<<
>>

§ 2. Прямые и обратные связи в отношениях налоговой ответственности

Развитие налоговой системы, изменение отношения государства к налогообложению и исполнению налогоплательщиком своей публичной обязанности по уплате налога качественно изменило общественные отношения, в частности, новым соотношением экономики, государства и права, новым отношением публичного субъекта и народа (в том числе в отношениях общественного договора).

Изменяются направления развития налоговых отношений, усложняются социальные связи в государстве, а все это сказывается на состоянии развития налогового и финансового права. Государство вовлекает население в политику, в том числе финансовую и экономическую. Налогообложение как индикатор дает возможность определить отношение народа к несению данной публичной обязанности.

Сильное и суверенное государство уважают, налогоплательщики полагают необходимым исполнение налоговой обязанности. Кроме того, действительная реализация того принципа, что «каждый должен платить законно установленные налоги и сборы», обеспечивает исполнение общественного договора в системе прямых и обратных связей во всех сферах общественных отношений.

Происходит фундаментальное изменение системы государственного управления и правового механизма администрирования источников мобилизации средств бюджетов всех уровней, в системе которых налоги и сборы занимают одно из лидирующих мест.

Финансы пронизывают все стороны общественной и государственной жизни, а теснейшая связь налогов с финансами ставит проблему управления налогами в ряд важнейших. Налогообложение воздействует на экономическую активность населения и предпринимателей, на перераспределение национального дохода, финансовую политику государства, решение важнейших вопросов поиска наилучшего соотношения централизма и децентрализации в государственном устройстве, стимулирование управляемых систем всех уровней и любой функциональной направленности и пр. Принятие решений в сфере налогообложения и учет налогов без получения информации от регулируемой среды о ее состоянии и развитии не сможет обеспечивать задачи эффективности налогового администрирования.

Через финансовую систему, налогообложение и институт налоговой ответственности осуществляется система мониторинга, определяющая весьма точно качественные показатели функционирования всей налоговой и финансовой системы. Призывание к ответу, вхождение в отношения, в которых правонарушитель объясняет свое поведение и обосновывает его, обеспечивает обратную связь для публичного субъекта.

Развиваясь в процессе своей истории, государство, а затем и иные публичные субъекты стали считать свои налоговые доходы и расходы и, что очень важно, не только произведенные, но и предполагаемые. Налоговый процесс не только в своем финансовом, но и экономико-социальном развитии следует рассматривать как саморегулирующуюся систему. Поток и учет информации постоянно усложнялись.

Один из аспектов саморегулирования системы О.Н. Горбунова видит в следующем. В результате оно - человечество - эмпирически сконструировало инструмент своего саморегулирования в виде финансового плана, которым, несомненно, является бюджет, в какой бы форме он ни принимался - как единый государственный финансовый план, или как закон о бюджетной системе, или как установление, состоящее из двух законов (опять-таки, как их ни назови) - закона об ассигнованиях и закона о финансах (о налогах), как это

- 189

принято в англосаксонской системе права .

Отношения налоговой ответственности развиваются в системе налоговых отношений, но имеют свое продолжение и во всех смежных отраслях: в финансовом, административном, уголовном, гражданском праве.

Структура и характер взаимодействия субъектов института налоговой ответственности определен особенностями самого налогового правоотношения и его местом в системе финансового права.

Если учесть, что по общему правилу наиболее эффективное управление - это управление с помощью денег и другого способа управления пока не придумано, становится понятным, почему углубленное изучение норм права, регулирующих эту область общественных отношений, является одним из самых актуальных направлений государственно-правовых и специально-юридических

-190

исследований .

[184] [185]

В системе налоговых отношений правовые нормы устанавливают взаимные права и обязанности, которые связывают налогоплательщиков и государство в коммуникативное правовое сообщество, определяя их соотнесенное друг с другом поведение, направленное на изъятие части собственности налогоплательщика в виде налога для финансирования деятельности государства.

Предполагается, что, вступая в налоговые правоотношения, их участники реализуют общий интерес: налогоплательщики финансируют деятельность государства по управлению общими делами, государство - получает необходимые средства.

Причем поведение участников налоговых отношений соотнесено по своему смыслу друг с другом и ориентировано на это[186] [187]. Государство, воздействуя на экономику, право и поведение участников налоговых отношений, обеспечивает выполнение своих функций, создает условия для наиболее удобного собирания налогов, налогоплательщики уплачивают налоги, пользуясь предоставленными им правами.

В отношениях налоговой ответственности государство действует для целей охраны и восстановления регулятивных отношений таким образом, чтобы правонарушитель дал ответ своему противоправному поведению, предпринял определенные действия для надлежащего поведения. По своей управленческой сути сами отношения ответственности носят характер обратной связи.

Правовое отношение, рассмотренное как система, представляет собой сложное явление, состоящее из различных элементов и структурных связей между ними . Установление публичной обязанности платить налоги и сборы находится в исключительной компетенции публичного субъекта (государства, субъекта Федерации, муниципалитета). Никто не может вмешаться в эту сферу, данный вопрос не может быть вынесен и на референдум. Публичный субъект выступает в качестве налогового кредитора. Сама обязанность по уплате налогов и сборов возлагается на частного субъекта, налогоплательщика. Публичный субъект выступает в правоотношениях через свои органы, наделенные соответствующей компетенцией: МФ России, Федеральное казначейство, ФНС России.

Многие ученые обращают внимание на то обстоятельство, что анализ регулирования финансовой деятельности государства и отношений налогообложения, в частности, невозможен без использования достижений кибернетической науки. Конечно, это труды отца кибернетики Норберта Виннера, а также таких исследователей различных отраслей науки, как В.А. Бокарев, М.А. Василик, Р.Л. Кричевский, А.В. Морозов, А.И. Омаров, А.П. Панфилова, Т.Н. Персикова, Л.А. Петрушенко, М.И. Пискотин, Т. Рассел, Ю.А. Тихомиров, Г.А. Туманов, и ряда других. Особенное значение обратной связи в финансовой науке выделяет О.Н. Горбунова.

Налогоплательщик, исполняя свою обязанность, перечисляет денежные средства в казначейство, кредитором в этих отношениях выступает публичный субъект. Все стороны данного отношения находятся в функциональной подчиненности, и их действия урегулированы законом. Администратором налоговых поступлений является ФНС России, и в этих «горизонтальных» или функциональных отношениях налоговый орган способствует исполнению налогоплательщиком налоговой обязанности: дает разъяснения, указывает реквизиты и коды для перечисления налога и пр.

Вместе с тем относительно указанных «горизонтальных» или функциональных отношений возникают и отношения вертикальные, отношения налогового контроля, в которых налогоплательщик и налоговый орган находятся в административной подчиненности и где налоговый орган действует директивно, как властвующий субъект, причем, не только в связях ФНС- налогоплательщик, но и ФНС-муниципалитет, ФНС-казначейство.

Отношения по поводу надлежащего исполнения налогоплательщиком своих обязанностей нельзя рассматривать просто как отношения вертикальные, которые бы характеризовались как отношения административные (кроме самого факта установления обязанности по уплате налога). В этих связях административный элемент изменен, он обусловлен всегда экономическим началом, принципами налогового законодательства. Оба субъекта подчинены только закону, в отношениях государства и налогоплательщика практически отсутствует властное веление.

В процессе исследования проблемы налоговой ответственности допустимо применить методологию и общей теории управления, т. е. рассматривать ответственность в системе прямых и обратных связей в обществе, как основу саморегулирования и самонастройки государства и общества (в том числе налогоплательщиков) в налоговых отношениях.

В процессе классификации системы прямых и обратных связей по их объекту следует выделить следующие отношения:

1) налогоплательщика с публичным субъектом в реализации налоговой ответственности;

2) налогоплательщика и ФНС России в системе регулятивных и охранительных отношений;

3) с участием налогоплательщика в системе институциональных отношений: частноправовых, налоговых, финансовых;

4) в системе перспективной ответственности и как ответственного поведения налогоплательщика;

5) налоговой ответственности как реакции налогоплательщика на установленное публичным субъектом правоотношение и установленное правило;

6) налоговой ответственности в системе отношений налогового контроля и мер, ее обеспечивающих.

Для раскрытия значения и роли налоговой ответственности в государственном управлении финансами следует определить значение и роль системности, саморегулирования и обратных связей в регулятивных и охранительных налоговых отношениях.

Системный характер элементов определяется в любой социальной структуре, которую можно разделить на подсистемы со своими специальными функциями. В налоговых отношениях и отношениях налоговой ответственности важно учитывать то обстоятельство, что система объективно стремится к самонастройке и саморегулированию. Саморегулирование налоговой системы основано на реализации принципа наибольшего удобства исполнения налоговой обязанности для налогоплательщика; на самостоятельности исполнения налоговой обязанности налогоплательщиком; на экономии налогового администрирования; на реализации принципа деятельного раскаяния правонарушителя.

Институт налоговой ответственности является частью всей налоговой и финансовой системы, которая скрепляется в целое системой связей и обладает динамикой, в которой круговые связи играют важную роль .

Связи реализуются посредством обмена информацией, без которой никакое управление просто не может существовать.

Одним из основных принципов какого бы то ни было управления является принцип обратной связи, необходимым условием реализации которого является [188] информационное взаимодействие между управляющим субъектом и управляемым объектом. Поэтому система управления по принципу обратной связи всегда является информационной системой, т. е. системой, способной воспринимать, хранить, использовать и передавать информацию. «Принцип обратной связи - это внутренняя основа и необходимое условие развития кибернетических систем. Этот принцип не только помогает стабилизировать «существенные перемены» системы, но, кроме того, дает системе

- 194

возможность... сохранять или даже повышать свой уровень организации» .

В теории коммуникации под обратной связью понимают ответную реакцию получателя на сообщение источника. При обратной связи коммуникация становится двусторонним процессом, позволяя обеим сторонам корректировать свои цели и свое поведение по отношению друг к другу. Иными словами, в отношениях налоговой ответственности происходит передача информации не только от правонарушителя управомоченному субъекту, но и от управомоченного лица - правонарушителю. Осуществляется связь между «выходом» и «входом» системы, позволяющая информировать «вход» о степени достижения заданного результата на «выходе» и о необходимости «перестройки» системы, если результат не достигнут»[189] [190].

Публичный субъект или его орган получают информацию о возвращении правоотношения из охранительного в регулятивное состояние, об отношении налогоплательщика к осознанию необходимости должного поведения и отсутствии необходимости репрессивного или охранительного механизма, получает информацию об эффективности и целесообразности установленного правила и пр. Вместе с тем налогоплательщик получает информацию о состоянии его обязанности, реакции государства на изменениях в его поведении, результатах контрольных мероприятий и пр.

Обратная связь в отношениях налоговой ответственности представляет собой контролирующее обратное воздействие; воздействие, обусловленное передачей информации; воздействие, имеющее своей конечной целью повышение организованности и эффективного функционирования системы.

Обратная связь в рассматриваемых отношениях отлична от аналогичных процессов в автоматических системах, так как ответная реакция участников отношений налоговой ответственности не может быть предсказана с абсолютной точностью. Непредсказуемость реакции в некоторых случаях может основываться на субъективных обстоятельствах, экономической эффективности, трагедийных ситуациях.

Для эффективного воздействия на поведение налогоплательщика и иных лиц, привлекаемых к ответственности, не только необходимо иметь хорошие эффекторы, но действие этих эффекторов должно находиться под надлежащим контролем всей налоговой системы (органов публичных образований); показания же контрольных органов должны сочетаться надлежащим образом с другими сведениями, поступающими из иных источников, образуя правильно соразмеренные выходные сигналы к эффекторам[191] [192].

Управляющее воздействие государства и налогового органа на налогоплательщика «жестко» через прямые связи возможно лишь на стадии установления публичной обязанности; происходил процесс реализации управленческих решений в основном без привлечения информации о фактическом состоянии объекта управления в данный момент и внешних

197

условий его функционирования . После установления обязанности по уплате налога налогоплательщику предоставляется широчайшее усмотрение по выбору способа исполнения налоговой обязанности, о чем налогоплательщик информирует ФНС. В отношениях налоговой ответственности реализуется тот же подход: налоговый орган не «караулит» налогоплательщика, чтобы подловить его на нарушении, а обменивается с ним информацией, предоставляя возможность отказаться от нарушения правила и вернуться в регулятивное отношение.

Благодаря достаточно отлаженной системе контроля и расширению применяемых форм, информация о фактическом состоянии управляемых объектов (исполнении обязанности) у соответствующих органов имеется. Однако условия контроля не дают возможности осуществлять постоянное слежение за управляемыми объектами: законодательно установлено ограничение на число проверок, их периодичность, предметность и пр. Да, такой подход оправдан. Для того чтобы платить налоги, надо создавать прибавочный продукт и получать прибыль. Налогоплательщик в первую очередь предприниматель, собственник, инвестор, а затем, как результат, - налогоплательщик. В данной системе невозможно учесть и корректировать внешние и внутренние условия функционирования системы.

Как справедливо отмечает О.Н. Горбунова, управленческие решения принимаются на таком уровне детерминированности, когда считается, что заранее известны последствии этих решений . Государство, устанавливая правила уплаты налога, предполагает надлежащее исполнение налогоплательщиком своей налоговой обязанности. В то же время фактически складывающиеся условия могут не совпадать с заданной моделью поведения. Отступления от нормы поведения должно предполагать возможность корректировать его непосредственно публичным субъектом через свои органы или на уровне саморегулирования.

Сама среда и внутренние законы развития и существования рыночной, конкурентной экономики предполагают саморегулирование управляемых систем, которые способные самосовершенствоваться и адаптироваться к

199

условиям изменяющейся среды .

В настоящее время налоговое законодательство также развивает институты саморегулирования: самостоятельный контроль налогоплательщика в выборе контрагента для определения налоговых последствий операций; контроль выставления «счетов» на оплату поимущественных налогов от ФНС [193] [194] физическим лицам; определение цены сделки для целей налогообложения; контроль уровня налоговой нагрузки и пр.

Основная цель коммуникационного процесса в налоговых отношениях - обеспечение понимания налогоплательщиком необходимости исполнения публичной обязанности по передачи части своей собственности в виде налога публичному субъекту, а также обеспечение понимания государством выбранной в пределах дозволенного меры поведения налогоплательщика. Естественно факт обмена информацией не гарантирует эффективности общения участвовавших в обмене субъектов. Для достижения нужной эффективности коммуникации необходимо обеспечить ряд условий, при которых можно выделить четыре базовых элемента:

1. Отправитель, лицо, генерирующее идеи или собирающее информацию и передающее ее.

2. Сообщение, собственно информация, закодированная с помощью символов.

3. Канал, средство ередачи информации.

4. Получатель, лицо, которому предназначена информация и которое интерпретирует ее.

При обмене информацией отправитель и получатель проходят несколько взаимосвязанных этапов. Их задача - составить сообщение и использовать канал для его передачи таким образом, чтобы обе стороны поняли и разделили исходную идею. Это трудно, ибо каждый этап является одновременно точкой, в которой смысл может быть искажен или полностью утрачен. Указанные взаимосвязанные этапы таковы:

В процессе реализации обратной связи в первую очередь необходимо определить, какую значимую идею или сообщение в отношениях налоговой ответственности следует сделать предметом обмена. Как уже мы указывали ранее в настоящей работе, предметом обратной связи является отношение государства и самого налогоплательщика к исполнению им своей налоговой обязанности, соответствует ли оно заданному государством порядку.

Необходимо определить содержание возникших отношений ответственности, а также оценить адекватность и уместность субъективной оценки поведения налогоплательщика им самим и ФНС России (ФТС РФ) с учетом конкретной ситуации и цели налоговых отношений.

Налоговым законодательством определены условия и способ реализации обратной связи в отношениях налоговой ответственности. Законодатель определяет канал обратной связи или способы передачи информации по нему. Данный канал должен быть совместимым со способами реализации обратной связи. Чаще всего используются отношения контроля. Если же канал не соответствует сути информации, обмен будет менее эффективен, а выбор средства сообщения не должен ограничиваться единственным каналом.

Обмен информацией при обратной связи следует считать эффективным, если понимание информации у налогоплательщика и налогового органа будет тождественным. Именно поэтому обмен информацией должен быть двусторонне направленным, чтобы понять: в какой мере представление о должном или фактическом поведении воспринято и понято.

По данным агентства Telegraph, Королевская налоговая и таможенная служба (HMRC) Великобритании подготовила спецкурс для британских средних школ, направленный на повышение гражданской ответственности, и начиная с 11 лет при помощи игр, видео и викторин британские налоговики намерены научить школьников тому, как правильно платить налоги. По мнению налоговиков, это «помогает развивать финансовые способности, поднимает вопросы гражданской ответственности, делая обучение этому интересным». В модуле «Налоговая ответственность хорошего гражданина» школьникам предлагается рассказать учителям о «случаях неуплаты налогов вокруг вас» - учащимся, в частности, будут рекомендовать сообщать учителям о всех известных им случаях неуплаты налогов, в том числе соседями или собственными родственниками. Члены исследовательского фонда в области гражданских прав и свобод Civitas сравнили подобную инициативу с описанием реальности из романа-антиутопии Джорджа Оруэлла «1984». «Это напоминает “Большого брата”. Ведь термин “вокруг вас”, скорее всего, означает родителей и близких родственников, - говорит директор Civitas Дэвид Грин. - Использование детей в качестве доносчиков - абсолютно не по-британски»[195] [196].

Заметим, что обратная связь может противодействовать тому, что делает

система (действия публичного субъекта, налогового органа или

налогоплательщика), следовательно, эта обратная связь является

отрицательной, или способствовать системе (обратная связь положительная).

Возможна также отрицательная обратная связь для стабилизации положения.

Обратная связь при произвольных действий налогоплательщика имеет такой же 201

характер .

Информация, поступающая обратно в управляющий центр (публичному субъекту или налоговому органу), стремится противодействовать отклонению управляемой величины от управляющей, но она может зависеть от этого отклонения весьма различным образом.

Положительная оценка действий налогоплательщика со стороны ФНС или самим налогоплательщиком будет являться примером положительной обратной связи. Когда обратная связь возможна и устойчива, то, как мы уже говорили, она даст ту выгоду, что делает поведение системы менее зависимым от нагрузки.

Обратная связь как реакция получателя на сообщение источника предполагает определенные действия со стороны контролирующего субъекта, которым выступают различные органы и сам налогоплательщик. Источник может учесть обратную связь при изменении последующих сообщений.

Обращаясь к описанию обратной связи в системе «частное право - налоговое право - финансовое право», обратим внимание, в частности, на различия между оценочной и безоценочной обратной связью.

Рассмотрим структуру отношений на примере уплаты и возврата налога на землю. Налог является местным, то есть уплачивается муниципалитету, на чьей территории находится земельный участок.

С момента государственной регистрации прав (вещных прав) на земельный участок у налогоплательщика возникает обязанность по уплате земельного налога. Служба Росреестра сообщает в налоговый орган о регистрации прав на земельный участок. ФНС России осуществляет администрирование налога, передает налогоплательщику извещение о необходимости уплаты налога. Налогоплательщик уплачивает налог в муниципальную казну. Муниципалитет как налоговый кредитор при формировании бюджета на соответствующий год учитывает потенциальный доход от поучения налоговых поступлений за данный земельный участок.

Предположим, налогоплательщик через два года обнаружил, что переплатил данный налог. Тогда он обращается в налоговый орган с заявлением о возврате излишне уплаченного налога. ФНС России при удовлетворении заявления списывает истребуемую сумму со счетов муниципалитета в казначействе без согласия налогового кредитора.

Кроме того, может быть выявлено нарушение налоговых правил налогоплательщиком или ФНС России.

Налоговая политика является составной частью бюджетно-финансовой политики. Бюджетные законы, включая законы о федеральном бюджете, содержат предписания, относящиеся к налоговой сфере, меняющие налоговые обязательства, в том числе устанавливающие новые коэффициенты при исчислении налогов, освобождающие определенные субъекты от налоговых взносов и т.д. При этом в ряде случаев прямо указывается, что отдельные [197]

предписания включаются в законы о бюджете во изменение налоговых

203

законов .

Иная ситуация может быть рассмотрена на примере реструктуризации налоговой задолженности[198] [199] [200]. Постановление является нормативным правовым актом, регулирующим бюджетные правоотношения (пункт 2 статьи 3 Бюджетного кодекса РФ. В отношениях налоговой ответственности налогоплательщик может признать факт правонарушения, уточнить декларацию и обратиться в налоговый орган с заявлением об изменении срока уплаты налога.

При принятии решения о реструктуризации задолженности налогоплательщика по налогам происходит замена налоговых правоотношений правоотношениями бюджетными, в рамках которых недоимка по налогам заменяется бюджетным кредитом. После подобной реструктуризации налоговый орган уже не имеет правовых оснований для зачета суммы излишне уплаченных налогов в счет погашения бюджетного кредита, предоставленного налогоплательщику, т. к. отношения развиваются в совершенно различных

205

отраслях права .

В налоговых отношениях кредитор не может проявить свое согласие или несогласие при возврате налога. При этом бюджет муниципалитета через два года после уплаты налога «не может даже предположить» подобный расход - возврат налога. И финансовые отношения будут здесь формироваться с учетом развития налоговых отношений.

Заметим, что в этой системе налогоплательщик, публичный субъект, казначейство, финансовые и иные органы и ФНС России участвуют в цепи прямой и обратной передачи информации, в цепи обратной связи.

В приведенном примере развития налоговых отношений все участники обратной связи оценивают полученную информацию и принимают соответствующее решение. Оценочная обратная связь может предполагать как положительные, так и отрицательные оценки, одобрение действий субъекта или призывание его к ответу. Позитивная оценочная обратная связь может выполнять важную функцию поддержки стороны сложившихся отношений. Негативная оценочная обратная связь выполняет корректирующую функцию, направленную на оценку действий налогоплательщика как нежелательного поведения и на возвращение его в регулятивное отношение в той модели, которая была установлена государством.

Обратная связь в налоговых отношениях, и отношениях налоговой ответственности в частности, представляет собой процесс, посредством которого налоговый орган передает свои оценки относительно поведения налогоплательщика. Здесь важное значение имеет не только информация, которую налогоплательщик получает о результатах своей деятельности, но и обмен мнениями и наблюдениями о ходе исполнения налоговой обязанности, своем правовом положении, квалификации действий, сделок и результатов и пр.

Эффективная обратная связь помогает оптимизировать несколько аспектов работы налогоплательщика, который может корректировать свое поведение, определять порядок и форму действий на будущее.

Положительные результаты использование обратной связи в налоговых отношениях очевидны. Во-первых, складываются отношения сотрудничества с налоговым органом. Благодаря постоянно действующей системе обратной связи любой контакт с налоговым органом воспринимается налогоплательщиком не как конфликт, а как повод для конструктивного диалога.

Во-вторых, необходимость обратной связи заставляет ФНС России проводить методологическую работу, ревентивные мероприятия, разрабатывать формы мониторинга и информирования налогоплательщика.

В-третьих, немедленная обратная связь помогает скорректировать деятельность налогоплательщика, позволяет усилить требуемую линию его поведения, избежать неправильного понимания правила.

Должна быть высокая частота обмена информацией и имманентный исполнению налоговой обязанности мониторинг, когда каждая информационная посылка должна детерминировать и легализовывать обязательность предыдущей. Иными словами, если налогоплательщик предоставил налоговому органу свою учетную и налоговую политику, а налоговый орган в определенные сроки не возразил, то такая налоговая политика должна квалифицироваться как обязательное для обеих сторон правило. Если в процессе возмещения НДС выбор контрагента прошел налоговую проверку (как правило, камеральную), в последующем этот контрагент не должен рассматриваться как слабое звено при отказе налогоплательщику в применении налоговой льготы.

Прямая связь возникает между налогоплательщиками и государством в лице его органов при обращении к ФНС России за получением информации, защитой своих интересов и прав, при получении властного веления на уплату налога. Но отсутствие налаженной обратной связи не позволит налогоплательщику в отношениях налоговой ответственности оценить и скорректировать свое поведение.

Режим обратной связи должен носить такой же многоканальный характер, как и отношения прямой связи.

Во-первых, канал обратной связи от органов публичной власти к налогоплательщикам, когда налогоплательщики получают информацию о результатах их обращений в налоговые органы.

Во-вторых, канал обратной связи от налогоплательщика к государству.

В прозрачности процедур, инициируемых публичной властью, видится главный заслон перед нарушениями установленной модели поведения[201] [202].

В качестве иллюстрации можно рассмотреть Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 «О национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 гг. и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» Правительству Российской Федерации поручено принять меры по созданию эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную политику на основе информации о ее результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества.

Правительству РФ также предписано организовать внедрение единого портала бюджетной системы Российской Федерации в целях формирования дополнительных механизмов общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных учреждений и повышения эффективности деятельности органов государственного управления и качества принимаемых ими решений и учредить в 2012 г. гранты Правительства РФ в целях поддержки деятельности общественных объединений и средств массовой информации по формированию в обществе активного неприятия коррупции[203] [204].

В настоящее время можно отметить еще один канал обратной связи. Это примирительные процедуры в налоговом споре, который, как правило, всегда связан с отношениями налоговой ответственности. Судебная практика до 2002 г. не предполагала заключения мирового соглашения по делам,

-209 -,-г

возникающим из административно-правовых отношений . При отсутствии

легального запрета АПК РФ 1995 года на заключение мировых соглашений в административных спорах п. 12 Постановления Пленума ВАС РФ от

31.10.1996 г. № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса

211

Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции» разъяснял, что заключение мировых соглашений по делам, возникающим из административно-правовых отношений (в том числе по налоговым спорам), не допускается. Современный АПК РФ в ст. 190 предусмотрел возможность урегулирования споров, возникающих из публичных отношений, путем различных примирительных процедур и их результатов (разрядка моя. - Б.С.П.), в том числе мировым соглашением, если иное не установлено федеральным законом . Стороны в процессе примирения открывают все возможные каналы обратной связи, согласовывают взаимную позицию, начинают «слышать» контрагента. Законодатель не дает исчерпывающего перечня примирительных процедур, к которым можно отнести посредничество (медиация), разъяснение сторонам права заключить мировое соглашение , разъяснение условий и порядка реализации права на примирение, переговоры, мини-процессы, обязательное досудебное урегулирование спора.

В системе обратной связи можно выделить и контрольные механизмы налоговой ответственности, которые в настоящее время показали свою эффективность. Информация о привлечении к ответственности используется для квалификации рецидива правонарушения, ФНС России осуществляет как [205] [206] [207] [208] [209] мониторинг исполнения налоговой обязанности, так и уплаты штрафов, а также иных последствий привлечения налогоплательщиков к налоговой ответственности, в лицевых счетах налогоплательщиков учитываются не поступившие в бюджет средства (в том числе штрафов).

Институт налогового мониторинга в своем формальном выражении закреплен в НК РФ с 2015 г. В соответствии с п. 2 ст. 105.29 НК РФ если при проведении налогового мониторинга выявлены противоречия между сведениями, содержащимися в представленных документах (информации), либо выявлены несоответствия сведений, представленных организацией, сведениям, содержащимся в документах, имеющихся у налогового органа, налоговый орган сообщает об этом организации с требованием представить в течение пяти дней необходимые пояснения или внести соответствующие исправления в течение десяти дней.

Стороны, обменявшись мнениями, могут прийти к согласительным процедурам. В соответствии с п. 3 ст. 105.31 НК РФ по результатам взаимосогласительной процедуры федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, уведомляет организацию об изменении мотивированного мнения либо оставлении мотивированного мнения без изменения.

Повышается эффективность обратной связи с налоговыми органами через интернет порталы. Как представляется, обратная связь может быть выстроена путем организации "электронных приемных", телефонов доверия, проведения социологических исследований и опросов населения и конкретных фокус-групп (бизнес, отдельные категории граждан), создания общественных советов с участием общественных объединений, привлечения к данной работе Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат в субъектах Российской Федерации. Представляется целесообразным привлекать [210] к данной работе научные учреждения, например, Институт социологии Российской академии наук[211] [212].

Для нормативного обеспечения процедуры экспертизы жалоб и обращений граждан должны быть разработаны соответствующие административные регламенты рассмотрения обращений и жалоб граждан. Принципиально важно, чтобы данные процедуры проводились не формально, «для галочки», а имели целью продемонстрировать усилия публичной власти в области противодействия коррупции и ее желание сотрудничать с населением и бизнессообществом .

При анализе осуществления обратной связи можно определить некоторые критерии ее функционирования в отношениях налоговой ответственности.

1. Целевой характер обратной связи. Она должна быть сбалансированной и сочетать в себе выделение положительных и отрицательных моментов, каждый из которых представляет собой ценность и значение охранительного отношения для восстановления нарушенного регулятивного.

2. Обратная связь и обмен информацией должны порождать отношения сотрудничества налогоплательщика и налогового органа, продвигать идею необходимости участия частного субъекта в финансировании публичных дел.

3. Отношения налоговой ответственности всегда индивидуальны, несмотря на то, что основаны на общих началах и модели налогового законодательства. Поэтому обратная связь должна быть конкретной.

4. Она должна иметь определенные цели.

5. Она должна быть детерминированной и соответствовать обстоятельствам конкретного правоотношения.

6. Она должна быть объективной и реальной.

7. Стороны отношения налоговой ответственности должны быть активными участниками правоотношения и соответствующей обязанности, они не должен оставаться зрителями. Правонарушитель и обязанное лицо должны быть активно вовлечены в процесс изменения своего поведения для достижения определенных задач.

8. Она должна быть результативной и сравнимой, когда нарушитель может сопоставить результаты своего поведения и заданной ранее модели.

9. Она должна быть достаточной.

10. Она должна быть функциональной и действенной.

Все вышесказанное позволяет определить ряд принципов обратной связи в отношениях налоговой ответственности.

- надежность, предполагающая отсутствие искажения передачи информации;

- описательный характер передачи информации, без ее оценки. Оценка полученной информации осуществляется налоговым органом или иным реципиентов в после ее получения с точки зрения ее целесообразности, экономической эффективности и законности. Респондент просто описывает реакции налогоплательщика на установленное правило, а налоговый орган свободен использовать эту информацию так, как ему нужно и как этого требует закон;

- направленность на улучшение действий обязанных лиц, а не на репрессии;

- подготовленность принятия информации;

- конкретность информации, отсутствие обобщений. Она должна иметь отношение к конкретной частной ситуации, а не к поведению в целом;

- конструктивность, полезность, операбельность - в чем неполадки и что конкретно должно быть сделано для их устранения;

- направленность на поведение, которое может быть изменено;

- своевременность и незамедлительный характер;

- проверяемость;

- программируемость, которая основывается не столько на оценке сделанного (хорошо или плохо), сколько на определении способа должного и возможного.

Таким образом, государство, регулируя финансовые отношения с помощью норм права, обеспечивает решение следующих задач.

Институт налоговой ответственности позволяет обеспечить эффективную систему прямых и обратных связей в государстве, причем она будет функционировать тем эффективнее, чем лучше ее основы будут урегулированы правом.

По каждой сфере и направлению деятельности государства должен быть достигнут ожидаемый конечный результат.

Следует подчеркнуть необходимость закрепления в общих, единых для России нормах финансового права системных связей и взаимозависимостей в финансовой деятельности государства, отражающих все процессы, происходящие в обществе и государстве, и установления общих же принципов этой деятельности. Это послужит гарантией, с одной стороны, централизованного финансово-планового государственного управления экономическими, социальными и политическими процессами, а с другой - позволит осуществлять управление через рыночный механизм .

Таким образом, обратная связь позволяет уменьшить зависимость налоговой системы от субъективных характеристик налогоплательщика и особенностей его деятельности.

Информирующая обратная связь и приведенные выше примеры обратной связи в налоговых отношениях и отношениях налоговой ответственности представляют лишь частные случаи весьма сложной теории, пока еще недостаточно разработанной. Вся эта область развивается чрезвычайно быстро и заслуживает того, чтобы в ближайшем будущем на нее обратили гораздо больше внимания[213] [214].

Проведенное исследование принципа обратной связи в налоговых отношениях позволяет сделать ряд выводов.

Призывание к ответу, вхождение в отношения, в которых

правонарушитель объясняет свое поведение и обосновывает его обеспечивает обратную связь для публичного субъекта и определяет весьма точно качественные показатели функционирования всей налоговой и финансовой системы.

Управляющее воздействие государства и налогового органа на налогоплательщика «жестко» через прямые связи возможно лишь на стадии установления публичной обязанности

При обратной связи коммуникация становится двусторонним процессом, позволяя обеим сторонам корректировать свои цели и свое поведение по отношению друг к другу. Иными словами, в отношениях налоговой ответственности происходит передача информации не только от правонарушителя управомоченному субъекту, но и от управомоченного лица - правонарушителю. Осуществляется связь между «выходом» и «входом» системы, позволяющая информировать «вход» о степени достижения заданного результата на «выходе» и о необходимости «перестройки» системы, если результат не достигнут».

Обратная связь в налоговых отношениях, и отношениях налоговой ответственности в частности, представляет собой процесс, посредством которого налоговый орган передает свои оценки относительно поведения налогоплательщика. Здесь важное значение имеет не только информация, которую налогоплательщик получает о результатах своей деятельности, но и обмен мнениями и наблюдениями о ходе исполнения налоговой обязанности, своем правовом положении, квалификации действий, сделок и результатов и пр.

Публичный субъект или его орган получают информацию о возвращении правоотношения из охранительного в регулятивное состояние, об отношении налогоплательщика к осознанию необходимости должного поведения и отсутствии необходимости репрессивного или охранительного механизма, об эффективности и целесообразности установленного правила и пр. Налогоплательщик же получает информацию о состоянии его обязанности, реакции государства на изменениях в его поведении, результатах контрольных мероприятий и пр.

Таким образом, в процессе анализа обратной связи были определены некоторые критерии функционирования, а также принципы обратной связи в отношениях налоговой ответственности.

Обратная связь в отношениях налоговой ответственности представляет собой контролирующее обратное воздействие; воздействие, обусловленное передачей информации; воздействие, имеющее своей конечной целью повышение организованности и эффективного функционирования системы.

Особенности структуры налоговой ответственности и связей участников данного правоотношения нуждаются в дополнительном анализе их взаимодействия и сравнении с ответственностью за административные правонарушения.

<< | >>
Источник: БОРТНИКОВ СЕРГЕИ ПЕТРОВИЧ. ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В НАЛОГОВОМ ПРАВЕ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2. Прямые и обратные связи в отношениях налоговой ответственности:

  1. § 3.2 Направления совершенствования правового регулирования отношений, связанных с установлением дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод
  2. § 1. Юридическая ответственность: проблемы и основные концепции
  3. § 2. Перспективная и ретроспективная юридическая ответственность и ее реализация в налоговых отношениях
  4. § 1. Методологическая основа налоговой ответственности
  5. § 2. Прямые и обратные связи в отношениях налоговой ответственности
  6. § 3. Сравнительно-правовой анализ отношений ответственности за налоговые и административные правонарушения
  7. § 2. Структура правового отношения налоговой ответственности
  8. § 1. Налоговая ответственность как последствие нарушения налоговой нормы
  9. § 3. Санкция в системе отношений налоговой ответственности
  10. Упрощенная система налогообложения в системе правовых средств налогового стимулирования субъектов малого предпринимательства
  11. Внутрисистемные и межсистемные связи российского уголовного права: понятие, виды, интегративные свойства
  12. §1. Криминологический анализ налоговых преступлений и лиц, их совершивших.
  13. Сходства и отличия административной ответственности за нарушения в сфере налогов и сборов в РФ от других видов юридической ответственности
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -