Источники правового регулирования туристской деятельности.

¹ В юридической литературе справедливо отмечается, что процесс

формирования российского национального законодательства в сфере туризма по существу только начинается¹.

законодательство в соответствие с общепринятыми международно­правовыми нормами, основываясь на положениях ч.4 ст. 15 Конституции

* Российской Федерации. В сфере туризма этот процесс сопряжен также со

стремлением нашего государства войти во Всемирную Торговую Организацию на правах равного члена².

Рассмотрим и проанализируем источники правового регулирования

туристской деятельности.

1. Правовая база в сфере туристической деятельности в Российской

Федерации основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации³. Среди них выделим те, которые достаточно тесно связаны со сферой туризма. В статье 7 Конституции РФ говорится: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого

направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Следовательно, задача социального

| ¹ Писаревский Е Л. Туристская деятельность: проблемы правового регулирования И Юрист. - 2000.

-№ 1.-С. 2.

² Быть ли России во Всемирной Торговой Организации? // Труд. - 2002. - 11 января.

³ Конституция Российской Федерации. - М.: Норма, 1996 (далее - Конституция РФ).

государства - содействовать росту благосостояния всех граждан, а также возможно равномерному распределению жизненных тягот.¹ Туристические

»

услуги, прежде всего по внутреннему туризму, должны быть доступными для

всех слоев населения. В этом случае появится серьезный стимул для

расширения рынка потребителей туристических услуг, будет обеспечена

конкурентоспособность, рост занятости в отрасли.

Согласно ст. 37 Конституции РФ «каждый имеет право на отдых.

Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск»^[15]. А в соответствии со ст. 27 Конституции РФ «каждый, кто законно находится на территории

Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать

место пребывания и жительства... Каждый может свободно выезжать за

пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию»^[16].

Согласно ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации

«гарантируются единство экономического пространства, свободное

перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности ... в Российской Федерации

¹ Демишина О Н. Современные тенденции мирового рынка туризма и его развитие в России // Общественные науки / Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. - 2001. - № 2. - С.

| 116-119.

признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности»¹. Статья 34 Конституции РФ закрепляет право каждого на свободное использование своих возможностей и

имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности². Данные конституционные положения создают исходную правовую базу для производства туристических услуг как вида

предпринимательской деятельности.

В Конституции РФ содержится еще одно важное положение, которое

касается и сферы туризма. Речь идет о ч.4 ст. 15 Конституции РФ, согласно

которой «общепризнанные принципы и нормы международного права и

международные договоры Российской Федерации являются составной

частью ее правовой системы. Если международным договором Российской

Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то

применяются правила международного договора».

развитие современного туризма немыслимо без расширения международных связей в этой области. Это касается и нормативных правовых актов, которые все более и более унифицируются и воспринимаются национальными

законодательствами.

2. Международных правовых актов, так или иначе касающихся сферы

к ______________

¹ Конституция Российской Федерации,- М. Норма, 1996.

² Конституция Российской Федерации - М. Норма, 1996.

туризма, достаточно много. Так, во Всеобщей декларации прав человека¹, Международном пакте о гражданских и политических правах², Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах³ также говорится о праве на свободу передвижения, праве на отдых, праве на

свободу выбора рода деятельности, что создает самые общие правовые рамки

для развития туристской деятельности. На этих и других общеизвестных

нормативных правовых актах мы останавливаться не будем, поскольку

международным сообществом принято достаточно большое количество

специальных документов, регулирующих различные стороны туристской

деятельности. Заметим лишь, что их принятие придало дополнительный

импульс развитию туризма.

В свою очередь, интенсивное развитие международного туризма

вызвало необходимость установления соответствующих норм,

регулирующих эту сферу деятельности. Рассмотрим в хронологическом порядке основные международные документы, регламентирующие сферу

туристской деятельности.

В числе важнейших международных правовых актов, которые можно

считать истоком правового регулирования туризма на международном

уровне, следует назвать Общую резолюцию Конференции ООН по

¹ Всеобщая декларация прав человека И Права человека. - М.: Международные отношения, 1990. -

С. 5-12.

² Международный пакт о гражданских и политических правах И Права человека. - М.: Международные отношения, 1990. - С. 13-28.

³ Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах / Права человека.

международному туризму и путешествиям, которая состоялась в Риме 21 августа - 5 сентября 1963 г.¹ В резолюции подчеркивается, что «туризм является одной из основных и желательных сторон деятельности человека,

заслуживающей одобрения и поощрения со стороны всех народов и

правительств ... туризм является важным фактором, вносящим вклад в укрепление экономики развивающихся стран путем расширения форм

экономической деятельности, создания новых источников занятости и путем

предоставления мощного стимула для содействия развитию местных

отраслей промышленности» (Раздел А Общей резолюции). Этой же резолюцией было рекомендовано создание «Международного союза официальных туристских организаций» (раздел D). Конференция призвала также правительства «препятствовать в области туризма любой кампании

клеветы или дискриминации, основанной на религиозных, расовых или

политических соображениях», а также «особо поощрять и облегчать путешествия с образовательными, научными, культурными или спортивными целями» (Раздел Е).

Специальный раздел «Развитие туризма» имеется в Заключительном Акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, который был подписан в Хельсинки 1 августа 1975 г.² Здесь речь идет также о необходимости поддержки туризма, учитывая «вклад, вносимый

Ь ¹ Общая резолюция Конференции ООН по международному туризму и путешествиям //

Международный туризм: правовые акты. - М.: Финансы и статистика, 2000. - С. 175-179.

² Заключительный Акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Раздел «Развитие туризма» // Международный туризм: правовые акты. - М.: Финансы и статистика, 2000. - С. 180-183.

международным туризмом в развитие взаимопонимания между народами и

ознакомление с достижениями других стран в различных областях, а также в

экономический, социальный и культурный прогресс».

Первым наиболее масштабным специальным международно-правовым

актом, посвященным туризму, является Манильская декларация по мировому туризму, принятая Всемирной конференцией по туризму, которая состоялась в Маниле 27 сентября -10 октября 1980 г.¹ при участии 107 делегаций государств, что свидетельствует об огромной роли туризма, которой уже

тогда придавало значение мировое сообщество.

четко выделяются две стороны: 1) туризм как потребление соответствующих туристических услуг и 2) туризм как экономическая деятельность.

Соответственно приводятся рекомендации и предложения.

Спустя два года после Манильской конференции было созвано Всемирное совещание по туризму в Акапулько (Мексика), которое состоялось 21-27 августа 1982 г. Столь короткий промежуток времени между крупнейшими форумами по туризму свидетельствует о важности туризма для мирового сообщества. На совещании был принят так называемый Документ

Акапулько. Помимо традиционного повторения значения туризма для

развития международных отношений, укрепления мира, констатации

достигнутых рубежей в этой области и т.д., в нем содержатся и некоторые

новые аспекты. Так, в п. 9 документа указывается, что «необходимый доступ

¹ Манильская декларация по мировому туризму // Международный туризм: правовые акты. - М.: Финансы и статистика, 2000. - С. 186-203.

все более широких слоев населения к проведению отпусков и к

путешествиям является новой чертой современного туризма, которая должна

найти свое завершение в системе административного, законодательного и

финансового порядка, направленных на обеспечение лучшего социального, культурного, образовательного, политического и экономического руководства сферой передвижения людей». Другая новелла касается предпринимательства в сфере туризма. Конкретно речь идет о том, чтобы

правительства поддерживали тесные контакты с ассоциациями

предпринимателей, поскольку такие контакты помогут «принять во внимание

потребности всех слоев населения в плане туризма» (п. 13 Документа). В

контексте нашей проблематики это очень важный момент, показывающий

необходимость развития туризма как вида предпринимательской

деятельности.

Результатом логического развития туризма стало принятие Хартии

туризма и Кодекса туриста, одобренных резолюцией 1 VI сессии

Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации, которая состоялась в Софии 22 сентября 1985 г.^[17] В Хартии туризма в концентрированном виде закреплены положения предшествующих

международных форумов по вопросам туризма.

сфере туризма. Кодекс туриста является непосредственным продолжением

Хартии туризма и включает в себя несколько статей в основном о тех

услугах, которые должны предоставляться туристам в местах их пребывания,

а также обязанностях туристов, в частности, уважать культуру страны

пребывания.

На межпарламентской конференции по туризму, состоявшейся в Гааге 10-14 апреля 1989 г. была принята Гаагская декларация по туризму¹. Это весьма обширный документ. В нем развитие туризма в мире оценивается

необычайно весомо и образно для такого рода документов, а именно как

«туристская революция». В п.6 Приложения в декларации указывается, что

«экономический потенциал для развития туризма практически неограничен;

однако здесь потребуются значительные капиталовложения и затраты».

Далее (п.7) подчеркивается, что «помимо того, что они приносят прямые

доходы, расходы на туризм пронизывают многие уровни экономики,

создавая не только прямую, но также и косвенную занятость, обеспечивая

поступления в иностранной валюте, государственный доход, помощь

ремесленникам и кустарям, а также развитие регионов, не располагающих

никакой другой торговой или промышленной базой».

Помимо общемировых документов, проблемы развития туризма обсуждаются региональными международными организациями. В этом

смысле нас больше всего интересует, естественно, деятельность

¹ Гаагская декларация по туризму И Международный туризм: правовые акты. - М.: Финансы и статистика, 2000. - С. 219-243.

соответствующих органов Содружества Независимых Государств. Следует заметить, что в рамках СНГ вопросы туризма занимают далеко не последнее место’. Так, Межпарламентской ассамблеей СНГ 29 мая 1997 г. была принята Межгосударственная целевая программа «Развитие туристских связей между государствами - участниками СНГ» (концепция)². Одной из основных задач этой программы, рассчитанной на период до 2003 г., является

формирование современной нормативно-правовой базы и основ системы

межгосударственного, в рамках СНГ, регулирования туристской деятельности.³ Предполагается, в частности, подготовить и принять модельные для стран СНГ правовые акты, регулирующие вопросы

страхования туристов, стандартизацию и сертификацию туристических

маршрутов и услуг, принятие Правил оказания туристско-экскурсионных

услуг в странах СНГ. Еще раньше (29 октября 1994 г.) Межпарламентской

ассамблеей государств-участников СНГ был принят рекомендательный

законодательный акт «Об основных принципах сотрудничества государств- участников СНГ в области туризма»⁴. Значение этого документа достаточно велико - он стал базой для принятия в России основополагающего закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», о котором

¹ Казаков А. Общее туристское пространство СНГ: первые шаги по трудному пути // Внешняя торговля. - 1992.. -№ 11-12. - С. 29-35.

² Межгосударственная целевая программа «Развитие туристских связей между государствами - участниками СНГ» (концепция) И Квартальное В.А. Иностранный туризм. Приложения. - М.: Финансы и кредит, 2001. - С. 249-269.

³ Казаков А. Общее туристское пространство СНГ: первые шаги по трудному пути // Внешняя торговля. - 1992 .-№ 11-12. - С. 29-35.

⁴ Рекомендательный законодательный акт «Об основных принципах сотрудничества государств- участников СНГ в области туризма» // Международный туризм: правовые акты. - М.: Финансы и статистика, 2000. - С. 19-30.

речь пойдет ниже. Вместе с тем в рамках СНГ необходимо дальнейшее

совершенствование правовой базы, в частности, необходимо определиться с

>•

единой терминологией, классификацией туристических организаций и др.¹

Важную роль в координации деятельности национальных туристских

систем играет Всемирная туристская организация (ВТО), в том числе это

касается направлений дальнейшего совершенствования правового

регулирования туризма как разновидности предпринимательской деятельности².

В целом можно констатировать, что вопросам туризма как вида

предпринимательской деятельности на международном уровне уделяется

определенное внимание, особенно в последние два десятилетия. Наиболее

конкретно они решаются в рамках ЕЭС. Что касается СНГ, то туризм пока

обсуждается на уровне целевых программ, до конкретных решений в

рассматриваемой проблематике дело еще не доходит.

Тем не менее, рассмотренные международно-правовые акты в сфере

туризма стали основой для соответствующего российского законодательства о туризме³.

3. Федеральное законодательство, регулирующее сферу туризма в России, в настоящей работе исследуется в контексте заявленной проблематики, то есть туризм рассматривается как вид предпринимательской

} ¹ Волошин Н.И. Туристская деятельность как предмет правового регулирования // Экономика и

право. - 1999. - № 11. - С. 59.

² Квартальное В.А. Туризм. - М.: Финансы и статистика, 2001. - С. 40.

³ Добрецов А. Экспорт услуг и международный туризм // Экономика и жизнь. - 1995. - № 42.

деятельности.

В этой связи в перечне соответствующих законов следует назвать

прежде всего Гражданский кодекс Российской Федерации, который, являясь

основным законом рыночной экономики, своими нормами охватывает и

сферу туристской деятельности. В нем, в частности, даны определения предпринимательской деятельности (ст.2), юридического лица (ст.48),

индивидуального предпринимателя без образования юридического лица

(ст.23), коммерческих и некоммерческих организаций и их организационно­правовых форм (ст. 50). Услуги рассматриваются в ГК РФ как один из объектов гражданских прав (ст. 128), а туристическое обслуживание

конкретно названо в числе услуг, предусмотренных в договоре возмездного

оказания услуг (ст.779-783). В ГК РФ сформулированы общие положения о договоре (ст.420-453), дана развернутая система норм об отдельных обязательствах и договорах (ст.454-1109). В целом Гражданский кодекс РФ

дал толчок для обновления и развития законодательства России, прежде всего в сфере предпринимательства как сердцевины рыночных отношений, в

том числе в предпринимательской деятельности туристических организаций.^[18]

Важное место в туристской предпринимательской деятельности

отводится договорным отношениям, основа которых закрепляется также в

гражданском праве (ст. 420-453 ГК РФ), включая правила о форме сделок (ст. 158-165 ГК РФ), а также нормы о недействительности сделок (ст. 166-181 ГК РФ). Если некоторые условия договора на оказание туристических услуг не оговорены сторонами или диспозитивной нормой (например, между туроператором и гостиницей, или между турагентом и туристом), то соответствующие условия определяются обычаями делового оборота, применимыми к отношениям сторон (ст. 421 ГК РФ). Договор вступает в

силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения.

Окончание срока действия договора не освобождает стороны от ответственности за его нарушение (ст. 425 ГК РФ). Применительно к сфере

туристской деятельности важное место отводится договору возмездного

оказания услуг В ст. 779 ГК РФ, в частности, указывается, что «правила

настоящей главы применяются к договорам оказания услуг связи,

медицинских, ветеринарных, аудиторских, консультационных,

информационных услуг, услуг по обучению, туристическому обслуживанию

и иных, за исключением услуг, оказываемых по договорам,

предусмотренным главами 37, 38, 40, 41, 44, 45, 46, 47, 49, 51, 53 настоящего Кодекса»¹.

Можно констатировать, таким образом, что гражданское

законодательство является непосредственной основой правового

регулирования туризма как вида предпринимательской деятельности.

¹ Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, ч.2,- М.: Изд. дом Инфра-М, стр.347-348.

Правовое регулирование сферы туристской деятельности

осуществляется, наряду с ГК РФ, нормами достаточно большого количества

к

законов. Связи с тем, что регулирование туристской деятельности как вида

предпринимательской деятельности осуществляется различными правовыми

методами, эти правовые акты относятся не только к гражданскому, но и к

административному, финансовому, аграрному, экологическому

законодательству.

Среди важнейших федеральных законов, регулирующих предпринимательскую деятельность, в том числе, и в сфере туристской деятельности, следует назвать Федеральные законы «О защите прав потребителей»¹, «О банках и банковской деятельности»², «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»³, «Об акционерных обществах»⁴ и др. В диссертации эти законы не рассматриваются, в связи с тем, что применительно к сфере туристской

0 деятельности не являются специальными.

Учитывая то обстоятельство, что названные выше федеральные законы не в полной мере отвечали международным стандартам в сфере туризма, и на

основании указанного выше модельного закона для государств-участников

СНГ, российским законодателем было принято решение о разработке и принятии специального Федерального закона - «Об основах туристской

| ¹ Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 140.

² Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 52.. - Ст. 1523.

³ Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 1. - Ст. 5.

⁴ Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 24. - Ст. 624.

деятельности в Российской Федерации». Данным нормативно-правовым

актом определены принципы государственной политики, направленной на

установление правовых основ единого рынка туристических услуг в

Российской Федерации, регулируются отношения, возникающие при

реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и

лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при

совершении путешествий, а также определен порядок рационального

использования туристских ресурсов Российской Федерации. В литературе

отмечается, что этот акт впервые регулирует туристскую деятельность на

законодательном уровне^[19]. Вместе с тем в некоторых работах, на наш взгляд, его значение переоценивается^[20].

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в

Российской Федерации» вызывает серьезную критику со стороны как юристов, так и специалистов в области туризма.^[21] Он содержит немало спорных положений, требующих обоснования, конкретизации и увязки с

действующими законами и, прежде всего, с ГК РФ. Указанный закон

содержит большое количество неточных, а также неверных по сути

определений основных понятий, используемых в нем. Например, понятия

«туристская путевка», туроператорская и турагентская деятельность,

«туристский продукт» и др., о которых говорилось выше. Договор на

туристическое обслуживание определяется в законе как договор розничной

купли-продажи, в то время как ГК РФ относит его к договору возмездного оказания услуг. Эти и другие недостатки Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», существенно затрудняющие применение его на практике, будут рассмотрены ниже.

Анализ Федерального закона «Об основах туристской деятельности в

Российской Федерации» позволяет сделать вывод о нецелесообразности его

корректировки путем внесения отдельных изменений. На наш взгляд, в закон

необходимо внести изменения и дополнения, изложив его в новой редакции,

в целях приведения в соответствие с нормами ГК РФ. Данный вывод

основан, в частности, на том, что в Федеральном законе «Об основах

туристской деятельности в Российской Федерации» используются неточные,

а также неверные по сути понятия (например, понятие «туристский продукт» И др.).

Подготовка проекта нового федерального закона о туризме предусмотрена планом мероприятий по реализации Концепции развития

туризма в Российской Федерации на период до 2005 года.

В числе законов, регулирующих отношения в сфере туризма, следует

назвать также Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов

деятельности»',предусматривающий лицензирование туроператорской и Турагентской деятельности.

К изложенному следует еще добавить, что туризм, связанный с

пересечением туристами государственной границы, предусматривает осуществление туристических формальностей, т.е. проверку соблюдения

туристами условий и правил, установленных государственными органами

стран въезда и выезда. Туристические формальности включают: паспортно- визовый режим, таможенные правила, валютный контроль, санитарные

правила, правила пребывания и передвижения в стране иностранных туристов и другие правила. Основные положения о туристических формальностях определены в Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»²

4. В развитие отмеченных выше международных правовых и

федеральных законодательных актов в России принимаются Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также ведомственные акты. Таких документов

достаточно много, они регулируют отдельные вопросы сферы туризма. Что

касается собственно туристской деятельности как вида предпринимательской

деятельности, то норм, которые ее регулируют, в этих документах

сравнительно немного. В этой связи в данном параграфе мы не будем делать

анализ такого рода нормативных правовых актов, а содержащиеся в них

¹ Собрание законодательства РФ. - 2001. -№33(ч. 1). - Ст.3430

² Собрание законодательства РФ. - 1996. -№34. - Ст.4029.

положения будут рассмотрены ниже при исследовании конкретных аспектов

туристской предпринимательской деятельности.

С учетом изложенного ограничимся лишь перечнем и очень кратким

комментарием наиболее существенных нормативных правовых актов данной категории, затрагивающих предпринимательский аспект в сфере туризма.

В Указе Президента Российской Федерации от 25 апреля 1994 г. «О

дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об

упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма»¹ впервые было заявлено: «Признать одной из приоритетных задач государства всемерную поддержку развития туризма в Российской

Федерации».

Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 г. «О реорганизации и

развитии туризма в Российской Федерации» была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации². В Концепции дан обстоятельный анализ состояния сферы туризма. Среди основных мер по

развитию туризма названы такие, как включение туризма в перечень

основных направлений структурной перестройки российской экономики,

выполнение Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации», создание нормативно-правовой базы развития

туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля

¹ Экономика и жизнь. - 1994. -№ 18.

² Российская газета. - 1995. - 28 декабря.

1996 г. была утверждена Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации»¹. Программа положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности,

определила основные направления развития туристической отрасли в стране

со сроками реализации до 2005 г.

11 июля 2002г. распоряжением Правительства Российской Федерации

одобрена «Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года»², в которой дан анализ современного состояния развития туризма в Российской Федерации, определены основные цели и задачи

развития туризма, среди которых названы формирование современной

маркетинговой стратегии продвижения туристического продукта на

внутреннем и международном рынках в соответствии с планом мероприятий,

прилагаемым к Концепции; создание организационно-правовых и

экономических условий для стимулирования развития въездного и

внутреннего туризма; укрепление и дальнейшее развитие межотраслевой и

межрегиональной координации в целях повышения эффективности

отечественной туристической индустрии; повышение качества обслуживания в сфере туризма³. Концепция предусматривает необходимость корректировки действующего законодательства в части, касающейся развития туризма, в

том числе внесения изменений и дополнений в существующие нормативные

¹ Российские вести. - 1996. - 14 марта.

² Собрание законодательства РФ. - 2002. - №28. - Ст.2902

³ Концепция развития туризма в Российской федерации на период до 2005 г. Распоряжение Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 954-р,- Российская газета.-2002 - 14 июля.

правовые акты в смежных областях; разработки и принятия новых

нормативных актов по стандартизации и сертификации услуг средств

размещения; создания благоприятного инвестиционного климата для

российских и иностранных компаний, вкладывающих средства в развитие

туристической инфраструктуры в России; совершенствования визовой

политики в отношении туристов из стран, не представляющих миграционной опасности и др^[22].

Выделим еще несколько документов: постановления Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2002 г. «О лицензировании туроператорской и турагентской деятельности»^[23], от 3 августа 1996 г. «Об утверждении Положения о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях

национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению

регулируемого туризма и отдыха», от 3 августа 1996 г. «Об утверждении Положения о порядке предоставления и аннулирования лицензий на

осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков»^[24], от 1 октября 1998 г. «О реализации отдельных норм Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»^[25]', от 15 августа

1996 г. «Об утверждении правил оказания услуг общественного питания» *; от 15 августа 1996 г. «Об утверждении правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации»^{[26] [27], от 15 августа 1997 г. «Об утверждении правил бытового обслуживания в Российской Федерации»[28]; ГОСТ 28681-90 «Стандартизация в сфере туристско-экскурсионного обслуживания (основные положения)», ГОСТ Р50645-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Классификация гостиниц», ГОСТ Р50644-94 «Туристско- экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности}

туристов и экскурсантов», ГОСТ Р50690-2000 «Туристские услуги. Общие

требования»-, Постановление Минтруда РФ от 17 мая 1999 г. «О

Квалификационных требованиях (профессиональных стандартах) к основным должностям работников туристской индустрии»^[29].

5. Наряду с федеральным законодательством отношения в сфере туризма регулируются и законами субъектов Российской Федерации, в

которых учитывается специфика того или иного региона. Как отмечается в литературе, значение регионального правотворчества в сфере туризма будет

возрастать в соответствии с более ускоренным развитием именно регионального туризма^[30]. Особенно это касается самого южного региона

России - Краснодарского края, для которого развитие туризма и курортов является приоритетной задачей^{[31] [32].}

Так, в Краснодарском крае 30 июня 1997 г. был принят краевой закон «О туристской деятельности в Краснодарском крае»¹. Данный нормативный акт был разработан на основе соответствующего федерального

закона и во многом его повторяет.

Вместе с тем, региональный законодатель, выходя за пределы своих

полномочий, дает определение некоторых основных понятий, используемых

в сфере туризма, отличное от определений, установленных Федеральным

законом «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», а

также вводит новые понятия. Так, вместо понятий «туроператор» и

«турагент» ст.1 закона «О туристской деятельности в Краснодарском крае» вводит понятие «туристского предприятия (турфирмы)», под которым

понимается «юридическое лицо независимо от форм собственности и

ведомственной принадлежности, а также физическое лицо, осуществляющее

предпринимательскую деятельность без образования юридического лица,

занимающееся деятельностью в сфере туризма на основании лицензии,

выданной в установленном законом порядке».

В п.6 ст. 12 указанного закона определены условия, при которых турфирма может расторгнуть без возмещения убытков договор или

аннулировать туристический ваучер (путевку): если минимальное число туристов, предусмотренное в туристическом ваучере, не было собрано, при

условии, что турист был информирован об этом не менее чем за 30 дней до

даты, с которой поездка должна начаться; при наличии непреодолимых (форс - мажорных) обстоятельств, препятствующих осуществлению тура или предоставлению услуг. При этом все суммы предоплаты возвращаются клиенту, если в туристическом ваучере (путевке) не было оговорено иное.

Данное положение противоречит ст. 10 Федерального закона «Об основах

туристской деятельности в Российской Федерации», в соответствии с

которой указанные условия договора определяются по соглашению сторон.

На наш взгляд, указанные недостатки регионального закона вызваны, в

частности, тем, что Федеральным законом «Об основах туристской

деятельности в Российской Федерации» не определено, какие именно вопросы в сфере туристской деятельности, подлежат регулированию нормативными актами субъектов Российской Федерации (с учетом разграничения компетенции Российской федерации и субъектов Российской Федерации, установленного ст.ст. 71-73 Конституции РФ). В ст.2 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» лишь закреплено положение о том, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,

регулирующие туристскую деятельность, не могут противоречить

указанному закону и принимаемым в соответствии с ним федеральным

законам.

В регионах принимаются также различные программы по развитию

туризма. Так, постановлением правительства Москвы от 19 октября 1993 г.

была утверждена «Концепция развития международного туризма в Москве до 2005 г.»^[33]. Здесь в разделе втором («Стратегия развития туризма в Москве») указывается на необходимость обеспечения правового регулирования в области туризма, из чего следует вполне однозначный

вывод, что такого регулирования на тот период еще не было.

Как видно из перечня нормативных правовых актов, правовое

регулирование туризма как вида предпринимательской деятельности лишь

недавно вышло из этапа концепций и целевых программ. Сравнительно

недавно в России было принято и новое гражданское законодательство.

Поэтому указанные нормативные правовые акты страдают изъянами,

которые необходимо исправлять с тем, чтобы они соответствовали современным требованиям в сфере туризма и не противоречили другим

нормативным правовым актам, в том числе законодательным.