Введение
Актуальность темы исследования. Непосредственная демократия несет множество социальных функций. Являясь важнейшим институтом народовластия, предусмотренным Конституцией Российской Федерации, она гарантирует определяющую роль народа в осуществлении публичной власти.
Посредством институтов и процедур непосредственной демократии осуществляются выборы органов власти. Непосредственная демократия позволяет населению осуществлять контроль за деятельностью органов публичной власти. Важным является и то, что процедуры непосредственной демократии обеспечивают текущее коммуникативное взаимодействие населения и органов власти.Муниципальный уровень публичной власти наиболее близок к населению, потенциал влияния населения на формирование и функционирование публичной власти особенно велик именно в рамках местного самоуправления. Между тем, в сложившихся условиях, в Российской Федерации процесс развития демократии на местном уровне не является прямолинейным. В стране не в полной мере сформировались устойчивые традиции местного самоуправления. Это во многом связано с тем, что за последнее столетие в России неоднократно нарушалась преемственность в развитии институтов организации публичной власти на местном уровне.
Разрушение советской системы организации власти потребовало поиска новых форм демократической организации населения на местах. Общая концептуальная модель местного самоуправления получила закрепление в принятой 12 декабря 1993 году Конституции Российской Федерации. В первоначальный период реформирования местного самоуправления в Российской Федерации определенное распространение получили представления о том, что для решения возникающих задач демократизации местного уровня власти достаточно использовать
передовой опыт стран со стабильно функционирующими системами муниципального устройства.
Однако, за исключением позитивной практики городского самоуправления, укоренившейся в некоторых субъектах Российской Федерации, в целом следует признать, что широкого распространения процессы демократизации на местном уровне не получили.
Население не проявляло высокой активности в освоении форм прямой демократии применительно к органам местного самоуправления. Однако, в некоторой мере, эта активность сдерживалась некоторыми лицами, находившимися у власти (как государственной власти субъекта Российской Федерации, так и муниципальных образований). Начало 90-х были особенно тяжелым временем, когда старая система была сломана, но при этом новая система отсутствовала, однако и население в целом не было в достаточной мере заинтересовано, а зачастую даже не имело возможности участвовать в местном самоуправлении. В этой связи объяснимо, что на повестку дня встала задача усиления управляющего воздействия федерального законодательства на развитие местного самоуправления.Новый мощный импульс муниципальной реформы в современной Российской Федерации был дан Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который был принят Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации 16 сентября 2003 года, одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 24 сентября 2003 года. Указанный закон, детальным образом определяет гарантии местного самоуправления на федеральном уровне, что предполагает стимулирующее воздействие правового регулирования на развитие муниципальной демократии в России. Такое воздействие опирается на различные методы, сочетающие централизацию и децентрализацию, направленные на усиление императивности форм
непосредственной демократии, расширение случаев их обязательного
4
применения, при обеспечении их многообразия и возможности учета специфики отдельных территорий при их регулировании муниципальными правовыми актами.
В то же время практика реализации рассматриваемого закона наталкивается на определенные препятствия объективного и субъективного свойства. В свою очередь это вынуждает федерального законодателя искать новые решения. Совершенствование регулирования и применения форм непосредственной демократии на местном уровне также обусловливает необходимость формирования системных мер в этой сфере.
Меры должны быть комплексными, выработанными как на федеральном уровне, так и в определённой части на уровне субъекта Федерации и муниципального образования в соответствии с пределами ведения, определенными Конституцией Российской Федерации.Очевидно, что для обеспечения их обоснованности, требуется проведение углубленных научных исследований, посвященных совершенствованию законодательства с учетом сложившейся правоприменительной практики, а также дальнейшая теоретическая разработка вопросов об общем и особенном в формах непосредственной демократии, посредством которых осуществляется местное самоуправление.
Вышеуказанные обстоятельства обусловливают актуальность настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы осуществления местного самоуправления и реализации непосредственной демократии на местном уровне в советский период являлись предметом исследований ряда ученых, в том числе: Г.В. Барабашева, Д.А. Бардакова, В.И. Васильева, Л.А. Григоряна, В.Т. Кабышева, В.Ф. Котока, С.В. Крамаренко, К.Ф. Шеремета и ряда других ученых.
Теоретические вопросы современного развития местного
самоуправления в Российской Федерации и роли в этих процессах
5
установленных законодательством форм прямой демократии получили достаточное освещение в научной литературе. В этой связи следует особо выделить труды С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, В.В. Еремян, А.А. Клишас, Е.И. Колюшина, В.В. Комаровой, О.Е. Кутафина Л.А. Нудненко, Н.В. Постового, А.А. Сергеева, В.И. Фадеева, Л.Т. Чихладзе, С.М. Шахрай, Е.С. Шугриной.
Различные аспекты организационно-правового регулирования вопросов реализации непосредственной демократии на муниципальном уровне в Российской Федерации исследовались: А.В. Алехичевой, Ю.М. Алпатовым, Е.И. Бычковой, М.В. Варлен, И.В. Гранкиным, Л..Ю. Грудцыной, А.Н. Дементьевым, Ю.А. Дмитриевым, А.В. Иванченко, Н.В. Карагод, С.Д. Князевым, Е.М. Ковешниковым, Е.И. Колюшиным, В.А. Кряжковым, А.В. Кыневым, В.И.
Лысенко, Л.В. Лазаревым, А.В. Лазуткиным, А.Е. Любаревым, С.В. Масленниковой, Б.Д. Накашидзе, И.И. Овчинниковым, А.В. Павлушкиным, А.Е. Помазанским, А.Е. Постниковым, Н.И. Рауткиной, В.Н. Руденко, С.Г. Соловьевым, И.А. Старостиной, В.В. Таболиным, А.А. Уваровым, Т.Я. Хабриевой, Л.Т. Чихладзе и другими авторами.Целью исследования является определение сущности форм непосредственной (прямой) демократии в местном самоуправлении в Российской Федерации, выявления приоритетных направлений организационно-правового совершенствования механизмов как одной из форм решения населением вопросов местного значения самостоятельное и непосредственно.
Для достижения поставленной цели в диссертации предполагается решить следующие задачи:
— выявить и изучить характерные черты правового регулирования отношений в сфере организации местного самоуправления в части форм непосредственной (прямой) демократии в Российской Федерации на современном этапе;
— определить критерии классификации форм непосредственной (прямой) демократии на муниципальном уровне;
— изучить сложившуюся правоприменительную практику в сфере непосредственной (прямой) демократии в Российской Федерации;
— изучить систему нормативно-правовых актов регламентирующих осуществление населением муниципального образования непосредственной (прямой) демократии по вопросам местного значения;
— изучить возможные направления дальнейшего совершенствования развития имеющихся механизмов осуществления населением муниципального образования непосредственной (прямой) демократии на муниципальном уровне.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере реализации форм непосредственной демократии на муниципальном уровне.
Предметом исследования являются: 1) законы и подзаконные акты, регулирующие отношения в сфере непосредственной демократии применительно к местному самоуправлению, а также правоприменительная практика, 2) теоретические представления, сложившиеся в юридической литературе о формах непосредственной демократии и методах регулирования соответствующих отношений.
Методологическую основу диссертационного исследования составили: общенаучные методы системно-структурного, конкретноисторического, статистического анализа, а также специальные методы юридической науки, в частности, формально-юридического анализа, сравнительного правоведения, всеобщий метод познания истины.
Эмпирическую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международные акты, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации,
подзаконные акты, акты органов местного самоуправления.
7
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных исследований современных механизмов нормативно-правового регулирования форм прямой демократии, доступных населению местного самоуправления, включающем выявление и анализ преимуществ и дисфункций данного регулирования, а также выработку рекомендаций, направленных на повышение его эффективности.
В диссертации подчеркивается, что в демократическом государстве одну из ключевых ролей играет местное самоуправление, при этом муниципальные выборы приобретают особую значимость. Активное участие населения муниципального образования в решении вопросов местного значения с одной стороны позволяет в значительной мере разгрузить государственные органы, с другой стороны сформировать сильный кадровый резерв, выявить и активизировать резервы для дальнейшего демократического развития.
В процессе исследования проведен анализ сложившейся практики, уделено внимание применению новых информационнокоммуникационных технологий. Доступность форм непосредственной демократии зависит от четкости, проработанности соответствующих правовых процедур, а также от возможности защиты гражданами своих прав по участию в различных формах прямой демократии.
На защиту выносятся следующие положения:
1. В рамках общей классификации форм прямой демократии на местном уровне наиболее правильно говорить об императивных и неимперативных формах прямой демократии.
Деление на императивные и неимперативные формы в большей степени приемлемо для форм непосредственной демократии, осуществляемых посредством голосования. Перенос соответствующих характеристик на иные формы непосредственной демократии выявляет определенную нелогичностьданного деления. Так многие проявления территориального общественного
8
самоуправления, в частности, ведение хозяйственной деятельности органами территориального общественного самоуправления, не укладываются в рамки консультативной деятельности. Неимперативные формы непосредственной демократии по своей природе опосредуют участие населения в осуществлении публичной власти на муниципальном уровне, а также его взаимодействие с органами местного самоуправления.
2. В федеральном законодательстве право на местное самоуправление закреплено как коллективно-индивидуальное. Особенности данного концептуального подхода к правовому регулированию проявляются следующим образом. Население муниципального образования - это совокупность граждан, проживающих на его территории. Конкретные индивиды, его составляющие, могут руководствоваться различными интересами, часть из которых имеет общее значение для решения вопросов местного значения. Самоуправленческое начало, как таковое, проявляется только вследствие инициативной деятельности отдельных граждан, являющихся частью населения муниципального образования. Если данная деятельность поддержана населением муниципального образования в целом, она приобретает публичное значение.
3. Для обеспечения возможности прохождения пути от проявления инициативы до ее публичного признания, требуется четкое правовое регулирование, которое в качестве субъектов отношений по поводу местного самоуправления признает не только население муниципального образования, органы местного самоуправления, но и отдельных граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования и объединившихся для достижения цели развития муниципального образования. Данные граждане, используя соответствующие правовые возможности, могут активно влиять на решение вопросов местного значения, контролировать деятельность
органов местного самоуправления, определять свое отношение к их
9
деятельности, влиять на их персональный состав, защищать право на осуществление местного самоуправления.
4. В оценке пределов применения пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне, следует в комплексе учитывать как факторы развитости политических структур в соответствующих муниципальных образованиях, так и необходимость обеспечения сбалансированного представительства населения различных частей муниципальных образований в представительном органе муниципального образования. При использовании пропорциональной системы в чистом виде она не способна обеспечить присутствие в представительном органе депутатов, связанных своим избранием с населением отдельной части территории муниципального образования.
Выдвижение на передний план в избирательном процессе политических партий за счет иных политических общественных объединений и независимых кандидатов не решает проблемы обеспечения качества представительства за счет отсева случайных людей, преследующих в политике свои частные цели. Именно на муниципальном уровне и прежде всего в муниципальном районе, небольших городских и сельских поселениях должна сохраняться фигура независимого кандидата - самовыдвиженца, баллотирующегося по мажоритарной избирательной системе. Таким образом, на муниципальных выборах следует осторожно относиться к внедрению принципов пропорционального представительства, не допускать необоснованного (с учетом особенностей муниципальных образований) внедрения пропорциональной избирательной системы.
5. Перспективным направлением расширения социальной базы непосредственной демократии на муниципальном уровне представляется вовлечение в нее граждан Российской Федерации, проживающих на территории соответствующих муниципальных образований, но имеющих
постоянное место жительство (и соответственно регистрацию места
10
жительства) в другом муниципальном образовании при условии, что они работают на территории муниципального образования, в котором проводится местный референдум, муниципальные выборы, и (или) владеют недвижимостью на территории данного муниципального образования и соответственно уплачивают в местный бюджет соответствующие налоги. Данных лиц при наличии их заявлений можно дополнительно включать в список избирателей, участников референдума. Решение данного вопроса находится в ведении федерального законодателя, поскольку затрагивает регулирование прав граждан.
6. Распространение процедуры организации голосования, применяемой для местного референдума, на отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не вполне обосновано, поскольку в данной процедуре нет специального регулирования прав отзываемого лица и его представителей в процессе голосования, не определены последствия противоправных действий отзываемого кандидата и его представителей, ведущие к срыву голосования и многие другие принципиальные моменты, обеспечивающие демократическую сущность института отзыва. Более предпочтителен вариант разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, когда бы субъекты РФ были вправе на основе норм названного Федерального закона принимать собственные законы об отзыве населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления.
Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы уточняют понятие, содержание, сущность и основные особенности форм непосредственной демократии на местном уровне, а также выявляют и обосновывают перспективы развития
указанного института в Российской Федерации.
11
В диссертационном исследовании содержатся выводы о правовой сущности форм непосредственной демократии на муниципальном уровне, системе их правового регулирования и тенденциях их развития могут быть использованы в научных исследованиях по конституционному и муниципальному праву.
Представленное в диссертационном исследовании теоретическое обоснование мер, в части совершенствования организационно-правовых аспектов реализации населением форм непосредственной демократии, в том числе с использованием сети Интернет, может быть использовано для дальнейшего осмысления теоретических основ местного самоуправления.
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования результаты, с учетом сложившейся проанализированной правоприменительной практики позволяют сформулировать на их основе практические предложения, а также способствуют определению приоритетных направлений дальнейшего совершенствования российского законодательства в исследуемой области.
Материалы и результаты диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе, при изучении специализированного учебного курса, посвященного правовому регулированию институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне, а также использоваться при преподавании курса конституционного права, в образовательных учреждениях высшего образования. Выводы и предложения, содержащиеся в исследовании, могут быть применены в процессе правотворчества уполномоченными лицами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение и апробированы в
девяти научных публикациях автора, в том числе, в четырех научных
12
публикациях в журналах, включенных в перечень рецензируемых научных изданий, в которых должны быть опубликованы основные результаты диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук. Основные положения диссертации, докладывались на различных научно-практических конференциях, круглых столах, семинарах.
Структура и объем диссертации. Исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.