§ 1. Этапы развития законодательства Российской Федерации о защите конкуренции

Формирование и развитие антимонопольного законодательства в Российской Федерации невозможно рассматривать в отрыве от зарубежного. Российская система права находится в тесной взаимосвязи с правовыми системами других государств.

Вопросами развития и периодизации российского законодательства о защите конкуренции не оставались без внимания, и были затронуты такими учеными, как: С.Б. Авадашева, В.А. Белов, О.А. Городов, Н.М. Розанова, А.Е. Шаститко и др.

Рассматривая тенденции развития антимонопольного законодательства, необходимо учитывать антимонопольную политику государства, направленную на демонополизацию рынка. Важно определить взаимосвязи понятия «антимонопольная политика» и «антимонопольное законодательство».

Под антимонопольной политикой государства следует понимать комплекс

государственных мер (соответствующие законодательство и система

налогообложения, денационализация собственности, поощрение малого предпринимательства и пр.), направленных против монополизации производства и на развитие конкуренции среди товаропроизводителей. Это элемент экономической политики государства, направленный на создание, сохранение и развитие конкурентной среды в коммерческой деятельности.

Антимонопольное законодательство - совокупность нормативных актов (правовых норм), регулирующих деятельность хозяйствующих субъектов, направленных на создание, развитие, поддержание конкурентной среды, предупреждение, пресечение антиконкурентной практики.

Таким образом, понятие «антимонопольная политика» несколько шире понятия «антимонопольное законодательство». Антимонопольная политика опирается на антимонопольное законодательство и законодательство о пресечении недобросовестной конкуренции.^[82]

В данном параграфе будет представлен анализ основных этапов формирования антимонопольного законодательства России в свете тех изменений антимонопольной политик, и которые были свойственны тому или иному периоду развития российской экономической системы.

Правовое регулирование отношений в сфере конкуренции и

монополистической деятельности явление достаточно новое в российской системе права.

Как было отмечено в предыдущей главе диссертационного исследования, возникновение конкурентных правоотношений неразрывно связано с

формированием рыночной системы хозяйствования. Именно поэтому отправной точкой развития российского законодательства о защите конкуренции принято считать период перестройки и перехода к рынку.

Тем не менее отдельные предпосылки возникновения антимонопольного законодательства можно заметить еще в советский период. Так, 1 июля 1965 года СССР присоединилась к Парижской конвенции по охране промышленной собственности 1883 года (далее - Парижская конвенция), ратифицировав ее Брюссельскую редакцию 1900 года. Парижская конвенция является одним из ключевых нормативных актов, регулирующих вопросы защиты конкуренции и недопущения недобросовестной конкуренции. В частности ст. 10-bis данной Конвенции налагала на стран-членов Парижского союза обязанность обеспечивать гражданам этих стран эффективную защиту от недобросовестной конкуренции. Но, поскольку в советских экономических реалиях в условиях плановой экономики конкурентные отношения де-факто не возникали, для целей правоприменения на территории СССР эта норма носила скорее декларативный характер. Так, например, Парижская конвенция впервые ввела в международноправовой обиход понятие недобросовестной конкуренции, однако внутренне законодательство Советского Союза практически не оперировало указанным институтом.

включены в ряд подзаконных актов, регулирующих отношения в сфере

86

внешнеэкономической деятельности».

В качестве первого примера нормативного акта советского периода, затрагивающего вопросы конкуренции, можно назвать постановления Совета Министров СССР от 2 декабря 1989 года № 1405 «О дальнейшем развитии государственных, кооперативных и других общественных организаций».^{[83] [84] [85] В п. 2 указанного Постановления содержалась норма, которая давала право Государственной внешнеэкономической комиссии Совета Министров СССР приостанавливать экспортно-импортные операции производственных}

кооперативов в случае выявления фактов недобросовестной конкуренции. Таким образом, указанная норма распространяла свое действие на экспортно-импортные операция, практически не затрагивая товарооборот на национальном рынке.

Первое упоминание о недобросовестной конкуренции содержалось в п. 9

ст. 2 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР». Данный закон не давал определения недобросовестной конкуренции или ее признаков, однако указывал, что «ущерб, причиненный собственником вследствие

злоупотребления своим монопольным или иным доминирующим положением, использования недобросовестных методов предпринимательства (недобросовестной конкуренции) и совершения иных действий, ущемляющих права и охраняемые законом интересы других лиц, подлежат возмещению в полном объеме». ^{[86] [87]}

Позднее нормы, направленные на защиту конкуренции, были сформулированы в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. № 2211-1. Согласно абз. 4 п. 3 ст. 5 указанных Основ «не допускалось, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами, использование предпринимателями гражданских прав в целях ограничения конкуренции, в частности совершение недобросовестных действий, направленных на ущемление законных интересов лица, ведущего аналогичную предпринимательскую деятельность, и потребителей (недобросовестная

конкуренция), в частности, путем введения потребителей в заблуждение относительно изготовления, назначения, способа и места изготовления, качества и иных свойств товара другого предпринимателя, путем некорректного сравнения товаров в рекламной или иной информации, копирования внешнего оформления чужого товара и иными способами».

Этапы и направления развития рыночной экономики в России предопределили пути формирования российской антимонопольной политики. В постсоветское время в процессе развития антимонопольного регулирования в России можно выделить несколько этапов.^[89]

Первый этап развития антимонопольного законодательства связан с переходом к рыночной экономике. Впервые попытки сформировать законодательство о защите конкуренции в России были предприняты в начале 90х годов.

Гарантии права на свободную конкуренцию и реализацию конкурентных принципов в Российской Федерации закреплены в нормах Конституции РФ. В частности, п. 1 ст. 8 Конституции РФ провозглашает принцип свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств и свободы экономической деятельности. В то время как п. 1 ст. 34 Конституции РФ гарантирует право граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической

92

деятельности.

Стоит заметить, что еще до принятия Конституции в Законе РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 25 декабря 1990 года № 445-1 было дано понятие конкуренции. Помимо этого, в ст. 20 Закона гарантировались: «равное право доступа всех субъектов предпринимательской деятельности к рынку, к материальным, финансовым, трудовым,

информационным и природным ресурсам, равные условия деятельности предприятий независимо от вида собственности и их организационно-правовых форм; свободный выбор предпринимателем сферы деятельности предприятия в

93

пределах, установленных законодательством».

Именно на начальном этапе развития антимонопольного законодательства в России возникает специальное регулирование в сфере защиты конкуренции. В марте 1991 года была принята первая редакция Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».^{[90] [91] [92] Как было отмечено в первой главе диссертационного исследования, в мировой практике антимонопольного регулирования сложились разные подходы к закреплению норм о защите конкуренции: в некоторых странах они интегрированы в нормы гражданского или торгового законодательства, в других же были приняты специальные законы, регулирующие вопросы защиты конкуренции.}

Таким образом, основы конкурентной политики России были заложены еще в начале 90-х годов. Однако инструменты экономической и антимонопольной политики на тот момент были слабо проработаны, и между ними не было должной степени координации. Все это вызывало ряд сложностей при их взаимодействии.

На этом этапе четко просматривается ряд проблем в развитии антимонопольного законодательства. Одной из проблем стало то, что механизмы антимонопольного регулирования начали формироваться в период перестройки, в условиях, когда конкурентный рынок и рыночные отношения еще не сложились окончательно. При этом зачастую антимонопольная политика расценивалась как часть политики разгосударствления и способ создания рыночных отношений. Подобный подход представляется не вполне верным и может быть подвергнут сомнению. Исходя из сущности конкурентных отношений, можно сделать вывод, что антимонопольное регулирование не может служить способом «создания» рыночных отношений. Напротив - рыночные отношения являются тем базисом, средой, которая вызывает необходимость урегулирования конкурентных отношений, и, тем самым, стимулирует возникновение антимонопольного законодательства.

Другой проблемой переходного периода было то, что на начальном этапе антимонопольная политика России носила достаточно жесткий запретительный характер, и сводилась в основном к государственному антимонопольному контролю и выработке антимонопольных запретов.

Говоря о первом этапе формирования антимонопольного регулирования, нельзя не затронуть и политику приватизации, которая активно проводилась в это время. Последствия приватизации периода начала 90-х оцениваются весьма противоречиво.

Следует согласиться с мнением Н.М. Розановой, которая отмечает, что «антимонопольная политика на первом этапе носила главным образом формально-законодательный характер; этим объясняется, в частности, и то, что антимонопольная политика ограничивалась в основном государственным регулированием ценообразования».^[93]

Итак, на первой стадии развития антимонопольного регулирования не сложилось четкого разграничения между антимонопольной и экономической политикой. Не было четкого разделения функций и видов ответственности, свойственных каждой из них. Во многом именно это предопределило пассивный характер антимонопольной политики, которая рассматривалась лишь как инструмент для создания и укрепления рыночных отношений в рамках экономической политики государства.

Интересен тот факт, что, по мнению многих исследователей, в отличие от многих других реформ, антимонопольные институты создавались и развивались довольно быстро и с наименьшим сопротивлением со стороны промышленных кругов России.^{[94] [95] [96]}

Второй этап развития антимонопольного регулирования в России можно условно отнести к 1994-1998 гг. Одним и ключевых нормативных актов, который был принят в этот период, можно считать Постановление Правительства Российской Федерации «О Государственной программе демонополизации экономики и развитии конкуренции на рынках Российской Федерации» (1994 г.). Данное постановление определило долгосрочную стратегию развития антимонопольного регулирования и имело своей целью придать

антимонопольной политике государства необходимую системность и организованность.

На данном этапе развития законодательство о защите конкуренции приобретает черты специализации. Общие принципы антимонопольного регулирования были распространены на узкие сферы экономики: финансовые рынки, страхование, банковскую сферу, отрасли естественных монополий. Как верно замечает Н.М. Розанова, «антимонопольная политика переходит от регулирования товаропроводящей сети к контролю производственных

процессов». Начинается разработка правил добросовестной конкуренции применительно к отдельным сферам хозяйственного оборота. Так, в 1995 году были приняты Федеральный закон «О рекламе»^[97] и Федеральный закон «О естественных монополиях», ^[98] определившие специфику антимонопольного регулирования в этих сферах. Однако закономерным итогом специализации антимонопольного законодательства стало плотное переплетение, а нередко и столкновение компетенций различных ведомств, задействованных в процессе антимонопольного регулирования. В связи с этим появляется необходимость выработки механизма взаимодействия структур, отвечающих за разные участки

антимонопольной политики, и четкой координации их деятельности.

Изменения второго этапа затронули и основной закон о защите конкуренции. В 1995 году были внесены изменения в Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».^{[99] [100] Наиболее существенным стало изменение подхода к определению доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке. Основным критерием для установления доминирующего положения становится доля рынка, которую занимает хозяйствующий субъект. В данной редакции Закона о конкуренции назывались следующие количественные критерии: доминирующим признавалось положение субъекта, занимающего долю рынка более 65 %; субъекты, занимающие долю рынка менее 35 % исключаются из списка потенциальных нарушителей; для компаний с долей рынка между 35 % и 65 % антимонопольные органы обязаны доказать наличие злоупотреблений доминирующим положением или монополистических намерений. Подобная формализация критериев заложила основы объективного и непредвзятого антимонопольного регулирования в сфере пресечения монополизма.}

Интересным феноменом данного периода является соотношение внутренней и внешней политики в области конкуренции, где наблюдается определенный диссонанс. Так, Федеральный закон «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» (1998 г.) в качестве одной из ключевых задач поставил защиту некоторых отраслей российской экономики и отдельных хозяйствующих субъектов от внешней конкуренции, в том случае если она затрагивает сферу национальных интересов России. Тем самым была законодательно закреплена протекционистская направленность внешнеторговой политики того периода. Однако, как верно отмечают С.Б. Авдашева и А.Е. Шаститко, «при этом не была учтена проблема воздействия протекционистских мер на внутренние рынки России; это заложило основу для формирования в будущем легальных монопольных эффектов с необязательно положительными в целом последствиями для внутренней конкуренции и отечественных потребителей».^{[101] [102]}

Стоит отметить, однако, и положительные результаты второго этапа развития антимонопольного регулирования в России. Можно сказать, что именно в этот период антимонопольная политика приобретает определенную самостоятельность, оформляясь в особую сферу государственной деятельности со специфическими объектами, субъектами и инструментарием, отличными от методологии экономической политики, хотя и имеющими точки

соприкосновения.

Началом третьего этапа в развитии антимонопольного законодательства в России можно считать август 1998 года. В этот период в складывается понимание, что антимонопольная политика может как способствовать, так и препятствовать проведению эффективной экономической политики. В развитии антимонопольного законодательства можно отметить усиление защитной функции. Новая редакция Закона «О конкуренции и ограничении

104

монополистической деятельности на товарных рынках», дополняется

многочисленными случаями запрета тех или иных действий хозяйствующих субъектов. При этом важно заметить, что направленность антимонопольного регулирования носит в большинстве случаев реакционный, а не превентивный характер. Большинство инструментов антимонопольного регулирования направлены на пресечение уже свершившихся нарушений антимонопольного законодательства, а не на их предупреждение.

На третьем этапе продолжается распространение антимонопольного регулирования на отдельные сферы экономики. Специализация конкурентного законодательства распространяется на новые сферы правового регулирования. В 1999 году был принят Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», ^[103] определивший основные направления конкурентной политики в данной сфере. По мнению Н.М. Розановой, «хотя этот закон далек от совершенства, правовое оформление конкурентной политики на финансовых рынках способствовало повышению эффективности государственной политики в финансовой сфере в целом».^[104]

Начало 2000-х гг. ознаменовано трансформацией подходов к

антимонопольному регулированию в России. Антимонопольная политика отходит от преимущественно ценового регулирования и начинает осуществлять мониторинг общего состояния конкуренции на рынке. Именно на третьем этапе постепенно появляется осознание того, что антимонопольное регулирование является лишь одним из способов государственной поддержки конкуренции.

Четвертый этап развития антимонопольного регулирования начинает отсчет с 2004 года, когда в рамках административной реформы государственных органов управления в Российской Федерации в соответствии с Указом Президента России № 314 от 9 марта 2004 года была создана Федеральная антимонопольная служба (ФАС). Положение о Федеральной антимонопольной службе было принято Правительством России 29 июля 2004 года. Согласно Положению о Федеральной антимонопольной службе, ФАС является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы. Кроме того, ФАС России осуществляет контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, выполняет функции по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации.

Таким образом, задачей ФАС является не только и не столько антимонопольное регулирование, сколько развитие полноценной политики поддержки конкуренции.

На этом же этапе становится очевидной необходимость совершенствования нормативно-правовой базы в области конкуренции. В связи с этим в июле 2006 года был принят Федеральный закон «О защите конкуренции». Основным достоинством нового закона является объединение в одном законодательном акте норм, регулирующих защиту конкуренции на товарных и финансовых рынках. Тем самым создается правовая база для единообразной трактовки добросовестных и недобросовестных форм конкуренции экономических субъектов, которые могут одновременно или взаимосвязано действовать как на товарных рынках, так и на рынках финансовых услуг. В то же время стоит отметить, что многие положения нового закона и сам концептуальный подход были позаимствованы из ранее действовавшего. За небольшой срок существования нового закона о конкуренции в него уже неоднократно вносились изменения. Очевидно, что с изменением экономической ситуации в стране и конъюнктуры рынка новый закон и дальше ждут изменения и дополнения.

Таким образом, принятие Закона о защите конкуренции 2006 года, являясь, несомненно, огромным шагом в развитии антимонопольного регулирования, тем не менее не решило всех существовавших к тому времени проблем. Уже тогда было очевидно, что несмотря на значительные положительные сдвиги в разработке мер антимонопольной политики, по мере дальнейшего

совершенствования и развития системы антимонопольного регулирования, необходимы будут соответствующие изменения законодательства о конкуренции.

В 2009 году в Российской Федерации был принят «второй

антимонопольный пакет», включающий в себя ряд федеральных законов, предусматривающих внесение изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции», Кодекс Российской Федерации об административных

правонарушениях, а также Уголовный кодекс Российской Федерации. Как ^[105] отмечено на интернет-сайте ФАС РФ, «принятые поправки направлены на уточнение понятийного аппарата Закона «О защите конкуренции», расширение инструментария борьбы с картелями, усиление контроля за органами власти,

повышение пороговых значений для целей контроля экономической

108

концентрации и др.».

В мае 2009 года Правительством РФ была утверждена подготовленная Минэкономразвития России Программа развития конкуренции в РФ на 20092015 гг.^{[106] [107] В данной программе был предусмотрен комплекс мер, направленных на развитие в России конкурентной среды, в том числе меры по снижению административных барьеров, снятию инфраструктурных ограничений конкуренции, по борьбе с ограничивающими конкуренцию действиями органов власти и их должностных лиц, по совершенствованию антимонопольного регулирования. Однако, как отмечает О.В. Мигитко, «летом 2012 года глава Федеральной антимонопольной службы России (ФАС России) Игорь Юрьевич Артемьев раскритиковал данную программу, заявив, что она потерпела фиаско».[108] Вскоре взамен программы была принята «дорожная карта» «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», [109] [110] которая содержала план мероприятий по развитию конкуренции на 2013-2015 гг., фокусируя внимание на отдельных отраслевых рынках.}

В 2010 году работа по совершенствованию Федерального закона «О защите конкуренции» продолжилась, был подготовлен «третий антимонопольный пакет поправок» , а в октябре 2015 года был одобрен и с января 2016 года уже полностью вступил в силу «четвертый антимонопольный пакет».^[111]

Не секрет, что антимонопольное регулирование в России в настоящее время переживает период бурного развития. При общей благосклонной оценке усиления значимости антимонопольного права и деятельности антимонопольного органа специалисты отмечают целый ряд проблем в данной области.

Активизация политики поддержки конкуренции видится в усилении ее превентивной направленности. Очевидна необходимость усиления

предварительного воздействия на поведение субъектов, только намеревающихся осуществить то или иное действие, которое может быть признано нарушением антимонопольного законодательства. Активная конкурентная политика

предполагает, в том числе, создание системы мониторинга за уровнем концентрации на всех товарных и финансовых рынках с целью своевременного выявления потенциальных антиконкурентных ситуаций и предупреждения развития опасных монополистических тенденций.^[112]

Одним из существенных достижений является принятие «четвертого антимонопольного пакета», который расширил сферу применения институтов предупреждения и предостережения, распространив их действие на органы государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц. Расширены полномочия ФАС России по внутриведомственному пересмотру решений территориальных антимонопольных органов. Изменены правила определения доминирующего положения и контроля за экономической концентрацией. Существенные изменения затронули сферу правового

регулирования недобросовестной конкуренции, о чем подробнее будет сказано в параграфе 1 Главы 3 работы.

По мере дальнейшего совершенствования и развития системы

антимонопольного регулирования, необходимы будут и соответствующие изменения законодательства о конкуренции.

Анализ изменений законодательства о защите конкуренции, происходивших в России за последние двадцать пять лет, позволяет наметить следующие тенденции дальнейшего развитие антимонопольного регулирования в России:

1) Во-первых, усиление механизмов предупреждения и предостережения в сфере нарушения антимонопольного законодательства.

2) Во-вторых, повышение эффективности системы мониторинга на товарных и финансовых рынках в целях предупреждения нарушений антимонопольного законодательства.

3) В-третьих, сближение российского и зарубежных механизмов правового регулирования защиты конкуренции, что может проявиться, в частности, во включении в российское антимонопольного законодательство нового перечня форм недобросовестной конкуренции, разработанного на основе анализа антимонопольной практики зарубежных государств.

Подводя итог, следует отметить, что стихийное формирование рынка в России в начале 90-х предопределило особенности формирования правовых инструментов защиты конкуренции и специфику развития антимонопольного законодательства в России.

В зарубежных странах большое место отводится lex mercatoria и обычаям, при этом общий запрет ограничения конкуренции, содержащийся в законодательстве, дополняется этими инструментами правового регулирования, создавая стройную всеобъемлющую систему правового регулирования защиты конкуренции. В отличие от иностранных государств, в российском праве из-за особенностей формирования рыночной среды подобной традиции не сложилось. Как следствие возникают существенные пробелы в регулировании защиты конкуренции, которые зачастую законодательно заполнить невозможно. В связи с этим дальнейшее совершенствование российского законодательства о защите конкуренции видится не только в доработке нормативно-правовых актов в данной сфере, но и в выработке единых традиций, обычаев и принципов правового регулирования защиты конкуренции. На данный момент проблема восполнения пробелов правового регулирования во многом решается за счет складывающейся практики правоприменения. Однако российской системе права не свойственно отнесения судебной практики к источникам права. В свою очередь применение принципов добросовестности, разумности и справедливости, свойственных цивилистике и распространившихся сегодня уже на сферу антимонопольного регулирования, способно сформировать традиции правомерного конкурентного поведения и стать одним из механизмов правового регулирования защиты конкуренции.