Введение

Актуальность темы исследования заключается в том, что местное самоуправление является одним из важнейших механизмов развития демократического государства, активизации участия граждан в решении вопросов местного значения.

Одной из важнейших основ российской государственности должно стать реально действующее местное самоуправление, при котором граждане самостоятельно, независимо от органов государственной власти решают вопросы местного значения. Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации»^{[1] [2] установил, в соответствии с}

Л

Конституцией Российской Федерации , общие правовые, территориальные и экономические принципы организации местного самоуправления, определил государственные гарантии его осуществления.

Для дальнейшего повышения эффективности реализации положений закона необходимо принять меры к формированию действенной системы местного самоуправления, ориентированной на устойчивое социальноэкономическое развитие городских и сельских поселений. Активное развитие нормативной правовой базы сферы местного самоуправления внесло определенные коррективы в перечень вопросов, решаемых органами местного самоуправления.

Актуальность выбранной темы определяется прежде всего возрастающей ролью местного самоуправления, развитием реального народовластия, активизации социально-политической активности и ответственности населения, дальнейшим развитием институтов гражданского общества, постепенным повышением интереса граждан к участию в работе органов местного самоуправления.

Президент Российской Федерации В.В. Путин в одной из своих предвыборных статей 2012 г., ставшей, по сути, программой модернизации страны, достаточно точно сформулировал место и роль местного самоуправления в современной России, подчеркнув, что «демократия большого государства складывается из «демократии малых пространств». Местное самоуправление - это школа ответственности граждан» .

Исходя из конституционно-правового смысла и практики правоприменения положений Конституции Российской Федерации, местное самоуправление выступает не только как один из наиболее приближенных к населению властных институтов, обладающих не только административно-хозяйственными возможностями, но и как структурный элемент политической системы государства, призванный обеспечить реальное участие граждан в решении насущных вопросов местного значения. Местное самоуправление постепенно становится действительно подлинной школой демократии, той площадкой, на которой в полной мере представлены и учитываются политические взгляды и мнения различных слоев населения, что дает возможность, с одной стороны, подготовить новые кадры для органов государственной власти и органов местного самоуправления, с другой стороны повысить уровень доверия граждан к власти, передав значительную часть полномочий органам местного самоуправления, активизировав участие население в решении населением вопросов местного самоуправления.

Такая демократизация местного самоуправления требует дальнейшего комплексного совершенствования законов и подзаконных актов. Государство и различные институты гражданского общества должны, объединив свои усилия, продолжить работу над выработкой продуманных, комплексных, гибких и сбалансированных нормативных правовых актов, регулирующих различные аспекты деятельности органов местного самоуправления, отвечающих потребностям развивающегося общества и укрепляющегося местного самоуправления.

В этой связи существует объективная потребность во всестороннем теоретическом анализе организационно-правовых основ, приоритетных направлений и правовых инструментов развития местного самоуправления как одного из фундаментальных институтов политической системы Российской Федерации.

Актуальность диссертационного исследования связана с поставленными целями и задачами, основанными на теоретическом рассмотрении проблемных вопросов местного самоуправления в качестве института политической системы, и с выработкой практических предложений по дальнейшему реформированию законодательства в сфере местного самоуправления в условиях происходящей модернизации политической системы Российской Федерации и укрепления роли граждан в решении вопросов местного значения. Утверждение Президентом Российской Федерации В.В. Путиным основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года^[3] дает возможность со всей уверенностью утверждать о своевременности и необходимости изучения приоритетов развития местного самоуправления, правового регулирования в сфере местного самоуправления. Современная практика реформирования законодательства подтверждает важность проведения соответствующих научных исследований.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы, связанные с исследованием теории местного самоуправления в различных аспектах его проявления, в том числе и политико-правовых, определения значения и форм, являются активно изучаемыми как в муниципальном и конституционном праве, так и в общей теории государства и права. Этой тематике посвятили свои труды многие российские правоведы, прежде всего: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.А. Акмалова, П.А. Астафичев, И.В. Бабичев, Г.В. Барабашев, В.М. Баранов, В.А. Баранчиков, С.В. Бондарев, О.И. Баженова, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, А.Б. Венгеров, И.В. Выдрин, К.С. Гаджиев, Т.Г. Голубева, А.А. Джагарян, Н.А. Емельянов, В.В. Еремян, Ю.А. Зуева, Д.А. Керимов, В.А. Козбаненко, Е.И. Козлова, С.В. Корсакова, А.Н. Костюков, В.В. Кочетков, Е.А. Крупинина,

О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Л.А. Морозова, B.C. Нерсесянц, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Т.Н. Радько, Г.Д. Садовникова, В.В. Таболин, Ю.А. Тихомиров, Н.С. Тимофеев, А.А.

Изучению местного управления и самоуправления в общественной жизни посвятили свои работы такие видные российские ученые XIX и первой половины XX столетия, как: В.П. Безобразов, Н.А. Бердяев, А.И.

Васильчиков, Л.А. Велихов, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, С.А. Муромцев, М.М. Сперанский, Б.Н. Чичерин и др.

Однако ни в рамках отрасли муниципального права, ни в рамках отрасли конституционного права, несмотря на большое количество проведенных исследований, до сих пор не проводилось комплексных исследований, в которых достаточно полно исследовались бы организационно-правовые основы местного самоуправления как одного из институтов политической системы Российской Федерации в условиях происходящих в страны изменений. Настоящее исследование направлено на восполнение данной теоретико-правовой лакуны.

Цель исследования. Недостаточная изученность данной проблемы, ее актуальность в конституционно-правовой и муниципально-правовой литературе обуславливают главную цель диссертации: осмысление местного самоуправления в качестве института политической системы России и особенностей его конституционно-правового и муниципальноправового регулирования в условиях ее реформирования.

Возможность достижения обозначенной цели обеспечена поставленными задачами.

— исследовать конституционно-правовые основы организации местного самоуправления на современном этапе;

— сформулировать понятие и признаки местного самоуправления как одного из институтов политической системы Российской Федерации;

— рассмотреть политико-правовые аспекты взаимодействия местного самоуправления с элементами политической системы Российской Федерации;

— выявить основные направления муниципально-правовой реформы в условиях модернизации политической системы Российской Федерации;

— обосновать направления для дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления в условиях

реформирования политической системы России.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе функционирования и реформирования местного самоуправления в условиях модернизации политической системы Российской Федерации.

Предметом исследования выступают особенности организационноправового регулирования, развития и реформирования местного самоуправления в условиях модернизации политической системы Российской Федерации.

Эмпирическую базу исследования составили результаты анализа решений Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01 февраля 1996 № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области»; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 № 105-О «По запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми»; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01 декабря 2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Г осударственной Думы» и др.

Научная новизна определяется тем, что данная диссертация является одним из первых исследований организационно-правовых основ местного самоуправления в условиях его реформирования как элемента политической системы Российской Федерации.

Исследование направлено на изучение взаимосвязи и взаимообусловленности местного самоуправления с другими элементами политической системы в рамках современного этапа муниципальноправовой реформы.

На защиту выносятся следующие положения:

1. В условиях модернизации политической системы России при проведении муниципально-правовой реформы следует концептуально предложить новую систему долгосрочного стратегического территориального развития местного самоуправления, основанного на укрупнении муниципалитетов путем их объединения (основанного на учете мнения населения, проживающего на данной территории) с целью оптимизации бюджетно-финансового взаимодействия Федерации- субъекта, Федерации-муниципалитета, с учетом специфики политического административно-территориального деления государства, а также учета особенностей местного самоуправления на отдельных территориях.

2. Субъекты Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством широко реализуют право на перераспределение полномочий и наделение сельских поселений дополнительными вопросами местного значения, относящихся к городскому поселению. В связи с этим необходимы гарантии для осуществления органами местного самоуправления сельского поселения перераспределенных им вопросов местного значения городского поселения.

3. В реалиях модернизации политической системы Российской Федерации, развития институтов гражданского общества, активизации граждан в решении вопросов местного значения важным направлением муниципально-правовой реформы должно стать повышение качества муниципальных услуг, совершенствование механизмов муниципальночастного партнерства.

4. За период 2012 - 2015 годов консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации исполнены с дефицитом, существенно превышающим его прогнозируемые объемы. Существующая система местных налогов, основными из которых являются земельный налог и налог на доходы физических лиц (НДФЛ), недостаточна для исполнения вопросов местного значения на должном уровне, не покрывает значительную часть расходных обязательств и требует соответствующего укрепления собственной доходной базы. Налоговые отчисления муниципальным образованиям должны соответствовать реальным финансовым затратам на решение вопросов местного значения. Следует законодательно установить механизмы поощрения активной политики муниципалитетов по привлечению инвестиций, увеличению налоговой базы (в виде федеральных и региональных грантов, бонусов).

5. Решение задачи преодоления проблем и негативных тенденций в современном российском самоуправлении требует принципиально нового подхода к системе совершенствования правового регулирования местного самоуправления в условиях модернизации политической системы, в рамках которого можно выделить четыре главных направления:

1) реализация конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления через преодоление отчуждения публичной власти от населения и обеспечение реальных государственных гарантий местного самоуправления;

2) обеспечение приоритетной роли институтов непосредственной демократии на уровне муниципального образования;

3) развитие различных форм территориального общественного контроля населения за органами муниципальной власти;

4) обеспечение механизмов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

6. Важнейшую роль в условиях муниципально-правовой реформы играют различные формы общественного контроля, которые можно представить в виде деятельности граждан и общественных организаций. Главной целью такой деятельности должно стать выявление отклонений в применении законодательства в сфере местного самоуправления. Указанный вид деятельности граждан является весьма эффективным направлением в развитии демократических основ местного самоуправления и потому требует особой поддержки со стороны органов публичной власти.

Теоретической и методологической основой исследования являются доктринальные достижения в области теории местного самоуправления и конституционно-правового регулирования, а также функционирования самоуправления в России, теории политической системы государства. В качестве основных научных инструментов в исследовании были использованы диалектический и эмпирический методы, так как именно они позволили сформулировать основные научные выводы и определить сущность исследуемых общественных отношений.

В процессе исследования активно использовались общенаучные методы познания: системный метод, анализ и синтез, индукция и дедукция, и другие. Кроме них были использованы методы, относящиеся к специально-научным (формально-юридический и историко-правовой методы). Важнейшей особенностью исследования является сочетание теоретического и эмпирического уровней познания. Основой диссертации стал теоретический анализ, опирающийся на результаты разработки правовых проблем муниципально-правовой реформы в условиях модернизации политической системы России. Такой подход способствовал формированию концептуальной основы диссертационной работы. Это дало возможность проанализировать обозначенные общественные отношения.

Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что материалы данной работы могут быть использованы при разработке новой концепции развития местного самоуправления, подготовке законопроектов, в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, различными субъектами политической деятельности.

Материалы работы могут применяться при подготовке учебных материалов и преподавании дисциплин «Муниципальное право Российской Федерации», «Конституционное право Российской Федерации», «Актуальные проблемы конституционного права», «Законодательство субъекта Российской Федерации», «Конституционно- правовое регулирование прав и свобод человека в России и за рубежом», «Политические партии и общественные организации», «Теория и стадии избирательного процесса», «Теория муниципального права», «Территориальное общественное самоуправление», «Муниципальная служба в Российской Федерации», «Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации», «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение и апробированы в пяти научных статьях, из которых четыре в изданиях, включенных в перечень рецензируемых научных изданий, в которых должны быть опубликованы основные результаты диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук.

Основные положения диссертационного исследования докладывались на различных научно-практических конференциях, научных семинарах, круглых столах, а также использовались в процессе преподавания в рамках педагогической практики и научно-педагогической работы в Московском государственном юридическом университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Структура и объем диссертации. Исследование состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, а также списка использованных источников и литературы.