§ 3. Государственно-правовое регулирование хозяйственной деятельности в зарубежном и отечественном праве: компаративный анализ
При анализе современного состояния правового положения хозяйствующих субъектов предпринимательской деятельности по российскому законодательству, как представляется, необходимо совершить небольшой экскурс в историю предпринимательства, которая более подробно рассматривалась выше.
Нормы правового регулирования хозяйствующих субъектов предпринимательской деятельности складываются исторически. Их содержание меняется с развитием форм собственности, появлением новых моделей организации экономики. Экономические процессы и правовые нормы меняются со сменой социально-экономических формаций, причем такие изменения в разных странах во многом являются сходными. Все это позволяет учитывать опыт правового регулирования хозяйственной деятельности в других странах при изменении хозяйственного законодательства России. Однако такая возможность в любом государстве ограничивается национальными традициями, принадлежностью его к определенной правовой системе, «менталитетом», т.е. духом народа.
Хозяйственное (предпринимательское) право как отрасль права сложилось в России в условиях плановой экономики. При переходе к рыночной экономике некоторые специалисты по гражданскому праву стали отрицать самостоятельность данной отрасли права на том основании, что в условиях рынка предпринимательская деятельность должна регулироваться только средствами частного права. Исходя из таких представлений был разработан Гражданский кодекс РФ, первая часть которого принята в 1994 году, вторая - в 1996, третья - в 2001.
Подобные идеи были реализованы путем введения в 1992-1993 гг. в экономическом плане так называемой «шоковой терапии»1, основанной на либеральной модели экономики, которая, согласно данной позиции, должна строиться на полном саморегулировании без какого-либо государственного вмешательства, в результате чего объем производства за несколько лет сократился вдвое, оказались разрушенными целые отрасли промышленности, возникло небывалое социальное неравенство, произошло обнищание значительной части населения.
Применение указанной экономической модели базировалось на неправильном понимании экономики как системы, включающей только горизонтальные связи, когда всякая система содержит также и вертикальные связи. Но последние при таком подходе игнорировались как основанные на государственном регулировании. Не учитывалось и то, что роль государственного регулирования в стране всегда была значительной, а при переходе от одной экономической системы к другой она неминуемо должна возрасти.ф
Ц
Постепенно пришло осознание необходимости усиления роли государства в условиях распада экономики, а также важности государственной поддержки экономически и социально значимых отраслей и сфер хозяйственной деятельности, например хозяйствующих субъектов предпринимательской деятельности.
Сочетание частноправовых и публично-правовых начал характерно для предпринимательских отношений, охватывающих отношения, как по горизонтали, так и по вертикали, при этом в органическом единстве определяются правила осуществления и регулирования хозяйственной деятельности.
В современных условиях, когда хозяйственные отношения постоянно усложняются, лишь всесторонний охват этих отношений в единой экономической и правовой системе позволит обеспечить интересы не только отдель-
ных лиц, но и общества в целом, преодолеть разрушительные последствия «шоковой терапии». Значит, основным направлением развития правового регулирования экономики на ближайшую перспективу должны стать усиление хозяйственно-правового подхода, охват в единой сфере правового регулирования всех многообразных отношений, складывающихся при осуществлении и организации хозяйственной (предпринимательской) деятельности.
f
%
Экономическая свобода в современном мире не может быть безграничной, ее пределы и способы осуществления определяются государством, действующим в интересах общества. При неограниченной экономической свободе в отношениях формально равных субъектов неизбежно победит экономически более сильный, «олигарх». При равном отношении государства ко всем субъектам предпринимательства невозможно будет проводить экономическую политику, направленную на развитие различных отраслей промышленности, искоренение нищеты и решение других экономических и социальных задач.
Рассматривая данный вопрос с юридических позиций, необходимо отметить, что именно хозяйственно-правовой подход позволяет решать стратегические задачи развития экономики России. Одним из принципов хозяйственной деятельности является свобода предпринимательства, которая, однако, не безгранична; она должна быть направлена на удовлетворение не только частных, но и публичных интересов, что может быть достигнуто ТОЛЬКО C помощью государственного регулирования экономики.
Хотя в условиях рыночной экономики приоритетными являются частные предприятия, в некоторых отраслях и сферах экономики и сейчас должны существовать государственные и муниципальные предприятия. В противном случае невозможно будет восстановить разрушенные высокотехнологичные и наукоемкие отрасли промышленности, имеющие стратегическое значение и требующие инвестиций на длительную перспективу, что вовсе не входит в планы сложившегося в России спекулятивного финансового
капитала[22]. Средства для государственного бюджета следует получать не путем иностранных займов, не за счет продажи остатка ранее созданного и еще не распроданного государственного имущества, а восстановления разрушенной отечественной промышленности и обеспечения ее успешной деятельности.
*
По нашему мнению, правовое положение хозяйствующих субъектов предпринимательской деятельности в России необходимо отразить в Хозяйственном (Предпринимательском) кодексе. Без данного специального законодательства нельзя обойтись, так как хозяйственные отношения должны регулироваться именно им. Также недостаточно кодификации лишь норм о частноправовых предпринимательских отношениях, как это было сделано при разработке современного Гражданского кодекса РФ, который существенного влияния на экономику не оказал.
В российской экономике наблюдаются значительные изменения, требующие правового опосредования.
Наряду с появлением многих мелких товаропроизводителей, индивидуальных предпринимателей и небольших предприятий под влиянием развития новых технологий усложняются хозяйственные связи, возникают крупные производственно-хозяйственные комплексы, происходит интеграция экономики. Крупные хозяйственные системы, образующиеся в таких условиях, охватывают своими звеньями целые отрасли и сферы экономики, крупные регионы, а иногда и всю территорию страны. Поэтому современное состояние правового положения хозяйствующих субъектов предпринимательской деятельности по российскому законодательству необходимо рассматривать в контексте исследования современных систем правового регулирования хозяйственной деятельности. Их исследование свидетельствует об очевидном сочетании в данных системах публично- и частноправовых начал. Регулирование коммерческих отношений насыщено публично-правовыми нормами, а в регулировании ряда хозяйственных отношений можно заметить даже их преобладание. Во всяком случае, отмеченное
совмещение наблюдается повсеместно, отражая характер современной смешанной экономики, многообразие субъектов хозяйствования различных форм собственности, государственное регулирование и социальную ориентацию экономики. Сочетание публично-правовых и частноправовых начал можно рассматривать как проявление процесса конвергенции или интеграции различных систем правового регулирования хозяйственной деятельности.
Исследования проблемы сближения систем правового регулирования хозяйственной деятельности позволяет не только дополнительно высветить объективную оправданность и актуальность официально провозглашенных стремлений к нему в рамках различных региональных объединений, но и постигнуть соответствующую общемировую тенденцию. И то и другое представляется важным как в теоретическом, так и в практическом плане для решения задач формирования эффективной, учитывающей мировой опыт, но адекватной собственным условиям и интересам системы правил современного хозяйствования в каждой стране.
Тенденция сближения систем правового регулирования хозяйственной деятельности обусловлено рядом факторов. Среди них можно выделить необходимость усиления государственного регулирования экономики, продиктованного высоким уровнем обобществления производства, усложнением экономических связей, массовыми требованиями обеспечения социальной ориентации экономики под воздействием социалистических идей. В этих условиях множество сходных задач в различных странах решается с привлечением однотипных правовых средств.
Сближение систем правового регулирования хозяйственной деятельности в значительной степени определяется наличием общих черт у централизованно управляемой и смешанной экономики[23]. У этих экономик много и общих проблем, одним из свидетельств чего является возникновение в за-
падных странах нового направления научных исследований - экономики государственного сектора[24]. Для всех современных систем правовое регулирование хозяйственной деятельности характерна такая черта, как целенаправленное формирование и укрепление общественного хозяйственного порядка[25]. Четко просматривается концентрация внимания на содействии развитию состязательности в экономике и противодействию монополизму C помощью правовых средств[26]. Много общих черт публично-правового регулирования также в правовом режиме государственной и коммунальной собственности, правовом обеспечении регионального управления социально-экономическим развитием и т.д.
Сближение систем правового регулирования хозяйственной деятельности в немалой степени объясняется тем, что речь идет о специальном регулировании профессионально-хозяйственной деятельности. Большую роль при этом играет развитие сравнительного правоведения, правовой информации, создающих возможность и побуждающих к использованию наиболее эффективного в условиях современной экономики опыта ее правового обеспечения.
Согласно исследованиям практики правового регулирования и вообще управления хозяйством в развитых зарубежных странах, в середине XX века ими очень много позаимствовано из опыта хозяйственного строительства в СССР, а позже и других стран социалистической ориентации.
Весь мировой опыт свидетельствует о необходимости общего компетентного руководства национальной экономикой. Ярким примером этого
служит «новый курс» Ф. Рузвельта, впервые избранного президентом США в 1932 году, когда экономика государства потерпела небывалую катастрофу. Приняв присягу в качестве президента, Ф. Рузвельт в энергичных выражениях обрушился на виновников кризиса - руководителей обмена товарами: «Ростовщики провалились и бежали»[27]. В это время все банки в стране были закрыты, нигде невозможно было получить деньги. 4 марта 1933 года конгрессмены и сенаторы собрались в Капитолии с целью принять закон о полной национализации всей банковской системы. Но так как многие банкиры заявили о своей готовности сотрудничать (пример, демонстрирующий, что частные собственники согласны сотрудничать с государством, когда на карту поставлено само существование их дела), Рузвельт выступил с предложением закрыть около 2000 банков. В результате обсуждение чрезвычайного закона о банках в палате представителей не продолжалось и сорока минут, после чего он был утвержден единогласно, а еще через несколько часов - почти единогласно и сенатом. Сенатор Б. Китинг спустя несколько лет комментировал: «Когда я думаю о событиях 4 марта, мое сердце болит. Тогда... национализация банков президентом Рузвельтом прошла бы без слова протеста»[28]. Рузвельту удалось провести целый ряд законов, включая программу развития долины реки Теннеси (охватывавшую территорию семи штатов, площадь которых превышает территорию Украины и Белоруссии вместе взятых), дававших основание оппонентам упрекать его в коммунистических взглядах. Но правильность курса на активное вмешательство правительства в обеспечение развития экономики подтверждалась жизнью. После Второй мировой войны значительное число законодательных актов с «социалистическим привкусом» было принято в странах Западной Европы, Индии, Японии, что позволило вести речь о социал-демократической модели социализма.
Как указывал Э. Кинг: «Когда-то человек верил, что миром правит бог. Потом он стал считать, что миром правит рынок. Сегодня он убежден, что эта роль принадлежит Правительству»[29].
Современные реалии подтверждают правильность последнего тезиса, но только методом «от противного».
Постепенно сглаживаются различия правового регулирования хозяйственной деятельности в разных правовых системах. Наряду с традиционным разделением систем права, соответствующим реальному положению вещей, существует классификация, отражающая степень государственного вмешательства в экономику, государственного, или публично-правового, регулирования хозяйственной деятельности. Как известно, в советской правовой доктрине большую роль играла сформулированная В.И. Лениным идея о том, что в области хозяйства все должно носить публично-правовой, а не частный характер[30]. Эта идея оказала влияние на концепцию правового регулирования не только в СССР. В середине XX века во многих странах сформировалась смешанная экономика, для правового обеспечения которой характерно сочетание публично-правового и частноправового начал. При этом удельный вес первого в некоторых странах очень высок (например, в Китае, Франции, Австрии, Швеции, Японии), в других - несколько ниже, в третьих - наиболее отсталых - государственное регулирование мало ощутимо.
Повышение роли государства - мировая тенденция. В связи с этим интересной представляется позиция французского историка Франсуа Фюре, изложенная в номере журнала «Курьер ЮНЕСКО», посвященном двухсотлетию Великой Французской революции: «...свободное общество характеризует трудно определяемое и постоянно меняющееся соотношение между усилением мощи государства и свободой личности... За прошедшие 200 лет не было случая, чтобы в какой-то стране произошло уменьшение роли государства, даже в самых либеральных из них. Возьмите, например, США, Францию или Великобританию. Роль государства здесь постоянно увеличивается. Во имя чего? Во имя равенства... Стремление к равноправию неизбежно связано с ростом государственных механизмов со всеми вытекающими отсюда последствиями, в частности с возможными противоречиями между сферой деятельности государства и личной инициативой»[31].
*
Следует отметить, что специалисты много внимания уделяют опыту законодательной защиты прав потребителя на Западе, имея в виду гарантию доброкачественности продаваемой продукции, а также японской системе управления качеством продукции. Между тем именно в советском хозяйственном законодательстве впервые были закреплены обязанности предприятий по обеспечению соответствия качества продукции государственным стандартам или утвержденным техническим условиям, созданы система контроля качества на всех предприятиях, представительства отдельных потребителей для приемки по качеству (Минобороны, Минпутей сообщения), специальные бюро товарных экспертиз, приняты другие меры государственного обеспечения доброкачественности поставляемой и продаваемой в торговой сети продукции и товаров. Впервые инструкцией Госарбитража СССР от 29 августа 1939 года, утвержденной Советом народных комиссаров СССР, была установлена штрафная материальная ответственность за поставку недоброкачественной продукции. В 50-70-е годы совершенствовалась работа
по стандартизации, обеспечению гарантии доброкачественности, повсеместному внедрению комплексных систем управления качеством продукции[32] [33], что в значительной мере было дезорганизовано или утрачено в период перестройки. Как показывает практика, отсутствие публично-правового регулирования качества, пренебрежение им влекут за собой бесконтрольность и поступление в продажу недоброкачественных товаров. В рыночной конкуренции побеждает не только тот, кто производит наиболее качественную продукцию, но и тот, кто действует по правилу «не обманешь, не продашь». * В СССР с 1930 годов действовал принцип ответственности за поставку недоброкачественной продукции независимо от наличия договора, он служил защите интересов потребителя, народного хозяйства в целом. Использование такого опыта потребовало отказа от принципа «договорной связи» и в законодательстве ряда других стран. Ранее суды, как правило, занимали позицию защиты интересов предпринимателей. Критики этого принципа опирались на соображения «публичного порядка», особенно когда речь шла о качестве пищевых продуктов. Отступать от данного принципа начали в США. Окончательно практика прямой ответственности производителя сложилась в США к середине 60-х годов. В 1975 году был принят закон о гарантиях на потребительские товары . В континентальном западно-европейском праве (в отличие от англосаксонского), как и в социалистическом хозяйственном законодательстве, получило распространение также право требовать исполнения обязательства в натуре[34]. Правовые нормы и институты, регламентирующие профессиональную хозяйственную деятельность, будучи обусловлены уровнем развития экономики, другими социальными факторами, в то же время обладают и относи- тельной самостоятельностью, что позволяет государствам использовать в правотворческой деятельности собственный опыт правового регулирования и пример других государств. При создании гражданских кодексов РСФСР и УССР использовались нормы дореволюционного гражданского права. Рядом зарубежных государств, в том числе странами Западной Европы, Китаем, Японией, воспринята в трансформированном виде практика регламентации планирования, национализации предприятий, управления государственными предприятиями, требований к качеству продукции и цен, сформировавшаяся в СССР. В настоящее время в правотворческой деятельности Российской Федерации применяется опыт регулирования экономики, имеющийся в других странах. На наш взгляд, можно согласиться с В. Леонтьевым в том, что идеальным конечным результатом успешной перестройки было бы установление смешанных систем европейского типа, при которых состязательный рыночный механизм функционирует под строгим контролем государства, а всевозможные общественные и социальные службы поглощают большую часть общего национального дохода[35]. Однако в то же время исследователь полагает, что наибольшую ценность представляет опыт Японии: «У них, конечно, есть частная инициатива, но и государство играет большую роль, влияя на развитие экономики в лучшем направлении»[36]. ¥ Одним из важных публично-правовых элементов систем правового регулирования хозяйственной деятельности является институт планирования развития. Планирование социально-экономического развития - важнейшая обязанность правительства. C нашей точки зрения, правительство, которое не планирует и не направляет развитие, не может эффективно руководить страной. Помимо хозяйственного использования прежнего собственного опыта целесообразно почерпнуть немало интересного из зарубежной методики планирования как в государственных секторах экономики Франции, Японии, Тайваня, так и внутри различных корпораций. Для смешанной экономики характерно эффективное регулирование государством собственности, основанное на его финансовой мощи; природных и других материальных ресурсах, государственном секторе экономики; планировании (программировании), обеспечивающем социальную ориентацию развития. Современная высокоразвитая, сложная, высокообобществленная экономика не может эффективно функционировать без государственного регулирования и публично-правового обеспечения. 4 * Гиперболизация значения частноправового регулирования на современном этапе науки гражданского права происходит вследствие преувеличения значения римского частного права для современных экономических отношений, базировавшегося на оценке этого права Марксом и Энгельсом как классического выражения жизненных условий общества, «где господствует чистая частная собственность»[37]. Современное же общество зиждется не на «чисто частной», а на смешанной собственности с огромным удельным весом публичной собственности. Римское право преподносится почему-то только как частное, а его весьма обширная публичная часть вообще замалчивается, и если она освещается, то только по текстам, безотносительно к практике его применения в Византии, т.е. там, где ему была придана общеизвестная форма. В сущности, повышенное внимание к римскому праву отвлекало от изучения действующих, в частности англосаксонской системы права и европейского городского торгово-ремесленного права, изначально отличавшихся от римского. Общецивилистический (или чисто частноправовой) подход не может быть эффективным для решения экономических проблем не только потому, что он не адекватен реальной современной экономике, но и в силу того, что хозяйственная деятельность, осуществляемая в виде промысла, т.е. профессиональная хозяйственная деятельность всегда нуждалась, а с усложнением экономики все более нуждается и будет нуждаться в специальном правовом регулировании, связанном со спецификой этой деятельности, которая не мо- жет получить необходимого правового обеспечения в нормах права общего характера. Правовое регулирование хозяйственной деятельности не ограничивается регламентацией деятельности торговой или коммерческой даже в тех случаях, когда основным кодификационным актом является Торговый кодекс. Удельный вес некоммерческих организаций - больниц, школ, общественных организаций, благотворительных фондов, государственных бюджетных, включая военные и другие подобные учреждения, и совершаемых ими хозяйственных операций, в том числе опосредуемых договорами, весьма значителен и имеет тенденцию к росту. При этом деятельность некоммерческих организаций регламентируется не только общими положениями различных кодексов, в частности о договорах, но и другими нормативными актами. Современное хозяйственное право генетически связано со специальным промышленным правом конца XIX века, коммерческим, торговым, купеческим правом XVII-XIX вв., торгово-ремесленным правом вольных городов Европы XH-XVI вв.[38] Поэтому большой интерес вызвало переиздание трудов дореволюционных юристов, в какой-то мере затрагивающих данную проблему[39] [40]. Публикации последнего времени позволяют преодолеть стереотипное представление о том, что отдельная кодификация гражданского и хозяйственного законодательства - это разрыв чего-то целого. Исследования магде- бургского права, французских кодификаций коммерческого права - начиная с ордонансов Кольбера о коммерции в XVII веке - дают основание считать, что искусственными являются не отдельные кодификации гражданского и хозяйственного (коммерческого, торгового) права, а именно попытки объе- о динения их в одном кодексе . Профессиональная хозяйственная, в том числе предпринимательская, деятельность всегда регулировалась специальным законодательством. Эта тенденция сохранялась и в период радикальных экономических реформ в СССР, а затем и в странах - бывших республиках СССР. В Российской Федерации предпринимательство регламентировалось законом «О предприятиях и предпринимательской деятельности». Однако цивилисты - авторы ГК РФ, увлеченные оторванной от реалий идеей целесообразности регулирования всех имущественных отношений в едином Гражданском кодексе, включили в него в качестве объекта регулирования и предпринимательскую деятельность. Никаких положительных результатов данной операции пока не отмечено. В то же время это породило немало трудностей и нелегких проблем1. Специфика регулирования предпринимательской деятельности находит продолжение в механизме реализации специальных хозяйственно-правовых норм. Рассматривая хозяйственные споры, коммерческие арбитражные суды руководствуются прежде всего нормами специального законодательства. Если таких норм недостаточно, то они прибегают к действующим в соответствующей сфере экономики деловым обычаям, правилам разумной деловой практики. * И только затем используются общие нормы права, подходящие по аналогии2. Попытки применить к сложным современным деловым конструкциям правила, переписываемые десятилетиями из до- и раннекапиталистаческих источников, ведут к неадекватным решениям, являются насилием над посткапиталистическими (постиндустриальными) отношениями. Хозяйственное право представляет собой специальное регулирование профессиональной хозяйственной деятельности, это облегчает сближение 1 См.: Зинченко C., Лапач В., Газарьян Б. Новый Гражданский кодекс и предпринимательство: проблемы регулирования // Хозяйство и право. 1995. № 10. 2 Аналогичная ситуация наблюдалась и при рецепции римского права в Германии - оно применялось субсидиарно «лишь на случай недостатка» соответствующей нормы обычного германского права (см.: Покровский И.А. История римского права. СПб., 1913. С. 276). разных систем, поскольку требования к ней подвергаются международной, или наднациональной, стандартизации. Данным обстоятельством можно объяснить тот факт, что к новой экономической системе быстрее адаптировались те страны, которые имели в бывшем социалистическом лагере эффективные системы хозяйственного права, например Чехия и ГДР. Внимание, уделявшееся в этих странах хозяйственному праву, было одним из факторов, обусловивших их более высокий по сравнению с другими странами СЭВ уровень развития, и позволило со знанием дела реформировать право с учетом новых экономических реалий. При этом некоторые законодательные акты использовались ГДР для преобразований уже в составе объединенной Германии, а в Чехословакии уже в 1991 году был принят новый торговый кодекс. Если бы в СССР в свое время имелся хозяйственный кодекс, то реформирование правовой системы в странах СНГ могло бы носить планомерный эволюционный характер, а не обвально-хаотический, как это произошло в 1989— 1994 годах. ■* I* ♦ Отсутствие интересной и полезной информации о хозяйственном праве в СССР было связано и с тем, что в стране не издавались переводы соответствующей германской, японской литературы, поскольку это противоречило так называемой легальной концепции «единого гражданского права». Не устранен этот недостаток и в настоящее время. По нашему мнению, наилучшим образом данная задача может быть решена при условии кодификации хозяйственного законодательства. Разумеется, кодексы конца XX - начала XXI веков, синтезируя весь прошлый опыт, не могут не отличаться от кодексов XIX века.