Заключение

Административно-правовые способы обеспечения законности - это важный элемент общего процесса создания и поддержания режима законности внутри государства. Их основной целью является создание такой правовой среды, при которой все субъекты правоотношений, независимо от правового статуса, могут беспрепятственно реализовывать свои субъективные права и исполнять юридические обязанности.

В системе субъектов административного права есть такие, которые обладают особым правовым статусом, - это муниципальные органы. Особенность правового статуса этих субъектов определяется тем, что, с одной стороны, местное самоуправление - это способ самоорганизации граждан по месту жительства, т. е. одна из форм деятельности населения, направленная на решение вопросов местного значения. С другой стороны, органы местного самоуправления являются органами управления и обладают всеми признаками органов публичной власти. Немаловажным фактором, определяющим особенность статуса данных субъектов, является то, что муниципальные органы не входят в систему или структуру государственных органов, но при этом они остаются в системе управления в государстве. Данные особенности порождают дополнительные проблемы как при организации власти в муниципальном образовании, так и при обеспечении законности в деятельности органов местного самоуправления.

Не упрощает решения данных проблем и постоянно меняющееся законодательство, регулирующее местное самоуправление. Например, только в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за четырнадцать лет было внесено более 130 поправок. При этом необходимо учитывать, что изменение федерального законодательства влечет за собой лавину изменений региональных и муниципальных правовых актов. Часто бывает, что муниципальные органы привлекаются к ответственности не за то, что издали незаконный правовой акт, а за то, что вовремя не внесли поправки в ранее принятые документы, т.

Вышеуказанные обстоятельства делают актуальной выбранную тему диссертационного исследования. Постоянными изменениями законодательства и приспособлением его к ежеминутным потребностям нельзя создать и поддерживать режим законности на местном уровне. Г осударство должно иметь научно проработанную концепцию развития местного самоуправления с заранее определенными целями. А сложившаяся система говорит об отсутствии понимания в вопросах развития местного самоуправления и способов обеспечения законности на муниципальном уровне. Необходимо теоретическое осмысление объективной реальности, имеющегося опыта и на их основе - разработка научно обоснованной концепции, позволяющей решить эти проблемы. Поэтому мы предлагаем несколько нововведений как теоретического, так и практического характера, которые позволят обеспечить законность на местном уровне.

Проведенный в рамках диссертационного исследования анализ научной и учебной литературы показывает, что законность - сложная правовая категория, о которой можно говорить как о принципе, методе и правовом режиме. Однако исследуя административно-правовые способы обеспечения законности, мы должны рассматривать ее как правовой режим внутри муниципального образования, поскольку только данная правовая категория включает в себя механизм обеспечения законности.

Законность как режим представляет собой состояние внутри общества, при котором все участники правоотношений свободно реализуют принадлежащие им субъективные права и юридические обязанности, и для этого созданы все необходимые условия (правовая среда). Режим законности включает в себя три элемента: правотворческую и правоприменительную деятельность, а также механизм обеспечения законности.

Изучение работ ученых и действующего законодательства, регулирующего деятельность органов местного самоуправления, позволило выявить особенности законности на местном уровне.

Особенностью режима законности в муниципальном образовании является то, что на местном уровне необходимо соблюдать не только правовые акты, принятые органами публичной власти (государственными или муниципальными), но и решения, принятые непосредственно населением муниципального образования на сходах и референдумах, т. е. необходимо соблюдать предписания, исходящие от субъектов, не наделенных властными полномочиями.

К особенностям режима законности в муниципальном образовании можно отнести и локальный характер законодательства, действующего на местном уровне. Речь идет о том, что в разных муниципальных образованиях могут по- разному регулироваться однородные общественные отношения: что является законным в одном муниципалитете, то будет незаконно в другом. Причем все эти различия находятся в рамках федерального и регионального законодательства. Данные обстоятельства позволяют говорить о существовании особого правового режима, действующего внутри определенного муниципального образования.

С учетом названных особенностей и на основе обобщения теоретического материала мы формулируем определение понятия законности в деятельности муниципальных органов - это такая форма организации деятельности мунипальных органов, при которой все участники правоотношений в муниципальном образовании свободно реализуют принадлежащие им субъективные права и юридические обязанности, и для этого созданы все необходимые условия (правовая среда внутри определенного муниципального образования). Данная среда предполагает наличие и соблюдение не только законов и подзаконных актов, но и решений, принятых непосредственно жителями муниципалитета на местных референдумах, сходах граждан, а также функционирование механизмов обеспечения законности.

Рассматривая режим законности как правовую среду внутри муниципального образования, при котором все участники правоотношений свободно реализуют принадлежащие им субъективные права, мы непременно сталкиваемся с необходимостью включения в него механизма обеспечения законности.

С учетом вышеуказанных особенностей и на основе анализа научной литературы и законодательства заключаем, что административно-правовые способы обеспечения законности в деятельности муниципальных органов - это регламентированная федеральными, региональными и местными правовыми актами активная деятельность уполномоченных органов по созданию и поддержанию режима законности внутри определенного муниципального образования. В компетенцию указанных органов входит проверка фактического выполнения требований действующего законодательства и применения мер по итогам проверки посредством проведения контроля, надзора и контрольно - надзорной деятельности.

Рассматривая правовой статус органов местного самоуправления, автор приходит к выводу, что их можно отнести к субъектам административного права. На местном уровне муниципальные органы являются как субъектом, так и объектом обеспечения законности. Базируясь на данном утверждении, проанализировав теоретический материал и нормативные правовые акты, диссертант приводит две классификации субъектов административного права. В основу классификации субъектов положена возможность оказывать влияние на органы местного самоуправления с целью обеспечения законности в их деятельности.

В зависимости от пределов вмешательства и объема полномочий по контролю за деятельностью муниципальных органов можно выделить три группы субъектов:

1) субъекты, способные только регулировать деятельность муниципальных органов, но не наделенные контрольными полномочиями;

2) субъекты, контролирующие только законность в деятельности муниципальных органов;

3) субъекты, контролирующие законность и целесообразность (эффективность) деятельности органов местного самоуправления.

Данная классификация позволяет разделить субъекты, проводящие контроль за деятельностью муниципальных органов, в зависимости от объема их контрольных полномочий и пределов вмешательства в деятельность местных органов. Определение пределов вмешательства муниципальных органов позволяет систематизировать способы и методы, применяемые контролирующими органами. Например, органы третьей группы (следящие как за законностью, так и за целесообразностью) могут отменять акты, принятые муниципальными должностными лицами и органами, в то время как органы из первой группы лишены таких полномочий.

Вторая классификация показывает положение муниципальных органов в системе управления государством. Россия имеет федеральное устройство с самостоятельным местным самоуправлением, поэтому в зависимости от уровня власти субъектов, обеспечивающих законность на муниципальном уровне, их можно разделить на три группы:

- на федеральном уровне полномочиями по обеспечению законности наделены законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти. Особое место в данной системе занимают Президент РФ и Прокуратура РФ, которые не относятся ни к одному из видов власти, но при этом наделены достаточно широкими полномочиями;

- на уровне субъектов Российской Федерации законность детельности органов местного самоуправления гарантируют территориальные подразделения федеральных органов, а также законодательные, исполнительные и судебные органы субъектов Федерации;

- на территории муниципалитета законность обеспечивают сами органы местного самоуправления.

Приведенная классификация позволяет уяснить место и роль каждого субъекта, обеспечивающего законность в деятельности органов местного самоуправления, в зависимости от уровня его нахождения в системе государственного устройства. Данная классификация наиболее полно отражает особенности федерального устройства России, поэтому она и была взята за основу построения второй главы диссертационного исследования. Каждому уровню органов, обеспечивающих законность, посвящен отдельный параграф.

Рассматривая полномочия органов федеральной государственной власти в сфере обеспечения законности, диссертант делает вывод о создании государственного механизма, позволяющего обеспечивать законность на муниципальном уровне. Однако действенность данного механизма пока далека от совершенства. Анализ законодательства и практики его применения позволяет констатировать, что наше государство идет по пути детализации контрольных полномочий (прав и обязанностей) государственных органов и встраивания местных органов в государственную систему. Тем не менее, как показывает правоприменительная деятельность последних десяти лет и часто меняющееся законодательство, данный подход не является успешным. Перераспределяя полномочия от одного органа к другому, государство не повышает результативность их исполнения. По нашему мнению, эффективность механизма обеспечения законности на муниципальном уровне можно повысить посредством разграничения предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Предлагаемая модель разграничения предметов ведения исключает возможность их двоякого толкования и дублирования полномочий и, как следствие, предотвращает споры о полномочиях. Реализация данного предложения отразится на прозрачности власти в России, определит ответственных за решение конкретных вопросов, что, безусловно, положительно скажется на режиме законности в муниципальном образовании.

В ходе диссертационного исследования автором устанавливается, что на муниципальном уровне создан механизм обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления. Основополагающей его частью выступает система сдержек и противовесов в деятельности местных органов. Остальные способы и средства обеспечения законности являются частными средствами или производными от этой системы. На основе анализа научной литературы и законодательства автор выводит определение системы сдержек и противовесов, а также выделяет ее составные элементы.

Система сдержек и противовесов - это совокупность методов и средств, закрепленных нормативными правовыми актами, основная задача которых заключается в выстраивании сбалансированной структуры внутри органов местного самоуправления и поддержании данной структуры в состоянии, не допускающем злоупотребления ни одним из муниципальных органов.

Составными элементами системы сдержек и противовесов в структуре муниципальных органов являются:

- во-первых, наличие политических условий (разделение властей или полномочий, если речь идет об органах местного самоуправления, многопартийная система и наличие свободных средств массовой информации);

- во-вторых, взаимный контроль и ответственность одних органов перед другими;

- в-третьих, взаимодействие при формировании органов и замещении должностных лиц, а также отрешении их от должности или роспуске органа местного самоуправления;

- в-четвертых, взаимодействие органов при реализации полномочий.

Система сдержек и противовесов создана и функционирует на территории

всех муниципальных образований. Несмотря на то что данная система не идеалена и требует усовершенствования, она создана и работает на местном уровне. Отдельные недостатки не умаляют роли всей системы в процессе обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления.

Проведя анализ административно-правовых способов обеспечения законности, действующих на местном уровне, отметим, что имеются все необходимые методы и средства создания и поддержания режима законности в деятельности муниципальных органов. При этом не все способы обеспечения законности одинаково эффективны. Отдельные институты контроля малоэффективны и требуют усовершенствования, другие - практически не применяются. Поэтому наряду с нововведением концептуального характера автор предлагает внести изменения в действующее законодательство.

В диссертации проводится анализ нормотворческого процесса на муниципальном уровне. Данный процесс, как правило, включает пять основных стадий: разработку, согласование, принятие, регистрацию и опубликование. При этом автор отмечает, что процесс согласования принимаемых на местном уровне муниципальных правовых актов носит факультативной характер. Основные элементы данной стадии, начиная от перечня вопросов, подлежащих согласованию, круга органов и должностных лиц, участвующих в данном процессе, заканчивая процедурой и формами проведения согласования, вообще не имеют законодательного закрепления или имеют фрагментарное закрепление в разных правовых актах. В работе обосновывается необходимость придания процессу согласования муниципальных правовых актов обязательного характера. Для этих целей предлагается закрепить в федеральном законодательстве нормы, в соответствии с которыми на местном уровне должна регулироваться данная процедура. Обязательной должна стать процедура согласования всех нормативных правовых актов, а также иных (не нормативных) правовых актов, затрагивающих вопросы местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, предпринимательской и инвестиционной деятельности. Взаимный контроль местных органов и согласование муниципальных правовых актов на стадии разработки и принятия (до вступления их в силу) позволит значительно снизить количество вступивших в силу незаконных и нецелесообразных правовых актов и повысить законность на местном уровне.

В целях повышения эффективной реализации контрольных полномочий представительного органа муниципального образования предлагается закрепить в федеральном и региональном законодательстве возможность представительного органа контролировать не только решение местных вопросов, но и исполнение всех нормативных правовых актов, которые действуют на территории муниципального образования.

Диссертант приходит к выводу о целесообразности изменения в ч. 1 ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ с целью исключения из оснований ответственности представительного органа местного самоуправления формулировки о принятии им незаконного правового акта. Данные изменения создадут правовую конструкцию, в соответствии с которой ответственность наступает не за издание незаконного правового акта, а за нежелание приводить его в соответствие с законодательством. Это позволит не устанавливать причину появления незаконного правового акта и привести структуру нормы в соответствие со сложившейся судебной практикой.

Автор аргументирует необходимость исключения из ст. 74.1 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации) на всех стадиях (этапах) удаления в отставку главы муниципалитета или главы администрации местным представительным (законодательным) органом. Необходимо оставить решение вопроса удаления в отставку руководителя местного исполнительно-распрядительного органа на местном уровне, не привлекая к данному процессу должностных лиц государственной власти.

В контексте внесения поправок в ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предлагаем расширить полномочия местного представительного органа в части отрешения от должности руководителя муниципальной администрации. Предлагается закрепить возможность

муниципальной думы отправлять в отставку как главу муниципалитета, так и руководителя местной администрации. Данные изменения законодательства позволят, во-первых, унифицировать правовой статус руководителя

исполнительно-распорядительного органа, не привязывать его правовое положение к способу замещения должности (конкурс или выборы); во-вторых, усилить контроль за деятельностью главы местной администрации, а значит, повысить законность на местном уровне.

Мы считаем, что реализация данных предложений на федеральном и региональном уровнях повысит эффективность применения административноправового обеспечения режима законности в деятельности муниципальных органов.

Подводя итоги диссертационного исследования, необходимо отметить, что с проблемами законности и административно-правовых способов ее обеспечения постоянно сталкиваются как теоретики права, так и практические работники. Они касаются всех субъектов правоотношений. Настоящая диссертация не претендует на статус всеобъемлющего исследования, она охватывает только часть проблем, стоящих в сфере обеспечения законности, т. е. одного участника административных правоотношений - органы местного самоуправления. Безусловно, работу в данном направлении необходимо продолжить.

По нашему мнению, следует создать единую классификацию (систему) не только субъектов, способных обеспечивать законность в деятельности органов местного самоуправления, но и способов обеспечения законности. В дальнейших исследованиях необходимо увязать в единую систему контроль и надзор, уровни управления в государстве, а также властные и общественные институты, задействованные в процессе обеспечения законности на муниципальном уровне.

В дальнейшем изучении нуждается и система сдержек и противовесов, работающая в муниципальном образовании. При этом вопросы разграничения полномочий и предметов ведения нами были затронуты только на уровне концепции, а они должны стать предметом самостоятельного научного исследования.

Наряду с теоретическими вопросами мы планируем продолжить работу по исследованию отдельных норм и институтов, регулирующих проведение контроля и надзора за деятельностью муниципальных органов. Данные вопросы также не могли быть всесторонне исследованы в рамках настоящей диссертации и будут предметом дальнейших научных изысканий.