игры широкого распространения не получили, хотя они и проводились в отдельных частных игорных домах. Бурное развитие игорного дела началось после Первой мировой войны и было вызвано стремлением обеспечить пополнение государственного бюджета разоренной страны. Властями, одновременно с введением лицензирования игорной деятельности ш, было принято еще одно важное решение, являющееся и в настоящее время основой игорного бизнеса Австрии: право на организацию и проведение азартных игр было предоставлено одной единственной компании[132] [133]. Это решение разумно и целесообразно, т.к. обеспечить контроль за одним оператором несложно, к тому же многие аспекты деятельности этой компании жестко регламентируются и контролируются властями.

В 1938 г. в Австрии, подчиненной фашистской Германии, начало действовать немецкое законодательство, установившее запрет на игорную деятельность в стране. Предпринятая в 1946 г. новыми органами власти попытка реанимировать игорный бизнес в восточной части сграны (на

курорте Баден) оказалась неудачной[134], и азартные игры стали возвращаться только в западную зону Австрии и только с 1950 г. В 60-х гг. правительством Австрии было принято решение установить тотальный государственный контроль над всеми игорными заведениями. Вновь была учреждена компания, ставшая единственным оператором игорного бизнеса[135].

Историю регулирования азартных игр на территории Великобритании в полной мере можно назвать историей запретов. Известно, что уже Ричард I Львиное Сердце установил запрет в своей армии игры на деньги, не распространявшийся, однако, на рыцарей. В 1388 году Ричард И запретил игры в кости на территории всего Королевства. С появлением игральных карт в Европе Эдуард IV вначале наложил запрет на их ввоз в страну, но в дальнейшем проведение карточных игр на территории Великобритании, хотя и в крайне незначительный 12-ти дневный рождественский период, все же получило законодательное разрешение[136].

В середине XVII в. власть сменила политику, касающуюся игорного дела, с запретительной на ограничительную. Так, в 1664 году Чарльз II подписал закон, по которому размер проигрыша не мог превышать 100 фунтов.[137]

В обобщении английских источников, предпринятом Э. Дженксом, было отмечено: «все договоры, направленные на шру или пари, ничтожны и недействительны.., не допускается предъявление иска или присуждение по

иску...»[138]. Подтверждением тому служит Акт Королевы Анны 1710 г., отнесший уплату суммы проигрыша к «делу чести», ибо игорный долг не влёк правовых обязательств для проигравшего.[139]

Принятый в Англии в 1845 г. Акт об азартной игре[140] объявил вне юрисдикции все долги, возникавшие из шры. В случае выигрыша победитель не имел возможности взыскать с проигравшего выигранную сумму денег в принудительном порядке, используя силу закона. Такие законодательные меры, коснувшиеся азартных игр, привели к тому, что во второй половине XIX в. небывалую популярность обрели пари, а букмекер стал центральной фигурой азартной жизни страны.

Массовое распространение тотализатора, никак не регламентируемое на тот момент, привлекло внимание парламентариев. Так, в 1901 г. был создан специальный комитет в палате лордов, который, изучив состояние дел в игорной сфере, установил в 1906 г. запрел' на деятельность уличных букмекеров.[141]

Во второй половине XX века становилось все сложнее сдерживать нараставшее недовольство игрового сообщества, вызванное жесткой законодательной политикой. Возникшие в данной сфере противоречия были разрешены с принятием в 1960 г. специального Акта[142], закрепившего, в отличие от ранее принятых законов, не запрет на азартные игры, а механизм их регулирования, и создавшего основу для развития легального игорного бизнеса Великобритании. Правила, закрепленные в данном нормативном акте, имели слишком упрощенный характер: во-первых, запрещалось любое преимущество в игре со стороны как игорного заведения, пік и игрока, и,

во-вторых, игры разрешались лишь в специальных клубах. Такой лояльный законодательный подход к регламентации игр и пари способствовал массовому распространению объектов игорного бизнеса.

В 1968 г. был принят закон «Об азартных играх»[143], в исполнение которого был учреждён специальный орган, занимающийся лицензированием и контролем за предприятиями игорного бизнеса, - Совет по азартным шрам[144] (Gaming Board), напрямую подотчётный Министерству внутренних дел. В процессе лицензирования активное участие принимали местные органы власти. В игорных заведениях были запрещены любые виды развлечений (шоу-программы, выступление артистов и т.п.). Запрещалась любая реклама казино.

Такой правовой режим действовал до сентября 2007 г., когда вступил в силу новый закон «Об азартных играх»[145] (далее - Закон).

В настоящее время Закон лежит в основе правового регулирования игорного бизнеса Великобритании, вполне соответствующей требованиям современности и способствующего развитию игорного дела. Так, законом, состоящим из 18 глав (более 350 статей), предусматривается новый режим лицензирования, новые виды лицензий, а также провозглашаются три основных цели: предотвращение ухода игорного бизнеса на нелегальное положение и сращивание его с криминалом; гарантирование честной и открытой игры; защита детей и других «уязвимых персон» от втягивания в азартные игры[146].

Достижение указанных в Законе целей осуществляется посредством решения особых задач, возложенных на специально созданные органы, к

которым, прежде всего, относится Национальная Комиссия по азартным играм (Gambling Commission), осуществляющая, параллельно с лицензирующими органами, контроль над деятельностью по проведению азартных игр. К компетенции Комиссии относится также наложение штрафов за нарушение игорного законодательства и расследование фактов незаконного проведения азартных игр. Решения, принятые Комиссией, могут быть оспорены заинтересованными лицами в учрежденном Законом Апелляционном Трибунале по азартным играм (Gambling Appeals Tribunal).1'1*

Новый Закон, учтя значительные технологические изменения, произошедшие в мире за последние годы в области телекоммуникаций, легализовал Интернет-игры, введя понятие «удаленные игры» (remote gambling) - азартные игры посредством Интернета, телефонии, радио или любых других видов электронных и иных технологий, обеспечивающих коммуникации. При этом Законом предусмотрено жесткое правило об установке на сайтах фильтров-программ, позволяющих установить возраст посетителя для предотвращения допуска к игре несовершеннолетних.119

В то же время следует указать на достаточную либеральность Закона, отменившего многие ограничения, предусмотренные ранее действовавшим законом «Об азартных играх» 1968 г. Так, например, было отменено требование открывать игорные заведения только в специализированных зонах; стала дозволенной круглосуточная работа казино; отменено правило о 24 часовой предварительной регистрации; в крупнейших казино стали допустимыми нелимитированные джек-поты и развлечения; тотализатор перестал быть запрещенным на Страстную пятницу и Рождество; получили разрешение на открытие в Великобритании казино нового типа, так называемы Суперказино (аналогичные казино Лас-Вегаса), площадью не менее 5000 кв.м., совмещенные с гостиницей, ресторанами, барами, [147] [148]

магазинами, развлекательным центром. Суперказино, так же как и обычным казино, в первое время действия Закона предоставлено право на рекламу осуществляемой ими игорной деятельности (Закон «Об азартных играх» 1968 г. такой возможности не предусматривал).[149]

На основе изложенного можно сформулировать следующие выводы:

Азартные игры, возникшие еще в древней культуре, с течением времени заняли в общественной жизни особую нишу, став не просто разновидностью досуга, но и сферой трудовой деятельности многих j-раждан, что обусловило необходимость законодательной регламентации данного явления. На становление и развитие института игр и пари игр во многих зарубежных государствах значительное воздействие оказало древнеримское право, в котором впервые в мировой истории были сформулированы и развиты основные правила, определявшие права и обязанности участников игр и пари, возможность их охраны и защиты, а также правовые последствия игорной деятельности.

Рецепция государствами континентальной правовой системы и системы общего права положений об играх, сформулированных римскими юристами, заложила фундамент для дальнейшего развития в данных государствах законодательной регламентации игр и пари. Главной особенностью регулирования отношений, возникавших в этой сфере практически во всех европейских государствах, является его ярко выраженный динамичный характер: на различных исторических этапах законодательный подход к регламентации игр и пари неоднократно изменялся, причем иногда в прямо противоположном направлении, в зависимости от целого ряда экономических, политических и иных факторов, обусловливавших необходимость ужесточения, либо, напротив, смягчения соответствующих законодательных мер.

Запреты и ограничения игорной деятельности, неоднократно устанавливаемые зарубежными и отечественными законодателями в

различные исторические периоды, ни в одной из стран не принесли желаемых результатов. Напротив, такие запреты и ограничения, как правило, способствовали определенному увеличению распространения азартных игр, провоцируя лиц, имеющих пристрастие к азартным играм, искать не всегда законные возможности обойти устанавливаемые государством запреты, потребность обусловлена не только особым психологическим пристрастием многих граждан, но и общественными факторами - возможностью получения дополнительных средств в соответствующие бюджеты и перспективами трудоустройства лиц, занятых в этой сфере.

Законодательные запреты, как правило, приводили к прямо противоположному результату - способствовали определенному увеличению распространения азартных игр, провоцируя лиц, страдающих игорной зависимостью, искать не всегда законные возможности обойти устанавливаемые государством запреты. Анализ основных этапов развития законодательной регламентации игр и пари в большинстве европейских государств, относящихся как к романо-германской, так и к континентальной правовым системам, свидетельствуют о наличии необходимости правового признания игорной деятельности и формирования полноценного правового института игр и пари.

<< | >>
Источник: РОМАНОВА Ирина Николаевна. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЮ АЗАРТНЫХ ИГР И ПАРИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ И НОВЫЙ ПРАВОВОЙ РЕЖИМ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2008. 2008

Еще по теме § 2. История развития правовой регламентации азартных игр и пари в зарубежном законодательстве*:

  1. ОГЛАВЛЕНИЕ
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. § 2. История развития правовой регламентации азартных игр и пари в зарубежном законодательстве*
  4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
  5. ОГЛАВЛЕНИЕ
  6. ВВЕДЕНИЕ
  7. § 2. История развития правовой регламентации азартных игр и пари в зарубежном законодательстве*
  8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -