ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенные исследования в соответствии с обозначенными в диссертационной работе целью и задачами позволили решить ряд задач и сформулировать следующие выводы и предложения.
1.
В сравнении с ранее действовавшим Федеральным законом № 154-ФЗФедеральный закон № 131-ФЗ значительно централизовал местное
самоуправление. Непосредственно в Федеральном законе № 131-ФЗ (а не в законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований) были детально регламентированы территориальные, организационные и компетенционные основы местного самоуправления, вопросы статуса органов и должностных лиц местного самоуправления, их ответственности перед государством, введен институт временной финансовой администрации.
2. Вопросы местного значения различных видов муниципальных образований, закрепленные в ст.ст. 14, 15, 16, 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ, в большинстве своем дублируют друг друга. Дублирование прослеживается при сравнении распределения вопросов местного значения между сельским поселением и муниципальным районом в одном случае, и городским округом с внутригородским делением и внутригородскими районами - в другом. Анализ положений Федерального закона № 184-ФЗ приводит к выводу о том, что полномочия органов государственной власти субъекта РФ во многом совпадают с вопросами местного значения муниципальных образований. На наш взгляд, законодатель осуществляет правовое регулирование именно таким образом, чтобы выстроить единую «вертикаль власти» от сельского поселения до субъекта РФ и выше, поскольку так, с его точки зрения, легче осуществлять публичное управление. С нашей точки зрения, очередная попытка выстроить единую вертикаль власти, неоднократно предпринимавшиеся в истории России, обречена на неуспех со всеми вытекающими последствиями, особенно остро ощущающимися в период экономического кризиса.
3. Закрепленные в ст.ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ права органов местного самоуправления городского, сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, по своей природе являются не переданными государственными полномочиями, фактически осуществляемыми органами местного самоуправления, но без передачи соответствующих финансовых ресурсов (нефинансируемые мандаты от органов государственной власти).
Нам представляется верным один из трех вариантов исправления данной неблагоприятной для местного самоуправления ситуации. Первый вариант. Исключить ст.ст. 14.1, 15.1, 16.1 из Федерального закона № 131- ФЗ и передать эти права органам местного самоуправления в порядке ст.ст. 19-21 Федерального закона № 131 -ФЗ как отдельные государственные полномочия с одновременной передачей соответствующих материальных ресурсов и финансовых средств. Второй вариант. Исключить ст.ст. 14.1, 15.1, 16.1 из Федерального закона № 131 -ФЗ и включить их в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ, если эти права по своему характеру не связаны с непосредственными интересами местного населения. Третий вариант. Включить данные права в перечень вопросов местного значения соответствующего вида муниципального образования, если эти права по своему характеру связаны с непосредственными интересами местного населения.4. Согласно ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (фактически изъятие полномочий органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти субъекта РФ). Помимо этого в ч.ч. 3, 4 ст. 14, ч. 3 ст. 16, ч. 2 ст. 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ закреплены положения, согласно которым законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения сельских поселений, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов. Тем самым законодатель серьезно ослабил принцип организационного обособления местного самоуправления в системе управления государством, принцип самостоятельности решения населения вопросов местного значения, переложив принятие ключевых решений на органы государственной власти субъектов РФ.
Мы считаем необходимым исключить из действующей редакции Федерального закона № 131-ФЗ часть 1.2 статьи 17, допускающую
перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также ч.ч.
3, 4 ст. 14, ч. 3 ст. 16, ч. 2 ст. 16.2, допускающие установление законами субъектов РФ дополнительных вопросов местного значения сельских поселений, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления допустимо только в случае наступления обстоятельств, предусмотренных ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ. Если федеральный законодатель считает, что муниципальное образование ненадлежащим образом выполняет какое-либо закрепленное за ним полномочие, он должен внести изменения непосредственно в текст Федерального закона № 131 -ФЗ, исключить это полномочие из компетенции муниципального образования и передать его в компетенцию муниципального образования иного уровня или в компетенцию субъекта РФ.5. Введение двухуровневой модели организации местного самоуправления на уровне крупных городов нарушает принцип единства городского хозяйства, ведет к замедлению экономического развития города, разрывает единое городское пространство на внутригородские районы, не обладающие финансовой и функциональной самостоятельностью, требует весьма значительных бюджетных вливаний, но при этом не приближает муниципальную власть к населению и не позволяет населению участвовать в управлении делами муниципального образования, на территории которого они проживают, то есть цели введения двухуровневой модели организации местного самоуправления не достигаются. В этой связи мы предлагаем изложить ч. 7.1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ в редакции, допускающей изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением законом субъекта Российской Федерации, но с обязательным учетом мнения населения, выраженного путем проведения голосования. Такое голосование необходимо провести и в уже преобразованных городских округах с внутригородским делением: Махачкала, Самара и Челябинск - чтобы выявить мнение населения о целесообразности проведенных преобразований данных городских округов.
6. Укрупнение муниципальных образований путем преобразования муниципальных районов и входящих в его состав городских и сельских поселений в городские округа по «упрощенной процедуре», а также введение нового вида муниципального образования - сельского округа - направлен на ликвидацию базового (поселенческого) уровня местного самоуправления, что противоречит ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, закрепляющей осуществление населением местного самоуправления, в первую очередь на первичном - поселенческом уровне, и правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 01.12.2015 г. № 30-П; ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, закрепляющей самостоятельное решение населением вопросов местного значения, поскольку упомянутые законопроекты подменяют согласие населения согласием представительного органа муниципального образования, который далеко не всегда адекватно представляет интересы населения соответствующей территории.
7. Анализ законодательства 85 субъектов РФ показал, что после вступления в силу Федерального закона № 136-ФЗ большинство субъектов РФ избрали для себя модель «сити-менеджер», согласно которой глава муниципального образования избирается не напрямую населением, а представительными органами муниципального образования из своего состава. После вступления в силу Федерального закона № 8-ФЗ субъекты РФ, наряду с моделью «сити-менеджер», стали активно вводить для муниципальных образований на своей территории модель «совет-комиссия», предполагающую избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В связи с этим прослеживается тенденция к унификации организационных моделей местного самоуправления на всей территории Российской Федерации к двум моделям - «сити-менеджер» и «совет-комиссия».
8. Принятие Федерального закона № 136-ФЗ и Федерального закона № 8-ФЗ фактически свело на нет принцип выборности в отношении глав муниципальных образований.
Современная муниципально-правовая политика направлена на максимальное ограничение прямых выборов глав муниципальных образований. Прямые выборы населением главы городского округа, являющегося административным центром субъекта РФ, сохранены только в 11 субъектах РФ. В большинстве субъектов РФ прямые выборы глав муниципальных образований были заменены непрямыми выборами депутатами соответствующих представительных органов из своего состава либо из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования, как из числа депутатов этого представительного органа, так и из числа представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, выборами в том значении, которое придается этому понятию Федеральным законом № 67-ФЗ, не является. Выборы предполагают прямое волеизъявление граждан. При избрании главы муниципального образования представительным органом муниципального образования, как из числа депутатов, так и из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, граждане РФ прямого участия в данном процессе не принимают. А следовательно выборы в том понимании, которое заложено в пп. 9 ст. 2 Федерального закона № 67-ФЗ, отсутствуют.