§ 1. Договор о развитии застроенной территории как гражданско-правовой договор

Необходимость рассмотрения вопроса правовой природы договора о развитии застроенной территории обусловлена сложностью процесса развития застроенной территории.

Исследователи, изучающие развитие застроенных территорий, не приходят к единому мнению даже относительно этапов данного процесса.

Я.И. Файзрахманова определяет этапы развития застроенной территории следующим образом:

- принятие органом местного самоуправления решения о развитии застроенной территории;

- решение о проведении открытого аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории;

- подготовка необходимой документации для проведения аукциона;

- определение победителя среди участников и заключение между исполнительным органом местного самоуправления и инвестором договора о развитии застроенной территории^[930].

Основу правового регулирования процесса развития застроенной территории составляют нормы ст. ст. 46.1 - 46.3 ГрК РФ.

Совокупное толкование положений ст.ст. 46.1 - 46.3 ГрК РФ и ст. 30 ЗК РФ позволяет сделать вывод о том, что развитие застроенных территорий осуществляется по установленной законодателем процедуре, включающей следующие этапы:

- принятие решения о развитии застроенной территории;

- проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории;

- заключение между исполнительным органом местного самоуправления и лицом, выигравшим аукцион, договора о развитии застроенной территории и его реализация.

Решение о развитии застроенной территории принимается органом местного самоуправления при наличии в совокупности ряда следующих условий.

Во-первых, в отношении застроенной территории, подлежащей развитию, должен быть утвержден в установленном порядке градостроительный регламент, который определяется как устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии со ст. 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:

- фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;

- возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;

- функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;

- видов территориальных зон;

- требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Градостроительный регламент разрабатывается в составе правил землепользования и застройки. Подготовка проекта правил землепользования и застройки в соответствии со ст. 31 Г рК РФ осуществляется на основании решения главы местной администрации с учетом положений о территориальном планировании, требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Во-вторых, в отношении застроенной территории должны быть утверждены местные нормативы градостроительного проектирования, утверждаемые на основании отдельного распорядительного акта органа местного самоуправления, либо, в случае их отсутствия, должны быть утверждены расчетные показатели

обеспечения застроенной территории объектами социального и коммунально - бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры.

В-третьих, на застроенной территории должны быть расположены многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу, а также многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальной адресной программы, утвержденной представительным органом местного самоуправления.

Таким образом, для принятия решения о развитии застроенной территории необходимо наличие на такой территории определенного состава объектов недвижимости, то есть, процедура развития застроенных территорий может использоваться при застройке такого микрорайона, на территории которого расположены не менее двух многоквартирных домов, признанных аварийными и подлежащими сносу в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 г. № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции»¹ (ред. от 08.04.2013 г.), а также не менее двух многоквартирных домов, подлежащих сносу или реконструкции в рамках реализации адресной муниципальной программы, утвержденной представительным органом власти местного самоуправления.

Снос или реконструкция таких объектов, осуществляемые в рамках процедуры развития застроенной территории, являются естественным следствием установленной законом необходимости соблюдения требований градостроительного регламента.

В пределах застроенной территории, в отношении которой принимается решение о развитии, не могут находиться иные объекты, т.е. объекты капитального строительства, которые, напротив, соответствуют градостроительному регламенту, или которые не признаны аварийными или не включены в адресную муниципальную программу. Это означает, что земельные участки, на которых расположены такие объекты, при определении границ застроенной территории, подлежащей развитию, не могут быть по смыслу закона включены в границы застроенной территории.

Решение о развитии застроенной территории по общему правилу принимается исполнительным органом местного самоуправления поселения в соответствии со ст. 8 ГрК РФ.

На втором этапе процесса развития застроенной территории осуществляется проведение открытого по составу частников и форме подачи заявки аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории, порядок организации и проведения которого в ст.

Решение о проведении аукциона принимается главой местной администрации либо одновременно с принятием решения о развитии застроенных территорий, либо позднее. В качестве организатора аукциона выступает орган местного самоуправления, принявший решение о развитии застроенной территории, или действующая на основании договора с ним специализированная организация.

Орган местного самоуправления, принявший решение о проведении аукциона, определяет начальную цену предмета аукциона, сумму задатка и существенные условия договора.

Организатор аукциона устанавливает время, место и порядок проведения аукциона, форму и сроки подачи заявок на участие в аукционе, порядок внесения и возврата задатка, величину повышения начальной цены предмета аукциона («шаг аукциона»). «Шаг аукциона» устанавливается в пределах от 1% до 5% начальной цены предмета аукциона.

Организатор аукциона не менее чем за 30 дней до дня проведения аукциона должен опубликовать извещение о проведении аукциона в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, а также разместить указанное сообщение на официальном сайте муниципального образования в сети «Интернет». В случае отсутствия у муниципального образования официального сайта извещение о проведении аукциона размещается без взимания платы на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого расположено такое муниципальное образование. Извещение о проведении аукциона, размещенное на официальном сайте, должно быть доступно для ознакомления без взимания платы.

Извещение о проведении аукциона, подлежащее опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, должно содержать следующие сведения:

- наименование, место нахождения, почтовый адрес и адрес электронной почты, номер контактного телефона органа местного самоуправления или специализированной организации;

- указание официального сайта, на котором размещено извещение о проведении аукциона;

- место, дата, время проведения аукциона;

- адрес места приема, порядок подачи заявок на участие в аукционе;

- реквизиты решения органа местного самоуправления о развитии застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии;

- местоположение, площадь застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии;

- начальная цена права на заключение договора.

В извещении о проведении аукциона, кроме того, должны быть указаны следующие сведения:

- требования к содержанию и форме заявки на участие в аукционе;

- порядок и срок отзыва заявок на участие в аукционе, порядок внесения изменений в такие заявки;

- обременения прав на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности и расположенные в границах такой территории, и ограничения их использования, обременения прав на объекты недвижимого имущества, находящиеся в муниципальной собственности и расположенные на такой территории;

- указание градостроительного регламента, установленного для земельных участков в пределах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии;

- местные нормативы градостроительного проектирования (при их отсутствии - утвержденные органом местного самоуправления расчетные показатели обеспечения застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры);

- «шаг аукциона»;

- размер задатка, срок и порядок его внесения, реквизиты счета для перечисления задатка в случае установления органом местного самоуправления требования о внесении задатка для участия в аукционе;

- существенные условия договора о развитии застроенной территории, установленные в соответствии со ст. 46.2 ГрК РФ;

- проект договора.

Результаты аукциона оформляются протоколом, который подписывается организатором аукциона и победителем аукциона в день проведения аукциона. В случае, если победитель аукциона уклонился от заключения договора, орган местного самоуправления вправе обратиться в суд с требованием о возмещении убытков, причиненных уклонением победителя аукциона от заключения такого договора, или заключить указанный договор с участником аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене предмета аукциона (цене права на заключение договора).

Правовая сущность протокола, подписываемого по результатам торгов, в том числе и аукциона на право заключить договор, остается спорной.

предварительного договора¹, зачастую со ссылкой на п. 5 ст. 448 ГК РФ, согласно которой если предметом торгов было только право на заключение договора, такой договор должен быть подписан сторонами не позднее 20 дней или иного указанного в извещении срока после завершения торгов и оформления протокола. Другие авторы утверждают, что такой протокол не может носить характера предварительного договора, т.к. в данном случае не могут быть в полном объеме

Л

соблюдены требования ст. 429 ГК РФ . Высказывается также мнение, что протокол по результатам торгов следует признать «юридическим фактом, влекущим возникновение правоотношений, т.е. двусторонней сделкой - договором, при этом в случаях, когда протокол не играет роль основного договора, заключаемого по итогам торгов, протокол может быть квалифицирован

- 3

как предварительный договор» , а также, что «конструкция предварительного договора объясняет, почему выигранное на торгах прав на заключение договора становится обязанностью победителя торгов заключить договор в будущем, обеспеченное право другой стороны принудить к такому заключению через суд»^{[931] [932] [933] [934]}.

Договор о развитии застроенной территории заключается на условиях, указанных в извещении о проведении аукциона, по цене, предложенной победителем аукциона. При заключении договора изменение условий аукциона на основании соглашения сторон такого договора или по требованию одной из его сторон не допускается.

Исходя из вышеизложенного общая схема действий по развитию застроенной территории согласно действующему законодательству выглядит следующим образом:

1. Заинтересованное лицо (орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, физическое или юридическое лицо) подает в администрацию муниципального образования заявление с предложением о развитии конкретной застроенной территории (ст.46.1 ГрК РФ).

2. В случае экономической целесообразности, первоочередной

необходимости, градостроительной и правовой возможности развития такой застроенной территории формируются границы территории для определения расчетных показателей обеспеченности объектами соцкультбыта и инженерной инфраструктуры и границы территории, подлежащей развитию.

3. При необходимости утверждается муниципальная адресная программа, на основании которой планируется снос или реконструкция жилищного фонда, расположенного на застроенной территории, подлежащей развитию, или в установленном порядке вносятся в адресную программу соответствующие изменения и дополнения (ст.46.1 ГрК РФ). В программе указываются не только аварийные и ветхие жилые дома, но и объекты капитального строительства, предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту для территории развития.

4. При отсутствии градостроительного регламента или местных нормативов градостроительного проектирования утверждаются расчетные показатели обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры (ст.46.1 ГрК РФ).

5. При условии выполнения вышеуказанных мероприятий принимается решение о развитии застроенной территории (ст.46.1 ГрК РФ).

6. Осуществляются организация и проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории (ст.46.3 ГрК РФ).

7. Заключение и реализация договора о развитии застроенной территории с победителем открытого аукциона на право заключить такой договор или иным лицом (ст.46.2) ГрК РФ.

Столь детальное рассмотрение этапности процесса, предшествующего заключению договора о развитии застроенной территории необходимо, чтобы показать, что весь процесс развития застроенной территории включает в себя значительное количество элементов публично-правовой природы.

Развитие застроенных территорий в соответствии с п. 7 ст. 46.1 ГрК РФ осуществляется на основании договора о развитии застроенной территории, по которому согласно ст. 46.2 ГрК РФ одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и(или) средств других лиц выполнить обязательства по:

- подготовке проекта планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии - в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры);

- созданию либо приобретению, а также по передаче в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии;

- уплате выкупной цены за изымаемые на основании решения органа местного самоуправления, принятого в соответствии с жилищным законодательством, жилые помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и земельные участки, на которых расположены такие многоквартирные дома;

- осуществлению строительства на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с утвержденным проектом планировки застроенной территории.

Другая сторона по договору (орган местного самоуправления) обязуется создать необходимые условия для выполнения обязательств по:

- утверждению проекта планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии - в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры);

- принятию в установленном порядке решения об изъятии путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, а также земельных участков на которых расположены такие многоквартирные дома;

- предоставлению другой стороне по договору без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством для строительства в границах застроенной территории земельные участки, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена (если распоряжение такими земельными участками осуществляется органом местного самоуправления) и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам и юридическим лицам.

Видно, что в отношениях, связанных с развитием застроенных территорий в общем, и в соответствующих договорных отношениях в частности, орган местного самоуправления, с одной стороны, выступает как субъект, наделенный властными полномочиями и их в необходимой степени реализующий, а, с другой стороны - как субъект, вступающий в договор на началах равенства участников отношений.

Специфическая сфера общественных отношений обуславливает возникновение и развитие «нетипичных» гражданско-правовых отношений¹ и непосредственная связь традиционного гражданско-правового содержания и договорной формы с административными актами и участием властных структур положили начало существованию теории административного договора^{[935] [936] [937] [938]}.

Считается, что наиболее тщательно проблематика административных договоров разработана в германской доктрине и практике. Административные договоры («публично-правовые»), в ФРГ были легализованы Административным судом Пруссии и Федеральным административным судом, несмотря на радикальное расхождение такой договорной практики с традиционной доктриной,

-э

а затем прописаны в Законе об административном производстве 1976 г. Административные договоры в ФРГ разделяют на координационные и субординационные. Первые устанавливают равноправные отношения как «преддоговорно» равноправных субъектов (органов власти между собой, граждан между собой), вторые - закрепляют неравноправные отношения между «преддоговорно» неравноправными субъектами, например, договор о порядке пользования услугами публичного (общественного) учреждения, о выполнении

4

полицейского распоряжения .

Административный договор в Российской Федерации стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы, что можно объяснить развернувшимся процессом преобразования отношений собственности, отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административных предписаний^[939]. Но, и в настоящее время можно утверждать, что административно-правовой договор - это новое и еще недостаточно осмысленное явление, поскольку сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников.

Отмечается в специальной литературе, что административные договоры возможны, перспективны, уже используются в управленческой практике, они - реальность, однако сущность административного договора, его признаки и разновидности до сих пор остаются актуальными научными проблемами¹.

В.В. Иванов определяет административные договоры как неравноправные, к которым относит:

- любой принудительный договор;

- любой договор присоединения;

- любой свободный и свободносогласованный договор, условия которого предполагает диспаритет прав и обязанностей субъектов, фиксировать зависимость или подчинение одного субъекта другому^{[940] [941].}

Действительно, следует согласиться, что в самой практической реализации идеи участия органов власти в договорных конструкциях с участием частных субъектов возникает проблема соотношения понятий «полномочия органа власти» - «полномочия собственника», «полномочие управлять» - «право распоряжаться»^[942]. Обязательства имущественного характера сочетаются с обязательством по совершению координационных и субординационных действий, вследствие чего регламентация правоотношений осложняется элементами правового регулирования: властные начала трансформируются в методы юридического равенства, а административные формы управления хозяйством заменяются экономическими^[943].

Более жестко высказывался В.И. Новоселов, утверждавший, что «если административный договор заключается между сторонами, одна из которых располагает властными полномочиями, а другая нет, то в таком договоре нет и не может быть равенства сторон»¹.

Ц.А. Ямпольская, одна из первых отечественных исследователей, рассматривавших сущность административного договора, в свою очередь утверждала, что договорная конструкция административных отношений, даже при условии неравенства сторон, является более демократичной, чем конструкция правоотношений, возникающих на базе односторонних властных действий^{[944] [945] [946].}

Само определение административного договора уже долгое время является дискуссионным вопросом, хотя бесспорно, что в трудах современных ученых достаточно аргументов, позволяющих признать административный договор

-э

самостоятельной административно-правовой формой . Так, В.А. Юсупов утверждал, что административный договор - это определенное актами административного права соглашение двух или более субъектов, из которых один или все являются обязательно органами государственного управления либо их законными представителями, и это соглашение направлено на установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей у органов государственного управления, субъективных имущественных или неимущественных прав у граждан и их социальных формирований^[947].

А.В. Демин определяет административный договор как управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных интересах, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права^[948].

А.А. Савостин устанавливает, что административный договор - это основанное на нормах административного права соглашение (взаимное и согласованное проявление воли сторон относительно единой цели) между двумя или более формально равноправными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих, организационных либо иных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом исполнительной власти либо его законным представителем¹.

А.Н. Колокольцев, с вою очередь, утверждает, что под административными договорами понимают управленческие соглашения между субъектами административного права, одной стороной в которых выступает орган власти, по поводу и в целях реализации публичных полномочий, с элементами регулирования, выходящими за пределы частного права^{[949] [950]}.

По мнению Б.Б. Хангельдыева административный договор (организационно-административное соглашение) - волевое координационное соглашение двух или нескольких органов государственного управления о совершении в определенное время в обусловленном месте определенного вида административных действий; юридический факт, устанавливающий, изменяющий или прекращающий административные правоотношения^{[951] [952]}.

С.В. Шорохов определяет административный договор как юридически дозволенное для реализации управленческих функций соглашение субъектов публичного права об установлении, изменении либо прекращении взаимных прав и обязанностей, которое предполагает наличие у стороны, представляющей публичную власть, определенных публичных прерогатив на стадии их

4

заключения, исполнения и расторжения .

Наконец, необходимо отметить, что Д.Н. Бахрах определяет административный договор как основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате согласования воли двух (или более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект публичной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников и иных лиц¹.

Административный договор - основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем. Такое

л

определение дают А.П. Коренев и А.А. Абдурахманов .

Вопрос о признаках административного договора также дискуссионен в теории административного права.

А.П. Коренев и А.А. Абдурахманов выделяют следующие:

- участие в административном договоре органа государственного управления;

- содержание административного договора имеет организационноуправленческий характер;

- правовой базой административного договора являются нормы административного права;

- наступление юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение административных договоров^{[953] [954] [955].}

Вопросы административного договора рассматривал и Б.В. Покровский, который определял его как соглашение сторон, направленное на достижение того результата, который предусмотрен правовой нормой, определяющей компетенцию органа управления, и устанавливал следующие его признаки:

- сторонами выступают органы государственного управления;

- предметом договора являются действия, представляющие собой реализацию их планово-организационных функций;

- договор порождает права и обязанности сторон, дополнительные к их компетенции;

- сфера договора - область государственного управления¹.

Такие черты административного договора как: взаимное соглашение сторон; формальное равенство сторон; юридический факт, который порождает административные правоотношения; одна из сторон - орган исполнительной власти или его представитель; цель договора - решение управленческих задач выделяет И.А. Остапенко и определяет административный договор как соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей^{[956] [957].}

Б.В. Россинский к признакам административного договора относит, в частности:

- содержание специальных обязательств (условий), выходящих за рамки обычных гражданско-правовых договорных отношений;

- включает в себя контрольно-надзорные полномочия представителей исполнительных органов, а также экономические санкции в отношении коллективов предприятий, вступающих в договорные отношения^[958];

Особо следует отметить утверждение Б.В. Россинского о том, что на проблемы административного договора следует смотреть не только с точки зрения материальных административно-правовых норм, устанавливающих статутные положения (участники, права, обязанности, ответственность, административно-правовой режим исполнения), но и с позиций административно - процессуального права, поскольку административно-договорный процесс входит в структуру административного процесса.

Административный договор - это одно из административнопроцессуальных производств (так называемый позитивный административный процесс), которое имеет и свою материальную часть, однако не в меньшей степени как в административно-правовой теории, так и в законодательстве следует рассматривать именно его процессуальные начала¹.

Вопрос цели административного договора решается в научной литературе более-менее единообразно, она определяется исследователями как:

- как реализация некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов^{[959] [960];}

- как достижение общего блага, общественно значимых результатов, осуществление управленческих действий в интересах общества и государства (регулирование управленческих отношений, реализация либо организация осуществления функций публичного управления и в конечном счете удовлетворение публичного либо государственного интереса)^[961];

- как достижение положительного социально значимого результата (исключительно публичная направленность, так как происходит реализация публичной власти государства)^[962];

- как регулирование управленческих отношений - посредством заключения административного договора стороны договариваются об осуществлении определенных действий в интересах государственного управления^[963].

Применительно к развитию застроенных территорий, уже отмечается, что использование договорной формы для регламентации в сфере управления развитием застроенной территории является закономерной формой демократизации административных отношений, так как именно использование договора о развитии застроенной территории позволяет максимально учесть интересы взаимодействующих сторон, заменив директивное управление градостроительной деятельностью на стимулирующее¹.

По проблеме возможного отнесения договора о развитии застроенной территории к числу административных договоров, высказываются различные точки зрения. Так, Ю.В. Поднавозова отмечает отягощенность данного договора, что проявляется в том, что: одной стороной договора всегда является публичноправовое образование; в договор в качестве встречных обязанностей публичноправового образования включены его властные полномочия; договор как на этапе заключения самого договора, так и на этапе его непосредственной реализации, обеспечен механизмами, исключающими принцип свободы договора (то есть, обусловлен административным режимом, который выражается не в изначальном неравноправном положении сторон, а в административном поведении органов

Л

власти внутри договорных отношений) . Исследователь присоединяется к тому мнению, что договор о развитии застроенной территории можно охарактеризовать как публично-правовой, реализуемый в рамках управленческого процесса (административно-договорного), но в силу отраслевой принадлежности и объекта (предмета) правового регулирования его нельзя рассматривать в качестве

3

«административного договора» .

Г.В. Лукьяненко соглашается с Ю.В. Поднавозовой в части отягощенности договора о развитии застроенной территории публичным элементом, но приходит к выводу о том, что вышеназванные особенности данного договора позволяют

4

определить его административную природу .

К выводу об исключительно гражданско-правовой природе договора о развитии застроенной территории приходит в своем исследовании Г.В. Манасян^{[964] [965] [966] [967] [968]}.

Изучение сущности административного договора не входит в предмет настоящего исследования, равно как в рамках данного исследования не рассматриваются и вопросы общей теории договора, в частности, такие как «актовая теория» («теория правового акта»), «консенсусная теория» (теория соглашения) договора, «теория обещания».

Однако в целях дальнейшего исследования следует присоединиться к выводам Ц.А. Ямпольской о том, что специфика содержания договора и его предмета являются определяющими критериями, неравенство сторон не должно служить препятствием для использования договорной формы отношений¹ и А.Н. Колокольцева, что несмотря на наличие признаков гражданско-правовых сделок, административные договоры имеют своей целью и предметом регулирования

Л

реализацию функций исполнительной власти . Необходимо также учитывать, что отрасль административного права основана на конструкции управленческого

3

решения, а отрасль гражданского права - на конструкции договора .

Рассматривая вопрос природы договора о развитии застроенной территории следует определить входящие в него элементы административно-правового и гражданско-правового регулирования, установить, какова цель данного договора - достижение общественно значимых результатов и реализация властных функций органа местного самоуправления или возникновение гражданскоправовых отношений.

Анализ необходимо проводить исходя из законодательно закрепленных прав и обязанностей сторон договора - органа местного самоуправления и лица, выигравшего аукцион на право заключить договор о развитии застроенной территории (далее - застройщик).

Статья 46.2 ГрК РФ закрепляет в подп. 3 п. 3 обязательство застройщика по подготовке проекта планировки застроенной территории, включая проект межевания такой территории, в соответствии с градостроительным регламентом и ^{[969] [970] [971] местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии - в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры), а подп. 7 п. 3 ст. 46.2 ГрК РФ, в свою очередь, устанавливает корреспондирующую обязанность органа местного самоуправления утвердить соответствующий проект.}

Проект планировки застроенной территории, проект ее межевания и градостроительные планы земельных участков в соответствии с п. 5 ст. 41 ГрК РФ входят в состав документации по планировке территории, утверждение которой согласно ст. 8 ГрК РФ входит в полномочия органа местного самоуправления в области градостроительной деятельности, соблюдение процедур принятия которой контролируется Министерством регионального развития РФ в соответствии со ст. 8.1 ГрК РФ.

Кроме того, ст. 28 ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»^[972] (ред. от 27.06.2013 г.) закрепляет, что проект планировки территории и проект межевания территории должны выноситься на публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В подп. 5 п. 3 ст. 46.2 ГрК РФ установлена обязанность застройщика по уплате выкупной цены за изымаемые на основании решения органа местного самоуправления жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на территории, в отношении которой принято решение о развитии, а в подп. 8 п. 3 этой же статьи закреплена корреспондирующая обязанность органа местного самоуправления принять в установленном порядке решение об изъятии путем выкупа соответствующих жилых помещений и земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома.

В соответствии со ст. 32 ЖК РФ признание в порядке, установленном вышеуказанным Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции является основанием для изъятия для государственных или муниципальных нужд всех жилых помещений такого дома и земельного участка, на котором такой дом расположен (в случае, если собственники жилых помещений не осуществили снос или реконструкцию дома самостоятельно). Решения об изъятии для государственных или муниципальных нужд жилого помещения на основании ст. 32 ЖК РФ принимается органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение об изъятии соответствующего земельного участка в порядке ст.ст. 279-283 ГК РФ и ст. ст. 9-11, 49, 55, 61, 63 ЗК РФ.

Постановление Пленума ВС РФ от 02.07.2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РФ»^[973] разъясняет в п. 20, что правовое основание пользования собственником жилого помещения земельным участком (собственность, аренда, пожизненное наследуемое владение, право постоянного (бессрочного) пользования) значения не имеет.

Таким образом, выкуп земельного участка под многоквартирным домом и жилых помещений в таком доме при их изъятии для государственных или муниципальных нужд осуществляется Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием - в зависимости от того, для чьих нужд производится изъятие, но, возложение на застройщика обязанность по уплате выкупной цены собственникам жилых помещений невозможно было бы в рамках административного права, так как это означало бы передачу юридическому лицу, предпринимателю, административных функций. Нормы жилищного законодательства, которые позволяли бы подобного рода перераспределение полномочий, также отсутствуют.

Однако, ст. 7 ЖК РФ закрепляет, что в случаях, если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона).

В свою очередь, ст. 313 ГК РФ предусматривает, что исполнение обязательства может быть возложено должником на третье лицо, если из закона, иных правовых актов, условий обязательства или его существа не вытекает обязанность должника исполнить обязательство лично. В этом случае кредитор обязан принять исполнение, предложенное за должника третьим лицом.

Следовательно, следует согласиться с Г.В. Манасяном, что нормы подп. 5 п. 3 ст. 46.2 ГрК РФ корреспондируют нормам ст. 313 ГК РФ, в соответствии с которой исполнение обязательства может быть возложено должником на третье лицо, если иное не предусмотрено законом или из существа обязательства не вытекает обязанность должника исполнить обязательство лично. Регулирование деятельности застройщика в данном случае осуществляется посредством норм гражданского законодательства^[974].

В подп. 4 ст. 46.2 ГрК РФ установлена обязанность застройщика создать или приобрести, и передать в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на соответствующей территории.

Статья 86 ЖК РФ устанавливает, что если дом, в котором находится жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, подлежит сносу, выселяемым из него гражданам органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение о сносе такого дома,

предоставляются другие благоустроенные жилые помещения по договорам социального найма.

Кроме того, согласно ст. 60 ЖК РФ договор социального найма - это договор, по которому одна сторона - собственник жилого помещения государственного жилищного фонда или муниципального жилищного фонда (действующие от его имени уполномоченный государственный орган или уполномоченный орган местного самоуправления) либо управомоченное им лицо (наймодатель) обязуется передать другой стороне - гражданину (нанимателю) жилое помещение во владение и в пользование для проживания в нем на условиях, установленных жилищным законодательством.

Таким образом, в силу ст. 86 ЖК РФ, особенностей предмета и субъектного состава договора социального найма, закрепленных ст. 60 ЖК РФ, передать жилые помещения гражданам по договору социального найма могут исключительно государственные или муниципальные органы, принявшие решение о сносе многоквартирного дома. Данная обязанность не может быть передана третьему лицу.

Следовательно, по договору о развитии застроенной территории застройщик обязан передать благоустроенные жилые помещения органу местного самоуправления в муниципальную собственность в количестве, достаточном для предоставления выселяемым гражданам по договорам социального найма. Это означает лишь то, что в подп. 4 ст. 46.2 ГрК РФ закреплено лишь целевое назначение части жилых помещений, передаваемых застройщиком органу местного самоуправления при реализации договора о развитии застроенной территории.

Следует учитывать разъяснения, данные Постановлением Пленума ВС РФ от 02.07.2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РФ», согласно которым при выселении граждан из жилых помещений по основаниям, перечисленным в ст.ст. 86-88 ЖК РФ, новое благоустроенное жилое помещение, предоставляемое по договору социального найма, должно быть равнозначно по общей площади ранее занимаемому, предоставляется гражданам не в связи с улучшением жилищных условий, а потому иные обстоятельства, учитываемые при предоставлении жилых помещений гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, во внимание не принимаются.

Таким образом, очевидна отягощенность договора о развитии застроенной территории публичным элементом, которая заключается в необходимости реализации органом местного самоуправления своих властных полномочий не только до заключения договора о развитии застроенной территории (принятие решения о развитии застроенной территории; проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории), но и в ходе его исполнения (утверждение проекта планировки застроенной территории, включая проект ее межевания, с проведением публичных слушаний; принятие решения об изъятии жилых помещений и земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, подлежащие сносу).

Однако, реализация указанных административных функций органом местного самоуправления - не самоцель, а лишь этапы достижения единой цели, которая заключается непосредственно в развитии застроенной территории.

Исходя из того, что цель гражданско-правового договора заключается в возникновении, изменении и прекращении правоотношения, необходимо далее определить понятие «развитие застроенной территории».

Закрепленная на уровне федерального законодательства дефиниция развития застроенной территории отсутствует.

Как изменение плотности и параметров застройки территории муниципального образования в границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей развитие застроенной территории определяется в целом ряде актов субъектов Российской Федерации и актах муниципальных образований, в частности, например, в:

- Постановлении Правительства Московской области от 12.10.2009 г. № 837/43 «Об утверждении Методики определения начальной цены предмета аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории»¹;

- Постановлении Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 20.04.2011 г. № 209-П ««Об утверждении Методики определения начальной цены предмета аукциона на право заключения договора о развитии застроенной территории»^{[975] [976];}

- Постановлении Мэрии города Ульяновска от 18.08.2010 г. № 4273 «Об утверждении муниципальной целевой программы «Развитие застроенных территорий в границах муниципального образования «Город Ульяновск» на 2010 - 2015 годы»^[977] (ред. от 30.12.2011 г.).

В Решении Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.02.2008 г. № 353 «Об установлении состава, порядка подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования»^[978] развитие застроенной территории определяется как полное или частичное изменение функций, планировочной организации, инженерного оборудования и благоустройства территории, изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей) конструкций, объемно-пространственной организации, инженерного оборудования и внешнего облика зданий.

Постановление Правительства Ленинградской области от 07.07.2011 г. № 205 «Об утверждении региональной программы «Стимулирование развития жилищного строительства на территории Ленинградской области в 2011-2015 годах»^[979] (ред. от 13.12.2012 г.) предлагает считать, что комплексное развитие застроенной территории в целях жилищного строительства - это комплексное развитие и реконструкция территории, на которой расположен жилищный фонд с высоким уровнем износа, в целях ликвидации жилищного фонда с высоким уровнем износа и дальнейшего жилищного и иного строительства на указанной территории в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков.

Наконец, следует отметить определение развития застроенной территории, закрепленное в Постановлении администрации города Тамбова от 18.09.2009 г. № 7326 «Об утверждении Регламента по вопросам развития застроенных территорий»¹ (ред. от 18.09.2009 г.): обеспечение при осуществлении

градостроительной деятельности благоприятных условий и безопасности для жизнедеятельности человека путем сноса и реконструкции ветхих жилых домов.

В научной литературе отмечается важность разработки универсального понятия развития застроенных территорий с точки зрения земельного, градостроительного, гражданского и жилищного законодательства^{[980] [981].}

В частности, В.В. Глазов определяет развитие застроенных территорий как комплекс организационных, правовых и строительных и связанных с ними мероприятий, проводимых в границах одного элемента планировочной структуры населенного пункта (квартала, микрорайона и т.д.), направленных на повышение экономической и социальной эффективности, а также безопасности использования территории, отведенной под жилищное строительство^[982].

И.В. Ткачёва утверждает, что анализ ГрК РФ показывает, что под этим термином подразумевается строительство или реконструкция в пределах элемента планировочной структуры (квартала или микрорайона) одного или нескольких объектов капитального строительства^[983].

Г.В. Лукьяненко устанавливает, что развитие застроенных территорий - это комплекс мероприятий, направленных на снос и реконструкцию ветхих жилых домов, расселение жителей, проживающих в ветхом жилищном фонде, за счет использования средств частных инвесторов, средств городского и областного бюджета с целью обеспечения безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений¹.

Наконец, Г.В. Манасян под развитием застроенной территории понимает работы по сносу или реконструкции аварийного жилья, иных зданий, строений и сооружений, а также по строительству многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и объектов инженерной, социальной и коммунально-бытовой инфраструктур в границах элемента (смежных элементов) планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его (их) части (частей), осуществляемой в соответствии с утвержденным проектом планировки застроенной территории на основании договора, и в соответствии с принятым органом местного самоуправления решения о развитии такой территории².

Если разбираться непосредственно с целями развития застроенных территорий, то необходимо отметить, что в Постановлении Правительства РФ от 17.12.2010 г. № 1050 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2011-2015

Л

годы» (ред. от 30.04.2013 г.) предусматривается разработка в рамках

подпрограммы новых механизмов государственно-частного партнерства при развитии застроенных территорий в целях жилищного строительства. Указанная подпрограмма должна обеспечить комплексный подход к формированию нового сегмента жилья экономкласса, решению проблем ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда и системной застройке городских территорий, а также способствовать более эффективному использованию бюджетных средств, выделяемых на эти цели.

Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, одобренные Правительством РФ

і

См.: Лукьяненко Г. В. Понятие развития застроенных территорий // Аграрное и земельное право. 2009.

№ 9. С. 53.

² См.: Манасян Г. В. Указ. соч. С. 63.

³ См.: СЗ РФ. 2011. № 5. Ст. 739.

20.05.2010 г.¹, отмечали, в свою очередь, что только в рамках договора о развитии застроенной территории возможно правомерное возложение за застройщиков обязанность по строительству (реконструкции) объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры, а также инженерных сетей, с целью их последующей безвозмездной передачи в государственную (муниципальную) собственность.

В Постановлении Правительства РФ от 15.02.2011 г. № 77 «О порядке подготовки документации по планировке территории, осуществляемой по решению уполномоченного федерального органа исполнительной власти»^{[984] [985] [986]} отмечается при развитии застроенной территории помимо строительства (капитального ремонта, реконструкции) объекта капитального строительства необходимость развития систем инженерно-технического обеспечения,

социального и транспортного обслуживания.

Адресная программа Санкт-Петербурга «Развитие застроенных территорий в Санкт-Петербурге», являющаяся приложением к Закону Санкт-Петербурга от 06.05.2008 г. № 238-39 «Об адресной программе Санкт-Петербурга «Развитие

Л

застроенных территорий в Санкт-Петербурге» (ред. от 09.11.2011 г.)

устанавливает следующие основные цели и задачи развития застроенных территорий в Санкт-Петербурге:

- улучшение социальных и экономических параметров жилищного фонда;

- повышение эффективности использования застроенных территорий, занятых домами, признанными аварийными и подлежащими сносу, реконструкции или не отвечающими современным требованиям к качеству проживания;

- реконструкция и развитие систем инженерной, социальной, коммунальнобытовой инфраструктур;

- снижение затрат на поддержание, ремонт и эксплуатацию жилищного фонда, повышение эксплуатационных характеристик жилья.

Наконец, указание на такую цель развития застроенных территорий, как увеличение объема ввода жилья (жилищное строительство) можно обнаружить в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р¹ (ред. от 08.08.2009 г.), а также в целом ряде актов субъектов Российской Федерации:

- Законе Карачаево-Черкесской Республики от 17.07.2007 г. № 50-РЗ «О территориальном планировании и планировке территорий в Карачаево-

Л

Черкесской Республике» (ред. от 29.05.2012 г.);

- Законе Пензенской области от 04.09.2007 г. № 1367-ЗПО «О Стратегии социально-экономического развития Пензенской области на долгосрочную

Л

перспективу (до 2021 года)» (ред. от 28.12.2012 г.);

- Постановлении Главы администрации г. Пензы от 23.12.2008 г. № 2178 «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Переселение граждан из жилых помещений, признанных непригодными для проживания, и многоквартирных домов, признанных аварийными и подлежащими сносу в городе Пензе на 2009-2012 годы»^{[987] [988] [989] [990] (ред. от 27.12.2012 г.).}

Таким образом, представляется, что результатом развития застроенной территории действительно выступают общественно значимые результаты, в том числе и связанные с реализацией властных функций органа местного самоуправления, такие как:

- повышение уровня обеспеченности населения жильем и комфортности условий проживания;

- соблюдение градостроительных, экологических и санитарных правил и норм жилой застройки;

- повышение градостроительных показателей и архитектурной выразительности застройки;

- создание инженерной и социальной инфраструктур, отвечающих современным требованиям и потребностям развития территории;

- снижение уровня расходов на содержание многоквартирных домов и развитие систем инженерной инфраструктуры.

Однако, как уже отмечалось, процесс развития застроенной территории состоит из целого ряда мероприятий и указанные результаты - это результаты, которые достигаются выполнением всего их комплекса.

Но основное, без чего невозможно достижение в том числе и таких социально значимых целей, как улучшение социальных и экономических параметров жилищного фонда, повышение качества жизни населения, развитие систем социальной и коммунально-бытовой инфраструктур, - это выполнение работ по:

- строительству на территории, подлежащей развитию, жилых помещений, в основном, в составе многоквартирных домов, и по строительству объектов коммунально-бытового и социального назначения;

- сносу и реконструкции ветхого и аварийного жилищного фонда, реконструкции систем инженерной, коммунально-бытовой инфраструктур.

Именно выполнение этих работ и заложено в пп. 6 п. 3 ст. 46.2 ГрК РФ в качестве обязанности застройщика - осуществление строительства на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с утвержденным проектом планировки застроенной территории. Достижение социально-значимых результатов невозможно и без передачи в государственную или муниципальную собственность построенных благоустроенных жилых помещений и объектов коммунально-бытовой и социальной инфраструктуры.

Только после выполнения работ по строительству соответствующих объектов и их передачи в государственную или муниципальную собственность возможна реализация целого ряда функций органа местного самоуправления, в том числе и по предоставлению жилых помещений по договорам социального найма.

Следовательно, отношения, возникающие между органом местного самоуправления и застройщиком по договору о развитии застроенной территории (исключительно как одному из этапов всего процесса развития застроенной территории), связаны исключительно с выполнением вышеназванных строительных работ и поступлением их результатов в государственную или муниципальную собственность. А такие отношения являются отношениями, регулируемыми гражданским законодательством в соответствии со ст. 2 ГК РФ, и не связанными с исполнением органом местного самоуправления своих властных полномочий.

Таким образом, договор о развитии застроенной территории, исходя из своей цели, является гражданско-правовым договором, а функции органа местного самоуправления, связанные с утверждением проекта планировки застроенной территории, принятием решения об изъятии путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, следует квалифицировать не более как административные предпосылки исполнения застройщиком своих обязанностей по договору.

В качестве административных предпосылок договора о развитии застроенной территории выступают также принятие решения о развитии застроенной территории, проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории и предоставление застройщику земельных участков для строительства.

В связи с договором о развитии застроенной территории в полной мере следует согласиться с утверждением о необходимости отделить сферу властных отношений от сферы отношений договорных, действительно основанных на равноправии сторон.

1972. № 5. С. 77.

1998. № 7. С. 86.